Onderzoek integriteitsmeldingen Roermond - eindrapport

Uit de gesprekken komt naar voren dat ambtenaren bij knelpunten in- of vraagstukken bij het contact met een raadslid of een wethouder in overleg kunnen treden met hun directe leidinggevende of de betrokken manager. Ambtenaren kunnen bij het vermoeden van misstanden terugvallen op het ambtelijk integriteitsbeleid, het omgangsvormenbeleid en de regeling vermoeden misstanden van de gemeente Roermond. Het verdient aanbeveling om periodiek in de organisatie aandacht te vragen voor deze regelingen en in het algemeen over hoe raads- en collegeleden en ambtenaren zich tot elkaar dienen te verhouden in onderling contact. In het bijzonder verdient het aanbeveling om het gesprek te voeren en eenduidige afspraken te maken over hoe wordt omgegaan met gevallen waarbij een raads- of collegelid persoonlijk belang heeft bij een besluit waar een ambtenaar over adviseert.

24

5. Zienswijzen 5.1. Zienswijze Vincent Zwijnenberg

25

26

27

28

29

30

5.2. Zienswijze opdrachtgever

ZIENSWIJZE Roermond, 19 september 2023

Op 23 mei 2023 is door de Permanente Werkgroep Integriteit (hierna: PWI), met de burgemeester van Roermond als voorzitter en de griffier als secretaris, opdracht verleend aan Necker van Naem Integriteit B.V. (hierna: Necker) om een onafhankelijk onderzoek te doen naar de mogelijke schijn van belangenverstrengeling door wethouder Vincent Zwijnenberg (hierna: Zwijnenberg). De PWI heeft op 16 september 2023 van Necker hun rapport ontvangen getiteld ‘Onderzoek meldingen integriteit wethouder’. Ik gebruik deze zienswijze ook om een kleine kanttekening te plaatsen bij de vóór-fase van het onderzoek, zeg maar voordat de procedurele start van de werkzaamheden plaats ging vinden. Daarna zal ik een reactie geven op de wegingen in hoofdstuk 4 en de conclusies toetsen aan het doel van het onderzoek zoals in het rapport vermeld op pagina 4 alsmede de conclusies plaatsen naast de door Necker samengevatte meldingen die door melders gedaan zijn op de pagina’s vier en vijf. Inleidend geef ik nog aan dat de procedure die de PWI dit keer gevolgd heeft een andere is dan zij tot dan toe volgde. Naast de rol van de burgemeester als voorzitter en de griffier als secretaris waren er vanaf de start in 2014 twee vaste permanente leden. Per 1 mei 2023 hebben de twee permanente leden afscheid genomen.

Als voorzitter van de PWI heb ik de gemeenteraad van Roermond voorgesteld haar integriteitsbeleid en de rol van de PWI daarin te herijken onder leiding van de nieuwe burgemeester die per september 2023 zou aantreden. Om die reden is bij de melding over Zwijnenberg incidenteel gebruik gemaakt van een extern bureau. De rol van de burgemeester was uiteindelijk tweeledig. Als voorzitter van de gemeenteraad was ik voorzitter van de PWI en heb op die wijze toegezien op een zorgvuldige procedure. Als voorzitter van het College van burgemeester en wethouders ben ik betrokken geraakt nadat Zwijnenberg het College informeerde dat genoemde melding ontvangen was. Dat heeft hij gedaan op dinsdag 30 mei 2023 nadat de PWI hem de week daarvoor op de hoogte had gesteld van de ontvangen melding.

1 Vóór-fase van het onderzoek Necker gaat in haar rapportage uitgebreid in op de vóór-fase van het daadwerkelijke onderzoek. Dat betreft met name de paragraaf op pagina 6 getiteld ‘akkoordverklaring betrokkene’. Tijdens het kennismakingsgesprek van twee medewerkers van Necker, Zwijnenberg en de twee leden van de PWI dat plaatsvond op 22 juni 2023 op het stadhuis van Roermond, is door Necker nadrukkelijk aangegeven dat het onderzoek op dat moment nog niet begonnen was. Er werd door de aanwezigen van gedachten gewisseld over hoe het onderzoek zal verlopen en welke stappen gezet zullen worden. In dat gesprek zijn ook wederzijds verduidelijkingen aangegeven bij de stukken die ter ondertekening voorlagen onder meer omdat Necker tot op dat moment nog uit moest gaan van (alleen) de feiten die door melders opgevoerd waren en door onderzoek nog niet geverifieerd konden zijn. Na de uitgewisselde inzichten zijn Necker, Zwijnenberg en de PWI een aantal dagen later akkoord gegaan met de toen voorliggende documenten waarmee dus die gewijzigde en ondertekende documenten de start vormen van het onderzoek.

31

Ik acht deze nadere duiding van belang om aan te geven dat alle gesprekspartners door middel van vraag en antwoord tot een gedragen inzicht zijn gekomen. Tweedens staat in diezelfde paragraaf op pagina zes dat de PWI Necker verzocht heeft de rol en positie van melders in het onderzoek aandacht te geven als onderdeel van onderzoeksvraag 2. Dat is niet gebeurd. Feit is echter dat melders in een juridische procedure verwikkeld zijn met de gemeente, tijdens welke de aanleiding is ontstaan tot het sturen van de brief met de meldingen. Het zijn dus geen willekeurige melders maar melders met een juridisch belang in een analoge procedure die tijdens het onderzoek (helaas) verweven zijn met elkaar. Juist vanwege deze laatste omstandigheid is het van belang de duiding wel te benoemen. 2 Weging (hoofdstuk 4) Weging 1: er zijn geen aanwijzingen dat er sprake is geweest van belangenverstrengeling: ik onderschrijf de conclusies als door Necker getrokken. Weging 2: de heer Zwijnenberg heeft als wethouder (en daarvoor als raadslid) een bijzondere

verantwoordelijkheid om de schijn van belangenverstrengeling tegen te gaan en daar heeft hij onvoldoende naar gehandeld: ik onderschrijf dat Zwijnenberg die verantwoordelijkheid had en heeft maar bestrijd dat hij daar onvoldoende naar heeft gehandeld. Hier wreekt zich, zoals elders in het onderzoek is aangegeven, dat rollen van bewoner/derde-belanghebbende en iemand die actief is in het openbaar bestuur door elkaar lopen. Dat is ook niet te vermijden. In dit geval waren de melders, zijnde de naaste buren van Zwijnenberg, op de hoogte van de rol en positie van Zwijnenberg. Ook gezien de (juridische) kennis die melders anderszins hebben èn gezien het feit dat melders in een procedure verwikkeld zijn met de gemeente, mag worden verondersteld dat zij niet ‘zomaar’ melders zijn maar melders die van de hoed en de rand weten. Weging 3: de opvolging van de risicoanalyses integriteit in Roermond zijn niet goed navolgbaar: ik onderschrijf deze conclusie. Na de risicoanalyses integriteit die voorafgaand aan hun benoeming vertrouwelijk gerapporteerd zijn aan de wethouders en vertrouwelijk ter inzage hebben gelegen voor leden van de gemeenteraad, hadden de aanbevelingen intern en voor zover relevant extern van acties voorzien moeten worden.

In dat geval hadden bijvoorbeeld melders een expliciet bericht kunnen ontvangen dat, waar het betreft de portefeuille van Zwijnenberg, de procedure waar melders bij betrokken waren niet onder zijn verantwoordelijkheid maar onder die van een andere wethouder zouden vallen. Weging 4: er is in Roermond te weinig vastgelegd over het contact tussen ambtenaren enerzijds en raadsleden of wethouders anderzijds: ik onderschrijf dat het verstandig is dat de nieuwe burgemeester en nieuwe gemeentesecretaris zich hier op korte termijn over buigen. 3 Toetsing van de wegingen/conclusies aan het doel Ik kan bevestigend antwoorden op de vraag of Necker voldaan heeft aan de omschreven doelstelling op pagina vier van het rapport. Natuurlijk heeft Necker een keus moeten maken in wie wel of niet te interviewen en welke bronnen al dan niet te raadplegen. De neiging had ook kunnen ontstaan om diverse annex-vragen mee te nemen. Maar Necker heeft zich zoveel mogelijk beperkt tot de feitelijkheden die gerelateerd zijn aan de brief die door melders aan de burgemeester is geadresseerd. 4 Beoordeling van de meldingen naar aanleiding van de rapportage van Necker Er zijn om de melding samen te vatten door Necker vijf punten genoemd, op de pagina’s vier en vijf.

Ik concludeer op basis van de feiten in het rapport en de toegepaste weging dat er ten aanzien van geen van de vijf punten aanleiding is om Zwijnenberg te verwijten dat hij de schijn van belangenverstrengeling heeft gewekt.

32

•

• •

• •

Nergens is aangetoond dat sec de aanwezigheid van Zwijnenberg heeft geleid tot het veranderen van mening door de commissie beeldkwaliteit; dat kwam namelijk doordat het plan op verzoek van de commissie en van het college was aangepast. Zwijnenberg heeft tijdens genoemde hoorzitting alleen desgevraagd de voorzitter van de commissie voorzien van feitelijke informatie. Zwijnenberg wist dat de melders bezwaar hadden aangetekend doordat in een overleg van hem als derde-belanghebbende met de gemeente de WABO-medewerker zich dit liet ontvallen dus hij wist het niet vanuit functioneel overleg waar hij als wethouder bij betrokken was. Nergens is gebleken dat Zwijnenberg onwaarheden en onvolledigheden heeft genoemd. Zwijnenberg heeft niet als wethouder opgetreden in de bezwaarprocedure en heeft zich overigens ook niet gemengd in, noch is betrokken geweest bij, de ambtelijke- en bestuurlijke besluitvorming; het ware beter geweest als dit aan het begin van deze college-periode expliciet zou zijn vastgelegd. Het enkele feit dat zijn beroep ‘wethouder’ is kan Zwijnenberg in deze niet aangerekend worden.

Afrondend. Het is goed dat een procedure bestaat om de schijn van belangenverstrengeling te kunnen melden en onafhankelijk te kunnen laten onderzoeken. Doordat melders niet van alle feiten op de hoogte waren cq konden zijn is de schijn ontstaan zoals in hun brief gemeld. Die schijn is echter door het onderzoek van Necker weerlegt. Necker geeft in haar rapport een aantal suggesties mee die kunnen helpen om dergelijke onduidelijkheden in de toekomst te voorkomen. Ik ga er van uit dat deze de komende maanden opgepakt gaan worden.

Onno Hoes, waarnemend burgemeester van Roermond, voorzitter Permanente Werkgroep Integriteit

33

6. Nawoord In dit nawoord wordt een reactie gegeven op de zienswijzen van de burgemeester en de heer Zwijnenberg. De burgemeester duidt op onduidelijkheden in de tekst. Deze zijn in deze definitieve rapportage door middel van het toevoegen van een aantal voetnoten verwerkt. De tekst van de hoofdtekst is daarmee niet anders dan die waar de heer Zwijnenberg zijn zienswijze op heeft gegeven. Dan de inhoud van de zienswijze van de heer Zwijnenberg. Een integriteitsmelding door inwoners kan worden gerelativeerd door te wijzen op het belang dat melders hebben, gezien de lopende juridische procedure. Er kan ook voor worden gekozen om dat buiten beschouwing te laten. Iedere inwoner van Roermond kan een integriteitsmelding doen, ongeacht wie zijn of haar buren zijn, ongeacht lopende juridische procedures. Dat zijn ook geen relativerende factoren in de normen die de gemeente Roermond heeft gesteld in het protocol voor mogelijke integriteitsschendingen door bestuurders. De open norm – zoals de heer Zwijnenberg het zelf noemt – om actief en uit zichzelf de schijn van belangenverstrengeling tegen te gaan, is een norm die oproept tot zelfreflectie: ‘Wat heb ik gedaan of nagelaten waardoor de ander mij hierop aanspreekt?’ Gezien de zienswijze constateren wij dat de melding én dit onderzoek dat niet op gang heeft gebracht.

Het is precies die zelfreflectie die nodig is om te voorkomen dat bestuurders in een situatie komen waarin er meldingen tegen hen worden gedaan.

34

Bijlage 1. Interviewprotocol

35

36

Bijlage 2. Protocol voor mogelijke integriteitsschendingen door leden van de raad of college 2016 Het protocol voor mogelijke integriteitsschendingen door leden van de raad of het college van Roermond (d.d. 12 mei 2016) bevat verschillende bepalingen. De tekst van het protocol wordt hieronder in volledigheid weergegeven. Reikwijdte protocol Dit protocol moet mede worden bezien in het kader van de aanstaande wijziging van artikel 170, tweede lid, van de Gemeentewet. De wijziging betreft een uitbreiding van dit artikel met een zorgplicht van de burgemeester ten aanzien van het bevorderen van de bestuurlijke integriteit binnen de gemeente. Indien collega-bestuurders, ambtenaren, organisaties, bedrijven of burgers een redelijk vermoeden hebben van schending van bestuurlijke integriteit door een raadslid of een wethouder van de gemeente Roermond kunnen zij een melding doen bij de burgemeester van de gemeente Roermond. Definities Integriteitschending: een gedraging van een raadslid of een wethouder, die in strijd is met het handelen als ‘goed volksvertegenwoordiger’ of ‘goed bestuurder’. Het kan gaan om feiten die wettelijk strafbaar zijn, maar ook om handelingen in strijd met geschreven of ongeschreven regels. Melding: het afgeven van een in behandeling te nemen, als zodanig bedoeld, signaal over een mogelijke integriteitschending.

Permanente werkgroep integriteit: de bij raadsbesluit van 3 februari 2014 ingestelde werkgroep die gevraagd en ongevraagd advies kan geven over integriteitsvraagstukken en die kan dienen als klankbord voor raad, college en individuele leden van deze organen. Klankbord Leden van raad en college zoeken, alvorens een melding over een raadslid of een wethouder in te dienen, actief een klankbord op als zij geconfronteerd worden met integriteitsvraagstukken. Dit klankbord kan men vinden bij de burgemeester, de griffier, de gemeentesecretaris of de permanente werkgroep integriteit. Melding na signaal

37

Een mogelijke integriteitschending door een raadslid of een wethouder kan gesignaleerd worden door collega-bestuurders, ambtenaren, organisaties, bedrijven of burgers, die hier melding van kunnen doen bij de burgemeester. Een melding hoeft niet noodzakelijkerwijs te gaan over een vaststaand feit. Er kan ook sprake zijn van een vermoeden. Indien de persoon in kwestie een melding doet, moet het echter wel om een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden gaan, gebaseerd op eigen kennis of eigen waarneming. Alleen dan worden de meldingen door de burgemeester in behandeling genomen. Een melder kan aangeven anoniem te willen blijven. Raads- en collegeleden zijn niet wettelijk verplicht om een integriteitschending door een raadslid of een wethouder te melden. Op grond van artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering zijn leden van de gemeenteraad, leden van het college en ambtenaren alleen verplicht om (bij de politie) aangifte te doen van (ambts)misdrijven. Bij twijfel of sprake is van een integriteitsschending of van een ambts(misdrijf) kan een raads- of collegelid in een vertrouwelijk gesprek advies inwinnen bij de burgemeester, de griffier, de gemeentesecretaris of de permanente werkgroep integriteit. Meldpunt Integriteitmeldingen worden gedaan bij de burgemeester.

Hij/zij is het (vertrouwelijke) meldpunt voor alle signalen van mogelijke) integriteitschendingen door raadsleden of wethouders. De burgemeester bevestigt schriftelijk de ontvangst van het signaal aan de melder. De burgemeester houdt na een melding strakke regie op het administratieve proces en zorgt in alle fases voor verslaglegging. De burgemeester laat zich hierin bijstaan door de griffier in zijn functie als secretaris van de permanente werkgroep integriteit. Duiding en beoordeling melding Beoordeling integriteitsmeldingen. De burgemeester bespreekt integriteitsmeldingen over een raadslid of een wethouder in de permanente werkgroep integriteit. Daar worden de meldingen gewogen en beoordeeld. De melder wordt te zijner tijd door de burgemeester geïnformeerd over het resultaat van de beoordeling. Een integriteitsmelding wordt getoetst op: • de aard van het feit; • de ontvankelijkheid van de melding; • de ernst van de zaak; • de valideerbaarheid van feiten en omstandigheden; • de positie of persoon van de bron en de persoon van het lid van de gemeenteraad of de wethouder in kwestie; • de geloofwaardigheid/waarschijnlijkheid van signalen; • de spoedeisendheid/actualiteit van de melding. De beoordeling kan leiden tot de volgende conclusies: 1. de schending betreft een te gering feit om onderzoek te rechtvaardigen. Als er sprake is van een dergelijke lichte schending (bijv.

omgangsvormen) bespreekt de burgemeester dit (vertrouwelijk) met het betrokken raadslid of de wethouder.

38

2. er zijn onvoldoende aanwijzingen voor onderzoek. Als er onvoldoende aanwijzingen zijn om te constateren dat er sprake is van een integriteitschending, bespreekt de burgemeester dit (vertrouwelijk) met het betrokken raadslid of de wethouder. 3. er is aanvullende informatie nodig. Als er niet genoeg informatie is om de eventuele schending te kunnen beoordelen is er vooronderzoek nodig. Dit vooronderzoek vindt plaats in opdracht van de burgemeester. 4. er is een redelijk vermoeden van een strafbaar feit. Indien er (tevens) een redelijk vermoeden van een strafbaar feit bestaat, dient door de burgemeester aangifte te worden gedaan bij het Openbaar Ministerie. Na overleg met de Officier van Justitie worden alle beschikbare gegevens door de burgemeester ter beschikking gesteld aan Justitie. Na aangifte bepaalt de Officier van Justitie of nader onderzoek nodig is. Overheden mogen de resultaten van het onderzoek na verkrijging van de Officier van Justitie, gebruiken om het eigen onderzoek af te ronden. Een bestuursrechtelijk en strafrechtelijk onderzoek sluiten elkaar niet uit. Wel moet zoveel mogelijk voorkomen worden dat de onderzoekers onnodig in elkaars vaarwater komen of dat betrokkenen dubbel belast worden. Aan het strafrechtelijk onderzoek wordt veelal voorrang gegeven. 5. er is een feitenonderzoek naar (mogelijke) integriteitschendingen noodzakelijk.

Integriteitsonderzoek is nodig om te beoordelen of signalen en/of vermoedens over schendingen van integriteit op waarheden en derhalve op redelijke gronden berusten. In overleg met de griffier en eventueel de gemeentesecretaris geeft de burgemeester opdracht tot het instellen van een integriteitsonderzoek. De opdracht wordt verleend na overleg met de permanente werkgroep integriteit. 6. er dreigt een schending. Wanneer er geen sprake is van schending, maar bijvoorbeeld een schending dreigt, dan wordt geen onderzoek verricht, maar zal de burgemeester dit met het raadslid of de wethouder (vertrouwelijk) bespreken. Voorbereiding onderzoek Onderzoeksvoorstel en opdrachtformulering Indien de burgemeester voornemens is een feitenonderzoek in te stellen legt hij in overleg met de griffier en eventueel ook met de gemeentesecretaris een onderzoeksvoorstel voor aan de permanente werkgroep integriteit.

Het onderzoeksvoorstel bevat afhankelijk van de zaak de volgende elementen (niet limitatief): • aanleiding; • afbakening opdracht; • gewenst resultaat opdracht; • omgang met tussentijdse wijzigingen; • onderzoeksvragen; • onderzoeksmethoden; • wijze verslaglegging van onderzoekshandelingen; • voor het onderzoek noodzakelijke kennis; • onderzoeksplanning, -capaciteit, -kosten (op basis van offerte aanvragen); • budget; • lijst met mogelijke onderzoeker(s); • voorkeur voor interne en/of externe onderzoeker(s); • rolverdeling opdrachtgever en opdrachtnemer;

39

• • • • • •

inbreng en beperkingen onderzoekers; rechten en plichten onderzoekers; interne en externe communicatie over de voortgang en vervolgstappen; wijze van rapportage (al dan niet inclusief conclusies en aanbevelingen aan de gemeenteraad) procedure hoor en wederhoor; wijze beschikbaarstelling en openbaar making van de rapportage en mogelijkheid van het stellen van vragen.

Opdrachtverstrekking Indien de permanente werkgroep integriteit besluit een onderzoeksvoorstel te honoreren, besluit de permanente werkgroep of dit onderzoek in eigen beheer wordt uitgevoerd dan wel of het onderzoek wordt uitbesteed. Kennisgeving Uit zorgvuldigheid draagt de burgemeester er zorg voor dat de kring van behandelaars van de melding zo klein mogelijk blijft. De burgemeester stelt, voor zover de feiten dit toelaten, de melder en het betrokken raadslid of de betrokken wethouder vertrouwelijk op de hoogte van de aanvang van het onderzoek. Het is primair aan het raadslid om de functie als raadslid, al dan niet tijdelijk, niet uit te oefenen of neer te leggen. Het is primair aan de wethouder om zijn functie-uitoefening tijdens een integriteitsonderzoek te beoordelen. Uitvoering onderzoek Waarborgen voortgang onderzoek Na de beslissing over het verrichten van onderzoeken, bewaakt de burgemeester de voortgang van het onderzoeksproces. De burgemeester is eindverantwoordelijk voor de wijze waarop (tijd, kwaliteit en budget) het onderzoek plaatsvindt. Tot het moment van openbaarmaking van het onderzoeksrapport wordt geheimhouding opgelegd op alles wat te maken heeft met het onderzoek. De betrokkene wordt in principe altijd geïnformeerd, ten minste als dit kan. Maar het is ook denkbaar dat er situaties zijn waarbij dit niet kan.

Er moet altijd naar bevind van zaken worden gehandeld. Elke zaak is anders, dit kan niet goed in regels worden vastgelegd. Maar natuurlijk wordt ernaar gestreefd om zo open mogelijk te zijn als maar kan. De menselijke maat moet altijd worden meegewogen. Het protocol is niet bedoeld om zaken complexer te maken. Het is een kader om, wanneer er ruis op de lijn komt, een goede weging te kunnen maken in gradaties en met elkaar een pad af te spreken hoe we tot een oordeel komen. Of na afloop van het onderzoek alles openbaar wordt, zal ook van het onderzoek afhangen. Het kan ook zijn dat een rapport nog even geheim moet blijven omdat er nog een vervolgstap komt. Rapportage In de rapportage wordt door de onderzoekers verantwoord op welke wijze zij stapsgewijs hun onderzoek hebben verricht. Voordat de onderzoekers de rapportage aanbieden aan de burgemeester, geven zij het raadslid of de wethouder waar onderzoek naar is verricht, de gelegenheid kennis te nemen van het rapport inclusief de bijlagen. Dit gebeurt door hem of haar uit te nodigen om het rapport te komen inzien. Het toepassen van hoor en wederhoor is een wezenlijk onderdeel van de afronding van het onderzoek. Indien dit raadslid of deze wethouder op- en aanmerkingen heeft, dienen deze schriftelijk te worden vastgelegd en eventueel als een addendum opgenomen te worden in de definitieve onderzoeksrapportage.

De onderzoekers onthouden zich (in het rapport en daarbuiten) van eigen

40

opvattingen inzake (de consequenties van) de beoordeling van de al dan niet aan de orde zijnde integriteitschending. Het is de taak van de gemeenteraad om zich op basis van de onderzoeksgegevens een oordeel te vormen van de feiten. Communicatie Communicatie over de voorgang van het onderzoek geschiedt, in overleg met de griffier en/of de gemeentesecretaris, onder verantwoordelijkheid van de burgemeester. Afronding onderzoek Bespreking rapportage De onderzoekers bieden het eindrapport aan de burgemeester aan, waarna het wordt besproken in de permanente werkgroep integriteit. Op basis daarvan wordt door de griffier een raadsvoorstel gemaakt. Daarna verzoekt de burgemeester het presidium het rapport te agenderen voor de raadsvergadering. Nazorg De burgemeester plant na deze raadsvergadering een evaluatiegesprek in met het raadslid of de wethouder waarnaar onderzoek is verricht. Inwerkingtreding en citeertitel Inwerkingtreding protocol. Dit protocol treedt in werking op de dag na de bekendmaking in het Gemeenteblad. Citeertitel Dit protocol wordt aangehaald als Protocol voor mogelijke integriteitschendingen door leden van raad of college gemeente Roermond 2016.

41