20bb18511 Bijlage 2 behorende bij 20bb18506 - Haalbaarheidsonderzoek Rotterdamse Wijkbasisbaan

HAALBAARHEIDSONDERZOEK ROTTERDAMSE WIJKBASISBAAN Eindrapport Fabian Dekker Griet De Lombaerde Elisa de Vleeschouwer

COLOFON

DIT IS EEN UITGAVE VAN SEOR BV / NAMENS DE KENNISWERKPLAATS STEDELIJKE ARBEIDSMARKT © SEOR BV / ROTTERDAM, SEPTEMBER 2020

HAALBAARHEIDSONDERZOEK ROTTERDAMSE WIJKBASISBAAN

CONTACTPERSOON Naam Adres Telefoon Email

Dr. Fabian Dekker Marconistraat 16, 3029 AK, Rotterdam 010 302 05 00 dekker@seor.eur.nl

INHOUDSOPGAVE

1

Inleiding

1.1

Inleiding

1

1.2

Uitgangspunten wijkbasisbaan

1

1.3

Onderzoeksvragen

2

1.4

Aanpak

2

1.4.1

Deskresearch

3

1.4.2

Behoeften bij mensen in de wijk

4

1.4.3

Behoeften bij bedrijven en organisaties

5

1.4.4

Behoeften bij langdurig werkzoekenden (en coaches)

5

1.4.5

Synthese en rapportage

6

1.5

Leeswijzer

6

2

Quick scan literatuur: publieke baancreatie

2.1

Vormen van publieke baancreatie

7

2.1.1

ID- en WIW-banen (en haar voorgangers)

8

2.1.2

De WSW

9

2.1.3

Garantiebanen (Banenafspraak)

9

2.1.4

Tegenprestatie binnen Participatiewet

9

2.1.5

De (wijk)basisbaan

10

2.2

Voordelen van publieke baancreatie: participatie en brede maatschappelijke baten

11

2.3

Nadelen van publieke baancreatie: ‘lock-in effect’ en verdringing

12

2.4

De (wijk)basisbaan als alternatief voor mensen zonder perspectief?

13

3

Haalbaarheidsonderzoek: de wijken

3.1

Afrikaanderwijk: sociaal-economische uitdagingen

15

3.2

Zevenkamp: een ‘gemiddelde’ Rotterdamse wijk

16

3.3

Blijdorp: een gunstige uitgangspositie

16

3.4

Onderzoeksaanpak

16

3.5

Bevindingen

17

3.5.1

Breed draagvlak voor uitgangspunten basisbaan

17

3.5.2

Banen in de (kwetsbare) wijk

18

3.5.3

Risico’s van de wijkbasisbaan

19

3.5.4

Hoe het kan: banen uit en voor de wijk

20

4

Haalbaarheidsonderzoek: bedrijven en organisaties

4.1

Basisbanen: het maken van verschil, bijvoorbeeld via ‘city stewards’

22

4.2

Werkgevers: let op overbevraging en beperkte schaling

23

4.2.1

Sluit aan bij lopende initiatieven en ideeën (zoals de ‘Werkhub’)

23

4.2.2

Zoektocht naar economisch design wijkbasisbaan

24

4.2.3

Wijkimpactbond (WIB)

25

4.3

Andere risico’s: verdringing, armoedeval en ‘lock-in effect’

26

4.4

Hoe het kan: start met een pilot en bouw een maatschappelijke businesscase

27

5

Haalbaarheidsonderzoek: langdurig werkzoekenden en coaches

5.1

Coaches: belang van duurzaam perspectief

29

5.2

Langdurig werkzoekenden en coaches: typen werkzaamheden

30

5.3

Toegevoegde waarde van een (wijk)basisbaan

31

5.4

Uitvoeringsaspecten van de basisbaan

31

5.4.1

Duur en urenomvang

31

5.4.2

Werken in de eigen wijk

32

5.4.3

Belang van begeleiding op het werk

32

5.5

Tot slot: de zoektocht naar een langdurige ‘match’

33

6

Wijkbasisbanen: (on)mogelijkheden en toegevoegde waarde

6.1

Onderzoeksvraag 1 (beantwoording)

34

6.2

Onderzoeksvraag 2 (beantwoording)

35

6.3

Onderzoeksvraag 3 (beantwoording)

36

6.4

Onderzoeksvraag 4 (beantwoording)

37

6.5

Onderzoeksvraag 5 (beantwoording)

38

6.6

Onderzoeksvraag 6 (beantwoording)

39

Bijlage: respondenten

1. INLEIDING

1.1 Inleiding Kortgeleden is in de gemeenteraad van Rotterdam een initiatiefvoorstel van PvdA en CDA over Wijkbasisbanen ingediend.1 In dit voorstel wordt geconstateerd dat er een grote groep Rotterdammers langdurig afhankelijk is van een uitkering en graag wil werken, maar dat dit niet lukt via regulier werk. Van circa 21.000 van de 33.500 inwoners die een bijstandsuitkering ontvangen2 is de afstand tot de arbeidsmarkt zo groot, dat zij geen re-integratievoorzieningen (meer) krijgen opgelegd.3 Deze doelgroep kent vele vormen van (multi-)problematiek, denk aan schulden, taalachterstand, huiselijk geweld, licht verstandelijke beperking, etc. Verder kenmerkt deze doelgroep zich door een gemiddelde leeftijd van 53 jaar en gemiddelde bijstandsduur 11 jaar. Aan deze groep werkzoekenden vraagt de gemeente niet om mee te doen met reintegratieactiviteiten, maar wel om actief mee te doen in de samenleving door het uitvoeren van een tegenprestatie, bijvoorbeeld mantelzorg, het volgen van beweegtraining of het verrichten van vrijwilligerswerk (voor 20 uur per week of naar vermogen). De dienstverlening rond de Rotterdamse tegenprestatie is belegd bij de afdeling Prestatie010. Tegelijkertijd blijft er -volgens de initiatiefnemers van het voorstel- in de stad veel zinvol en nuttig werk liggen, dat niet via gewoon werk of vrijwilligerswerk wordt ingevuld.

De initiatiefnemers zijn van mening dat dit werk kan worden uitgevoerd via zogenaamde wijkbasisbanen, gedaan tegen beloning op het niveau van het wettelijk minimumloon (WML), voor een deel gefinancierd via de uitkering, aangevuld met gelden vanuit private organisaties, (semi)publieke organisaties en/of burgers. De raadsleden roepen op een verkennend onderzoek te doen naar de haalbaarheid hiervan. In dit rapport wordt verslag gedaan van dit haalbaarheidsonderzoek in drie Rotterdamse wijken. 1.2 Uitgangspunten wijkbasisbaan Bij de uitwerking van het haalbaarheidsonderzoek is, op basis van het initiatiefvoorstel, uitgegaan van de volgende vijf uitgangspunten: •

De doelgroep van de basisbanen zijn uitkeringsgerechtigden met een lange uitkeringsduur, ofwel met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, die niet deelnemen aan een reintegratietraject, maar wel voor een tegenprestatie die zij zelf mogen invullen (het gaat dus

1

PvdA Rotterdam en CDA Rotterdam, Initiatiefvoorstel Wijkbasisbanen, opgesteld door de leden Duygu Yildirim en René Segers-Hoogendoorn, 30 januari 2020.

2

Dit betreft aantallen voor het uitbreken van het coronavirus.

3

Zie het beleidsplan ‘Iedere stap telt. Doorontwikkeling aanpak Tegenprestatie 2019-2022’.

SEOR

1

•

• • •

om de circa 21.000 inwoners met een bijstandsuitkering die onvoldoende aansluiting met de ‘reguliere’ arbeidsmarkt kunnen maken). De wijkbasisbanen zijn gericht op verhoging van de participatie van deze groep uitkeringsgerechtigden. Met andere woorden: het is niet primair ingestoken als reintegratie-instrument. De wijkbasisbanen zijn gericht op het bieden van toegevoegde waarde voor de mensen in de wijk. De wijkbasisbaan is een mogelijk participatie-instrument op basis van vrijwilligheid. Het haalbaarheidsonderzoek brengt de elementen voor haalbaarheid van de introductie van wijkbasisbanen in kaart; de praktische implementatie en monetarisering van effecten maken hier nadrukkelijk nog geen onderdeel vanuit.

Deze uitgangspunten sluiten ook aan op standpunten die op dit terrein recent zijn ingenomen door de WRR en de commissie Borstlap. In beide gevallen wordt gepleit voor het organiseren en financieren van een basisbaan voor mensen met weinig kans op de arbeidsmarkt.4 1.3 Onderzoeksvragen Het haalbaarheidsonderzoek richt zich op beantwoording van de volgende zes onderzoeksvragen: •

• • • • •

Wat zijn eerdere ervaringen in Nederland met publieke baancreatie voor langdurig uitkeringsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt?5 Wat zijn de voor- en nadelen? Welke maatschappelijke behoeften hebben mensen in Rotterdamse wijken? Waar zit de maatschappelijke meerwaarde van deze Rotterdamse wijkbasisbanen en bij welke actoren komt deze meerwaarde terecht? Zijn bedrijven in Rotterdam bereid om op basis van deze maatschappelijke behoeften en baten financieel bij te dragen aan de Rotterdamse wijkbasisbaan6? In welke werkzaamheden zijn mogelijke kandidaten geïnteresseerd en aan welke eisen (kennis, kunde, aantal uren, begeleiding) moeten zij voldoen? Wat is -kijkend naar de onderzoeksbevindingen- de belangrijkste meerwaarde van de Rotterdamse wijkbasisbaan, wat zijn mogelijke randvoorwaarden om deze in de praktijk te kunnen implementeren en hoe ziet een eventueel begeleidend evaluatieonderzoek eruit?

1.4 Aanpak Om de haalbaarheid van een Rotterdamse wijkbasisbaan in beeld te krijgen, hanteren we de volgende onderzoeksaanpak, waarbij gebruik wordt gemaakt van een combinatie van diepteinterviews en bestudering van de bestaande literatuur.

4

WRR (2020). Het betere werk. Den Haag: WRR; Cie. Borstlap (2020). In wat voor land willen wij werken? Den Haag.

5

We nemen hierbij zowel participatie- als re-integratieinstrumenten mee.

6

In specifieke Rotterdamse wijken en de stad als geheel.

SEOR

2

Deskresearch en opzet interviewinstrument

Wat werkt voor verhoging par>cipa>e? (eerdere ervaringen gesubsidieerde arbeid) Opzet interviewinstrument aan de hand van Start Founda>on Survey (2019)

Veldwerk AANBOD

Behoe%e bij langdurig werkzoekenden 25 telefonische interviews en ‘sneeuwbalmethodiek’

VRAAG

Behoe%e bij mensen in de wijk

15 telefonische interviews

Behoe%e bij bedrijven en organisa>es 10 telefonische interviews

Synthese en rapportage - Haalbaarheid en mogelijke invulling wijkbasisbaan - Toegevoegde waarde ten opzichte van bestaande par>cipa>e-instrumenten - Advies voor mogelijk vervolgtraject: denkrich>ng implementa>e en opzet monitoronderzoek

Omdat het onderzoek primair dient om de haalbaarheid van het initiatief te verkennen, maken we gebruik van een kwalitatieve onderzoeksbenadering. Het is namelijk te doen om het achterhalen van overwegingen, behoeften en argumenten om een wijkbasisbaan al dan niet in verdere ontwikkeling te brengen. Het centrale doel van het onderzoek is om na te gaan of een Rotterdamse wijkbasisbaan realistisch is om te ontwikkelen, en mensen een kans biedt om (weer) actief te worden in de samenleving. Het onderzoek bestaat uit een aantal stappen die we hieronder kort toelichten. 1.4.1 Deskresearch Allereerst bestuderen we –via een quickscan- de academische studies en beleidsliteratuur rond vergelijkbare methodieken en ervaringen in Nederland die eveneens mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt tot participatie aan wil zetten. In dit deel van het onderzoek betrekken we zowel gesubsidieerde arbeid met als doel doorstroming naar (ander) betaald werk (‘de basisbaan als reintegratie-instrument’) als gesubsidieerde arbeid met als doel participatie in de samenleving, waarbij doorstroom geen primair doel is (‘de basisbaan als participatie-instrument’).7 Deze onderzoeksactiviteit richt zich op het in beeld brengen van zowel de belangrijkste voordelen (zoals een duurzame participatie van mensen in de samenleving) als mogelijke nadelen (zoals verdringingseffecten).

Ten behoeve van het hierop volgende veldwerk bevragen we verschillende actoren (mensen in de wijk, bedrijven en organisaties en langdurig werkzoekenden) met behulp van een interviewinstrument. De inhoud hiervan (de topiclijst) wordt vastgesteld op basis van de eerder

7

Zie ook Mosselman, K. & Ravenshorst, W. (2019). Basisbaan in Assen. Hanzehogeschool Groningen/SHMC.

SEOR

3

door Start Foundation uitgevoerde verkenning van de landelijke basisbaan onder ruim 1.000 Nederlanders.8 1.4.2 Behoeften bij mensen in de wijk De Rotterdamse wijkbasisbaan richt zich op het verbinden van maatschappelijke kwesties in de wijk aan nieuwe vormen van gesubsidieerde arbeid. Een eerste vraag is wat de ervaren maatschappelijke kwesties zijn en op welke wijze hier betaald werk van is te maken. Analoog aan de (verkennende) aanpakken in andere gemeenten die experimenteren met de basisbaan (zie bijvoorbeeld Groningen en Assen) selecteren we een aantal wijken die samen voldoende variatie beschrijven tussen Rotterdamse wijken. Hierdoor ontstaat een beter begrip van mogelijke verschillen in behoeften en de haalbaarheid in Rotterdamse wijken. We kiezen ervoor om de volgende drie wijken te selecteren die samen verschillende wijkkenmerken representeren, zowel geografisch als sociaaleconomisch (op basis van wijkprofiel.rotterdam.nl):

•

• •

Afrikaanderwijk (Rotterdam-Zuid/Feijenoord): deze Rotterdamse wijk scoort benedengemiddeld op het domein participatie9 (hieronder wordt zowel economische – bijvoorbeeld arbeidsparticipatie- als maatschappelijke participatie –bv vrijwilligerswerk, bewonersinitiatief en contact met buurtgenoten- verstaan). Zevenkamp (Rotterdam-Oost/Prins Alexander): deze Rotterdamse wijk scoort ongeveer gemiddeld op het domein participatie. Blijdorp/Blijdorpsepolder (Rotterdam-Noord): deze Rotterdamse wijk scoort boven het Rotterdamse gemiddelde op het domein participatie.

Na afbakening van dit drietal Rotterdamse wijken, doet zich tijdens de huidige coronacrisis een belangrijke beperking voor. Het organiseren van fysieke wijkbijeenkomsten en/of het uitzetten van representatieve vragenlijsten onder bewoners liggen in dit onderzoek voor de hand, maar achten we op korte termijn niet realistisch (ook buiten crisistijd is de respons op vragenlijstonderzoek in Rotterdam vaak lager dan 30%10). We achterhalen het bewonersperspectief daarom indirect via vertegenwoordigende partijen (denk bv. aan professionals binnen wijkteams, bewonersorganisaties en ontmoetingscentra).11 We vragen aan vertegenwoordigende partijen die in het dagelijks leven nauw contact hebben met bewoners, om hun verhaal te vertellen over de mogelijke invulling en het ervaren nut van de Rotterdamse wijkbasisbaan. Zo peilen we op indirecte wijze het bewonersperspectief. In deze onderzoeksfase betrekken we 15 personen (ca. vijf personen per wijk) om een verkennend beeld te krijgen van de belangrijkste maatschappelijke kwesties in de wijk en een eerste vertaling hiervan naar de Rotterdamse wijkbasisbaan.

8

Dekker, F. (2019). Wat vindt Nederland maatschappelijk waardevol werk? Start Foundation.

9

Het gaat hierbij om objectieve gegevens.

10

Zie het Omnibusvragenlijstonderzoek.

11

De organisaties worden geselecteerd aan de hand van het betreffende postcodegebied per wijk en met behulp van de sociale staalkaart van Rotterdam (www.socialekaartrotterdam.nl).

SEOR

4

1.4.3 Behoeften bij bedrijven en organisaties De volgende stap in het onderzoek richt zich op het achterhalen van het perspectief van potentiële werkgevers. We betrekken hierbij zowel overheidsorganisaties, sociale ondernemingen als het ‘reguliere’ bedrijfsleven. Alledrie hebben in beginsel de mogelijkheid om mensen met een afstand tot werk aan zich te binden via baancreatie en/of financiële ondersteuning van het initiatief. We denken dan aan vertegenwoordigers vanuit de gemeente Rotterdam, semipublieke instellingen, reguliere bedrijven vanuit verkoop en handel en sociale ondernemingen. Het gaat om organisaties die in Rotterdam actief zijn én potentieel de mogelijkheden hebben om werk te creëren aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Daarom valt bijvoorbeeld –ter illustratie- de ICT-sector buiten de scope van het haalbaarheidsonderzoek. In deze onderzoeksfase betrekken we 10 bedrijven en organisaties om een verkennend beeld te krijgen van welk maatschappelijk waardevol werk in Rotterdam te realiseren is, en onder welke randvoorwaarden. Na deze stap brengen we op basis van de bevindingen mogelijke clusteringen van werkzaamheden c.q. basisbanen in beeld, die we vervolgens kunnen voorleggen aan de mensen waar het uiteindelijk om te doen is.

Vanzelfsprekend is (statistische) generalisatie naar hét Rotterdamse bedrijfsleven hierbij niet mogelijk (en geen doel), maar het geeft wél een eerste inzicht in de kwalitatieve overwegingen en opvattingen die leven onder ondernemers in de stad. 1.4.4 Behoeften bij langdurig werkzoekenden (en coaches) Tot slot volgt de belangrijke vraag of de Rotterdamse wijkbasisbaan mensen met een afstand tot werk voldoende perspectief biedt. Zoals eerder aangehaald, gaat het om de groep langdurig uitkeringsgerechtigden met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt, maar met potentieel (zoals de mogelijkheid om te willen en kunnen werken). In eerste instantie benaderen we in nauwe samenwerking met de afdeling Prestatie010 van de gemeente Rotterdam circa vijf consulenten/activeringscoaches voor een telefonisch interview. Vragen rondom de haalbaarheid van opgehaalde type basisbanen (denk aan zaken zoals de noodzakelijke begeleiding en meerwaarde t.o.v. bestaande regelingen) staan hierbij centraal. Vervolgens willen we aan deze vijf consulenten/activeringscoaches vragen om (via een ‘sneeuwbalmethode’12) in contact te komen met circa twintig langdurig bijstandsgerechtigden. In de veldwerkfase worden de mogelijke clusteringen van werkzaamheden c.q. wijkbasisbanen voorgelegd.

Daarnaast worden de werkzoekenden zoveel mogelijk open bevraagd om vanuit hun specifieke invalshoeken op het idee van een wijkbasisbaan te reageren. In deze onderzoeksfase betrekken we op deze wijze in totaal 25 personen (consulenten/activeringscoaches en langdurig werkzoekenden) die samen een verkennend beeld geven van de bereidheid en geschiktheid van langdurig werkzoekenden om aan de slag te gaan in een wijkbasisbaan. Alle kwalitatieve data worden op hoofdlijnen uitgeschreven en samengevat door terugkerende tekstfragmenten zoveel mogelijk te categoriseren.

12

Het via een geïnterviewde persoon betrekken van anderen bij het onderzoek.

SEOR

5

1.4.5 Synthese en rapportage Op basis van het literatuuronderzoek en de diepte-interviews zijn we in staat om een kwalitatieve balans op te maken van de haalbaarheid van de Rotterdamse wijkbasisbaan: wat is de meerwaarde van de Rotterdamse wijkbasisbaan? In dit stadium zijn we ook in staat om per actor (wijkbewoners, bedrijven, organisaties en langdurig werkzoekenden) de ervaren voor- en nadelen van dit initiatief in beeld te brengen. Deze zullen we (theoretisch) aanvullen, aan de hand van bestaande studies naar de brede baten van werk.13 Dit haalbaarheidsonderzoek geeft geen antwoord op de vraag hoeveel basisbanen ontwikkeld kunnen of moeten worden. Dat is een kwestie van politieke besluitvorming. De kwalitatieve analyses geven daarentegen wel inzicht in de ervaren meerwaarde, randvoorwaarden, drempels en eerdere ervaringen met vergelijkbare initiatieven, voordat tot implementatie kan worden overgegaan. Ten aanzien van een mogelijke implementatie wordt een aantal overwegingen uiteengezet en stellen we een beknopt evaluatiekader voor om het project na implementatie te kunnen monitoren en evalueren. 1.5 Leeswijzer De rapportage is als volgt opgebouwd. Dit haalbaarheidsonderzoek richt zich allereerst op de bevindingen uit het literatuuronderzoek (hoofdstuk twee).

Van het veldwerk wordt verslag gedaan in hoofdstuk drie (perspectief van de wijken), hoofdstuk vier (perspectief van de bedrijven) en hoofdstuk vijf (perspectief van de langdurig werkzoekenden). De belangrijkste conclusies worden besproken in hoofdstuk zes, evenals de mogelijke randvoorwaarden om de wijkbasisbaan in de praktijk te kunnen implementeren en de wijze waarop een eventueel begeleidend evaluatieonderzoek vorm kan krijgen.

13

Zie bijvoorbeeld CPB/SCP (2020). De brede baten van werk. Den Haag: CPB/SCP.

SEOR

6

2. QUICK SCAN LITERATUUR: PUBLIEKE BAANCREATIE

Ondanks de inzet van re-integratie- en aanpalend participatiebeleid lijkt er niet voor iedereen plaats op de reguliere arbeidsmarkt.14 Als gevolg van technologische ontwikkeling wordt er bijvoorbeeld een andere set van ‘skills’ gevraagd en meer in het algemeen zijn werkgevers hogere eisen gaan stellen aan het productievermorgen van werkenden (en aan de reikwijdte van gevraagde competenties).15 Mede hierdoor zit ongeveer 70 procent van de bijstandsontvangers langdurig in een uitkering.16 Publieke baancreatie (al dan niet in co-creatie met private werkgevers) kan een manier zijn om mensen weer een plek te geven op de arbeidsmarkt. Wanneer doorstroom naar de ‘reguliere’ arbeidsmarkt het streven is, is echter het maar de vraag of publieke baancreatie zinvol is; de vaak dure gesubsidieerde arbeid kent namelijk zogenaamde ‘lock-in’ effecten, wat betekent dat mensen duurzaam ‘vastzitten’ in een beschermde werkomgeving en niet langer actief naar ‘regulier’ werk zoeken (terwijl dit voor sommigen mogelijk nog steeds tot de mogelijkheden behoort).17 Ook kan er door gesubsidieerd werk verdringing ontstaan. Maar wanneer doorstroom niet het ultieme doel is, en wanneer reintegratie naar de reguliere arbeidsmarkt niet goed mogelijk is, kan publieke baancreatie mogelijk uitkomst bieden.

Via een quick scan van de bestaande literatuur wordt in dit hoofdstuk een overzicht gegeven van de gevonden vormen en bijbehorende voor- en nadelen van publieke baancreatie. 2.1 Vormen van publieke baancreatie Er bestaan veel verschillende manieren om werk te creëren voor mensen met een afstand tot werk. Zo kunnen werkgevers bestaande werkprocessen aanpassen in het kader van inclusief werkgeverschap18, is er baancreatie mogelijk vanuit sociaal ondernemerschap of via de doorontwikkeling van voormalige SW-bedrijven, en er zijn mogelijkheden via processen van reshoring (het terughalen van werk uit het buitenland).19 Een andere manier is het primair ontwikkelen van gesubsidieerd werk vanuit de publieke sector, zoals via de voorgestelde (wijk)basisbaan. Hieronder lichten we een aantal andere varianten van publieke baancreatie toe, die eerder in Nederland zijn toegepast.

14

SCP (2019). Eindevaluatie van de Participatiewet. Den Haag: SCP.

15

Zie bijvoorbeeld Allen, J. et al. (2016). Wat verwachten werkgevers van HBO afgestudeerden? Maastricht: ROA.

16

Eleveld, A. & Klosse, S. (2019). Van bijstand naar duurzaam werk, Tijdschrift voor Arbeidsrecht in Context, 2/3.

17

Zie bijvoorbeeld Kluve, J. (2010). The effectiveness of European Labour Programs, Labour Economics, 17(6): 904918.

18

Zie bijvoorbeeld Andrissen & Van der Veen (2020). Werkgevers ervaren: baancreatie kan altijd en levert veel op, Sociaal Bestek, maart, 13-16.

19

Stavenuiter, M. et al. (2020). Werk voor iedereen. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.

SEOR

7

2.1.1 ID- en WIW-banen (en haar voorgangers) Er zijn een aantal vormen van publieke baancreatie te onderscheiden. De twee meest bekende vormen zijn waarschijnlijk de instroom-doorstroombanen (ID-banen, ook wel bekend als ‘Melkertbanen’20) en de wet inschakeling werkzoekenden (WIW-banen). Deze vormen van publieke baancreatie zijn bedoeld om mensen met een afstand tot werk via gesubsidieerde arbeid weer perspectief te bieden. Bij de ID-banen (vanaf 1994) ging het om extra (laaggeschoold) werk aan de onderkant van de (semi)publieke sector, dat voorzag in een maatschappelijke behoefte. Een belangrijk doel was (uiteindelijk) doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt.21 Beloning vond in beginsel plaats tegen het wettelijk minimumloon (tot 120%) voor doorgaans 32 uur per week, waarbij de werkgever een volledig subsidiebedrag ontving van het Rijk. De regeling kende een verbod op detachering. Na verloop van tijd kon iemand ‘doorstromen’ naar een andere werkgever of naar een ‘betere’ baan bij dezelfde werkgever. Bij de WIW-banen (vanaf 1998) ging het eveneens om gesubsidieerd werk, gericht op mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.

Deze wet richtte zich specifiek op langdurig werklozen (>1 jaar) en jongeren (<23 jaar), en borduurde voort op een groot aantal bestaande regelingen, zoals het Jeugdwerkgarantieplan (JWG)22 en de banenpools.23 Werklozen konden onder andere werkervaring opdoen via detacheringsconstructies tussen de gemeente en andere partijen. Hierbij werden (geringe) inleenvergoedingen betaald. Jongeren dienden altijd op een WIW-aanbod in te gaan, die in beginsel zes maanden duurde. Bij andere groepen langdurig werklozen werd een WIW-plaats ingeruimd voor mensen met de grootste afstand tot werk. De dienstbetrekkingen hadden binnen de WIW een duur van twee jaar. Naast het via een Rijkssubsidie stimuleren van de baanvindkansen van mensen met een afstand tot werk, richtte deze wet zich - naast zaken als arbeidsbemiddeling, sociale activering en gesubsidieerde arbeid - met name op deelname aan scholing en training om zo de kansen op werk te vergroten. De ID- en WIW-banen zijn uiteindelijk opgegaan in de Wet Werk en Bijstand (WWB, 1 januari 2004). En de WWB is vervolgens komen te vervallen met de komst van de Participatiewet (1 januari 2015). Mensen die onder een van de voormalige regelingen vallen zijn hierbij (na een nieuwe beoordeling door UWV) toegelaten tot het doelgroepregister.

Een van de belangrijkste veranderingen in het denken over gesubsidieerde arbeid is dat dit in de loop van de tijd steeds vaker als een middel wordt gezien, en geen einddoel kan zijn. Dit is zichtbaar met de invoering van de Participatiewet (zie verderop). Een belangrijke oorzaak was het ervaren ‘falen’ van

20

Na verloop van tijd hebben zich een aantal veranderingen voorgedaan binnen de vormgeving van ID-banen. Daarom wordt er ook wel gesproken van Melkert-I, Melkert-II en Melkert-III-banen.

21

Zie bijvoorbeeld WRR (2020). Het betere werk. Den Haag: WRR.

22

Deze regeling voor werkloze jongeren is in de beginjaren negentig van de vorige eeuw ingevoerd. Hierbij is het recht op een uitkering vervangen door een recht op een (minimum)baan. Sinds 1998 is de regeling opgegaan in de WIW.

23

Het doel van de banenpool is tweeledig: het realiseren van doorstroom naar een ‘reguliere’ arbeidsplaats en – wanneer dit onvoldoende mogelijk is – het bevorderen van de sociale zelfredzaamheid van langdurig werklozen. In tegenstelling tot de eerdere ‘arbeidspools’ (in enkele grote steden) gaat het bij de banenpool vooral om (additionele) werkzaamheden in de collectieve sector. Zie ook WRR (1990). Werkloosheidsbestrijding in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Den Haag: WRR.

SEOR

8

gesubsidieerde arbeid als re-integratieinstrument; doorstroom naar ‘regulier’ werk bleek in de praktijk vaak maar matig te lukken.24 2.1.2 De WSW Per 1 januari 1969 kent Nederland de Wet Sociale Werkvooziening (WSW) voor mensen met een (lichamelijke, psychische of verstandelijke) arbeidsbeperking. Het doel van de WsW was het creëren van werk voor mensen voor wie de reguliere arbeidsmarkt een stap te ver was. Omdat het in eerste instantie een zogenaamd ‘open-eind regeling’ van het Rijk betrof, werd er -door grootschalig gebruik- overgegaan tot budgetfinanciering aan gemeenten. En zo hebben er meer herzieningen plaatsgevonden. Zo werd de indicatiestelling vanaf 1998 niet langer uitgevoerd door gemeenten en zijn er aanscherpingen geweest in de toelatingscriteria tot de WSW.25 Het merendeel van alle werkenden in de WSW verrichte arbeid via een beschutte werkplek, waarbij financiering plaatsvindt via een subisidiebedrag per WSW’er en de eventuele opbrengsten via detachering of werk. Met de invoering van de Participatiewet kunnen mensen niet langer bij de sociale werkvoorziening terecht, met uitzondering van mensen met een lopende WsWdienstbetrekking.26 2.1.3 Garantiebanen (Banenafspraak) Met de invoering van de Participatiewet in 2015 kwam er een grotere nadruk op activering van mensen die ‘aan de kant staan’. Bij voorkeur in een reguliere baan en via één duidelijke regeling.

Invoering van de ‘Banenafspraak’ zou hierbij moeten zorgen voor werk voor mensen met een arbeidsbeperking. Gebaseerd op afspraken in het Sociaal Akkoord van 2013 moeten werkgever (publiek en privaat) zorgen voor 125.000 extra banen in 2026. Wanneer dit niet gebeurt kan worden overgegaan tot invoering van een quotumregeling, waarbij werkgevers een individuele boete moeten betalen. Uit studies blijkt dat met name de publieke sector de beoogde aantallen niet haalt en dat de baankansen van de groep WsW’ers daalt.27 Aangezien werkgevers via loonkostensubsidies worden gecompenseerd voor een productiviteit c.q. het verdienvermogen van mensen onder het wettelijk minimumloon, is ook in dit geval (deels) sprake van publieke baancreatie. 2.1.4 Tegenprestatie binnen Participatiewet Gemeenten kunnen binnen de Participatiewet (en eerder in de WWB) een tegenprestatie vragen aan bijstandsgerechtigden, in de vorm van een maatschappelijk nuttige activiteit. Hieronder kan bijvoorbeeld vrijwilligerswerk vallen28. Het niet verrichten van een tegenprestatie kan een korting 24

Zie bijvoorbeeld Zijl, M. et al. (2002). Dutch experiences with the European employment strategy. Amsterdam: SEO/AIAS; Theeuwes, J. (2002). Gesubsidieerde arbeid: terug van weggeweest, Tijdschrift voor Politieke Economie, 23: 73-79.

25

SCP (2018). Van sociale werkvoorziening naar Participatiewet. Den Haag: SCP.

26

Hoewel er in de politiek van tijd tot tijd voorstellen zijn om de sociale werkplaats nieuw leven in te blazen, zie bijvoorbeeld ‘CDA en SP willen sociale werkplaats nieuw leven inblazen’, Trouw, 17 juni 2020.

27

SCP (2019). Eindevaluatie Participatiewet. Den Haag: SCP.

28

De specifieke regels kunnen per gemeente verschillen en zijn opgenomen in een verordening.

SEOR

9

op de uitkering betekenen. Het gaat verder om onbetaalde activiteiten die niet worden vervuld op de ‘reguliere’ arbeidsmarkt, zodat van verdringing zo weinig mogelijk sprake is. In hoofdstuk 1 is vastgesteld dat het in Rotterdam gaat om circa 21.000 mensen die werkzaamheden verrichten voor ongeveer 20 uur per week (of naar vermogen). 2.1.5 De (wijk)basisbaan De (wijk)basisbaan kan een andere manier zijn om mensen weer perspectief te geven op de arbeidsmarkt.29 De overheid wordt hierbij, in samenwerking met andere partijen, gezien als ‘employer of last resort’. In andere woorden, het gaat om de creatie van additionele werkgelegenheid voor mensen die ondanks re-integratie-inspanningen niet een (duurzame) werkplek weten te bemachtigen. Tegelijkertijd kunnen politici en beleidsmakers er in de praktijk net wat anders onder verstaan, omdat de basisbaan nog niet bij wet tot uitvoering is gebracht.30 Doorstroom naar de reguliere arbeidsmarkt is in het oorspronkelijke denken over de (wijk)basisbaan geen doel op zich; maatschappelijke participatie staat voorop.

De gedachte is wel dat door een minimumloon te betalen, mensen voldoende gemotiveerd blijven om werk te zoeken op de reguliere arbeidsmarkt.31 De basisgedachte is verder dat onder een basisbaan in beginsel ook vrijwilligerswerk kan vallen, deze werkzaamheden krijgen dan –onder de paraplu van bijvoorbeeld de gemeente- een betaalde status.32 Dit is een duidelijk verschil met de huidige tegenprestatie bij gemeenten. Met een basisbaan ontstaat zo een mogelijke win-win situatie; de uitkeringslasten (en aanpalende maatschappelijke uitgaven, zoals zorgkosten, de kosten van mogelijke uithuiszettingen en/of kosten omtrent criminaliteit in de wijk) kunnen dalen, terwijl werknemers niet alleen weer participeren op de arbeidsmarkt en vertrouwen krijgen in het eigen kunnen, maar ook maatschappelijke problemen (denk bv. aan problemen rondom leefbaarheid of eenzaamheidsbestrijding in de wijk) kunnen erdoor worden aangepakt. Tegenstanders van de (wijk)basisbaan vrezen daarentegen dat teveel ex-uitkeringsgerechtigden structureel in een basisbaan blijven hangen, waardoor de kosten aan de onderkant van de arbeidsmarkt snel zullen oplopen.33 Er zijn in het geval van de basisbaan een drietal cruciale verschillen met eerdere vormen van publieke baancreatie.

In tegenstelling tot de Melkert-/ID-banen staat de doorstroomdoelstelling bij de basisbaan niet voorop: (1) een basisbaan is in principe niet exclusief gericht op terugkeer naar de reguliere arbeidsmarkt. Daarnaast doet zich een belangrijk verschil voor in de governance van de basisbaan. Zeker tijdens een economische recessie zijn er vaak minder middelen voorhanden om een ‘businesscase’ sluitend te krijgen. Dit is op twee manieren via een basisbaan

29

Klosse, S. & Muyske, J. (2011). Overheid moet geen uitkering maar werk aanbieden, Me Judice, 2 november 2011.

30

Stolp, M. (2020). Vooronderzoek basisbaan. Working paper NSvP.

31

Kleinknecht, A. et al. (2016). Een onvoorwaardelijk basisinkomen of een basisbaan? Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 32(4): 360-376.

32

Idem.

33

De Beer, P. (2015). Basisinkomen, basisbaan of gewoon armoede bestrijden? S&D, 72(3): 87-93.

SEOR

10

op te lossen. Allereerst moet er een bredere opvatting van lonend werk worden gehanteerd.34 Hiermee wordt bedoeld dat niet alleen uitkeringsbesparingen worden meegewogen in de businesscase, maar ook aanpalende besparingen, zoals uitgaven rond gezondheid, schulden en welzijn. Dit raakt direct aan het tweede punt: (2) door breder te kijken naar de opbrengsten van werk wordt het ook mogelijk om meerdere stakeholders mee te laten betalen aan bekostiging van de basisbaan. Hierdoor ontstaat er eerder een levensvatbare businesscase. Denk hierbij bijvoorbeeld aan zorgverzekeraars, bedrijfsleven en/of woningbouwcorporaties. Naast verschillen ten aanzien van de doorstroomdoelstelling en de publiek-private bekostiging is er een derde verschil met bestaande vormen van publieke baancreatie. Op dit moment werken veel gemeenten35, waaronder Rotterdam, met een verplichte tegenprestatie van bijstandsgerechtigden. Dat is een derde verschil met het ideaaltypische denken rond de basisbaan: (3) deelname gebeurt op basis van vrijwilligheid, waarbij maatschappelijk nuttig werk wordt beschouwd als recht en niet als plicht.36 2.2 Voordelen van publieke baancreatie: participatie en brede maatschappelijke baten We hebben gezien dat er verschillende variaties bestaan van publieke baancreatie.

Wat zijn de meest genoemde voordelen? Een belangrijk voordeel van publieke baancreatie is dat mensen die anders aan de zijlijn zouden blijven staan, toch betaald aan de slag gaan. Een betaalde baan is niet alleen van belang vanwege het inkomen dat hiermee wordt verdiend, maar zorgt ook voor een gestructureerde dagindeling, ontwikkeling en zelfontplooiing, sociale contacten, de mogelijkheid om een maatschappelijke bijdrage te leveren, status en identiteit en zelfrespect. Het hebben van werk is belangrijk voor de gezondheid en het welbevinden van mensen. Zo blijkt dat werklozen die een baan krijgen gezondheidswinst ervaren.37 Het hebben van betaald werk heeft niet alleen voordelen voor de medewerker zelf, maar ook voor de maatschappij als geheel. Voorbeelden hiervan zijn besparingen op ziektekosten en maatschappelijke ondersteuning. Als meer mensen betaald werk hebben, draagt dit bovendien bij aan de sociale samenhang. Werkzame mensen hebben immers meer sociale contacten en voelen zich minder snel uitgesloten van de samenleving, omdat zij een doel hebben in het leven en kunnen bijdragen aan het collectief.38

34

Verhoeven, J. et al. (2019). De parallelle arbeidsmarkt: betaald werk voor iedereen, in: Dekker, F. et al. (2019). Nieuwe zekerheden in onzekere tijden. Jaarboek Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.

35

Op dit moment bepalen gemeenten of (en op welke wijze) bijstandsgerechtigden een tegenprestatie moeten leveren.

36

Stolp, M. (2020). Vooronderzoek basisbaan. Working paper NSvP.

37

WRR (2020). Het betere werk. Den Haag: WRR.

38

WRR (2020). Het betere werk. Den Haag: WRR; OBI (2017). Effecten van de tegenprestatie in Rotterdam. OBI.

SEOR

11

Een ander voordeel van publieke baancreatie is de (maatschappelijke) waarde van het werk zelf. Mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt zijn vaak onvoldoende productief om in de marktsector te vinden, maar door publieke baancreatie worden hun capaciteiten niet onbenut gelaten. Voor de samenleving is er al sprake van een positief resultaat als de waarde die in de basisbaan gecreëerd wordt, groter is dan het verschil tussen de bijstandsuitkering en het minimumloon.39 Om te bepalen waar gesubsidieerde arbeid het meest waardevol is, kan men burgers laten meebeslissen over de extra werkzaamheden die zij uitgevoerd willen zien.40 De invulling van deze nieuwe banen kan bijdragen aan een groter publiek bewustzijn van het belang van dit soort werk. Op termijn zou dit zelfs kunnen leiden tot een regulier aanbod hiervan.41 2.3 Nadelen van publieke baancreatie: ‘lock-in effect’ en verdringing Wanneer de gemeente ervoor kiest om werk te creëren voor mensen met een afstand tot werk, doemen ook een aantal nadelen op. Twee van de meest aangehaalde nadelen van publieke baancreatie zijn het ‘lock-in effect’ en processen van verdringing. Net zoals bij de meeste scholingstrajecten het geval is, kan gesubsidieerde arbeid eraan bijdragen dat mensen zich (tijdelijk) niet meer aanbieden op de ‘reguliere’ arbeidsmarkt.

Mensen kunnen bijvoorbeeld langer gaan nadenken over wat ze eigenlijk willen en/of ervaren via gesubsidieerde arbeid op de juiste plek te zitten, in plaats van door te stromen naar reguliere banen. Vooral degenen met weinig verdiencapaciteiten, zullen minder actief naar werk zoeken.42 Aangezien de arbeidsmarktperspectieven van (veel) mensen met een (zeer) grote afstand tot ‘regulier’ werk minder gunstig lijken, is het veronderstelde ‘lock-in effect’ minder problematisch. Door strikt het minimumloon te betalen, blijft er wel een prikkel om werk in de marktsector te zoeken. De doelgroep heeft echter een zwakke positie op de arbeidsmarkt, waardoor uitstroom naar een reguliere baan niet zo vaak zal voorkomen. Gesubsidieerd werk kan overigens wel bijdragen aan het behouden en vergroten van de ‘employability’ van betrokkenen.43 Maar als het gesubsidieerde werk echt ‘additioneel’ is, sluiten het werk en de vaardigheden die men daarbij opdoet waarschijnlijk niet altijd aan bij de rest van de arbeidsmarkt.44 Er zijn ook mogelijke verdringingseffecten van publieke baancreatie. Of er nu wordt gewerkt vanuit een tegenprestatie binnen de Participatiewet of via gesubsidieerd werk vanuit de overheid; 39

Dankbaar, B., & Muysken, J. (2019). Op weg naar een baangarantie voor iedereen, in: Somers, M. (2019). Fundamenten. Sociale zekerheid in onzekere tijden.

40

Kremer, M., van der Meer, J. & Ham, M. (2017). Werkt de zachte hand in de bijstand? Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, 110(4): 4-6.

41

Klosse, S. & Muysken, J. (2016). Curbing the labour market divide by fostering inclusive labour markets through a job guarantee scheme. Psychosociological Issues in Human Resource Management, 4(2): 185-219.

42

De Beer, P. (2017). Basisinkomen, basisbaan of gewoon armoede bestrijden? S&D, 72(3): 87-93.

43

Kleinknecht, A. et al. (2016). Een onvoorwaardelijk basisinkomen of een basisbaan? Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 32(4): 360-376.

44

WRR (2020). Het betere werk. Den Haag: WRR.

SEOR

12

wanneer het structurele werkzaamheden betreft die ook onderdeel zijn van de marktsector, is er sprake van verdringing via oneerlijke concurrentie tussen reguliere werknemers en mensen met een afstand tot werk. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een conciërge binnen een wooncomplex die wordt verdrongen door een gesubsidieerde werkplek, of aan werkzaamheden in de groenvoorziening of schoonmaak die goedkoper kunnen worden uitgevoerd door mensen via gesubsidieerd werk in plaats van de inhuur via marktpartijen. Wanneer er sprake is van werk dat niet wordt gedaan door reguliere werknemers (bijvoorbeeld omdat ze hier niet toe bereid zijn, of omdat er simpelweg te weinig aanbod is), dan is er geen sprake van verdringing. Hoewel er bijna altijd sprake lijkt te zijn van enige vorm van verdringing door activerend reintegratiebeleid,45 zeker tijdens een situatie van laagconjunctuur waarbij het aantal aanbieders van arbeid (en dus de concurrentie) toeneemt, zal duidelijk zijn dat oneerlijke concurrentie tussen mensen zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Zeker op individueel niveau moet worden vermeden dat de baankansen van de ene werknemer ten koste gaan van de ander.

Het lijkt met processen van verdringing in Nederland vooralsnog gemiddeld genomen mee te vallen.46 Onder andere via een verdringingstoets wordt iedere vorm van onbetaald of gesubsidieerd werk namelijk beoordeeld op het ontstaan van oneerlijke concurrentie op de arbeidsmarkt. Ook bij uitwerking van de Rotterdamse wijkbasisbaan moet daarom voldoende oog zijn of en zo ja, op welke wijze, publieke baancreatie de kansen op verdringing vergroot. De belangrijkste vraag die hierbij voortdurend gesteld moet worden is of de voorwaarden waaronder vergelijkbare werkzaamheden worden verricht (en hiermee tussen mensen geconcurreerd wordt) gelijk zijn. 2.4 De (wijk)basisbaan als alternatief voor mensen zonder perspectief? Welke tussenbalans kunnen we opmaken? Gegeven de langdurige uitkeringsafhankelijkheid van mensen in de bijstand kan de (wijk)basisbaan deze personen weer perspectief bieden. Voor een grote groep bijstandsgerechtigden is het lastig om een reguliere baan te vinden. Zij beschikken bijvoorbeeld niet over de vaardigheden die gevraagd worden door werkgevers en kunnen niet voldoen aan de steeds hogere productiviteitseisen. Naarmate mensen langer werkloos zijn, wordt de kans op werkhervatting kleiner.47 Een basisbaan biedt mensen in de bijstand de kans om arbeidsritme op te bouwen, meer sociale contacten te krijgen en nieuwe vaardigheden te leren.

Bij een deel van de doelgroep zal dit ook de kans op een reguliere baan vergroten. Maar ook voor de groep die hier niet toe in staat is, kan een basisbaan perspectief bieden. Juist doordat doorstroom naar regulier werk niet voorop staat en basisbanen dus niet tijdelijk hoeven te zijn, kunnen ze bescherming bieden tegen de onzekerheid van de arbeidsmarkt.48 Mensen met een basisbaan hebben niet meer te maken met de complexe

45

De Ruig, L., Frouws, B. & Stroeker, N. (2011). Lees voor gebruik de bijsluiter; Mechanismes achter onbedoelde effecten van sociale zekerheid en re-integratie. Zoetermeer: Panteia.

46

Heyma, A. et al. (2019). Verschuiving, concurrentie en verdringing. Amsterdam: SEO.

47

De Hek, P. et al. (2018). Kwetsbaarheid over de levensloop. Rotterdam: SEOR.

48

WRR (2020). Het betere werk. Den Haag: WRR.

SEOR

13

regelgeving rond de bijstand en zijn gewone werknemers, met bijbehorende rechten en plichten.49 Dat zij betaald worden voor hun werkzaamheden, draagt zeer waarschijnlijk bij aan een gevoel van erkenning (in tegenstelling tot werk met behoud van uitkering, dat eerder voelt als ‘tweederangsbezigheid’).50 Volgens de zelfbeschikkingstheorie van Deci & Ryan (2000), heeft ieder mens drie basisbehoeften: autonomie, een gevoel van competentie en sociale verbondenheid.51 Mensen met een bijstandsuitkering hebben te maken met financiële en sociale druk om een baan te vinden, wat hun gevoel van autonomie kan aantasten. Zij kunnen ook twijfelen aan het eigen kunnen, bijvoorbeeld omdat ze vaak zijn afgewezen bij sollicitaties.52 Werk vervult daarnaast een belangrijke rol bij het opdoen van sociale contacten. Een (wijk)basisbaan kan daarmee bijdragen aan het vervullen van deze drie psychologische basisbehoeften, en daarmee aan het welzijn van mensen in de doelgroep vergroten. Er is eerder vastgesteld dat de Participatiewet tot dusver onvoldoende de uitstroom bevordert naar betaald werk.

Een van de redenen is de beschikbare financiering voor gemeenten en de soms irreële verwachtingen van de participatiekansen van (veel) langdurig werkzoekenden op de reguliere arbeidsmarkt.53 Wanneer het doorstroomperspectief niet centraal staat (zoals bij de eerdere Melkertbaan wel het geval was) en meerdere partijen meebetalen, kan de (wijk)basisbaan een manier zijn om mensen weer te laten participeren, op basis van vrijwilligheid, met aandacht voor het aspect verdringing en met een blik op de bredere maatschappelijke problemen en baten in de wijk. In het vervolg van dit rapport verkennen we via gesprekken met vertegenwoordigers van Rotterdamse wijken, bedrijven, activeringscoaches en langdurig werkzoekenden of deze interpretatie juist is.

49

Kleinknecht, A. et al. (2016). Een onvoorwaardelijk basisinkomen of een basisbaan? Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 32(4): 360-376.

50

Commissie Regulering van Werk (2020). In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw ontwerp voor de regulering van werk. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

51

Ryan, R. & Deci, E. (2000). Self-determination theory and the facilitation of intrinsic motivation, social development and well-being. American Psychologist, 55(1): 68-78.

52

Vansteenkiste, M., & Van den Broeck, A. (2018). Understanding the motivational dynamics among unemployed individuals: Refreshing insights from the self-determination theory perspective. In The Oxford Handbook of Job Loss and Job Search. Oxford: Oxford University Press.

53

Van Echtelt, P. (2020). Vijf jaar Participatiewet, S&D, 2020/2.

SEOR

14

3. HAALBAARHEIDSONDERZOEK: DE WIJKEN

In het denken over de (wijk)basisbaan staat de wijk als niveau van analyse centraal. Hier vinden namelijk processen van in- en uitsluiting plaats en is er de mogelijkheid om via gecreëerd werk maatschappelijk problemen tegen te gaan (of zaken die goed gaan juist te versnellen). In deze verkenning staan drie wijken centraal: de Afrikaanderwijk, Zevenkamp en Blijdorp. Deze wijken verschillen naar geografische spreiding en vraagstukken van participatie in de wijk.54 Het gaat bij participatie in de wijk om: • • • •

Economische participatie (bijvoorbeeld arbeidsmarktpositie). Maatschappelijke participatie (bijvoorbeeld vrijwilligerswerk). Sociale participatie (bijvoorbeeld deelname aan vrijetijdsactiviteiten en verenigingsleven). Sociale contacten (bijvoorbeeld met vrienden en familie).

Hieronder volgt een beknopte omschrijving per geselecteerde wijk.55 3.1 Afrikaanderwijk: sociaal-economische uitdagingen De Afrikaanderwijk is een van de negen wijken behorend tot het stadsdeel Feijenoord en een van de zeven zogenaamde focuswijken in Rotterdam. De wijk is onder andere bekend vanwege de Afrikaandermarkt, als een van de eerste multiculturele wijken van Nederland en als de geboorteplaats van voetbalclub Feyenoord. Momenteel telt de Afrikaanderwijk bijna 9.000 inwoners. Hoewel ook de Afrikaanderwijk een opkomende middenklasse kent, heeft het grootste deel van de inwoners een relatief laag opleidings- en inkomensniveau, en het aantal eenoudergezinnen is er hoger dan gemiddeld. De sociaal-economische onzekerheid in de wijk is er hoog, gezien het grotere aantal niet-werkende bewoners (de netto-arbeidsparticipatie bedraagt ongeveer 49% in 2018, tegen 62% voor Rotterdam als geheel) en ruim 17% heeft een salarisniveau tot 110% van het wettelijk minimumloon (tegen 11% in Rotterdam). Wat de bevolkingssamenstelling betreft heeft de meerderheid van de inwoners een migratieachtergrond. De grootste groepen naar migratieachtergrond zijn Turks (28%), Marokkaans (16%) en Surinaams (12%). Qua leeftijdsopbouw is de Afrikaanderwijk eerder een jonge wijk. Vooral het aandeel jongeren tussen 12 en 26 jaar is groter in vergelijking met de rest van Rotterdam.

De wijk wordt op basis van de leefbarometerscore (zie leefbarometer.nl) als ‘onvoldoende leefbaar’ getypeerd. Wanneer we dit alles in ogenschouw nemen kan de Afrikaanderwijk worden getypeerd als een wijk met potentie (o.a. door de opkomst van de middenklasse en een grote verbondenheid van bewoners met hun wijk), maar is er ook sprake van een sociaal-economisch kwetsbare wijk. In beginsel kunnen hier

54

Zie wijkprofiel.rotterdam.nl

55

Zie onderzoek010.nl; wijkprofiel.rotterdam.nl; Engbersen et al. (2019). Maasstad aan de monitor. Kenniswerkplaats leefbare wijken.

SEOR

15

voldoende kansen liggen om via baancreatie problemen in de wijk tegen te gaan en tegelijkertijd de inactiviteit onder bewoners terug te dringen. 3.2 Zevenkamp: een ‘gemiddelde’ Rotterdamse wijk Zevenkamp is een wijk in het stadsdeel Prins Alexander, in het oosten van Rotterdam. Op het onderdeel ‘participatie’ scoort deze wijk gemiddeld. Dit is bijvoorbeeld terug te zien in de vergelijkbare (netto) participatiecijfers op de arbeidsmarkt (dit is 63% in Zevenkamp in 2018, ten opzichte van 62% voor Rotterdam als geheel). Ook het salarisniveau van de werkende bevolking laat een gemiddeld stedelijk beeld zien: 67% verdient er modaal of hoger, ten opzichte van 65,5% in Rotterdam. Momenteel telt Zevenkamp ongeveer 16.000 inwoners en behoort het hiermee tot de grotere Rotterdamse wijken. De wijk kent relatief veel eenouder- en tweeoudergezinnen (13,6% en 23% ten opzichte van 10,5% en 18,2% in heel Rotterdam). Ten opzichte van de leeftijdsopbouw in Rotterdam valt op dat in Zevenkamp minder jongvolwassenen (<39 jaar) leven (42,5% ten opzichte van 49,3%) en meer ouderen (55+, namelijk 34% ten opzichte van 27% in Rotterdam als geheel). De leefbaarheid in Zevenkamp wordt gemiddeld genomen als zwak/voldoende getypeerd, ten opzichte van het landelijk gemiddelde (zie leefbarometer.nl).

Dit laatste is niet verwonderlijk omdat maatschappelijke problemen zich met name afspelen in de wijken van grote steden. Zevenkamp wordt sociaal-economisch beschouwd als een ‘gemiddelde’ Rotterdamse wijk, waar vooral de relatief goed lucht- en geluidskwaliteit door haar bewoners wordt gewaardeerd. Vandalisme in de wijk blijft daarentegen een van de aandachtspunten. 3.3 Blijdorp: een gunstige uitgangspositie Blijdorp is de grootste van de zes wijken die behoren tot Rotterdam-Noord en werd aangelegd in de Blijdorpse polder. De sociaal-economische uitgangspositie is goed: de netto-arbeidsparticipatie was in 2018 77%, ten opzichte van 62% voor Rotterdam als geheel. Bijna 83% van de werkende bevolking heeft er een bovenmodaal salarisniveau, tegenover 65,5% in Rotterdam. Momenteel telt Blijdorp bijna 10.500 inwoners. De bevolking nam vanaf 2010 gestaag toe en de laatste jaren waren het vooral jonge mensen die naar Blijdorp verhuisden. Qua bevolkingssamenstelling telt Blijdorp relatief veel inwoners tussen de 12 en 39 jaar dan in de rest van Rotterdam; namelijk 47,5% ten opzichte van 34,9%. Het aandeel 55-plussers is er dan weer lager; 21,1% ten opzichte van 27,1%. Huishoudens bestaan voornamelijk uit een of twee personen.

Ook wat betreft migratieachtergrond, verschilt de samenstelling van de wijk Blijdorp met die van Rotterdam (32% heeft in Blijdorp een migrantenachtergrond ten opzichte van 52% in heel Rotterdam). Het gaat hierbij met name om mensen met een Surinaamse, Turkse en Marokkaanse herkomst. De leefbarometerscore van Blijdorp wordt gemiddeld genomen als ‘goed’ getypeerd, ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Met name het goede voorzieningenniveau valt op. Samengevat is Blijdorp een wijk met een gemiddeld hoge mate van zelfredzaamheid van haar burgers. 3.4 Onderzoeksaanpak Het onderzoeksdoel is niet om per wijk de haalbaarheid van een wijkbasisbaan vast te stellen, maar om wijkoverstijgende uitspraken te doen over de levensvatbaarheid van het idee van de wijkbasisbaan. Hierbij willen we wel vaststellen of zich in de beleving van respondenten mogelijk verschillen voordoen in de wensen, verwachtingen en (on)mogelijkheden van een basisbaan naar

SEOR

16

type wijkcontext. De 18 interviews met vertegenwoordigers uit de wijk zijn telefonisch afgenomen in de maand juni van 2020. Gesprekken duurden gemiddeld 30 minuten en vooraf is informatie toegestuurd over het doel en opzet van het onderzoek. De topiclijsten zijn inhoudelijk voorgelegd aan leden van de Kenniswerkplaats Stedelijke Arbeidsmarkt, waar ook SEOR deel van uitmaakt.56 Potentiële gesprekspartners zijn geselecteerd na een internetscan, input van de gemeente Rotterdam en via een ‘sneeuwbalmethode’. Hierdoor zijn in totaal 18 mensen gesproken. Het gaat onder meer om vertegenwoordigers van bewonersorganisaties, sociaal werk en de gemeente (zie de bijlage). Interviews zijn na ieder gesprek kort uitgewerkt op basis van hoofdlijnen en zijn in dit rapport (anoniem) verwerkt. 3.5 Bevindingen Welk beeld komt uit de interviews naar voren? 3.5.1 Breed draagvlak voor uitgangspunten basisbaan Wat opvalt is dat er een brede instemming is met de uitgangspunten van de basisbaan. Net zoals de WRR (2020) eerder suggereerde kan de basisbaan een nieuw sluitstuk vormen van het stelsel van sociale zekerheid.57 Bestaande wetgeving en re-integratie-inspanningen bieden in de beleving van de respondenten te weinig zicht op (duurzaam) betaald werk. Iemand zegt hier het volgende over: “Niet iedereen kan mee. Ja, wat doe je dan.

Verplicht vrijwilligerswerk, zoals nu, maar word je daar gelukkig van? Ik vraag het me af. Tegelijkertijd blijft er veel werk liggen hier en de wijkteams zijn al overbelast. Het sociaal werk dat in de afgelopen tijd is wegbezuinigd, daar zie ik de mogelijkheden liggen voor dit initiatief” Er is volgens de geïnterviewden ook voldoende behoefte onder wijkbewoners, de vrijwillige inzet kan niet alles oplossen. Hulpvragen in de samenleving worden complexer en een overbelasting van vrijwilligers dreigt, met name in het zorgdomein (SCP, 2017).58 Iemand anders grijpt de huidige coronacrisis aan om het belang van een wijkbasisbaan te benadrukken: “Tegenstellingen nemen in deze tijd snel toe. Dan heb je ogen en oren in de wijk nodig. Dat lijkt mij een prima win-win. Je stimuleert mensen om wat te gaan doen en lost tegelijkertijd problemen op. Kun je weinig op tegen hebben” Bovenstaande citaten laten zien dat mensen de basisbaan beschouwen als een nuttig initiatief om maatschappelijk nuttige activiteiten te koppelen aan betaald werk, in plaats van een uitkering. Een onderscheidend kenmerk ten opzichte van andere initiatieven, is dat vrijwilligheid voorop staat: 56

Zie https://kwp-stedelijkearbeidsmarkt.nl

57

WRR (2020). Het betere werk. Den Haag: WRR.

58

SCP (2017). Voor elkaar? Den Haag: SCP.

SEOR

17

“Altijd uitgaan van wat mensen willen en kunnen. Benut de competenties en motivaties van mensen. Dan boek je resultaat. Breng het ook positief: wat gaan wij voor elkaar betekenen? Dat is heel wat anders dan: we hebben wat voor u bedacht, en gaat u het maar uitvoeren” Er zijn inderdaad studies bekend waaruit blijkt dat activerend arbeidsmarktbeleid op basis van ‘verplichting’ kan leiden tot uitstroom naar betaald werk, maar niet altijd tot duurzame effecten, een beter welzijn en hiermee lagere zorgkosten.59 Ook in de recente publicatie van het Centraal Planbureau (2020)60 rond een aantal experimenten met de bijstandsaanpak in een zestal gemeenten, wijzen de bevindingen er niet op dat een op controle gebaseerde aanpak per definitie tot betere resultaten leidt. Effectonderzoek naar de Rotterdamse tegenprestatie laat eveneens zien dat deelnemers op verschillende leefgebieden positieve gevolgen ervaren (bijvoorbeeld ten aanzien van hun zelfvertrouwen en sociaal contact), maar tegelijkertijd schatten de meeste deelnemers hun kansen op een betaalde baan nog steeds niet hoog in.61 3.5.2 Banen in de (kwetsbare) wijk Een van de vervolgvragen richt zich op het achterhalen van concrete banen in de wijk. Doorgaans worden dan werkzaamheden genoemd in zorg, welzijn, sport en cultuur. Banen en werkzaamheden die het meest voorbijkomen zijn: • •

•

Buurtvertrouwenspersonen, gericht op het aangaan van gesprekken en doorverwijzen van bewoners in de wijk. Buurtbrigadiers/-conciërges, idem, inclusief het opknappen van wijken en beveiligingswerkzaamheden (werkzaamheden in parken, zwerfafval verwijderen en beheer/toezicht van speeltuinen). Klussenwerkers, gericht op het uitvoeren van kleine klussen voor bewoners en bedrijven in de wijk (bv tuinonderhoud, boodschappen doen).

Deze werkzaamheden (‘contact- en klussenwerk in de wijk’) raken aan activiteiten die op dit moment worden verricht via vrijwilligerswerk en Prestatie010, en zijn ook zichtbaar in andere gemeenten, zoals bij de Haagse ‘STiP-banen’62 en de ‘Amsterdamse Werkbrigade’. In dit laatste geval krijgen mensen zonder werk een contract voor maximaal twee jaar (na een stage van zes weken) met –net zoals bij de STiP-banen- als doel uiteindelijk door te stromen naar ander betaald werk.

59

Zie voor een overzicht bijvoorbeeld Tisch & Wolff (2015). Active labour market policy and its outcomes, International Journal of Sociology and Social Policy, 35(1/2): 18-46.

60

CPB (2020). Evaluatie experimenten Participatiewet: Effecten op de uitstroom naar werk. Den Haag: CPB.

61

Bus, A., De Vries, C. & Van Zeele, S. (2017). Effecten van de tegenprestatie in Rotterdam. Rotterdam: OBI.

62

Banen (van maximaal drie jaar) voor mensen met een bijstandsuitkering. In de praktijk gaat het vaak om mensen met een arbeidsbeperking, gemiddeld met een loonwaarde van ca. 50%. Deelname is vrijwillig en intensieve begeleiding van deelnemers is een voorwaarde (Oostveen et al. (2019). Evaluatie ESF Actieve Inclusie. Amsterdam: Regioplan).

SEOR

18

Los van het bedenken van mogelijke banen die de behoeften van bewoners en werkzoekenden samenbrengen, lijkt het de respondenten logisch om in eerste instantie wijkbasisbanen te situeren in wijken waar de vraag (en de maatschappelijke uitdagingen) het grootst is63: “Ik zou beginnen met wijken met minder voorzieningen en de meeste sociale uitdagingen. Daar heeft iedereen wat aan” 3.5.3 Risico’s van de wijkbasisbaan Hoewel iedereen (in meer of mindere mate) van mening is dat de basisbaan voor mensen een manier kan zijn om weer voet aan de grond te krijgen op de arbeidsmarkt, zijn er ook een aantal risico’s. Vanuit het perspectief van wijkbewoners zijn dit er vijf: •

•

•

•

Risico van lage opschaalbaarheid, verschillende geïnterviewden vragen zich af of het lukt om substantiële aantallen banen te creëren. Hoewel iedereen van mening is dat zaken als inclusief personeelsbeleid en maatschappelijke verantwoord ondernemen bij bedrijven steeds hoger op de agenda staan, overheerst er in de commerciële bedrijfspraktijk (in hun beleving) een meer economische rationaliteit. De mogelijkheden om basisbanen te ontwikkelen, vallen of staan met een goed onderbouwde financieel-maatschappelijke businesscase: ‘OK, de gemeente zal dan het voortouw moeten nemen. Maar ja, hoe zorg je dat andere partijen aansluiten? Lijkt me best lastig.’ In het sociaal domein is in de beleving van de respondenten wel werk beschikbaar, maar men vraagt zich af of dit van voldoende omvang is en of het geen ‘kunstmatige’ werkzaamheden zijn (zie hieronder). Risico van ‘bullshit jobs’, enkele keren kwam ook de term ‘bullshit jobs’64 in de gesprekken naar voren. Het moet volgens de respondenten gaan om echt werk en niet om onzinbanen. Dit betekent werk dat maatschappelijk van waarde is, niet alleen vanuit het perspectief van wijkbewoners en/of bedrijven, maar ook vanuit het blikveld van werkzoekenden zelf: ‘Het moet gaan om echt werk, en niet om de zoveelste gastheer of gastvrouw’, zoals iemand het verwoordde.

Een nadruk op het bottom-up ophalen van waardevol werk vanuit de wijk en hierbij de leefwereld van werkzoekenden benutten is een centrale oplossingsrichting. Risico van stigmatisering, twee respondenten wijzen op het risico van stigmatisering. Een basisbaan is van maatschappelijke waarde en moet ook als zodanig ‘geframed’ worden: ‘Niets is zo onaantrekkelijk als tegen iemand zeggen ‘u telt eigenlijk niet mee, dus u krijgt een basisbaan.’65 In tekstuele zin vragen enkele personen zich af of je niet eerder de term ‘wijkbaan’ moet gebruiken in plaats van wijkbasisbaan. Iemand anders is in dit verband van mening dat het duurzaam perspectief voor mensen leidend is; dit kan perspectief betekenen om door te groeien naar ander werk of perspectief om te leren en te doen aan persoonlijke ontwikkeling (bv. via ‘life coaching’). Risico van overspannen verwachtingen, twee keer werd het ‘risico van overspannen verwachtingen’ aangehaald. In de bewoordingen van de beide respondenten gaat het dan om de beschikbare vermogens van mensen om betaald werk te kunnen verrichten: ‘In principe heb ik in iedereen vertrouwen, maar let wel op. Ook basisbanen vragen om wat

63

Hoewel hier al vaak de nodige programma’s en interventies lopen.

64

Graeber, D. (2018). Bullshit jobs. Business Contact.

65

Zie ook CPB (2020). Kansrijk arbeidsmarktbeleid. Update. Den Haag: CPB.

SEOR

19

•

sociale kennis en vermogens. Denk aan straatcontact met anderen. Ik verwacht dat niet iedereen direct is in te passen. (…) Wat ik maar wil zeggen, veel mensen hebben echt een boel problemen, in verschillende domeinen. Dat vraagt om veel begeleiding.’ Een van de respondenten schat de kosten van de begeleiding in op 4.000 euro per persoon (fulltime), per jaar.66 Risico van rechtsongelijkheid, een van de respondenten bracht het aspect ‘rechtsongelijkheid’ onder de aandacht: ‘Dit initiatief zou betekenen dat je morele ongelijkheid creëert. Tegen mensen die zijn te matchen zeg je ‘u krijgt een reintegratieaanbod, tegen anderen zeg je ‘u krijgt de tegenprestatie’ en tegen een derde groep zeg je ‘u krijgt leuk werk van ons’. Dat kan niet.’ Een oplossing kan zijn om te werken via loting en/of via het principe van ‘open hiring’ waarbij de eerste persoon die zich aanmeldt in aanmerking komt voor een vrijgekomen werkplek.

3.5.4 Hoe het kan: banen uit en voor de wijk Een wijkbasisbaan kan volgens de gesprekspartners niet om de verwachtingen van wijkbewoners en de mensen die langdurig zonder werk zitten heen (met vaak meervoudige, complexe problemen en hulpvragen). De effectiviteit van de wijkbasisbaan valt of staat dan ook met de wensen en ambities van deze centrale groepen. Pas dan kan de wijkbasisbaan perspectief bieden. De erkenning om (weer) mee te doen in de samenleving door maatschappelijk waardevol werk te verrichten spreekt tot de verbeelding. Ook zijn er uiteenlopende werkzaamheden te bedenken die zijn te vertalen naar een wijkbasisbaan (zie paragraaf 3.5.2). Tegelijkertijd constateren de respondenten een vijftal risico’s die met deze vorm van baancreatie gepaard kunnen gaan. Met name het opschalingsvraagstuk (en de onderliggende financiering, zie ook hoofdstuk vier), het mogelijke gevaar van onzinnig werk en stigmatisering, en de gevraagde begeleiding en coaching op de werkplek zijn meerdere keren genoemd als aandachtspunten. Om verschillende tegenwerpingen tegen te gaan kan een wijkbasisbaan volgens verschillende geïnterviewden het beste vorm krijgen via een inloophuis in de wijk (bijvoorbeeld in een wijkcoöperatief verband): “Mensen met een bijstandsuitkering krijgen al veel met de gemeente te maken. Dat maakt ze ‘murw’.