Eindrapportage raadsonderzoek - Uitkoop Poolse supermarkt Gastelseweg.pdf

41.

Welke stappen zijn er op bestuurlijk en ambtelijk niveau gezet nadat er twijfels over de overeenkomsten rezen? Tijdens de commissievergadering van 12 december 2024 geeft een raadslid aan ‘dat er sprake lijkt te zijn van forse staatsteun’. De (nieuwe) burgemeester geeft tijdens deze vergadering aan bereid te zijn een second opinion aan te vragen. Justion voert een second opinion uit en geeft aan sterke vermoedens van staatsteun te hebben. De gemeente brengt de supermarktondernemer in december 2024 op de hoogte van het feit dat er vermoedens van staatsteun zijn en dat daarom de derde betaling, in afwachting van verdere adviezen, wordt opgeschort. De gemeente wint advies in bij Van Doorne. Van Doorne laat weten dat bij onduidelijkheid over staatssteun een ‘stand-still’ kan worden ingeroepen. Op 13 februari 2025 meldt de gemeente in een persbericht dat er nieuwe afspraken zijn gemaakt met de ondernemer. Er is dan een nieuwe taxatie uitgevoerd door Kendes Rentmeesters Veenendaal B.V. Deze taxatie valt lager uit dan de taxatie van Overwater Grondbeleid uit 2024. Het verschil in bedragen komt voort uit een verschil in de uitgangspunten die aan de beide taxaties ten grondslag liggen. In de eerste taxatie is de exploitatiewaarde van de tabaksshop opgenomen die mogelijk zou openen aan Gastelseweg 35a.

In de tweede taxatie is van dit pand alleen de (substantieel lagere) vastgoedwaarde opgenomen. Met de ondernemer wordt afgesproken dat het verschil tussen beide taxaties (1,1 miljoen) in mindering wordt gebracht op de derde levering. Daarnaast stellen zowel de gemeente als de ondernemer een taxateur aan die samen met een derde onafhankelijke taxateur komt tot een gezamenlijke taxatie. Als deze taxatie hoger uitvalt dan die van Kendes, dan zal dit verschil door de gemeente worden vergoed. Daarnaast vraagt de gemeente aan de Europese Commissie of er inderdaad sprake is van staatsteun. Als dit niet het geval is, dan zal de gemeente alsnog voldoen aan de oorspronkelijke overeenkomst. Op welke manier heeft de burgemeester/het college de gemeenteraad geïnformeerd over de verschillende alternatieve voorkeursrichtingen? Al in 2019 komt de verplaatsing van de supermarkt ter sprake in de gemeenteraad. Vanaf eind 2022 wordt deze optie inhoudelijk onderzocht. Hierbij zijn drie belangrijke momenten aan te wijzen: • Op 22 december 2022 geeft de raad de portefeuillehouder de opdracht onderzoek te doen naar uitkoop of verplaatsing van de supermarkt.

• Op 12 juli 2023 krijgt de raad in een besloten raadsvergadering een raadsvoorstel voorgelegd met daarin twee opties: het continueren van het maatregelenplan (1) of de portefeuillehouder verzoeken om in gesprek te gaan met de exploitant over beëindiging en verplaatsing (2). De raad stemt tijdens deze vergadering in met optie 2. • In de raadsvergadering van 16 mei 2024 ligt een raadvoorstel voor met zes oplossingsrichtingen: uitkoop en herontwikkeling van de hele plot tot wonen (1), verplaatsing ten gunste van wonen (2), nadere inzet van planologisch en juridisch instrumentarium (3), overlast ervarende bewoners faciliteren met verhuizen (4), Gastelseweg herinrichten t.b.v. straat met gemengde functies (5), continueren maatregelen (6). De raad spreekt dan voorkeur uit voor oplossingsrichting 1. Voorafgaand aan de besluitvormingsmomenten in 2023 en 2024 informeert de portefeuillehouder de raad in ieder geval in besloten commissie- en raadsvergaderingen. Daarnaast overlegt de portefeuillehouder in 2024 in een informeel overleg met de woordvoerder over het verloop van de onderhandelingen.

42.

Op welke manier heeft de burgemeester/het college de gemeenteraad geïnformeerd over gewijzigde uitgangspunten en eventuele aan de verkoop gekoppelde (juridische) risico's? De raad is, bij het uitspreken van voorkeur voor uitkoop van de Poolse supermarkt op 16 mei 2024, in de veronderstelling dat er sprake zal zijn van een uitsluitingscriterium in de overeenkomst en dat vestiging van een nieuwe supermarkt in Roosendaal door de supermarktondernemer niet mogelijk is. Na het tekenen van de vaststellings- en koopovereenkomsten op 30 mei 2024 wordt de raad bij de beantwoording van raadsvragen van de Roosendaalse Lijst geïnformeerd over het feit dat deze vestigingsclausule in de tussentijd is aangepast en dat vestiging van een nieuwe supermarkt alleen wordt uitgesloten in woonwijken. Op 25 juni 2024 worden de overeenkomsten onder geheimhouding aan de raad verstrekt, waarna de raad de mogelijkheid heeft om in de vaststellingsovereenkomst de vestigingsclausule in te zien. Welke (externe) expertise heeft de burgemeester/het college betrokken bij de totstandkoming van de overeenkomsten? De gemeente heeft gebruik gemaakt van de expertise van verschillende externe bureaus. Op drie thema’s is het meeste geadviseerd: gebiedsontwikkeling (1), juridische adviezen en overeenkomsten (2) en waardebepaling (3).

Bij de adviezen omtrent gebiedsontwikkeling is met name Twynstra Gudde betrokken geweest. Dit bureau krijgt in maart 2023 de opdracht om de uitkoop te onderzoeken in combinatie met bedrijfsbeëindiging of verplaatsing. Voor wat betreft juridisch advies en het opstellen van de vier uiteindelijke overeenkomsten heeft de gemeente op veel verschillende momenten juridisch advies ingewonnen bij AKD. Deze adviezen gingen onder andere over het aspect staatssteun. Ook heeft AKD een conceptintentieovereenkomst opgesteld en concepten van de koopovereenkomsten en de vaststellingsovereenkomst. Overwater Grondbeleid heeft voor de gemeente Roosendaal op verschillende momenten in het dossier taxaties uitgevoerd.

43.

4. Analyse en conclusies In dit onderzoek zijn documenten bestudeerd, vergaderingen getranscribeerd, interviews gevoerd en directe contacten (mails, whatsappberichten) tussen actoren onderzocht. Ondanks het vele bronmateriaal blijken betrokkenen uiteenlopende beelden te hebben over de gebeurtenissen in het dossier. Ook over feitelijk vast te stellen momenten en gebeurtenissen. De stelligheid waarmee in gesprekken verifieerbaar feitelijke onjuistheden zijn gepresenteerd, is opvallend. De onderzoekers menen dat het hier niet altijd om het opzettelijk verstrekken van onjuistheden gaat, maar dat, in de grote dynamiek rondom dit dossier, de beelden met terugwerkende kracht op onderdelen zijn gaan afwijken van de feitelijke gebeurtenissen. In de onderstaande analyse worden de gebeurtenissen in het dossier geduid op basis van het onderzoek zoals hierboven beschreven.

4.1 Rolinvulling door actoren Hieronder wordt voor de verschillende actoren in het proces beschreven op welke wijze zij hun rol hebben ingevuld en welke invloed dit heeft gehad op het dossier.

4.1.1 De gemeenteraad In de aanloop naar de uitkoop van de supermarkt, en na afloop van de uitkoop door de gemeente Roosendaal, speelt de gemeenteraad een bepalende rol. Deze rol uit zich gedurende het dossier in het nemen van een aantal formele besluiten: • Op 3 maart 2021 besluit de gemeenteraad dhr. Van Midden aan te wijzen als portefeuillehouder in het dossier. • Op 22 december 2022 neemt de gemeenteraad een amendement aan waarin de portefeuillehouder wordt verzocht om, naast het treffen van maatregelen uit het maatregelenpakket, ook een onderzoek te doen naar uitkoop of verplaatsing van de supermarkt. • Op 9 maart 2023 stemt de gemeenteraad in met de onderzoeksopdracht aan Twynstra Gudde om een dergelijk onderzoek uit te laten voeren. • Op 12 juli 2023 verzoekt de gemeenteraad de portefeuillehouder via een raadsbesluit om in gesprek te gaan met de supermarkthouder om de supermarkt te beëindigen, eventueel in combinatie met verplaatsing. Hiervoor wordt een budgettair kader meegegeven van € 2.420.000,-. • Op 21 december 2023 besluit de gemeenteraad in het openbaar (opnieuw) om alternatieven te onderzoeken voor een oplossing voor de overlastproblematiek aan de Gastelseweg. • Op 16 mei 2024 spreekt de gemeenteraad zich uit voor het uitkopen van de supermarkt en herontwikkeling van het plot tot wonen.

• Op 4 juli 2024 besluit de gemeenteraad tot het afboeken van de lasten ten aanzien van de uitkoop van de supermarkt. Rolinvulling van de gemeenteraad De gemeenteraad van Roosendaal speelt vanaf het moment dat de overlast rondom de Poolse supermarkt op de politieke agenda kwam, een grote en dominante rol. Raadsleden waren aanwezig bij informatieavonden voor omwonenden, stonden in direct contact met inwoners en zaten strak op het raadsproces rondom het onderwerp. Bij de rolinvulling van de raad kunnen we onderscheid maken tussen de manier waarop hij zijn formele rol heeft ingevuld en de informele rolinvulling.

44.

Formele rolinvulling van de gemeenteraad Kaderstellende rol: De raad heeft na het besluit tot uitkoop weinig formele kaders meegegeven aan de portefeuillehouder voor het verdere proces, en heeft daarmee de wensen voor het besluitvormingsproces en de opdracht om over te gaan tot uitkoop niet verder ingevuld. Doordat er geen afspraken waren gemaakt over het besluitvormingsproces was, vooral voor de gemeenteraad, niet altijd duidelijk welke mogelijke consequenties de (impliciete) besluiten hadden. Op 16 mei 2024 krijgt de raad bijvoorbeeld via een geheime bijlage bij de raadsstukken, inzicht in de kosten die gepaard gaan met de uitkoop van de supermarkt. Met het raadsbesluit om akkoord te gaan met de uitkoop, gaat de raad ook akkoord met deze kosten.Binnen de raad waren er daarnaast verschillende wensen voor de voorwaarden waaronder uitkoop zou moeten plaatsvinden. Door deze wensen niet expliciet te maken richting het college, zijn er binnen de raad veronderstellingen ontstaan over de inhoud van de voorwaarden. Zo heeft de gemeenteraad geen kaders meegegeven over het uitsluiten van de hervestiging van de supermarkt binnen Roosendaal, hoewel dit wel de wens was. Deze wens is daarmee niet geformaliseerd.

Dat valt te verklaren uit het gegeven dat de raad wel geïnformeerd was dat het uitsluiten van hervestiging onderdeel zou uitmaken van de overeenkomsten en de raad hierdoor geen aanleiding zag om dat verder te formaliseren in een opdracht aan het college. De gemeenteraad had hierin meer regie op het besluitvormingsproces kunnen en moeten nemen. Op momenten gaat de raad verder dan de kaderstellende rol van de gemeenteraad door te op de uitvoering te sturen. Bijvoorbeeld bij de motie over de portefeuilleverdeling van het college (op 3 maart 2021), iets wat normaliter door het college wordt besloten en het vaststellen van de onderzoeksopdracht aan Twynstra Gudde (op 9 maart 2023), wat tot de collegebevoegdheden behoort (artikel 160, lid 1 sub d GW). Controlerende rol: Op 21 mei 2024 stelde één politieke fractie raadsvragen over de overeenkomsten die gesloten waren door het college van B&W. Op 14 december 2024 stelden enkele raadsfracties in de gemeenteraadsvergadering vragen, specifiek over het onderwerp staatssteun. Op beide momenten werd invulling gegeven aan een belangrijk onderdeel van de controlerende rol van de gemeenteraad. Tegelijkertijd heeft de raad vooraf weinig kaders gesteld om te controleren.

Hierdoor werd de daaropvolgende discussie niet slechts een gesprek over de wijze waarop het college de kaders van de raad vertaalde in gesloten overeenkomsten, maar ontstond ruimte om de discussie over wenselijkheid opnieuw te voeren. Informele rolinvulling van de gemeenteraad Uit het onderzoek blijkt dat (een deel van) de gemeenteraad informeel een rol heeft vervuld in het proces. Naast de officiële (openbare en besloten) overleggen, was er contact tussen een deel van de woordvoerders op het dossier en de portefeuillehouder tijdens informele overleggen (op 5 juni 2023 en op 22 april 2024) en via persoonlijk contact van een enkel raadslid met de portefeuillehouder en ambtelijke ondersteuning. In deze informele overleggen was zowel het besluitvormingsproces als de inhoudelijke invulling van de mogelijke uitkoop onderdeel van gesprek. Hierdoor kende het proces ook een duidelijk informeel spoor waarbij een deel van de raadsleden meer betrokken was dan anderen en daarmee een andere informatiepositie hadden, en wordt het beeld bevestigd dat een deel van de gemeenteraad een meer actieve en sturende rol had dan gebruikelijk bij vergelijkbare besluitvorming. Niet alleen doet dit afbreuk aan de navolgbaarheid van het proces, het doet ook afbreuk aan de mogelijkheid van de gemeenteraad als bestuursorgaan om zijn rol goed te vervullen.

Dit informele contact wordt door raadsleden geduid als regulier onderdeel van het raadswerk, terwijl de ambtelijke organisatie dit heeft ervaren als onderdeel van het

45.

opdrachtgeverschap van de gemeenteraad in het dossier. Dit verschil in duiding onderstreept de verschillende perspectieven die er zijn op het dorlopen proces. Samenvattende duiding van de rolinvulling De dominante rol van de gemeenteraad en de informele sturing door een deel van de raad in het bepalen van een richting en tijdspad, in combinatie met beperkt uitgewerkte formele kaderstelling en een zekere onbewustheid van consequenties van besluiten, zorgde voor een ongebruikelijke dynamiek en rolinvulling door college en organisatie, bijvoorbeeld in termen van betrokkenheid (van het college van B&W) en het al dan niet hanteren van gebruikelijke waarborgen door de ambtelijke organisatie (zoals de betrokkenheid van concernafdelingen). De portefeuillehouder, de betrokken ambtenaren en de gemeenteraad waren samen bezig met het uitkopen van een Poolse supermarkt (en belendende panden) in een verhouding die niet past bij de rol van gemeenteraad en college van B&W. Conclusie 1 : De gemeenteraad had een dominante rol in het dossier die op momenten informeel en gericht op uitvoering was. De gemeenteraad van Roosendaal was dominant in de keuze voor de uitkoop van de supermarkt. De raad heeft duidelijk in het dossier gestuurd – op een formele en informele wijze en soms door slechts een deel van de raadsleden – maar gaf tegelijkertijd formeel weinig en weinig specifieke kaders mee.

Hierdoor ontstaan er verschillende veronderstellingen over de voorwaarden waarop de overeenkomsten gesloten zouden worden. Mede door de directe, maar soms impliciete sturing vanuit de raad, is ook de rolinvulling door het college en de ambtelijke organisatie anders verlopen dan normaal, ontstaat er een ongebruikelijke dynamiek tussen raad, college en organisatie en leidt het proces uiteindelijk tot teleurstelling bij de raad over de uitkomst van het proces.

4.1.2 College van B&W De formele besluitvormingsbevoegdheid rondom het goedkeuren van de overeenkomsten en het opstellen van voorstellen voor de gemeenteraad lag bij het college van B&W. Volgens artikel 160 van de Gemeentewet is het college namelijk bevoegd tot privaatrechtelijke rechtshandelingen zoals het sluiten van overeenkomsten. Het tekenen van deze overeenkomsten door de portefeuillehouder past binnen het mandaat. De gemeenteraad heeft niet de bevoegdheid tot het sluiten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Rolinvulling van het college van B&W Ondanks de formele bevoegdheid, heeft het college zich gedurende het gehele proces tot uitkoop opgesteld als een actor waarvan het handelingsperspectief volledig werd bepaald door de raad en met beperkte verantwoordelijkheid. Zo zijn er geen discussies geweest in het college over de contractuele, ruimtelijke of financiële voorwaarden. Het college was van mening dat continuering van het maatregelenplan voldoende was, en was zodoende geen voorstander van de uitkoop. Het besluit van de raad om uitkoop wel te verkennen, is een besluit geworden waar het college zich naar gevoegd heeft. Onder andere door met besluiten de raadslijn van uitkoop over te nemen.

Bijvoorbeeld in het goedkeuren van de overeenkomsten op 28 mei 2024 en bij het (zonder discussie) aannemen van het memo over het openingsbod van de onderhandelingen op 21 januari 2024. Samenvattende duiding van de rolinvulling Het feit dat de gemeenteraad een richtinggevende keuze maakt, ontslaat het college van B&W niet van de plicht om kritisch te blijven op de kwaliteit van de besluitvorming. Bij het nemen van het collegebesluit, is het college immers verantwoordelijk. Ook als het besluit op basis van een opdracht van de raad is genomen. Uit het onderzoek blijkt bij een deel van de betrokkenen in het college onvrede

46.

over de wijze waarop besluiten rondom de uitkoop in het college werden behandeld. Zo werd er slechts beperkt leestijd gegeven tijdens vergaderingen doordat de portefeuillehouder de geheime stukken ‘onder de arm’ meenam naar de collegevergadering en werd het dossier slechts in mededelende aard besproken in het college. Tegelijkertijd hebben de overige wethouders in het college niet ingegrepen op deze wijze van bespreking en voorbereiding van de besluitvorming. Immers, zo was de redeneerlijn, de raad koos voor uitkoop van de panden, en het college had dit besluit uit te voeren. Conclusie 2: Er was sprake van beperkte rolinvulling door het college met onvoldoende afweging en toetsing in het besluitvormingsproces tot gevolg. Gedurende het proces besloot het college meermaals in lijn met de voorkeuren en besluiten van de raad – ook waar het zelf formeel verantwoordelijk was, zoals bij het sluiten van de privaatrechtelijke overeenkomst - maar zonder zelf het reguliere collegebesluitvormingsproces te volgen. Het college heeft haar rol, ondanks haar formele verantwoordelijkheid, beperkt ingevuld. Het gevolg hiervan was beperkte voorbereiding, afweging en toetsing op besluitvorming door het college.

4.1.3 Portefeuillehouder In juridische zin is een portefeuillehouder geen actor, omdat deze zelfstandig geen beslissingen kan nemen. De portefeuillehouder moet daarvoor door het college van B&W worden gemandateerd (zoals is gedaan bij het collegebesluit van 28 mei 2024 voor het tekenen van de overeenkomsten). In dit dossier bleek de portefeuillehouder – de burgemeester - echter een belangrijke factor in het zetten van stappen richting uitkoop. Rolinvulling van de portefeuillehouder Ambtenaren en collegeleden geven aan dat dit een dossier van de burgemeester was en waar de burgemeester zich op inspande om het tot een goed einde te brengen. Er wordt verschillend gekeken naar of hij dit als bestuursorgaan deed of als portefeuillehouder. Zelf bestempelt de portefeuillehouder zijn rol in het verkennen van de mogelijkheden tot uitkoop, als die van meewerkend voorman van de gemeenteraad (op 21 december 2023). Een rol die juridisch niet bestaat, en die daarmee onduidelijkheid en interpretatieruimte laat voor wat deze rol aan verantwoordelijkheden en taken met zich meebracht. Tegelijkertijd was de rolinvulling van de portefeuillehouder behoorlijk leidend richting de raad. De raad beschouwt hem als portefeuillehouder namens het college, een rolverdeling die wordt onderschreven door het feit dat het college besluiten neemt en niet de portefeuillehouder zelf.

Het college van B&W en de ambtelijke organisatie, beschouwden de portefeuillehouder als uitvoerder van de gemeenteraad, met ook de ambtelijke organisatie als ondersteuner van de gemeenteraad. Hier werd immers uitvoering gegeven aan een expliciete wens van de raad, zowel op inhoud (uitkoop) als in het vervullen van een bestuurlijke trekkersrol. De portefeuillehouder gaf in het dossier weinig ruimte aan het college en de ambtelijke organisatie om hun rol op een gedegen manier in te vullen. Het college kreeg weinig of soms geen voorbereidingstijd voor de stukken met betrekking tot het dossier en er werd als gevolg niet of nauwelijks over het dossier en de daarbij behorende voorstellen gediscussieerd. Daarnaast is er door de portefeuillehouder weinig aanspraak gemaakt op de adviserende rol van de ambtelijke organisatie (zie ook 4.1.4). In het onderzoek is hierover door meerdere betrokkenen aangegeven dat deze manier van werken op dat moment deels paste bij de bestuursstijlen en cultuur binnen de gemeente Roosendaal. Deze manier van werken riep volgens betrokkenen regelmatig vragen op over of het handelen in dit dossier nog uitlegbaar en verantwoord was. Uit gesprekken blijkt dat deze zorgen door ambtenaren zijn geagendeerd bij de portefeuillehouder, maar dat hier weinig vervolg aan gegeven.

47.

Samenvattende duiding van de rolinvulling Vanaf het moment dat de toenmalig burgemeester gevraagd werd door de gemeenteraad om als portefeuillehouder op te treden, heeft hij meermaals in het openbaar aangegeven dat uitkoop de wens van de gemeenteraad was, niet van het college, maar dat hij zich er als portefeuillehouder voor zou inspannen. Voordat uitkoop van de supermarkt als optie op tafel lag, heeft hij de gemeenteraad geadviseerd om het dossier “te sluiten” en “geen verwachtingen meer te wekken bij inwoners” (3 februari 2022). Tegelijkertijd was de portefeuillehouder achter de schermen, in besloten officiële overleggen én op informele momenten, in ieder geval mede bepalend voor de koers en de genomen stappen. Zo deed de portefeuillehouder – al dan niet na overleg met één of meerdere fracties, dat hebben de onderzoekers niet vast kunnen stellen - de suggestie om een amendement over het zoeken naar een definitieve oplossing in te dienen (op 8 november 2023) en was hij actief bezig met het vergaren van politieke steun voor de uitkoop. Deze dualiteit komt steeds terug in dit dossier en blijkt ook in de reconstructie moeilijk samen te brengen. Daarnaast kijken betrokkenen zeer verschillende naar de mogelijk sturende rol van de portefeuillehouder.

Waar sommigen zijn rolinvulling zien als een manier om een bestuurlijke opgave van de raad te realiseren, geven anderen aan dat dit een individueel project van de burgemeester betrof, waar hij eigenstandig keuzes in heeft gemaakt. Die laatste beschrijving gaat wat de onderzoekers betreft voorbij aan de koersbepalende rol die de raad in dit dossier had. Ook hierin liep de portefeuillehouder op momenten echter voorop, door richting de raad te sturen op inhoud en proces in het dossier. Conclusie 3: De portefeuillehouder vulde zijn rol afwisselend sterk sturend of juist enkel uitvoerend in. Op initiatief van de gemeenteraad heeft de burgemeester de rol van portefeuillehouder op zich genomen. De rol van de portefeuillehouder in het dossier wordt zeer wisselend beschreven, van zeer actief tot enkel uitvoerder. Ondanks de bewoording die de portefeuillehouder zelf aan zijn rol gaf, die van meewerkend voorman, zag de gemeenteraad de portefeuillehouder niet als zodanig, maar als verantwoordelijk portefeuillehouder namens het college. Het college van B&W en de ambtelijke organisatie zagen de portefeuillehouder juist wel als uitvoerder van de gemeenteraad. In de ruimte tussen deze rolinterpretaties, heeft de portefeuillehouder op momenten sterk gestuurd op besluiten (in raad en college) en op andere momenten de verantwoordelijkheid bij de gemeenteraad gelegd.

Conclusie 4 : De portefeuillehouder gaf in het dossier (te) weinig ruimte aan het college van B&W en de ambtelijke organisatie om hun rol op een zorgvuldige manier in te vullen. Door het onvoldoende organiseren van checks and balances binnen het college en de ambtelijke organisatie, hebben beide gremia hun rol niet op de gewenste zorgvuldige manier in kunnen vullen. Dit doet afbreuk aan de navolgbaarheid en uitlegbaarheid van het besluitvormingsproces, evenals aan de formele verantwoordelijkheden van de portefeuillehouder, het college en de ambtelijke organisatie.

4.1.4 Ambtelijke organisatie De ambtelijke organisatie heeft in dit dossier een uitvoerende rol gehad, aangestuurd door de portefeuillehouder. De consensus in de bestuurskundige literatuur over de ambtelijke rolinvulling beschrijft twee aspecten van het ambtelijk vakmanschap: de adviserende en de uitvoerende rol. De adviserende rol beslaat loyale tegenspraak en een positief-kritische houding jegens de bestuurder. In dit dossier kreeg de ambtelijke organisatie, feitelijk en ervaren, weinig ruimte om deze rol in te vullen.

48.

Rolinvulling door de ambtelijke organisatie In het dossier is door de portefeuillehouder gekozen om een kleine groep ambtenaren te betrekken bij de uitkoop van de panden. Dit is geen ongebruikelijke werkwijze in de gemeente Roosendaal, en past binnen de organisatiestructuur. Er is, ondanks de aanwezige kennis in de organisatie, bewust gekozen om juridische kennis extern in te huren, omdat dit in dergelijke trajecten gebruikelijk is en als wenselijk wordt beschouwd. De concernafdelingen (zoals financiën, juridische zaken en communicatie) zijn beperkt betrokken geweest bij de voorbereiding en uitvoering van de uitkoop. Ook dat is niet ongebruikelijk in dit soort trajecten in de gemeente Roosendaal. In gesprekken is aangegeven dat de uitgangspunten voor de inhoud en het proces van het dossier die impliciet en expliciet in het proces werden gesteld door college en raad, als gegeven werden aangenomen door de ambtelijke organisatie. Er werd beperkt aanspraak gedaan op de kritisch adviserende rol van de ambtelijke organisatie ten aanzien van deze uitgangspunten of de uitwerking daarvan. Dit heeft ertoe geleid dat de betrokken ambtenaren op momenten ongemak voelden ten aanzien van het doorlopen proces en de mate waarin dit proces verantwoord en uitlegbaar was.

Desondanks is ook uit het onderzoek gebleken dat er door de ambtelijke organisatie zelf tevreden wordt teruggekeken op de uitkomst van het doorlopen proces en er is voldaan aan de uitgangspunten van de gemeenteraad. Conclusie 5: Beperkte ruimte voor adviserende rol van de ambtelijke organisatie leidt op momenten tot ongemak over het proces. Hoewel er tevredenheid is over de uitkomst van het doorlopen proces, hebben ambtenaren zich op momenten ongemakkelijk gevoeld bij het proces zelf. Er werd in beperkte mate beroep gedaan op hun adviserende rol en zorgen en kritische geluiden over het proces werden, ondanks dat ze wel zijn aangekaart, niet voldoende gehoord.

4.2 Politiek-bestuurlijke dynamiek 4.2.1 De sfeer rondom het dossier In het onderzoek komt in een groot deel van de gesprekken terug dat er sprake was van een cultuur met een beperkt onderling vertrouwen tussen raad en college en binnen deze gremia. Deze politiekbestuurlijk dynamiek heeft geen invloed gehad op de uitkomst (keuze voor uitkoop), maar wel op het proces dat is doorlopen en de sfeer rondom het dossier. Ook de relatie met inwoners en omwonenden zorgde voor een bijzondere dynamiek. Door de lange looptijd van het dossier, de ervaren overlast en bewonersavonden die vrijwel nooit harmonieus verliepen ontstond er een negatieve sfeer rondom het dossier. In de gemeenteraad, maar ook in de ambtelijke organisatie en college.

4.2.2 Verantwoordelijkheid en eigenaarschap In paragraaf 4.1.1. is laten zien hoe de dominante rolinvulling van de gemeenteraad bepalend werd voor keuzes, houding en gedrag van andere actoren. Het college van B&W (incluis, in ieder geval in woord, de portefeuillehouder) en de ambtelijke organisatie beschouwden de gemeenteraad als sturend, richtinggevend en daarmee verantwoordelijk orgaan, ook voor de uitvoering. Tegelijkertijd keek de gemeenteraad naar de portefeuillehouder voor invulling van de uitvoering van het besluit om uit te kopen. De verantwoordelijkheid lag bij de portefeuillehouder (en daarmee formeel het college van B&W) maar het college heeft nooit het bijbehorende eigenaarschap gevoeld over het genomen

49.

besluit en het doorlopen proces. Dit kwam ook tot uiting na het vertrek van de toenmalig burgemeester en daarmee van de portefeuillehouder. Met het vertrek van de portefeuillehouder vertrok ook het bestuurlijke draagvlak voor het gelopen proces; het college had zich immers eerder op het standpunt gesteld dat uitkoop niet wenselijk was. Ook de gemeenteraad bleek, na het uitkopen, niet het eigenaarschap te voelen over het doorlopen proces en de daarbij behorende uitkomsten. Mede doordat zij het gevoel hadden niet volledig geïnformeerd te zijn (en gezien de dominante rol en mate van betrokkenheid in het eerste deel van het proces wellicht, in lijn met die rolinvulling, ook niet waren) en vanwege de eerder benoemde veronderstellingen die bij de raad leefde. De raad heeft vervolgens gekozen om een nieuwe taxatie uit te laten voeren, met onzekerheid en financieel risico voor de ondernemer tot gevolg. Conclusie 6: Verantwoordelijkheid en eigenaarschap over besluiten rondom uitkoop worden noch door de raad, noch door het college gevoeld en genomen. Het dossier kenmerkte zich door een negatieve sfeer bij gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie en omwonenden.

Hoewel raad en, in het verlengde daarvan, de portefeuillehouder, zich hebben ingezet voor het realiseren van het raadsbesluit, is het proces tot uitkoop op een dusdanige manier doorlopen dat noch raad, noch college achter het geheel van de gemaakte keuzes staat.

4.3 Inhoudelijke gedegenheid en kwaliteit De overeenkomsten (koopovereenkomsten en vaststellingsovereenkomst) die uiteindelijk gesloten zijn, zijn juridisch gedegen opgesteld en extern getoetst. De voorwaarden zoals opgenomen in de vaststellingsovereenkomst zijn het onderhandelingsresultaat tussen de gemeente en de ondernemer.

4.3.1 Verschillen tussen de twee taxaties Het grootste verschil tussen de taxatierapporten die gebruikt zijn als basis voor de uitkoop en de second-opinion is de toekomstige exploitatiewaarde van de voorgenomen tabakszaak. De waarde zoals deze is bepaald door taxateur en rentmeester ten behoeve van de uitkoop omvat meer dan een miljoen euro aan toekomstige exploitatiewaarde voor een nog niet bestaande onderneming. De gemeenteraad is op 16 mei 2024 op de hoogte gesteld (in de toelichting op het raadsvoorstel) dat het aspect van toekomstige exploitatiewaarde van de tabakszaak een rol speelde in het bepalen van de uitkoopwaarde. Echter waren hier geen bedragen aan gekoppeld. De nieuwe taxatie heeft louter de vastgoedwaarde van de Gastelseweg 35a meegenomen in de berekening. Het verschil (de exploitatiewaarde) is in de nieuwe overeenkomst komen te vervallen. Echter, in deze berekeningen staan nog twee ‘p.m.’ posten niet ingevuld. Dat duidt erop dat er nog extra waarde moet worden toegevoegd. Momenteel wordt een derde taxatie uitgevoerd. Conclusie 7: De overeenkomsten zijn juridisch zorgvuldig en extern getoetst, de verschillen tussen de eerste twee taxaties zijn te verklaren. Het grote verschil tussen de eerste en tweede taxatie is de opgenomen toekomstige exploitatiewaarde, die in de tweede taxatie ontbreekt (en waar nog posten open staan).

De raad is over het risico bij de besluitvorming geïnformeerd. Een derde taxatie is nu gaande.

4.4 Kwaliteit van belangenafweging Aan een gedegen besluit, gaat een gedegen belangenafweging vooraf. Dat is, bij ieder raadsbesluit, een verantwoordelijkheid van de gemeenteraad. In dit dossier speelt maatschappelijke druk vanuit omwonenden een grote rol; raadsleden vonden dat er voor deze omwonenden echt iets moest

50.

gebeuren. Dat kan een legitieme reden zijn om keuzes te maken, maar het blijft de rol van de raad om vanuit het algemeen belang te redeneren bij grote, impactvolle besluiten.

4.4.1 Maatschappelijke druk Het dossier van de Poolse supermarkt aan de Gastelseweg speelt al sinds 2014. Vanaf 2016 wordt er met maatregelen geprobeerd om de overlast voor omwonenden te verminderen. Het rapport van de Commissie Ombudsman bevestigt het beeld van grootschalige overlast in de jaren voorafgaand aan het maatregelenplan. Een deel van de gemeenteraad was nauw betrokken bij het dossier en stond in goed contact met de omwonenden van de Poolse supermarkt. Ook waren zij met enige regelmaat aanwezig bij bewonersbijeenkomsten. Signalen van omwonenden werden daarom snel, en met een zekere urgentie, zichtbaar in de raad.

4.4.2 Algemeen belang of deelbelang Op 3 februari 2022 stelt de portefeuillehouder in een openbare commissievergadering dat de klachten van inwoners in perspectief moeten worden geplaatst, dat de raad vanwege ‘Brabantse goedheid’ de inwoners perspectief blijft geven en dat de raad er goed aan zou doen het dossier te sluiten. De gemeenteraad besluit echter op 22 december 2022 om de portefeuillehouder opdracht te geven om alternatieven te onderzoeken. De portefeuillehouder zegt in deze besloten vergadering dat “.. het logisch is dat we gaan verbreden”, daarmee afwijkend van zijn eerdere standpunt, en het standpunt van het college. De gemeenteraad slaat vanaf dit moment het pad in van uitkoop (of hervestiging) van de supermarkt. Een afweging tussen het algemeen belang en het deelbelang van de omwonenden wordt niet meer expliciet gemaakt in vergaderingen. Uit gesprekken blijkt dat het merendeel van de fracties nog steeds achter de oplossing van uitkoop staat, en wel degelijk een afweging heeft gemaakt en de keuze te rechtvaardigen vindt vanuit het algemeen belang. Ook het college van B&W heeft zich nooit uitgesproken over de afweging tussen het algemeen belang en het deelbelang van omwonenden. In het besluit van 28 mei 2024 wijst het college van B&W op het feit dat deze overeenkomsten uitvoering geven aan het raadsbesluit, maar niet meer dan dat.

Conclusie 8: De afweging tussen algemeen- en deelbelangen is niet voldoende expliciet gemaakt. De gemeenteraad heeft besloten tot uitkoop van de supermarkt, waarbij signalen van omwonenden sterk doorwerkten in het besluitvormingsproces. De afweging tussen algemeen en deelbelang werd daarbij niet expliciet gemaakt, hoewel de meerderheid van de raad de uitkoop op dit moment nog steeds gerechtvaardigd acht. Ook in het algemeen belang. Het college van B&W nam geen standpunt in en verwees enkel naar de uitvoering van het raadsbesluit.

4.5 Informatievoorziening en besluitvorming 4.5.1 Geheimhouding en het samenbrengen van het openbare en geheime spoor Terwijl de uitvoering van het maatregelenplan in de openbaarheid plaatsvond, werd de uitkoop van de supermarkt in eerste instantie in het geheim onderzocht. Blijkens het onderzoek vooral om maatschappelijke onrust te voorkomen. Een deel van de gemeenteraad voelde zich vanaf de start ongemakkelijk bij het ‘geheime spoor’ en het tempoverschil dat ontstond met ‘het openbare spoor’. Mede daarom is er veel gesproken over het nut en de noodzaak van deze geheimhouding. Om een brug

51.

te slaan tussen ‘het openbare’ en ‘het geheime spoor’ is ervoor gekozen om in een openbare vergadering een amendement in te dienen dat opriep om alternatieve oplossingen te onderzoeken voor de overlastproblematiek aan de Gastelseweg. In een geheime vergadering heeft de gemeenteraad dan reeds besloten dat de portefeuillehouder in gesprek moet gaan met de ondernemer om te inventariseren of deze mee wil werken aan beëindiging of verplaatsing. De openbare verbreding van de opdracht per amendement, en het verzoek om meerdere alternatieve oplossingen uit te werken, wekte verbazing bij de ambtelijke organisatie en de ondernemer. Zeker omdat het spoor ‘uitkoop’ al ver gevorderd was, en het amendement om uitwerkingen van scenario’s vroeg die niet eerder op tafel hadden gelegen. De onderhandelingspositie van de gemeente lijkt hier, achteraf bekeken, geen schade door te hebben opgelopen. De geheimhouding op het dossier lijkt daarnaast geen onderdeel van de afwegingen door college en organisatie te zijn geweest, in het bepalen van het wel of niet verstrekken van informatie aan de gemeenteraad (ten behoeve van besluitvorming). De opgelegde geheimhouding, of het opheffen daarvan, heeft daarmee het besluitvormingsproces niet gehinderd. Hieronder wordt een oordeel gegeven over de formele en juridische correctheid van het besluitvormingsproces.

4.5.2 De formele en juridische correctheid van de besluitvorming Er zijn in het proces tot uitkoop vier overeenkomsten gesloten: drie koopovereenkomsten en een vaststellingsovereenkomst. In de koopovereenkomsten zijn onder andere de volgende zaken opgenomen: • De prijs van overname; • Leveringsvoorwaarden; • Betalingstermijnen; • Overige risicoparagrafen. In de vaststellingsovereenkomst zijn voornamelijk clausules over de (on)mogelijkheden van hervestiging en overleg hierover met de gemeente Roosendaal opgenomen. In deze overeenkomst is geen totstandkomingsvoorwaarde opgenomen waarin een rol voor de gemeenteraad is weggelegd, zoals het goedkeuren van de overeenkomst. Wel wordt het tekenen van de koopovereenkomsten als voorwaarde gesteld. Hieronder wordt ingegaan op de juridische correctheid van de besluitvorming door de gemeenteraad vanuit twee perspectieven: een bestuursrechtelijk perspectief en een civielrechtelijk perspectief. Bestuursrechtelijke beoordeling Conform artikel 160 van de Gemeentewet is het College van B&W bevoegd om over te gaan tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Artikel 169 van de Gemeentewet regelt de inlichtingenplicht van het college. Deze verplichting houdt in dat het college alle inlichtingen verschaft die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn controlerende taak.

In 169 lid 4 van de Gemeentewet staat beschreven dat het college van B&W de gemeenteraad vooraf moet informeren, zodat hij in de gelegenheid wordt gesteld zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken alvorens het besluit wordt genomen. Het collegebesluit mag dus pas worden genomen nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het College te brengen. In de praktijk speelt de inlichtingenplicht veelal een rol ná uitoefening van een collegebevoegdheid, als onderdeel van de reguliere, achteraf plaatsvindende controlebevoegdheden van de gemeenteraad. De wetgever heeft daarbij expliciet benadrukt dat het al dan niet verstrekken van inlichtingen geen juridisch geschilpunt betreft, maar een aangelegenheid van politieke aard. Daarnaast heeft de gemeenteraad in de financiële verordening nadere regels opgenomen over bestedingsruimte en verantwoordingsplichten. Uit de ‘Verordening financieel beleid, beheer en

52.

organisatie (artikel 212 Gemeentewet) Gemeente Roosendaal 2023’ volgt dat afwijkingen tot een bedrag van € 100.000,- niet behoeven te worden verantwoord (artikel 4, lid 3). Indien een afwijking van € 250.000,- of meer wordt voorzien, is het College verplicht de raad hierover tijdig te informeren (artikel 6, lid 3). Verder bepaalt de verordening dat de gemeenteraad dient te worden gehoord indien kapitaal wordt verstrekt aan instellingen of ondernemingen (artikel 9, sub b). Hoewel dit geen formeel instemmingsrecht betreft, wordt de raad daarmee in de gelegenheid gesteld invloed uit te oefenen op dergelijke financiële besluiten van het college. Om over te gaan tot uitkoop van de Poolse supermarkt en belendende panden heeft het college van B&W koopovereenkomsten en een vaststellingsovereenkomst met een ondernemer gesloten, met als doel diens bedrijfsactiviteiten te beëindigen. Deze ondernemer was al geruime tijd onderwerp van overlastklachten vanuit de omgeving en de gemeenteraad was daar nauw bij betrokken en had er veel aandacht voor. De vraag die zich voordoet is of het college, gelet op artikel 169, vierde lid, de gemeenteraad voorafgaand aan het besluit had moeten informeren.

Gezien de gevoeligheid van de kwestie en de eerdere grote betrokkenheid van de raad, kan het aangaan van dergelijke overeenkomsten worden aangemerkt als een bevoegdheidsuitoefening met mogelijk ingrijpende gevolgen voor de gemeente. De gemeenteraad vooraf informeren over de voorwaarden waarop de overeenkomsten werden gesloten, zou daarmee gepast zijn geweest. Betreffende de verplichting voortkomend uit de financiële verordening, blijkt uit het besluit van 16 mei 2024 (en de bijbehorende bijlage) dat de gemeenteraad op de hoogte was van de koopsom en heeft de gemeenteraad op 4 juli 2024 expliciet ingestemd met treffen van een voorziening voor de uitkoop van de panden. Tegelijkertijd geldt dat het al dan niet naleven van deze verplichting een politieke beoordeling vergt en geen juridische. De geldigheid van het collegebesluit wordt dan ook niet aangetast door het feit dat de raad niet vooraf is geïnformeerd. Artikel 169 Gemeentewet biedt geen grondslag voor juridische toetsing op dit punt; het betreft een interne bevoegdheidsverhouding tussen college en raad. Een eventueel geschonden informatieplicht heeft geen effect op de gesloten overeenkomsten. Civielrechtelijke beoordeling In de koopovereenkomsten is een totstandkomingsvoorwaarde opgenomen voor het college van B&W én de gemeenteraad.

Deze luidt als volgt: “Ter zake van deze Koopovereenkomst gelden nadrukkelijk als totstandkomingsvoorwaarde: de definitieve goedkeuring (waaronder begrepen het budgetrecht) van de gemeenteraad én het college van B&W van de gemeente Roosendaal”. In de vaststellingsovereenkomst is geen bepaling opgenomen die de werking afhankelijk maakt van de goedkeuring van de gemeenteraad. De gekozen formulering “waaronder begrepen het budgetrecht”, in combinatie met het feit dat de formulering is opgenomen in artikel 21.2 (respectievelijk artikel 20.2) duidt er op dat ‘definitieve goedkeuring’ van de gemeenteraad vereist is en dat het budgetrecht onderdeel is van een breder, meeromvattend instemmingsvereiste. Deze toevoeging geeft aan dat het budgetrecht moet worden beschouwd als één van de elementen binnen het geheel van de vereiste definitieve goedkeuring. Daaruit volgt dat de gemeenteraad, contractueel bezien, niet alleen budgettaire instemming moest verlenen, maar in bredere zin zijn goedkeuring moest geven alvorens de koopovereenkomsten rechtsgeldig tot stand konden komen. Dat dit op deze manier kan worden geregeld, is ook bevestigd in de rechtspraak. Zo heeft het Gerechtshof Den Haag zich in een arrest van 12 april 2012 uitgelaten over de vraag of een voorbehoud van goedkeuring door de gemeenteraad (rechts)geldig gemaakt kan/kon

53.

worden. In die kwestie had de gemeente een bod uitgebracht op een aantal percelen, waarbij het bod gedaan was onder voorbehoud van goedkeuring door de gemeenteraad. Doordat op 30 juni 2024 de overeenkomsten verstrekt zijn aan de gemeenteraad, kan worden beargumenteerd dat er is voldaan aan de totstandkomingsvoorwaarde. Echter, de totstandkomingsvoorwaarde is op zo’n manier geformuleerd dat hier meerdere interpretaties over mogelijk zijn. Dat heeft er voor gezorgd dat het voor een deel van de gemeenteraad niet duidelijk was dat met het vaststellen van de jaarrekening, ook goedkeuring werd verleend voor het sluiten van de koopovereenkomsten.

4.5.3 Positie van de gemeenteraad In het dossier is de positie van de gemeenteraad telkens expliciet en impliciet benadrukt. Zo is de onderzoeksopdracht aan Twynstra Gudde door de gemeenteraad vastgesteld (9 maart 2023), neemt de raad tweemaal richtinggevende besluiten naar uitkoop (12 juli 2023 en 16 mei 2024), heeft de portefeuillehouder meermaals benadrukt dat “de raad feitelijk portefeuillehouder is” en wijst het college in het besluit van 28 mei 2024 nadrukkelijk naar de wens van de gemeenteraad om uit te kopen. Desondanks lijkt de rol van de gemeenteraad in het staartje van de besluitvorming (het goedkeuren van de overeenkomsten) veel minder bepalend dan in de rest van het proces. Het college beroept zich, in tegenstelling tot eerder, op de juridische en bestuursrechtelijke positie van de gemeenteraad. Deze juridische positie van de gemeenteraad was in eerdere gevallen (zoals hierboven beschreven) geen belemmering om bepaalde keuzes toch bij de gemeenteraad te beleggen. Zoals in paragraaf 4.6.1. is beschreven was de wijze waarop de raad besloten heeft civiel juridisch correct, maar heeft het college van B&W met de informatievoorziening aan de gemeenteraad niet voldaan aan artikel 169 van de gemeenteraad maar bovenal haar eigen weerstand gecreëerd.

De wijze waarop het budgetrecht van de gemeenteraad is ingezet om goedkeuring te geven aan de overeenkomsten is met de beste bedoelingen gedaan, maar het is een beperkte invulling van het goedkeuringsvoorbehoud. Doordat de hervestigingsclausule in de overeenkomst niet overeenkwam met de verwachtingen en veronderstellingen van de gemeenteraad, was het verstandig geweest de gemeenteraad hier actief over de informeren. De gemeenteraad heeft benodigde informatie ontvangen voorafgaand aan de besluitvorming, maar op initiatief van de raad zelf en niet uit eigen beweging van de portefeuillehouder en het college. De vorm waarop deze informatie is verstrekt (doormiddel van de beantwoording van politieke vragen) is niet optimaal. Ondanks dat de beantwoording voor alle raadsleden beschikbaar en toegankelijk was, heeft het een andere informatiewaarde dan een raadsinformatiebrief of openbare mededeling. De twijfels die rezen na het sluiten van de overeenkomsten zijn een voortvloeisel uit het besluitvormingsproces waarin onduidelijkheden over de rolverdeling, de te zetten stappen en de consequenties daarvan de boventoon voerden.

Conclusie 9: Ongemak bij de gemeenteraad heeft geleid tot een suboptimale oplossing voor het bijeen brengen van ‘het geheime’ en ‘openbare spoor’ De raad heeft – op aangeven van de portefeuillehouder - met het amendement de intentie gehad om het gat te dichten tussen het ‘openbare en het geheime spoor’, maar de consequentie daarvan is geweest dat het (1) verwarring heeft veroorzaakt bij de organisatie en de ondernemer en (2) ervoor heeft gezorgd dat de organisatie in de breedte scenario’s moest verkennen terwijl het spoor om over te gaan tot uitkoop al ver ingeslagen was.

54.

Conclusie 10: Besluiten zijn civielrechtelijk correct tot stand gekomen, maar vanuit politiek oogpunt was meer zorgvuldigheid op zijn plaats geweest. De gemeenteraad speelde een centrale rol in het proces rond de uitkoop, zowel politiek als juridisch. Vier overeenkomsten zijn gesloten, waaronder drie koopovereenkomsten met expliciete voorwaarden over goedkeuring door raad en college. Civielrechtelijk zijn deze correct tot stand gekomen. Bestuursrechtelijk had het college echter actiever en transparanter kunnen informeren, zeker gezien de gevoeligheid van het dossier en het belang van het budgetrecht. De gemeenteraad was formeel betrokken, maar kreeg pas laat volledige duidelijkheid over inhoud en voorwaarden van de overeenkomsten. Daardoor ontstond verwarring over de reikwijdte van het goedkeuringsvoorbehoud. Het college heeft civielrechtelijk gezien een correct besluitvormingsproces gevolgd, maar gezien de gevoeligheid en de aard van het dossier en de eerder zeer betrokken rol van de raad, was het bestuursrechtelijk passender geweest om de raad in deze fase actiever te betrekken.

55.

5. Aanbevelingen en lessen voor de toekomst a. Neem bij gevoelige dossiers bij de start de ruimte om een rolverdeling af te spreken Gevoelige dossiers zijn er altijd. Deze dossiers kennen bijvoorbeeld een groot financieel risico of maatschappelijke druk. Het uitkopen van een supermarkt is geen alledaagse taak van een gemeente. Zeker niet in een langlopend, gevoelig proces met meerdere stakeholders en waarbij de gemeenteraad zeer nauw betrokken is. Uit het onderzoek blijkt dat de rolopvatting en –invulling door de gemeenteraad, de portefeuillehouder en het college tot een proces heeft geleid waar niemand tevreden over was. Voor alle besluitvormingstrajecten geldt dat het helder moet zijn waar de formele verantwoordelijkheden liggen, wat de rolverdeling tussen raad en college (en college en verantwoordelijk portefeuillehouder) is en op welke actoren op de momenten in het besluitvormingstraject aan zet zijn. Net als dat het helder moet zijn hoe het pad eruit ziet, welke besluiten er genomen dienen te worden en met welke consequenties. In gevoelige dossiers en dossiers waarbij de gemeenteraad een nauwere of andere betrokkenheid heeft dan gebruikelijk, zoals bij de supermarkt, geldt dit dubbel.

Het vastleggen van afspraken aan de start van een dergelijk besluitvormingstraject (en het vasthouden daarvan tijdens), voorkomt rolonzuiverheid, vertragingen in het traject en onduidelijkheid bij en tussen betrokken partijen. Er zijn verschillende mogelijkheden om deze afspraken vast te leggen, waaronder: (1) het vastleggen van het toekomstig besluitvormingsproces in het raadsbesluit, (2) het vastleggen in een memo of andersoortig document van de stappen en verantwoordelijkheden in een besluitvormingsproces – al dan niet ter verdere uitwerking van het besluitvormingsproces dat is vastgelegd in een raadsbesluit (3) een formele informatieplicht dat vastgelegd wordt per verordening. Les: Maak bij de start van een besluitvormingsproces tussen raad en college scherp welk gremium welke verantwoordelijkheid heeft en welke stappen daarbij worden doorlopen, richt het proces daarop in en houd elkaar daar scherp op. Laat de besluitvorming over aan de gremia die daarover formeel gaan: hetzij het college en hetzij de gemeenteraad.

b. Neem, ook bij maatschappelijk gevoelige onderwerpen, de ruimte als raad om te komen tot weloverwogen besluitvorming waarbij alle beschikbare informatie en consequenties in ogenschouw worden genomen Raadsleden dienen, zeker bij maatschappelijk gevoelige en complexe onderwerpen, bewust de ruimte te nemen voor weloverwogen besluitvorming waarbij alle beschikbare informatie en mogelijke consequenties worden betrokken. Praktisch betekent dit dat raadsleden actief om voldoende tijd vragen, bijvoorbeeld door extra vergaderingen of themadebatten aan te vragen wanneer onderwerpen complex zijn. Het stellen van gerichte vragen aan het college over risico’s, alternatieven en effecten is van belang om tot een compleet beeld te komen. Daarnaast helpt het betrekken van externe deskundigen en maatschappelijke stakeholders om een breed en divers perspectief te waarborgen. Het creëren van een open debatomgeving binnen de raad is essentieel, zodat uiteenlopende standpunten vrij besproken kunnen worden zonder druk of vooroordelen. Tot slot kan de raad zijn invloed benutten via moties, amendementen en verzoeken om aanvullende informatie, waarmee hij zijn kaderstellende en controlerende rol beter kan invullen. In het onderzochte dossier werd door een deel van de raad op een informele wijze invulling aan zijn rol gegeven.

Dit heeft er toe geleid dat op onderdelen een (wisselend) deel van de raadsleden meer betrokken was dan andere raadsleden en daarmee een verschil in informatiepositie binnen de raad ontstond die niet op objectieve gronden was gestoeld. Besluiten dienen in gezamenlijkheid te worden

56.

voorbereid en geformaliseerd. Ook dat is onderdeel van weloverwogen, navolgbare besluitvorming, waarbij het bestuursorgaan als geheel in positie is. Les: Naast de lessen die onder a zijn genoemd, kan de raad in de toekomst beter sturen op een besluitvormingsproces door meer tijd en aandacht aan de kaderstelling richting het college te besteden. Wensen en behoeften van de raad dienen hierin opgenomen te worden, evenals een proces dat de raad in staat stelt op relevante momenten informatie te ontvangen, te heroverwegen/bij te sturen en te besluiten. Les: Zorg voor een gelijk speelveld voor de gehele raad in het besluitvormingsproces. Alleen dan kan de raad zijn positie in het krachtenveld goed nemen.

c. Behoud in besluitvormingstrajecten voldoende aandacht voor het hoofddoel, en bouw momenten in om dit te evalueren. In grotere trajecten, of langlopende besluitvormingsprocessen, zien we vaak dat kleinere besluiten ervoor zorgen dat er niet meer wordt stilgestaan bij de wenselijkheid van hetgeen dat bewerkstelligt wordt. Aan het eind van het traject van uitkoop van de supermarkt leek het middel ‘uitkoop van de supermarkt’ belangrijker te worden dan het originele doel ‘oplossen van de overlast’. Uit de theorie volgen vier voorwaarden om te voorkomen dat dit in de toekomst weer gebeurt:124 1. Inbouwen van expliciete heroverwegingsmomenten: Plan vaste momenten in het besluitvormingsproces waarop de gemeenteraad en het college gezamenlijk het hele traject opnieuw beoordelen. Dit zorgt ervoor dat niet alleen de laatste stap, maar ook het bredere doel regelmatig wordt getoetst. Onafhankelijke beoordelingen of tussentijdse rapportages kunnen helpen om kritisch te blijven kijken. 2. Denken in scenario’s en einddoelen: Werk vooraf verschillende mogelijke uitkomsten uit en beoordeel bij elke beslissing of deze bijdraagt aan het gewenste eindresultaat. Zo voorkomen raad en college dat zij door kleine keuzes ongemerkt een richting volgen die niet langer wenselijk is. 3.

Expliciet maken van aannames: Leg de achterliggende aannames bij beleidskeuzes duidelijk vast en toets deze periodiek samen tussen gemeenteraad en college. Dit voorkomt dat verouderde uitgangspunten het proces blijven bepalen zonder dat het wordt opgemerkt én het voorkomt dat de gemeenteraad een besluit neemt onder andere veronderstellingen dan het college. 4. Toetsen aan kerncriteria:125 Stel bij elke nieuwe keuze vast of deze nog past binnen de gezamenlijke doelen, of er alternatieve routes zijn, en wat de gevolgen zijn als wordt gestopt of teruggekeerd. Hierdoor wordt voorkomen dat ‘doorgaan’ automatisch de standaardkeuze wordt. Les: Zorg bij de inrichting van een besluitvormingsproces voor een proces waarbij het primaire doel van een besluit de boventoon blijft voeren. Zowel raad als college kunnen sturen op de voorwaarden zoals hierboven beschreven.

124 Pierson, P. (2004). Politics in time: History, institutions, and social analysis. Princeton University Press. 125 Van Buuren, A., & Gerrits, L. (2019). Adaptive governance: Towards a stable, accountable and responsive urban governance.

Journal of Environmental Policy & Planning, 21(6), 667–681. https://doi.org/10.1080/1523908X.2019.1623025

57.

d. Zorg ervoor dat besluiten in het college in gezamenlijkheid worden voorbereid en met de benodigde zorgvuldigheid worden genomen Besluitvorming binnen het college van burgemeester en wethouders vraagt om een zorgvuldige en gezamenlijke voorbereiding, omdat dit de kwaliteit, legitimiteit en uitvoerbaarheid van het beleid aanzienlijk versterkt. In het proces van de uitkoop van de Poolse Supermarkt aan de Gastelseweg is niet altijd voldoende aandacht geweest voor een zuiver besluitvormingsproces in het college. Ondanks de gevoeligheid van het dossier en de gedeelde verantwoordelijkheid van het college. In de praktijk is hier beperkt invulling gegeven aan de eigen bevoegdheden en het collegiaal bestuur. Het is de verantwoordelijkheid van het gehele college om zorg te dragen voor deugdelijke besluitvorming. Dat houdt in dat er voldoende voorbereidingstijd moet zijn, en onderdelen van een besluit door alle collegeleden worden gekend. Door gezamenlijk besluiten voor te bereiden en te bespreken, worden diverse inzichten en expertise samengebracht, wat leidt tot beter afgewogen en gedragen besluiten. Dit voorkomt tunnelvisie en reduceert het risico op onvolledige of eenzijdige besluitvorming.126 Daarnaast wordt op deze manier invulling gegeven aan de verantwoordelijkheid van het college, ongeacht de rolopvatting- of invulling van de gemeenteraad.

Les: Neem als college de eigen verantwoordelijkheid; voor een collegiaal bestuur door in gezamenlijkheid het besluitvormingstraject te doorlopen, de eigen bevoegdheden in te vullen en door hierop de regie te voeren.

e. Organiseer voldoende ruimte (in vorm, tijd en mogelijkheid) voor de advisering van ambtenaren In het onderzochte dossier is er beperkt aanspraak gemaakt op de adviserende rol van het ambtelijk apparaat. In gesprekken is aangegeven dat dit niet op zichzelf staat, maar onderdeel was van een bredere bestuursstijl en cultuur in Roosendaal. Zoals eerder beschreven, bestaat de rol van de ambtenaar uit adviseren en uitvoeren. Het is belangrijk dat gemeentesecretaris, college en individuele portefeuillehouders een omgeving creëren waarin het mogelijk is voor ambtenaren om ‘loyale tegenspraak’ te kunnen leveren: om gevraagd en ongevraagd hun adviezen te kunnen geven en hun zorgen te kunnen uiten. Adviezen en zorgen over het proces of de inhoud van een dossier dienen in het college meegewogen te worden in de besluitvorming. Om loyale tegenspraak binnen de ambtelijke organisatie richting het college te faciliteren, is het essentieel om een open en veilige cultuur te creëren waarin ambtenaren zich vrij voelen om kritisch mee te denken. Dit moet concreet door ambtenaren hiertoe expliciet uit te nodigen. Daarnaast is het belangrijk dat bij elk collegevoorstel standaard een paragraaf over risico’s en alternatieven wordt toegevoegd, zodat kritische aspecten systematisch aan bod komen.

Ook in een minder lijngerichte organisatie, zoals Roosendaal, is het juist belangrijk om structureel ruimte te maken voor kritische perspectieven vanuit alle afdelingen. Les: Bied als college voldoende ruimte aan de professionaliteit van het ambtelijk apparaat. Ruimte betekent dat er actief aanspraak wordt gemaakt op de adviserende rol van ambtenaren, dat ambtenaren zich vrij voelen om te adviseren en hun eventuele zorgen te uiten en dat de ambtelijke advisering wordt meegewogen in de bestuurlijke besluitvorming.

126 Koppenjan, J., & Klijn, E.-H. (2004). Managing uncertainties in networks: A network approach to problem solving and decision

making. Routledge.

58.

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording Geraadpleegde bronnen Voor dit onderzoek zijn diverse documenten geraadpleegd. Het grootste deel van de onderzochte stukken is aangeleverd door de ambtelijke organisatie en de griffie. Daarnaast hebben de onderzoekers verschillende andere openbare bronnen bestudeerd. Voor de geraadpleegde schriftelijke documentatie geldt dat hier met voetnoten naar wordt verwezen in de rapportage.

Verdiepende interviews Hieronder staat een overzicht van de gevoerde verdiepende interviews. Van ieder interview is een verslag gemaakt dat door de gesprekspartner(s) is geaccordeerd. Datum gesprek

Functie

8 april 2025

Griffier (oriënterend gesprek)

11 april 2025

Gemeentesecretaris (oriënterend gesprek)

29 april 2025

Wethouder

29 april 2025

Voormalig wethouder

30 april 2025

Lid ambtelijke projectgroep

30 april 2025

Lid ambtelijke projectgroep

30 april 2025

Adviseur uitbater supermarkt

1 mei 2025

Wethouder

1 mei 2025

Voormalig burgemeester

1 mei 2025

Huidig burgemeester (oriënterend gesprek)

6 mei 2025

Wethouder

6 mei 2025

Woordvoerder fractie

6 mei 2025

Woordvoerder fractie

6 mei 2025

Woordvoerder fractie

6 mei 2025

Woordvoerder fractie

6 mei 2025

Woordvoerder fractie

6 mei 2025

Woordvoerder fractie

6 mei 2025

Woordvoerder fractie

6 mei 2025

Woordvoerder fractie

8 mei 2025

Voormalig gemeentesecretaris

12 mei 2025

Gemeentesecretaris

12 mei 2025

Griffier

12 mei 2025

Lid ambtelijke projectgroep

12 mei 2025

Lid ambtelijke projectgroep

13 mei 2025

Voormalig wethouder

13 mei 2025

Woordvoerder fractie

59.

Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in de periode 8 april 2025 tot en met 14 augustus 2025 en is opgebouwd uit vijf fasen:

Fase 1: Opstarten van het onderzoek De eerste fase van dit onderzoek is aangevangen met een digitaal startgesprek met de griffier en gemeentesecretaris. In dit gesprek is de onderzoeksopzet besproken en zijn er procesmatige afspraken gemaakt. Vervolgens zijn er twee informatieverzoeken gedaan aan de griffie en de ambtelijke organisatie. De gevraagde documenten zijn in april 2025 aangeleverd. In deze opstartfase vond ook het inplannen van de diverse interviews plaats.

Fase 2: Opstellen startfoto In de tweede fase van dit onderzoek hebben de onderzoekers een startfoto gemaakt. De startfoto geeft weer wat de scope van het onderzoek precies is en welk moment in de tijd daarbij als startpunt wordt gehanteerd. Voor de totstandkoming van de startfoto hebben de onderzoekers gebruikgemaakt van de aangeleverde documenten, relevante artikelen uit de media er zijn er drie oriënterende gesprekken gevoerd.

Fase 3: Opbouwen van een feitenreconstructie Om op zorgvuldige wijze de feitenreconstructie op te kunnen bouwen, hebben de onderzoekers een documentenanalyse uitgevoerd. Parallel aan deze documentenanalyse zijn 23 verdiepende interviews met betrokkenen afgenomen, zoals is weergegeven in de voorgaande tabel. De feitenreconstructie is vervolgens op 16 mei 2025 voorgelegd ter feitenverificatie. In het ambtelijk wederhoor zijn feitelijke onjuistheden aangedragen en verwerkt door de onderzoekers. Naar aanleiding van het feitelijk wederhoor is een gesprek gevoerd met drie ambtenaren, waaronder de gemeentesecretaris.