Brief wethouder Van Ginderen - Rapport Eigenwijs Transformeren en doorbraakaanpak Kwestbare Kinderen.pdf
Tekst van het document
Eindrapport
Eigenwijs transformeren Frouke Sondeijker Jan-Kees Helderman Onno de Zwart Johan de Kruijf Maarten Kwakernaak
Eigenwijs transformeren Eindrapport
Auteurs
Met dank aan
Frouke Sondeijker
A. Venema, R. Woudstra en alle deelnemers vanuit de gemeenten.
Jan-Kees Helderman Onno de Zwart Johan de Kruijf Maarten Kwakernaak Met medewerking van Marije Voorwinden, Renske van der Gaag, Anna Jansma, Sanne Jongeling & Anneke Brock
Utrecht, maart 2021
2
Transformatie is: “The product of people working together, gathering information, projecting hypothetically, listening to experts, and debating positions. It is messy, frustrating, too often ill-fated work. But it may be the best we have” (Dewey, 1927).
3
Managementsamenvatting De afgelopen jaren is steeds duidelijker geworden dat de transformatie van de jeugdhulp geen eenvoudige opgave is. Het bieden van effectieve, tijdige en samenhangende ondersteuning aan jeugdigen en hun gezin is op lokaal en regionaal niveau nog lang niet altijd gerealiseerd, het jeugdhulpsysteem lijkt niet eenvoudiger geworden en veel gemeenten hebben forse financiële tekorten. Gemeenten kiezen zelf voor de wijze waarop zij de jeugdhulp inhoudelijk en organisatorisch inrichten. Sommige gemeenten slagen erin om een goed, overzichtelijk en betaalbaar jeugdhulpstelsel in te richten, andere lukt dat nog niet. Het is daarom belangrijk om onderzoek te doen naar de duiding van de praktijk van gemeenten, waarbij er aandacht is voor zowel de zorginhoudelijke als de bestuurlijke en organisatorische kant. Specifieke aandacht voor het lerend en reflectief vermogen van alle lokaal bij de jeugdhulp betrokken partijen is daarbij van belang.
Om deze vragen te beantwoorden hebben de betrokken gemeenten cijfers beschikbaar gesteld, zijn lokale documenten over het jeugdbeleid bestudeerd en hebben de gemeenten een beknopte zelfevaluatie uitgevoerd. Vervolgens zijn in een visitatieronde met alle gemeenten verschillende digitale (groeps-) gesprekken gevoerd met lokale betrokkenen bij het jeugdbeleid zowel vanuit de uitvoering als het beleid. Van elke gemeente is een portretschets opgesteld waarvan een concept voor feedback is voorgelegd en besproken. Op basis van de ervaringen van de gemeenten zijn we op basis van een gezamenlijke analyse tot een aantal gedeelde thema’s gekomen die van breder belang zijn. Tussentijds is er twee keer gerapporteerd aan de Stuurgroep Zorg voor de Jeugd. Hun input is meegenomen in het uitwerken van het onderzoeksvoorstel en bij het uitwerken van de overstijgende analyse. Het eindrapport is besproken tijdens een bijeenkomst van het Netwerk Directeuren Sociaal Domein. Ook hun input is verwerkt in dit eindrapport.
In dit onderzoek staan de ervaringen van vijf gemeenten centraal: Deventer, Peel en Maas, Roosendaal, Utrecht en Zaltbommel. De gemeenten zijn geselecteerd op basis van aanwijzingen dat zij wel in staat lijken te zijn om hun lokale jeugdstelsel te transformeren, terwijl de jeugdhulp budgettair beheersbaar is gebleven. We beantwoorden de volgende hoofdvragen:
De ervaringen van de vijf gemeenten maken duidelijk dat er niet één of enkele specifieke succes- of faalfactoren zijn. Zo hebben deze vijf gemeenten de jeugdhulp en ook de wijze van inkoop verschillend georganiseerd. Belangrijker dan deze verschillen is dat er een aantal factoren zijn in deze gemeenten die elkaar onderling versterken en sommige deels oorzaak en deels gevolg zijn. Wij onderscheiden een twaalftal thema’s die, in samenhang en binnen de gegeven context, een belangrijke rol spelen in waarom de transformatie in deze gemeenten succesvol lijkt te verlopen:
1.
Hoe zijn deze gemeenten gekomen tot een succesvolle/beheersbare transformatie en welke interventies en institutionele inrichtingskeuzen hebben daaraan bijgedragen?
z
2.
Welke aanknopingspunten kunnen op basis van de bevindingen worden gevonden, om richting te kunnen geven aan het beleid van Rijk, gemeenten, aanbieders en beroepsgroepen?
Er is sprake van politiek-sociale stabiliteit in de gemeenten. Dat wil niet zeggen dat zich geen wisselingen in politieke kleur of bestuurder voordoen. Het betekent wel dat visie, waarden en leidende principes in de loop der tijden redelijk stabiel blijken en dat ambtenaren, college van B&W en gemeenteraad goed op elkaar zijn aangesloten.
6
z
z
Gemeenten zijn vroeg begonnen met werken, ruim voor 2015, vanuit de bedoeling van de transformatie. Doelen van normalisering, demedicalisering en tijdige en in samenhang geleverde zorg sloten aan bij de visie van deze gemeenten. Er is op een lerende manier gewerkt, waarbij altijd de inhoud voorop stond en de organisatie daaruit afgeleid en volgend was. Dit gebeurde met pilots en experimenten gebaseerd op vertrouwen. Wetend dat zaken anders zouden lopen dan verwacht maar uitgaande van samen leren en ontwikkelen. Leren krijgt op verschillende manieren maar steeds op alle niveaus vorm. In alle gemeenten is een sterke basis in de eerste lijn gevormd. Een basis uitgaande van wederkerigheid en veelal langdurige samenwerking. Alle gemeenten kennen een hoogwaardige (toegang tot) eerstelijns jeugdhulp, ook al is de organisatievorm anders. Waarbij er altijd daadwerkelijk ambulante jeugdhulp wordt gegeven.
z
Deze eerstelijns jeugdhulp is dichtbij bij vindplaatsen als onderwijs en huisartsen georganiseerd en er is nauwe samenwerking met zowel het bredere sociale domein als de specialistische jeugdhulp veelal op basis van een netwerkmodel. Er wordt veel aandacht besteed aan de professionele ontwikkeling en kwaliteit van de lokale jeugdhulpprofessional. Ook de specialistische jeugdhulp ontwikkelt zich door de interactie met jeugdprofessionals in de toegang. Gemeenten investeren in preventie en vroegsignalering. De gemeenten zien een stijging in het gebruik van de laagdrempelige eerstelijns jeugdhulp en het lukt om de instroom in de specialistische jeugdhulp beheersbaar te houden of soms zelf kleiner te maken.
z
De jeugdhulprofessionals in de lokale basis- of toegangsteams hebben in al deze gemeenten een groot mandaat. Gemeenten hebben vertrouwen in hun kwaliteit en kunde. Na het opstellen van een gezinsplan of arrangement zijn in deze gemeenten meestal geen afzonderlijke procedures rondom beschikkingen meer nodig voor het leveren van (specialistische) ambulante ondersteuning.
z
De eerstelijns jeugdhulpprofessionals worden in hun werk ondersteund door specialistische jeugdzorgprofessionals die in de nabijheid van de basisteams zijn georganiseerd. Professionals hebben aandacht voor de mogelijkheden van normalisering.
z
De visies van de onderzochte gemeenten, die al vroegtijdig zijn ontwikkeld, worden consequent en consistent doorgevoerd. Ze ontwikkelen deze visies door en operationaliseren deze in de lokale prakijken. De wijze waarop de visie de basis vormt voor de interactie tussen professionals en gezinnen geldt ook voor de omgang van gemeenten met professionals en jeugdhulporganisaties. Dit resulteert in korte lijnen, snel schakelen en een cultuur van betrokkenheid en flexibiliteit, waarbij ook back offices een ondersteunende rol spelen.
z
De betrokken gemeenten vullen hun rol als opdrachtgever (al dan niet in samenwerking met de betrokken jeugdhulpregio) stevig in, maar op een betrouwbare en rechtvaardige wijze. De gemeenten realiseren zich dat ze voor inhoudelijke kennis en kunde afhankelijk zijn van professionele jeugdhulpaanbieders. Ze voelen zich procesverantwoordelijk en richten zich ook op de lange termijn. De gemeenten nemen zo een sterke rol in het netwerk. Tevens zijn de gemeenten zich ervan bewust dat de transformatie ook een verandering qua gemeentelijke organisatie vraagt. Het risico is dat – zeker in tijden van financiële schaarste – er een risico-regel reflex optreedt en gemeenten meer controle willen. De onderzochte gemeenten leren dat juist doorbouwen op vertrouwen van belang is. Wat ook lijkt te werken, is om de (jeugdhulp)organisaties samen verantwoordelijkheid te geven voor het te besteden budget en regie te laten nemen voor het proces om samen het beste voor cliënten te organiseren. Gemeenten kunnen dit proces faciliteren middels het organiseren van gesprekken en intensieve kennisuitwisseling en reflectie op basis van cijfers en casuïstiek.
7
z
Monitoring speelt in alle geportretteerde gemeenten een grote rol, waarbij er steeds sprake is van een cyclisch proces met aandacht voor zowel data als duiding (tellen en vertellen) zowel binnen de gemeenten als in samenwerking met jeugdhulpaanbieders. De gemeenteraden zijn hier veelal ook nauw bij betrokken. Deze gemeenten vertalen landelijke richtlijnen en onderzoeken naar hun eigen setting en hebben vooral behoefte aan een Rijksoverheid die faciliteert en stimuleert en niet aan een landelijke overheid die generieke regels oplegt.
z
Hoewel de wijze van inkoop en ook de mate van intensiteit van de regionale samenwerking verschilt werken de vijf gemeenten allen vanuit een relationeel netwerkperspectief, waarbij er zowel samenwerking is met grotere aanbieders als ruimte voor kleinere aanbieders. Als er nauwe samenwerking in de regio is, is dat omdat ideeën van de gemeenten goed aansluiten bij die van de regio.
z
In het algemeen zien we ook dat tevredenheid onder inwoners die gebruikmaken van jeugdhulp in deze gemeenten hoog is, uitgaande van de resultaten van cliëntervaringsonderzoeken. Daarnaast is ook de medewerkerstevredenheid hoog te noemen.
z
Een laatste gemeenschappelijk thema in deze gemeenten is dat ze zich er van bewust zijn dat de transformatie niet af is. Het is een voortdurend proces en in elke gemeente zijn er zorg- en ontwikkelpunten. Men waakt ervoor om achterover te leunen, want dan is het risico van terugval in oude patronen en werkwijzen steeds aanwezig.
Dit onderzoek biedt inzicht in een aantal werkzame lokale mechanismen maar we kunnen geen uitspraken doen over andere gemeenten, laat staan alle gemeenten. Het onderzoek kan geen uitspraken doen over omvang van tekorten, noch over welke (preventieve) interventies (kosten-)effectief zijn of hoe wachtlijst- problemen moeten worden aangepakt. Het onderzoek wijst wel op het belang van werken vanuit een heldere visie op basis waarvan vervolgens consistente inrichtingskeuzes zijn gemaakt.Zo hebben deze gemeenten een lokaal jeugdhulpstelsel weten te ontwikkelen waarin de jeugdhulp wezenlijk anders wordt georganiseerd en aangestuurd, waarin ruimte is gecreëerd voor professionals om anders (samen) te werken en waarin preventie en vroegsignalering wel degelijk een positief effect hebben. Er staat een sterke eerstelijnshulpverlening waar de vijf basisfuncties en bijbehorende inzichten van lokale teams steeds in terugkomen. Een continue monitorings- en kwaliteitscyclus op de verschillende niveaus houdt alle betrokken partijen scherp. Zo zijn beleid, controle en uitvoering voortdurend op elkaar betrokken en ontstaat er binnen de gemeente en tussen de gemeente en strategische partners een gemeenschappelijk perspectief op hoe het lokale jeugdstelsel moet worden ingericht.
Het besef dat gemeente en uitvoerende partijen strategische partners zijn in de transformatie ligt aan de basis van succesvolle samenwerkingsrelaties. Transformatie is een voortdurend proces en deze gemeenten zijn al jaren geleden begonnen met dit proces van transformatie. Zij bieden geen blauwdruk voor andere gemeenten, maar zijn wel inspirerende voorbeelden van hoe succesvol transformeren in de jeugdhulp mogelijk is. Om deze inzichten verder te brengen zou de aanpak uit dit onderzoek benut kunnen worden in vormen van onderling gestructureerd leren, bijvoorbeeld via een systemische georganiseerde peer-review, waarbij gemeenten onderling op systematische wijze en diepgaand aan de hand van cijfers en verhalen (tellen en vertellen) leren, reflecteren en zo elkaar verder helpen in de transformatie. Belangrijk hierbij is wel dat dit geborgd wordt in een te ontwikkelen landelijke kwaliteitsstandaard, zodat alle gemeenten hier ook daadwerkelijk mee aan de slag gaan.
8
COLOFON Met dank aan
Opdrachtgever Auteurs
A. Venema, R. Woudstra en alle deelnemers aan dit onderzoek vanuit de gemeenten
Met medewerking van
Foto omslag Foto’s binnenwerk Illustratie p.22 Uitgave
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Dr. F.E.P.L. Sondeijker Dr. J-K Helderman Dr. O. de Zwart Dr. J.A.M. de Kruijf M. Kwakernaak, MSc T. Voorwinden, MSc Dr. R. van der Gaag A. Jansma, MSc S. Jongeling, MSc A.L. Brock, MSc Dr. J-K Helderman Dr. J-K Helderman M. Kwakernaak, MSc Verwey-Jonker Instituut Kromme Nieuwegracht 6 3512 HG Utrecht T (030) 230 07 99 E secr@verwey-jonker.nl I www.verwey-jonker.nl
De publicatie kan gedownload worden via onze website: http://www.verwey-jonker.nl ISBN 978-94-6409-068-0 © Verwey-Jonker Instituut, Utrecht, 2021 Het auteursrecht van deze publicatie berust bij het Verwey-Jonker Instituut. Gedeeltelijke overname van teksten is toegestaan, mits daarbij de bron wordt vermeld. The copyright of this publication rests with the Verwey-Jonker Institute. Partial reproduction of the text is allowed, on condition that the source is mentioned.
Eindrapport
Eigenwijs transformeren Frouke Sondeijker Jan-Kees Helderman Onno de Zwart Johan de Kruijf Maarten Kwakernaak
Eigenwijs transformeren Eindrapport
Auteurs
Met dank aan
Frouke Sondeijker
A. Venema, R. Woudstra en alle deelnemers vanuit de gemeenten.
Jan-Kees Helderman Onno de Zwart Johan de Kruijf Maarten Kwakernaak Met medewerking van Marije Voorwinden, Renske van der Gaag, Anna Jansma, Sanne Jongeling & Anneke Brock
Utrecht, maart 2021
2
Transformatie is: “The product of people working together, gathering information, projecting hypothetically, listening to experts, and debating positions. It is messy, frustrating, too often ill-fated work. But it may be the best we have” (Dewey, 1927).
3
Inhoudsopgave Deel A
5
Managementsamenvatting6 1
Inleiding
9
2 Vraagstelling onderzoek
11
3 Aanpak en methoden 3.1. Selectie gemeenten, kennismaking en deskresearch 3.2. Zelfevaluatie gemeenten 3.3. Visitatieronde 3.4. Analyse en terugkoppeling gemeenteportretten 3.5. Overstijgende analyse en beschouwing
13 13 14 15 15 15
4 Resultaten
17
5 Beschouwing
24
Deel B 6 Vergelijkende analyse per gemeente 6.1. Inleiding 6.2. Vergelijking lasten en gebruik jeugdhulpverlening 6.3. Resultaten vergelijkende analyses per gemeente
7 Gemeenteportretten 7.1. Deventer: Van Wieg naar Netwerk 7.2. Peel en Maas: Het goede leven in Peel en Maas 7.3. Roosendaal: Samen komen we verder 7.4. Utrecht: Het vierkant is rond 7.5. Zaltbommel: Met vertrouwen transformeren
38 38 57 77 96 113
Bronnenlijst137 Bijlage 1: Opgevraagde documenten
139
Bijlage 2: Opdrachtomschrijving zelfevaluatie
141
Bijlage 3: Toelichting gehanteerde kengetallen
145
28 29 29 29 30 4
Deel A
5
Managementsamenvatting De afgelopen jaren is steeds duidelijker geworden dat de transformatie van de jeugdhulp geen eenvoudige opgave is. Het bieden van effectieve, tijdige en samenhangende ondersteuning aan jeugdigen en hun gezin is op lokaal en regionaal niveau nog lang niet altijd gerealiseerd, het jeugdhulpsysteem lijkt niet eenvoudiger geworden en veel gemeenten hebben forse financiële tekorten. Gemeenten kiezen zelf voor de wijze waarop zij de jeugdhulp inhoudelijk en organisatorisch inrichten. Sommige gemeenten slagen erin om een goed, overzichtelijk en betaalbaar jeugdhulpstelsel in te richten, andere lukt dat nog niet. Het is daarom belangrijk om onderzoek te doen naar de duiding van de praktijk van gemeenten, waarbij er aandacht is voor zowel de zorginhoudelijke als de bestuurlijke en organisatorische kant. Specifieke aandacht voor het lerend en reflectief vermogen van alle lokaal bij de jeugdhulp betrokken partijen is daarbij van belang.
Om deze vragen te beantwoorden hebben de betrokken gemeenten cijfers beschikbaar gesteld, zijn lokale documenten over het jeugdbeleid bestudeerd en hebben de gemeenten een beknopte zelfevaluatie uitgevoerd. Vervolgens zijn in een visitatieronde met alle gemeenten verschillende digitale (groeps-) gesprekken gevoerd met lokale betrokkenen bij het jeugdbeleid zowel vanuit de uitvoering als het beleid. Van elke gemeente is een portretschets opgesteld waarvan een concept voor feedback is voorgelegd en besproken. Op basis van de ervaringen van de gemeenten zijn we op basis van een gezamenlijke analyse tot een aantal gedeelde thema’s gekomen die van breder belang zijn. Tussentijds is er twee keer gerapporteerd aan de Stuurgroep Zorg voor de Jeugd. Hun input is meegenomen in het uitwerken van het onderzoeksvoorstel en bij het uitwerken van de overstijgende analyse. Het eindrapport is besproken tijdens een bijeenkomst van het Netwerk Directeuren Sociaal Domein. Ook hun input is verwerkt in dit eindrapport.
In dit onderzoek staan de ervaringen van vijf gemeenten centraal: Deventer, Peel en Maas, Roosendaal, Utrecht en Zaltbommel. De gemeenten zijn geselecteerd op basis van aanwijzingen dat zij wel in staat lijken te zijn om hun lokale jeugdstelsel te transformeren, terwijl de jeugdhulp budgettair beheersbaar is gebleven. We beantwoorden de volgende hoofdvragen:
De ervaringen van de vijf gemeenten maken duidelijk dat er niet één of enkele specifieke succes- of faalfactoren zijn. Zo hebben deze vijf gemeenten de jeugdhulp en ook de wijze van inkoop verschillend georganiseerd. Belangrijker dan deze verschillen is dat er een aantal factoren zijn in deze gemeenten die elkaar onderling versterken en sommige deels oorzaak en deels gevolg zijn. Wij onderscheiden een twaalftal thema’s die, in samenhang en binnen de gegeven context, een belangrijke rol spelen in waarom de transformatie in deze gemeenten succesvol lijkt te verlopen:
1.
Hoe zijn deze gemeenten gekomen tot een succesvolle/beheersbare transformatie en welke interventies en institutionele inrichtingskeuzen hebben daaraan bijgedragen?
z
2.
Welke aanknopingspunten kunnen op basis van de bevindingen worden gevonden, om richting te kunnen geven aan het beleid van Rijk, gemeenten, aanbieders en beroepsgroepen?
Er is sprake van politiek-sociale stabiliteit in de gemeenten. Dat wil niet zeggen dat zich geen wisselingen in politieke kleur of bestuurder voordoen. Het betekent wel dat visie, waarden en leidende principes in de loop der tijden redelijk stabiel blijken en dat ambtenaren, college van B&W en gemeenteraad goed op elkaar zijn aangesloten.
6
z
z
Gemeenten zijn vroeg begonnen met werken, ruim voor 2015, vanuit de bedoeling van de transformatie. Doelen van normalisering, demedicalisering en tijdige en in samenhang geleverde zorg sloten aan bij de visie van deze gemeenten. Er is op een lerende manier gewerkt, waarbij altijd de inhoud voorop stond en de organisatie daaruit afgeleid en volgend was. Dit gebeurde met pilots en experimenten gebaseerd op vertrouwen. Wetend dat zaken anders zouden lopen dan verwacht maar uitgaande van samen leren en ontwikkelen. Leren krijgt op verschillende manieren maar steeds op alle niveaus vorm. In alle gemeenten is een sterke basis in de eerste lijn gevormd. Een basis uitgaande van wederkerigheid en veelal langdurige samenwerking. Alle gemeenten kennen een hoogwaardige (toegang tot) eerstelijns jeugdhulp, ook al is de organisatievorm anders. Waarbij er altijd daadwerkelijk ambulante jeugdhulp wordt gegeven.
z
Deze eerstelijns jeugdhulp is dichtbij bij vindplaatsen als onderwijs en huisartsen georganiseerd en er is nauwe samenwerking met zowel het bredere sociale domein als de specialistische jeugdhulp veelal op basis van een netwerkmodel. Er wordt veel aandacht besteed aan de professionele ontwikkeling en kwaliteit van de lokale jeugdhulpprofessional. Ook de specialistische jeugdhulp ontwikkelt zich door de interactie met jeugdprofessionals in de toegang. Gemeenten investeren in preventie en vroegsignalering. De gemeenten zien een stijging in het gebruik van de laagdrempelige eerstelijns jeugdhulp en het lukt om de instroom in de specialistische jeugdhulp beheersbaar te houden of soms zelf kleiner te maken.
z
De jeugdhulprofessionals in de lokale basis- of toegangsteams hebben in al deze gemeenten een groot mandaat. Gemeenten hebben vertrouwen in hun kwaliteit en kunde. Na het opstellen van een gezinsplan of arrangement zijn in deze gemeenten meestal geen afzonderlijke procedures rondom beschikkingen meer nodig voor het leveren van (specialistische) ambulante ondersteuning.
z
De eerstelijns jeugdhulpprofessionals worden in hun werk ondersteund door specialistische jeugdzorgprofessionals die in de nabijheid van de basisteams zijn georganiseerd. Professionals hebben aandacht voor de mogelijkheden van normalisering.
z
De visies van de onderzochte gemeenten, die al vroegtijdig zijn ontwikkeld, worden consequent en consistent doorgevoerd. Ze ontwikkelen deze visies door en operationaliseren deze in de lokale prakijken. De wijze waarop de visie de basis vormt voor de interactie tussen professionals en gezinnen geldt ook voor de omgang van gemeenten met professionals en jeugdhulporganisaties. Dit resulteert in korte lijnen, snel schakelen en een cultuur van betrokkenheid en flexibiliteit, waarbij ook back offices een ondersteunende rol spelen.
z
De betrokken gemeenten vullen hun rol als opdrachtgever (al dan niet in samenwerking met de betrokken jeugdhulpregio) stevig in, maar op een betrouwbare en rechtvaardige wijze. De gemeenten realiseren zich dat ze voor inhoudelijke kennis en kunde afhankelijk zijn van professionele jeugdhulpaanbieders. Ze voelen zich procesverantwoordelijk en richten zich ook op de lange termijn. De gemeenten nemen zo een sterke rol in het netwerk. Tevens zijn de gemeenten zich ervan bewust dat de transformatie ook een verandering qua gemeentelijke organisatie vraagt. Het risico is dat – zeker in tijden van financiële schaarste – er een risico-regel reflex optreedt en gemeenten meer controle willen. De onderzochte gemeenten leren dat juist doorbouwen op vertrouwen van belang is. Wat ook lijkt te werken, is om de (jeugdhulp)organisaties samen verantwoordelijkheid te geven voor het te besteden budget en regie te laten nemen voor het proces om samen het beste voor cliënten te organiseren. Gemeenten kunnen dit proces faciliteren middels het organiseren van gesprekken en intensieve kennisuitwisseling en reflectie op basis van cijfers en casuïstiek.
7
z
Monitoring speelt in alle geportretteerde gemeenten een grote rol, waarbij er steeds sprake is van een cyclisch proces met aandacht voor zowel data als duiding (tellen en vertellen) zowel binnen de gemeenten als in samenwerking met jeugdhulpaanbieders. De gemeenteraden zijn hier veelal ook nauw bij betrokken. Deze gemeenten vertalen landelijke richtlijnen en onderzoeken naar hun eigen setting en hebben vooral behoefte aan een Rijksoverheid die faciliteert en stimuleert en niet aan een landelijke overheid die generieke regels oplegt.
z
Hoewel de wijze van inkoop en ook de mate van intensiteit van de regionale samenwerking verschilt werken de vijf gemeenten allen vanuit een relationeel netwerkperspectief, waarbij er zowel samenwerking is met grotere aanbieders als ruimte voor kleinere aanbieders. Als er nauwe samenwerking in de regio is, is dat omdat ideeën van de gemeenten goed aansluiten bij die van de regio.
z
In het algemeen zien we ook dat tevredenheid onder inwoners die gebruikmaken van jeugdhulp in deze gemeenten hoog is, uitgaande van de resultaten van cliëntervaringsonderzoeken. Daarnaast is ook de medewerkerstevredenheid hoog te noemen.
z
Een laatste gemeenschappelijk thema in deze gemeenten is dat ze zich er van bewust zijn dat de transformatie niet af is. Het is een voortdurend proces en in elke gemeente zijn er zorg- en ontwikkelpunten. Men waakt ervoor om achterover te leunen, want dan is het risico van terugval in oude patronen en werkwijzen steeds aanwezig.
Dit onderzoek biedt inzicht in een aantal werkzame lokale mechanismen maar we kunnen geen uitspraken doen over andere gemeenten, laat staan alle gemeenten. Het onderzoek kan geen uitspraken doen over omvang van tekorten, noch over welke (preventieve) interventies (kosten-)effectief zijn of hoe wachtlijst- problemen moeten worden aangepakt. Het onderzoek wijst wel op het belang van werken vanuit een heldere visie op basis waarvan vervolgens consistente inrichtingskeuzes zijn gemaakt.Zo hebben deze gemeenten een lokaal jeugdhulpstelsel weten te ontwikkelen waarin de jeugdhulp wezenlijk anders wordt georganiseerd en aangestuurd, waarin ruimte is gecreëerd voor professionals om anders (samen) te werken en waarin preventie en vroegsignalering wel degelijk een positief effect hebben. Er staat een sterke eerstelijnshulpverlening waar de vijf basisfuncties en bijbehorende inzichten van lokale teams steeds in terugkomen. Een continue monitorings- en kwaliteitscyclus op de verschillende niveaus houdt alle betrokken partijen scherp. Zo zijn beleid, controle en uitvoering voortdurend op elkaar betrokken en ontstaat er binnen de gemeente en tussen de gemeente en strategische partners een gemeenschappelijk perspectief op hoe het lokale jeugdstelsel moet worden ingericht.
Het besef dat gemeente en uitvoerende partijen strategische partners zijn in de transformatie ligt aan de basis van succesvolle samenwerkingsrelaties. Transformatie is een voortdurend proces en deze gemeenten zijn al jaren geleden begonnen met dit proces van transformatie. Zij bieden geen blauwdruk voor andere gemeenten, maar zijn wel inspirerende voorbeelden van hoe succesvol transformeren in de jeugdhulp mogelijk is. Om deze inzichten verder te brengen zou de aanpak uit dit onderzoek benut kunnen worden in vormen van onderling gestructureerd leren, bijvoorbeeld via een systemische georganiseerde peer-review, waarbij gemeenten onderling op systematische wijze en diepgaand aan de hand van cijfers en verhalen (tellen en vertellen) leren, reflecteren en zo elkaar verder helpen in de transformatie. Belangrijk hierbij is wel dat dit geborgd wordt in een te ontwikkelen landelijke kwaliteitsstandaard, zodat alle gemeenten hier ook daadwerkelijk mee aan de slag gaan.
8
1
Inleiding
De transformatie van de jeugdhulp blijkt een complexe opgave te zijn. Het gaat zowel om een zorginhoudelijke transformatie als nieuwe manieren van lokale en regionale samenwerking, sturing en inkoop. Hoewel er veelbelovende initiatieven en interessante voorbeelden zijn, zien we in literatuur en rapporten vooral dat het bieden van effectieve, tijdige en samenhangende, ondersteuning aan jeugdigen en hun gezin op lokaal en regionaal niveau nog lang niet overal gerealiseerd is. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de tussentijdse evaluatie van de Jeugdwet (ZonMw, 2018; Transitie Autoriteit Jeugd, 2018; CBS, 2017; De Boer en Bruning, 2018), rapporten van Lokale Rekenkamers (Rekenkamer Rotterdam, 2018) de rapportage van het VNG Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht (2020) en het recente overzichtsrapport ‘Sociaal domein op koers? ’van het SCP (2020) . Ondertussen lopen de tekorten in gemeenten fors op (AEF 2020, KPMG, 2020). In dit rapport laten we zien dat het ook anders kan. Gemeenten zijn vrij in de keuzes die ze maken in de wijze van organisatie, sturing en inkoop en omdat over de effectiviteit van de verschillende mogelijkheden nog weinig bekend is, biedt dat ook nog weinig aanknopingspunten. Zo zijn er gemeenten die kiezen voor brede 0-100-teams of aparte jeugdteams, gemeenten waarin het wijkteam een loketfunctie vervult en wijkteams die zelf hulp en ondersteuning bieden.
Jeugdhulporganisaties kiezen ook verschillende strategieën van inhoudelijke verbreding, schaalvergroting versus regionale concentratie en consortiumvorming. Ook qua inkoop verschillen gemeenten flink van elkaar, variërend van open house tot aanbesteding aan een consortium. Vervolgens zien we ook verschillen in de bekostigingsvormen, waarbij productiebekostiging en resultaatbekostiging het meest voorkomen, maar ook populatiebekostiging en gemengde vormen komen voor. Tenslotte kan
een gemeente op verschillende manieren sturen op kwaliteit, zoals via het programma van eisen, in de selectiecriteria en middels gunningscriteria. Een veelheid aan keuzemogelijkheden voor gemeenten zorgt ervoor dat gemeenten kunnen kiezen voor een stelstel dat past bij de lokale situatie. Maar deze keuze is niet eenvoudig, omdat we nog onvoldoende weten wat nu wel of niet bijdraagt aan het realiseren van een beheersbare transformatie. Ondanks de vele keuzemogelijkheden, hetgeen leidt tot grote verschillen tussen gemeenten, lijkt een aantal gemeenten wel in staat om een (budgettair) beheersbare transformatie van de jeugdhulp te realiseren. En zoals ook in het rapport van KPMG (2020) is geadviseerd, is het belangrijk om te leren van de goede voorbeelden. We hopen dat dit rapport daaraan een bijdrage levert. Gehanteerde uitgangspunten Naast de belangrijke onderzoeken met een meer financiële insteek die recent plaatsvonden, achten wij het van belang onderzoek te doen naar de duiding vanuit de praktijk, waarbij aandacht is voor zowel de zorginhoudelijke als organisatorische kant en waarbij middels casestudies zicht ontstaat op de onderliggende processen die al dan niet bijdragen aan succes.
De onderzoeken van AEF naar de noodzaak voor structurele middelen voor de jeugdhulp, van KPMG naar effectieve lokale jeugdhulpteams en het advies van het Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht van de VNG brengen een aantal algemeen werkbare elementen en uitgangspunten naar voren. Deze zijn echter nog maar beperkt getoetst aan de praktijk van ‘succesvolle’ gemeenten. Dat is dan ook hetgeen nu gedaan is, binnen dit onderzoek. De transformatie van de jeugdhulp gaat, zoals alle transformaties overigens, gepaard met veel cognitieve, normatieve, strategische en institutionele onzekerheden. De vraag is niet alleen wat we weten van succes of faalfactoren, 9
maar ook en vooral, hoe kunnen we het inzichtelijk maken? Een belangrijke bevinding van eerder door ons uitgevoerde onderzoeken in het sociaal domein (Kritische blik 2020, Helderman e.a., 2020) is dat het succesvol (door)ontwikkelen van lokale en regionale stelsels – en daarbij passende professionele en besturingspraktijken – staat of valt met het lerend en reflectief vermogen van alle bij de jeugdhulp betrokken partijen. Een aantal aspecten spelen daarbij een rol. Allereerst gaat het om de mate waarin en wijze waarop een visie consequent is doorgevoerd binnen de organisatie, inkoop, sturing en uitvoering en of en hoe een continue kwaliteitscyclus op de verschillende niveaus eraan bijdraagt iedereen hier scherp op te houden en waar nodig bij te sturen. Een aandachtspunt daarbij is ook in hoeverre er lokaal aandacht is voor het thema ‘normering’, waarmee we bedoelen hoe er gedacht wordt over opvoeden en opgroeien, wat tot het normale behoort en wat daarvan afwijkt en wanneer dus jeugdhulp nodig is. Uit het onderzoek ‘De sterkste schakels, (2019) komt naar voren dat dit consequent doorvoeren van de visie bijdraagt aan succesvolle samenwerking in het jeugddomein. De continue kwaliteitscyclus was waar het bij veel gemeenten aan leek te ontbreken. In de gemeente Utrecht lijkt dit bijvoorbeeld wel het geval te zijn (Kritische Blik 2020, Helderman e.a., 2020).
Wij zijn met de deelnemende gemeenten in gesprek gegaan over het hoe. Hoe ziet jullie visie eruit, op welke wijze is deze door vertaald naar de uitvoering en waarin zie je dat terug, hoe wordt het begrip normering gedefinieerd en hoe benut men dit in de uitvoering en wat levert dat op?
op verschillende niveaus. Dat samen lerend doen wat werkt (zie ook NJI 2017), kenmerkt, denken wij, de gemeenten die erin lijken te slagen een beheersbare transformatie te realiseren. In dit onderzoek hebben wij geprobeerd onze aanpak zoveel mogelijk aan te laten sluiten bij het zelflerend vermogen van gemeenten of dit juist te activeren en daarbij waar mogelijk gebruik gemaakt van bestaand instrumentarium. Het was voor ons van cruciaal belang dat het onderzoek verduidelijking en verdieping zou brengen. Aan alleen meningen hebben we niet zo veel, we hebben dus doorgevraagd en gezocht naar onderbouwing. Waarom werkt iets nou zoals het werkt? Aan professionele ondersteuningspraktijken zoals in de jeugdhulp liggen meerdere situationele en context gebonden beoordelingsmaatstaven ten grondslag (WRR, 2004). Van belang is dat er over deze verschillende maatstaven en opvattingen een dialoog ontstaat tussen professionals onderling en tussen professionals, beleidsmakers en bestuurders. De door ons voorgestelde aanpak, zie Hoofdstuk 3 Methode, was daar dan ook op gericht. Tenslotte vonden we het belangrijk dat dit onderzoek de deelnemende gemeenten zelf ook iets opleverde. We hebben gemeenten met dit onderzoek een moment geboden van even stilstaan, met elkaar reflecteren en kijken waar er nog verder verbeterd kan worden.
Ten tweede is het van belang hoe er geleerd wordt van casuïstiek in zich ontwikkelende ondersteuningspraktijken over zowel de ondersteuningspraktijk zelf (en de individuele casus) als over systemische (institutionele, culturele en organisatorische) condities. Tot nu toe heeft dit zeer beperkt vorm gekregen. Wel is de zelfevaluatietool ontwikkeld, een instrument dat, vanuit casuïstiek, gemeenten kan ondersteunen om het lerend vermogen op casus- en systeemniveau op een systematische en disciplinerende wijze te bevorderen. Onze ervaring is dat gemeenten die successen boeken in de transformatie dit doen met vallen en opstaan. Ze leren van casuïstiek en van elkaar en voeren gesprekken 10
2
Vraagstelling onderzoek
De vraag naar de duiding van het jeugdbeleid is tweeledig: 1. Hoe zijn deze gemeenten gekomen tot een succesvolle/ beheersbare transformatie en welke interventies en institutionele inrichtingskeuzen hebben daaraan bijgedragen? 2. Welke aanknopingspunten kunnen op basis van de bevindingen worden gevonden, om richting te kunnen geven aan het beleid van Rijk, gemeenten, aanbieders en beroepsgroepen, teneinde een beheersbare transformatie te realiseren en daarmee een passend antwoord te vinden op het stijgende jeugdhulpgebruik?
Het onderzoek is opgeknipt in twee delen. Er is van de vijf deelnemende gemeenten, te weten Deventer, Peel en Maas, Roosendaal, Utrecht en Zaltbommel informatie verzameld op basis waarvan een portret per gemeente is gemaakt. In die portretten wordt duidelijk welke elementen bijdragen aan het succes van de betreffende gemeente met betrekking tot de transformatie van de jeugdhulp. Per gemeente zijn onderstaande vragen en deelvragen zo goed als mogelijk beantwoord.
Deel 1: vragen per gemeente: 1.
Hoe vullen de onderzochte gemeenten hun jeugdbeleid in en hoe gaan zij om met de jeugdhulpplicht? Aandachtspunten hierbij: 1a. Is er een gedeelde en gedragen visie, hoe is deze tot stand gekomen en in welke mate is deze consequent doorgevoerd in keuzes over organisatie inkoop, sturing, en samenwerking met basisvoorzieningen en specialistische hulp, bijzondere aandacht zullen we hebben voor de samenwerking met huis- en jeugdartsen, onderwijs en gecertificeerde instellingen. 1b. Toegang, invulling van de lokale teams, en eventuele knelpunten hierbij. In hoeverre zien we in de praktijk terug wat hierover bekend is uit rapport over basisfuncties en gerelateerde inzichten lokale teams KPMG (2019). 1c. Kenmerken van de inhoud van de visie: Denk aan normering, kind/ gezin centraal, urgentie van elkaars meerwaarde, invulling van de jeugdhulpplicht. In hoeverre is er sprake van afbakening van de jeugdhulpplicht in verordeningen? 1d. De wijze waarop er wordt ingezet op vroegsignalering en preventie. 1e. Hoe de implementatie van deze visie vervolgens wordt gemonitord op populatie- en casusniveau en welke acties hieruit voortvloeien. 1f. De aansturing, contractmanagement en wijze van financiering.
Hieraan voegen we toe het vertrouwen tussen gemeenten netwerk van jeugdhulpaanbieders in verband met de regionale inkoop en samenwerking en het vertrouwen tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders. 1g. De verbinding met andere beleidsinitiatieven uit het sociaal domein.
11
2.
3.
Welke effecten/resultaten levert dit op? Ook hierbij een toevoeging. Om de resultaten goed te kunnen duiden is het belangrijk om een aantal achtergrondkenmerken van gemeenten scherp te hebben: 2a. Omvang van de gemeenten in aantal inwoners, leeftijdsopbouw, mate van verstedelijking, SES, opleidingsniveau, en cijfers over gebruik jeugdhulp. Gegeven die achtergrondkenmerken, kan vervolgens gekeken worden naar: effect op jeugdhulp gebruik, waaronder gebruik van ambulante jeugdhulp en jeugdhulp met verblijf. 2b. In hoeverre hebben gemeenten zelf monitoringsgegevens en op welke wijze benutten ze deze? 2c. Effect op bieden van jeugdhulp: zo dichtbij mogelijk, gericht op versterken van het gewone leven. 2d. Effect op uitgaven aan jeugdhulp en andere beleidsterreinen. 2e. Tevredenheid en doelrealisatie volgend jeugdigen, ouders, professionals, beleidsmakers en bestuurders.
Daarnaast is er overstijgend gezocht naar overeenkomsten en verschillen en is er geanalyseerd welke van die elementen nu ook in andere gemeenten een rol kunnen spelen, en onder welke voorwaarden, om tot een beheersbare transformatie van de jeugdhulp te komen. We hebben dit vervat in een aantal rode draden en een beschouwing, waarin onderstaande vragen beantwoord worden.
5.
Is er een overkoepelend patroon te vinden in de bevindingen over de onderzochte gemeenten? 5a. Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de aanpakken van deze gemeenten? Daarbij besteden we ook aandacht aan de tijd die de transformatie heeft gekost en in hoeverre er sprake is van duurzame effecten. 5b. Zijn er daarmee samenhangend overeenkomsten en verschillen aan te wijzen tussen de effecten die de onderzochte gemeenten bereiken?
Onvoorziene en mogelijk ongewenste effecten.
6.
Zijn er succes- en faalfactoren aan te wijzen voor een geslaagde transformatie van het jeugdbeleid?
Zijn er ‘beschermende factoren’ in de bestuurs- en ambtelijke cultuur en de lokale samenwerking aan te wijzen die bijdragen aan het positieve beleid van deze gemeenten? 4.
Deel 2: Te beantwoorden vragen overstijgend
De portretten behorend bij Deel 1, waarin vraag 1 t/m 4 centraal staan, zijn terug te vinden in Deel B van voorliggend rapport. De overstijgende vragen 5 en 6 staan centraal in hoofdstuk 4 en 5 binnen Deel A van dit rapport.
Wat kan VWS doen om deze gemeenten verder te helpen/wat belemmert hen momenteel?
Deze vraag trekken we graag iets breder: Welke obstakels zijn deze gemeenten tegengekomen op hun weg naar een beheersbare transformatie van de jeugdhulp en hoe hebben ze deze overwonnen? Wat was ieders (VWS, gemeente, aanbieders, professionals) rol hierin? Zijn er nu nog obstakels, zo ja welke en welke oplossingsrichtingen ziet men daarvoor en/of weet men deze aan het juiste adres te adresseren? 12
3
Aanpak en methoden
Er zijn een aantal stappen die we hebben doorlopen om te komen tot het beantwoorden van vraag 1 t/m 6 zoals hierboven uitgewerkt: 1. 2. 3. 4. 5.
Selectie gemeenten, kennismaking en deskresearch. Zelfevaluatie gemeenten. Visitatieronde. Analyse en terugkoppeling gemeenteportretten. Overstijgende analyse en beschouwing.
Deze stappen zijn in elke gemeente op een andere wijze doorlopen, de nummering zegt dan ook niets over de volgordelijkheid van de activiteiten. Wel zijn alle onderdelen in elke gemeente in meer of minder mate aan de orde geweest. We zullen alle vijf stappen hieronder een voor een toelichten.
3.1.
vanwege de Covid-19 pandemie, maakte het niet makkelijk. Toch zijn er, door gezamenlijke inspanning van de onderzoekers en de opdrachtgever, van de boogde zes gemeenten uiteindelijk vijf geïncludeerd: Deventer, Peel en Maas, Roosendaal, Utrecht en Zaltbommel. Na inclusie is de opzet van het onderzoek gepresenteerd aan de stuurgroep Zorg voor de Jeugd. Met al deze gemeenten is uitgebreid kennis gemaakt. Het onderzoek is toegelicht door de onderzoekers en er is gevraagd om commitment op zowel bestuurlijk als uitvoerend niveau. Vervolgens is gestart met een deskresearch. Hiertoe zijn een aantal activiteiten uitgevoerd. z
z
Selectie gemeenten, kennismaking en deskresearch
Er waren een aantal gemeenten die zichzelf bij het ministerie van VWS hadden gemeld om mee te doen aan dit onderzoek. Het grootste deel van de gemeenten moest echter nog geworven worden. Er is gezocht naar gemeenten die een beheersbare transformatie leken te hebben neergezet vanuit financieel perspectief en/of waarvan bekend was dat ze met een innovatieve preventieve aanpak de transformatie proberen handen en voeten te geven. Daarnaast is er getracht zo goed mogelijk rekening gehouden met landelijke spreiding, mate van verstedelijking en SES. Dat veel gemeenten in een transitie of nieuwe inkoopprocedure zaten, het tijdpad van dit onderzoek behoorlijk krap was en we veel van gemeenten vroegen terwijl we midden in een lockdown zaten
z
Er zijn achtergrondgegevens opgezocht van deze gemeenten. Zoals het aantal inwoners, de leeftijdsopbouw van de gemeentelijke bevolking, de sociaal-economische status, maar bijvoorbeeld ook het percentage jongeren met jeugdhulp. Al die cijfers zijn terug te vinden in de portretten van de gemeenten. Er is gemeenten gevraagd een lijst (zie bijlage 1) met documenten op te sturen die mogelijk relevant konden zijn bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Met gemeenten is die lijst doorgenomen en is gekeken wat er wel en niet was en wat wel en niet nuttig was. De opgestuurde documenten zijn geanalyseerd en dienden als voorbereiding op de gesprekken die in elke gemeenten gevoerd zijn. Bovendien is er informatie uit gehaald voor de portretten. Aan het eind van elk portret is een overzicht de benutte documenten ingevoegd. Lopende het onderzoek bleek het van belang om wat dieper in de financiën van gemeenten te duiken. Een kwalitatieve benadering in een onderzoek zegt veel over houding, gedrag en werkwijzen van de onderzochte populatie, maar is nog niet zondermeer een indicator voor daadwerkelijk succesvol beleid. De vraag is dan of de geselecteerde gemeenten er ook in termen van bereiken van de doelgroep en financiële beheersing 13
beter voor staan dan andere gemeenten. Dat vergt een vergelijking met referentiegroepen van gemeenten. Voor een beoordeling van een beroep op jeugdhulpverlening in een gemeente zijn in hoofdlijn twee wegen te bewandelen. In de eerste plaats gebruik maken van interne gegevens van de desbetreffende gemeente en in de tweede plaats vergelijken met landelijk vastgelegde gegevens. In beide gevallen kunnen er knelpunten zijn vanwege de kwaliteit van vastlegging van informatie, hetzij door wijzigingen in administratieve systemen, hetzij door andere interpretaties van definities. In dit onderzoek is in de portretschetsen gebruik gemaakt van de eigen gegevens van de gemeenten. Daarnaast is met behulp van CBS-data over gebruik jeugdhulpverlening en de lasten daarvan een vergelijking gemaakt met de gegevens van buurgemeenten en referentiegroepen. De gebruiksgegevens zijn afkomstig van de kerncijfers jeugdzorg van CBS, waarbij zowel jaarcijfers als halfjaarcijfers zijn gebruikt. De financiële gegevens komen indirect van CBS via de website Findo die door het ministerie van BZK is ontwikkeld. De gegevens zijn begin februari 2021 geraadpleegd en bevatten toen gebruiksgegevens tot en met het eerste halfjaar 2020 en jaarrekeninggegevens tot en met 2019 en begrotingsgegevens tot en met 2021.
Voor de financiële gegevens is gekozen om een vergelijking te maken vanaf 2017 omdat de landelijk voorgeschreven indeling naar clusters van lasten in 2015 en 2016 onvoldoende onderscheid maakte tussen WMO-zorg en Jeugdzorg. Verder is van belang dat het er in het algemeen op lijkt dat de begrotingscijfers 2020 en 2021 lager zijn dan de werkelijke lasten in 2019. Dat kan duiden op nog te realiseren taakstellingen maar ook op achterhaalde inschattingen van zorggebruik. Om die reden is enige terughoudendheid met interpretatie van begrotingsgegevens noodzakelijk. Voor de vergelijking van gegevens zijn gemeenten gezocht die grenzen aan de deelnemende gemeenten. Voor de grotere gemeenten is in de aangrenzende
regio’s gezocht naar gemeenten met min of meer vergelijkbare schaalgrootte. Daarnaast is er een vergelijking met landelijke cijfers en cijfers naar gemeentegrootteklasse. De resultaten van dit onderdeel staan in Deel B Hoofdstuk 6. Op basis van de deskresearch is de eerste aanzet gegeven tot portretschetsen van elke gemeente gemaakt.
3.2.
Zelfevaluatie gemeenten
Voor de zelfevaluatie zijn er twee opties aan gemeenten voorgelegd: de basisversie en een plusversie. Bij die laatste versie zouden gemeenten ook de zelfevaluatietool (https://www.toezichtsociaaldomein.nl/documenten/publicaties/2019/06/18/handleiding-zelfevaluatietool ) uitvoeren. De zelfevaluatietool gaat er vanuit dat er tenminste drie individuele casussen worden bestudeerd (na instemming van inwoner door dossier onderzoek, interview met inwoner, interview met betrokken professionals en duidingssessie met betrokken partners). Geen van de gemeenten heeft voor deze plusversie gekozen, gezien de beperkte looptijd van het onderzoek. De basisversie bevat in ieder geval een eigen analyse van de gemeente over het jeugdbeleid, met de volgende elementen: z z z z z z
Mate van ‘succes’. Visie en waarom van keuzes. Bevorderende en belemmerende factoren. Beschrijving van organisatie van hulp. Invulling van opdrachtgeverschap en financiering. Inrichting sturing, monitoring, leren en reflectie op perspectief van inwoners / cliënten, professionals, aanbieders en lokaal politiek bestuur.
De exacte opdrachtomschrijving is te vinden in bijlage 2.
14
Per gemeente is dit onderdeel anders ingevuld, want het bleek in de beschikbare tijd veel van gemeenten te vragen, soms te veel. In geval van Utrecht lag er al heel veel informatie die benut kon worden als zijnde een zelfevaluatie. Een aantal gemeenten heeft geen gesprekken gevoerd zoals beoogd bij de opzet van de zelfevaluatie, maar iemand met overzicht over het jeugddomein en bredere sociale domein van de betreffende gemeente is schriftelijk ingegaan op bovenstaande punten en heeft ons per mail geïnformeerd. Op die manier kon de opbrengst, benut worden als aanvulling voor de portretschets en ter voorbereiding op de site visits. In andere gemeenten is er een combinatie gemaakt tussen de zelfevaluatie en de site visits en zijn die twee onderdelen dus in elkaar geschoven.
3.3.
Visitatieronde
Oorspronkelijk gingen we uit van twee dagen met gesprekken per gemeente. Echter, door maatregelen rondom COVID-19, was het niet mogelijk deze gesprekken fysiek te organiseren en gebeurde dit digitaal. Dit betekende dat er meer rekening kon en moest worden gehouden met individuele agenda’s, mensen zaten immers met kinderen thuis, werden geacht thuisonderwijs te verzorgen en daarnaast hun werk te doen. Ook zijn de gesprekken over een wat langere tijd uitgesmeerd, om het behapbaar te houden. Dat maakt dat deze fase ons meer tijd heeft gekost en gesprekken soms individueel in plaats van in groepsverband plaatsvonden. Er is met gemeenten afgestemd welke organisaties en personen interessant zijn om te spreken in het kader van dit onderzoek. Wie we samen konden spreken en wie beter individueel. Samen met gemeenten zijn vervolgens digitale gesprekken gepland. Die gesprekken zijn in tweetallen (senior-junior combinatie) gevoerd en per gemeente is er bij elk portret (Deel B Hoofdstuk 7) een lijst met gesproken respondenten toegevoegd. De informatie uit de gesprekken vormde belangrijke, nieuwe, aanvullende input voor de portretten.
3.4.
Analyse en terugkoppeling gemeenteportretten
Al het materiaal uit bovenstaande activiteiten is geanalyseerd. De kern is eruit gehaald aan de hand van de vragen 1 t/m 4 uit het plan van aanpak (zie hierboven in Hoofdstuk 2) en zo zijn we gekomen tot de portretten per gemeente. Alvorens tot de definitieve rapportage over te gaan, hebben deelnemende gemeenten de conceptversie van hun portret toegestuurd gekregen en is deze besproken in een digitale reflectiesessie. Wederom kozen gemeenten zelf wie bij deze reflectiesessie aanwezig waren, in overleg met de onderzoekers. Als mensen niet aanwezig konden zijn, konden zij per mail feedback geven op de portretschets. Het ging in de reflectiesessies met name om herkenbaarheid van het portret. Tevens konden feitelijke onjuistheden eruit gehaald worden en we hebben gemeenten gevraagd wat ze nu vooral aan niet-deelnemende gemeenten zouden willen meegeven als belangrijkste les. In een aantal gemeenten is ook dit moment benut om door te spreken over de verbeterpunten van de gemeente zelf. Deze reflectiesessies hebben bijgedragen aan verdieping en aanscherping van de resultaten. Bovendien hadden gemeenten de mogelijkheid om feedback te geven en waar nodig heeft dit geleid tot aanpassingen van het portret. Na de reflectiesessie is het portret van elke gemeente bijgesteld waar nodig en zo zijn we tot de definitieve portretten gekomen.
Ook voor gemeenten zelf waren deze sessies waardevol, zo gaven ze aan.
3.5.
Overstijgende analyse en beschouwing
Terwijl de conceptversies van de portretten in de maak waren, zijn we aan de slag gegaan met de overstijgende analyse, om ook vraag 5 en 6 (zie Hoofdstuk 2) te kunnen beantwoorden. We hebben dit gedaan op basis van gezamenlijke analyse in dialoog met elkaar, waarbij de senioren naast kennis van een specifieke gemeente ook verschillende perspectieven vertegenwoordigden (Frouke 15
Sondeijker en Maarten Kwakernaak, professionele perspectief; Jan-Kees Helderman en Johan de Kruijff, bestuurskundig perspectief met specifieke kennis van veranderingen, sturing en aanbesteding, Onno de Zwart, gemeentelijk perspectief). Zo is een document ontstaan met rode draden. Die rode draden zijn voorgelegd aan de stuurgroep Zorg voor de Jeugd en met hen is hierover van gedachten gewisseld. Dit heeft ertoe geleid dat een aantal zaken nog verder zijn aangescherpt of toegevoegd. Ook als er uit de reflectiesessies met de gemeenten nog iets nieuws aan het licht kwam is gecheckt bij andere gemeenten in welke mate dat ook daar aan de orde was. Indien het een breder gedeeld thema bleek is het toegevoegd aan de rode draden. Dit rode draden document vormt de basis voor de resultaten zoals hieronder in Hoofdstuk 4 beschreven. Het concept eindrapport is besproken tijdens een bijeenkomst van het Netwerk Directeuren Sociaal Domein (NDSD). Hun input is verwerkt in dit definitieve eindrapport.
16
4
Resultaten
Allereerst moet gezegd worden, en dat zal niemand verbazen, dat er niet één of enkele succes- of faalfactoren aan te wijzen zijn. Het gaat om consistentie, samenhang, de juiste mensen op de juiste plek, vertrouwen in eenieder en de intrinsieke motivatie om het met elkaar steeds beter te willen doen voor de jeugdigen en gezinnen in de gemeente. Bovendien zijn keuzes vaak afgestemd op de lokale situatie, waardoor er geen eenvoudig recept of stappenplan is voor een beheers- bare transformatie van jeugdhulp. Toch springen er een aantal zaken in het oog, als je het totaal aan informatie analyseert. Een belangrijke opmerking vooraf is dat een aantal factoren en condities zowel oorzaak als gevolg zijn. Bijvoorbeeld: politiek-sociale stabiliteit zorgde voor de rust en zekerheid die nodig is om een nieuw stelsel te ontwikkelen, maar het relatieve succes draagt vervolgens weer bij aan het versterken van de politiek-sociale stabiliteit. Het moge duidelijk zijn dat sommige gemeenten in de prettige omstandigheid verkeerden van relatieve politiek-sociale stabiliteit, of sterk ontwikkelde steunstructuren in de gemeenschappen, maar men realiseerde zich ook dat deze voortdurend moeten worden onderhouden.
Het is ook belangrijk om op te merken dat deze gemeenten zich vanaf het eerste begin hebben gerealiseerd dat de sleutel tot succes is gelegen in het organiseren van een sterke (toegang tot) eestelijns jeugdhulp en preventieve ondersteuning en dat de transformatie valt of staat met het ombuigen van een volumetrend zonder dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de jeugdhulp. Dat betekent dat deze gemeenten al vroeg inzagen dat het ontwikkelen van een sterke toegang alleen niet voldoende is, maar dat er ook geïnvesteerd moest worden in de betrokkenheid van enerzijds voorliggende voorzieningen en anderzijds specialistische jeugdzorgaanbieders en jeugdbescherming / veilig thuis bij de toegang.
Politiek-sociale stabiliteit Alle deelnemende gemeenten kennen een geschiedenis van politiek-sociale stabiliteit. Dat wil niet zeggen dat er geen wisselingen zijn geweest in de samenstelling van colleges of de politieke kleur van de verantwoordelijke wethouder voor jeugd, maar wel dat er telkens hard gewerkt is om de visie, waarden of leidende principes van waaruit men werkt vast te kunnen houden ongeacht politieke kleur. Men werkt aan ambtelijke en politieke borging door ook altijd de oppositie mee te nemen in het gedachtengoed en de werkwijzen. De bij de transformatie betrokken ambtenaren in deze gemeenten hebben het College actief en frequent geïnformeerd en het College heeft op haar beurt de Gemeenteraad goed meegenomen. Dichtbij de bedoeling en lerend Het zijn ook gemeenten die relatief vroeg begonnen zijn met de voorbereidingen op de transitie en transformatie en waarbij de transformatiedoelen (normalisering, de-medicalisering, zorg in samenhang, tijdig en dichtbij geleverd) nauw aansloten bij de visie, waarden of leidende principes van waaruit men reeds werkte. Men is dus dichtbij de bedoeling van de transformatie begonnen en is van daaruit gaan bouwen. Ieder op een eigen wijze, maar allemaal vanuit stabiliteit en vertrouwen. Veelal is er gestart op kleine schaal, met proeftuinen, pilots en experimenten, waarbij de organisatie altijd volgend was op de inhoud.
De intentie was vanaf het begin om samen te leren en te ontwikkelen. Er is dus geen afrekencultuur en doordat de raadsleden steeds zijn meegenomen, of zelf het initiatief hebben genomen om (al dan niet met een bepaalde systematiek bijvoorbeeld de Duisenberg-methode of visitaties), zicht te krijgen op de ontwikkelingen, is die ook niet ontstaan. Ook in de relatie tussen gemeente als opdrachtgever en jeugdhulp aanbieders als opdrachtnemer zien we dit terug. Er wordt gewerkt vanuit de overtuiging dat er dingen mis zullen gaan, 17
maar je daar sterker uitkomt met elkaar. Experimenten kunnen dan ook niet mislukken, je leert er immers altijd van. Die ruimte om te leren was en is in deze gemeenten belangrijk en krijgt op verschillende manieren, maar wel door alle niveaus heen, dus ook op ambtelijk niveau, vorm (denk aan: detacheringen; gezamenlijke deskundigheidsbevordering; intervisie/supervisie; multidisciplinaire overleggen (MDO’s)). Hoewel deze gemeenten eigenzinnig waren, realiseerden zij zich dat ze de wijsheid niet in pacht hadden en dat ook de gemeentelijke organisatie mee moest veranderen. Het is overigens goed denkbaar dat er een wederkerig causaal verband bestaat tussen het beheersbaar houden van kosten in combinatie met voortgang maken met de inhoudelijke transformatie en politiek-sociale stabiliteit.
4.
5.
6. Een sterke basis Wat ook opvalt is dat alle deelnemende gemeenten een aantal overeenkomstige basiselementen hebben neergezet. Hieronder vallen een aantal dingen: 1.
2.
3.
Een sterke gemeenschapszin gekenmerkt door principes van solidariteit op basis van wederkerigheid en/of langdurige samenwerking en soms verwevenheid met maatschappelijke partners in het voorveld, die in de jaren voor de transformatie ook zijn betrokken bij het ontwikkelen en organiseren van de toegang (in relatie tot het voorliggend veld). Daaruit heeft zich een kwalitatief hoogwaardige (toegang tot) eerstelijns jeugdhulp ontwikkeld, die weliswaar overal weer net anders is ingericht, maar waar vanuit wel altijd lichte ambulante ondersteuning wordt geboden: ze doen in alle gevallen veel meer dan alleen ‘keukentafelgesprekken’ en beschikkingen aanvragen. De toegang is bovendien, ook weer telkens anders, maar wel overal dichtbij zogenaamde vindplaatsen van problematiek als huisartsen en scholen georganiseerd en daarmee laagdrempelig toegankelijk
Men werkt volgens een netwerkmodel samen met specialistische hulp en de lijnen zijn kort. Daarbij geldt niet hoe integraler hoe beter, maar wordt er gezocht naar ieders meerwaarde en weet men die ook in te zetten. Het gebiedsgericht werken dat we in het merendeel van de onderzochte gemeenten zien helpt hierbij. Verder valt op dat in sommige gemeenten in de toegang niet zozeer generalisten werken, maar juist ervaren en relatief hoogopgeleide specialisten die samen generalistisch kunnen werken. In de onderzochte gemeenten wordt veel aandacht besteed aan de ontwikkeling van het vak gezinswerker/gezinscoach/jeugdprofessional. Hoewel dit soms ook generalisten zijn, is ook hier ruimte voor specialisatie. Specialistische jeugdzorgprofessionals geven aan dat zij anders leren werken door de interactie met jeugdprofessionals in de toegang (of door zelf onderdeel uit maken van de toegang). Zij zoeken de oplossing meer in de directe leefomgeving van het kind- en gezin en weten zo doorverwijzing naar duurdere specialistische jeugdzorg te voorkomen.
Er wordt door de onderzochte gemeenten duidelijk geïnvesteerd in preventie en vroegsignalering, samen met het voorliggend veld en gebruikmakend van het sociaal kapitaal binnen de gemeenschap. Ze investeren gericht en zijn bereid eigen reserves aan te boren hiervoor indien nodig. Daarmee weten ze ‘het volume’ in de specialistische jeugdhulp te beheersen en in een aantal gevallen zelfs kleiner te maken. Deze gemeenten realiseren zich dat de sleutel ligt in het ombuigen van een volumetrend. Met andere woorden, gezinnen zo laagdrempelig mogelijk en zo vroeg mogelijk ondersteunen (bijvoorbeeld via community-based aanbod, basisteam, POH-jeugdconsulent/gezinscoach bij huisartsen en scholen, schoolmaatschappelijk werk in het basis team) en tegelijkertijd specialistische jeugdprofessionals leren ambulant en vanuit hun toegevoegde waarde/specialisme te laten werken in plaats van standaard als casusregisseur of t.b.v. diagnostiek en het afgeven van beschikkingen.
18
Deze gemeenten hebben zich bovendien in een vroeg stadium reeds gerealiseerd dat de sleutel tot succes in een sterke toegang ligt en dat dit bovendien en feitelijk de belangrijkste ontwerp-interventie was die gemeenten destijds hadden. Als gezegd, de toegang is verschillend georganiseerd in de gemeenten. Maar in alle gemeenten staat de basis (de basis op orde) en komen de 5 basisfuncties, veilige leefomgeving, tijdig signaleren van de vraag, vindbare en toegankelijke hulp, handelen met een brede blik en leren en verbeteren, zoals geschetst in het rapport van KPMG (2019) duidelijk naar voren. Professionals met mandaat Wat opvalt in de onderzochte gemeenten is dat overal sprake is van groot professioneel mandaat, gecombineerd met het feit dat er geen aparte beschikkingen nodig zijn na opstellen gezinsplan of arrangement. Daarmee is er dus niet nog een extra toetsing vanuit de gemeenten. Dit hangt samen met het vertrouwen dat er is in jeugdprofessionals, het is hun expertise, hun vak. De gemeenten varen dan ook op de kennis en het vakmanschap van de jeugdprofessionals en vertrouwen erop dat zij degenen zijn die het beste kunnen inschatten wat er nodig is in een gezin. Consistent en consequent Zoals gezegd lag de visie van waaruit men al jaren werkte dicht bij de bedoeling van de transformatie.
Wat je in de onderzochte gemeenten ziet is dat ze die visie heel consistent en consequent hebben doorgevoerd. Deze gemeenten hebben ‘de bedoeling’ samen met alle stakeholders omgezet in een eigen ambitie en/ of visie dan wel leidende principes (Doen wat nodig is, Van wieg naar werk, etc.), maar daar blijft het niet bij. Ze houden heel strikt aan de kern van deze principes en visie vast en ontwikkelen door vanuit die principes. Ze operationaliseren daarmee dus de ambities en bedoeling van de Jeugdwet op eigen wijze, passend bij de gemeente. Dit is terug te zien in de parallelle processen.
Zoals professionals werken met gezinnen, zo werken ze onderling en zo gaat ook de gemeente om met hen. Je ziet in deze gemeenten naast een hoge cliënttevredenheid over het algemeen ook een hoge professional-tevredenheid. Professionals en beleidmakers werken graag en vaak dus ook al lang binnen dezelfde gemeente/organisatie/hetzelfde team. Hierdoor is er bijvoorbeeld weinig verloop bij de jeugdteams in de gemeenten. En ook de relaties tussen gemeente en veel van de aanbieders gaan ver terug en worden gekenmerkt door reciprociteit. Ook dit zorgt weer voor stabiliteit. Naast consistentie in visie is er ook consistentie van aanbieders en professionals, zelfs als een aanbieder moet sluiten probeert met zich in te zetten voor het behoud van de professionals. Tijdens de site-visits werd vaak benoemd dat elkaar kennen, ‘korte lijnen’, weten wat de ander te bieden heeft en het vertrouwen dat er is door alle niveaus heen maakt dat men de cultuur als informeel beschrijft. Andere cultuurkenmerken die veel worden genoemd zijn betrokkenheid, verantwoordelijkheid en flexibiliteit. Deze gemeenten leveren daarmee onderbouwing voor een belangrijk advies van het Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht van de VNG. Vertrekkend vanuit een visie, door ontwikkelend op die visie, en het voortdurend operationaliseren daarvan in concrete werkwijzen en methoden.