Bijlage 1 - Commissie advies RU9 - concept nota van uitgangspunten omgevingsplan gemeente Roermond (nieuw)

Nota van uitgangspunten Omgevingsplan Gemeente Roermond

Datum vaststelling: 21 december 2023

Inhoudsopgave 1. 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Aanleiding De uitgangspunten van het omgevingsplan De weg naar het Roermonds omgevingsplan Leeswijzer

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

Wat is het omgevingsplan Het omgevingsplan is een van de kerninstrumenten binnen de Omgevingswet De inhoud van het omgevingsplan Wat mag niet worden opgenomen in het omgevingsplan? De transitie naar het eigen Roermonds omgevingsplan

3. 3.1 3.2 3.3

De uitgangspunten van het Roermonds omgevingsplan De weg naar onze uitgangspunten De uitgangspunten van het Roermonds omgevingsplan De uitgangspunten onder de loep

4. 4.1 4.2 4.3

De structuur en planning van de transitiefase We staan voor een complex transitieproces De pijlers van het omgevingsplan Wanneer doen we wat?

5.

Omgevingsdialoog

6.

Delegatie

7.

Uitvoering en financiële middelen

8.

Risico’s, effecten en maatregelen

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 1

1. Inleiding 1.1 Aanleiding De Omgevingswet treedt op 1 januari 2024 in werking. De invoering van deze wet betekent een grootschalige stelselwijziging van het huidige omgevingsrecht. Het omgevingsplan is één van de kerninstrumenten binnen dit nieuwe stelsel. Het omgevingsplan gaat de gemeentelijke regels voor de fysieke leefomgeving bevatten. Iedere gemeente beschikt straks over één omgevingsplan. Het omgevingsplan bevat niet alleen de ‘klassieke’ regels die nu in bestemmingsplannen worden opgenomen, maar ook bouw- en milieuregels, en overige ruimtelijke regels die nu nog in diverse verordeningen staan. Als op 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking treedt, beschikt Roermond over het tijdelijke omgevingsplan. Hierin zijn van rechtswege de huidige bestemmingsplannen, de bruidsschat en enkele verordeningen opgenomen. Gemeentes hebben tot 2032 de tijd om tot een eigen omgevingsplan te komen. Het omgevingsplan vormt een uitdaging qua instrumentarium, inhoud en organisatie. Deze Nota van uitgangspunten beoogt de onderlegger te vormen voor het eigen Roermonds omgevingsplan. 1.2 De uitgangspunten van het omgevingsplan In dit document worden de volgende uitgangspunten voor het Roermonds omgevingsplan vastgelegd: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

We staan open voor de nieuwe mogelijkheden die de Omgevingswet ons biedt. We zoeken altijd een goede balans tussen beschermen en benutten. Het omgevingsplan volgt het beleid. We kiezen voor een combinatie van een gebiedsgerichte en themagerichte aanpak. We gaan voor passende regels voor activiteiten en locaties. De regels van ons omgevingsplan moeten uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. De bruidsschat is een kans om het omgevingsplan echt ‘Roermonds’ te maken. Regels over de fysieke leefomgeving worden zoveel mogelijk in het omgevingsplan opgenomen. De gebruiker moet zo veel mogelijk centraal staan. We proberen los te laten en te vertrouwen: incidenten vragen niet meteen om meer regeldruk.

1.3 De weg naar het Roermonds omgevingsplan We beginnen met een ‘omgevingsplan van rechtswege’, ook wel het ‘tijdelijk’ omgevingsplan genoemd. Dat krijgen we van de wetgever. Het tijdelijk omgevingsplan moet stapsgewijs worden omgezet naar een eigen ‘Roermonds’ omgevingsplan. Dat moet op uiterlijk 31 december 2031 gereed zijn. Dat lijkt een lange tijd, maar de taak die voor ons ligt is groot en complex. De Omgevingswet vraagt een nieuwe manier van werken en denken. De wet schept ook veel ruimte voor eigen, lokale afwegingen. Die ruimte is zo groot, dat er géén standaard omgevingsplan bestaat. Het Roermonds omgevingsplan kan grotendeels naar eigen inzicht en behoefte worden vormgegeven. Daarbij moet uiteraard wel rekening worden gehouden met de bandbreedte die de Omgevingswet biedt, en de digitale standaarden die bij het opstellen van het omgevingsplan in acht moeten worden genomen (het zogenaamde STOP/TPOD model). Het Roermonds omgevingsplan vraagt ook om een goede organisatorische afstemming: het eigen omgevingsplan zal vorm krijgen door een serie wijzigingsbesluiten, die veelal parallel aan elkaar zullen worden voorbereid. Het is daarom belangrijk om, voordat we inhoudelijk aan de slag gaan met het Roermonds omgevingsplan, een goed fundament te leggen. Hiertoe heeft de raad op 17 februari 2022 als eerste

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 2

stap een Plan van Aanpak vastgesteld. Daarin zijn vooruitlopend op voorliggende nota al twee belangrijke uitgangspunten voor de eerste fase van de transitieperiode naar het eigen omgevingsplan vastgelegd: - we gaan voor een geleidelijke overgang, waarbij wordt getracht een balans te vinden tussen de inzet voor het omgevingsplan, en de overige dagelijkse werkzaamheden; - vooruitlopend op de eerste wijzigingen van ons eigen omgevingsplan, werken we bij nieuwe ruimtelijke initiatieven zo veel mogelijk met vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Bij uitzondering kunnen omgevingsplanwijzigingen ‘op maat’ worden overwogen (bijvoorbeeld ten behoeve van grotere gebiedsontwikkelingen). Deze basisuitgangspunten blijven van kracht. Verder had het Plan van aanpak met name een informerend karakter. Inhoudelijke keuzes voor de toekomst zijn in beeld gebracht, maar nog niet gemaakt. Die keuzes worden nu wél gemaakt. Deze Nota van uitgangspunten is daarom een belangrijk richtinggevend document, waarin onze ambities, uitgangspunten en koers worden bepaald. Op deze plek moet daarbij wel al de kanttekening worden gemaakt, dat de komende jaren waarschijnlijk onderwerpen naar voren komen of keuzes moeten worden gemaakt, die nu nog niet kunnen worden voorzien. Daarnaast zal zich ongetwijfeld nieuwe jurisprudentie over de Omgevingswet en het omgevingsplan ontwikkelen.

De transitieperiode wordt een dynamisch proces, waarbij sommige uitgangspunten en afspraken wellicht opnieuw tegen het licht moeten worden gehouden. 1.4 Leeswijzer De Nota van uitgangspunten is als volgt opgebouwd: hoofdstuk 2 bevat een toelichting op het kerninstrument omgevingsplan, binnen de beleidscyclus van de Omgevingswet. In dit hoofdstuk worden op hoofdlijnen ook de stappen beschreven die we moeten zetten om tot een eigen Roermonds omgevingsplan te komen. Dit hoofdstuk is vanwege het informerende karakter grotendeels een herhaling van hoofdstuk 2 van het Plan van aanpak Omgevingsplan. Vanwege de leesbaarheid is er voor gekozen deze informatie ook op te nemen in dit document. In hoofdstuk 3 worden de inhoudelijke uitgangspunten toegelicht. Daarbij wordt ook stilgestaan bij de wijze waarop ze tot stand zijn gekomen. In hoofdstuk 4 is een beschrijving van de structuur en planning voor de transitiefase opgenomen. Hoofdstuk 5 behandelt de wettelijk verplichte omgevingsdialoog, in relatie tot omgevingsplanwijzigingen. In hoofdstuk 6 komen de delegatiebevoegdheden op grond van de Omgevingswet aan bod, en de wijze waarop (bij inwerkingtreding van de wet) daar mee om wordt gegaan. Hoofdstuk 7 bevat een toelichting op de benodigde capaciteit en middelen.

Ten slotte zijn in hoofdstuk 8 enkele mogelijke risico’s, effecten en maatregelen in beeld gebracht, die in het proces om te komen tot een eigen omgevingsplan een rol kunnen spelen.

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 3

2. Wat is het omgevingsplan 2.1 Het omgevingsplan is een van de kerninstrumenten binnen de Omgevingswet De doelen van de Omgevingswet De Omgevingswet vormt straks de basis voor een samenhangende benadering van de ‘fysieke leefomgeving’. De fysieke leefomgeving is een vaak terugkerend begrip in (en in relatie tot) de wet. Het is een breed begrip: tot de fysieke leefomgeving behoren onder andere bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, natuur, lucht, bodem, en cultureel erfgoed1. De bestaande wet- en regelgeving voor deze onderwerpen wordt onder de Omgevingswet voor een groot deel gebundeld. Het doel van de Omgevingswet is het bereiken van een balans tussen: - een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en; - de fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen. Voor het bereiken van deze balans krijgen de verschillende overheden (provincies, waterschappen, gemeentes) op lokaal niveau ruimte voor meer maatwerk. Daarnaast heeft de wet tot doel het omgevingsrecht beter inzichtelijk te maken, en moet de wet leiden tot snellere en betere besluitvorming. De kerninstrumenten van de Omgevingswet De Omgevingswet kent 6 instrumenten, waaronder het instrument ‘decentrale regels’. Gemeentes nemen hun (decentrale) regels op in het omgevingsplan.

De andere instrumenten zijn de Omgevingsvisie, programma’s, algemene rijksregels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.

Vanwege de belangrijke positie, wordt het omgevingsplan ook wel aangeduid als één van de kerninstrumenten binnen de wet. Het omgevingsplan is gedeeltelijk vergelijkbaar met het huidige bestemmingsplan, maar heeft een veel bredere reikwijdte (zie hierna ook paragraaf 2.2).

1

Artikel 1.2 Omgevingswet

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 4

Beleidscyclus Omgevingsvisie - Programma’s - Omgevingsplan Het omgevingsplan staat als kerninstrument niet op zichzelf. De Omgevingswet gaat uit van een beleidscyclus, en een dynamisch systeem van beleid en plannen maken. De beleidscyclus start met de kaders en ambities in een Omgevingsvisie. Deze ambities kunnen worden vertaald in programma’s, en in het omgevingsplan. Door tussentijds te monitoren, te evalueren en dan keuzes bij te stellen, ontstaat een beleidscyclus. Dit is een continu proces, zonder einddatum. De beleidscyclus op basis van de Omgevingswet wordt ook wel als volgt gevisualiseerd:

De gemeentelijke Omgevingsvisie wordt een (lange termijn) strategische visie voor onze fysieke leefomgeving. De Omgevingsvisie is vormvrij en bindt alleen de gemeente. De raad heeft in zijn vergadering van 12 oktober 2023 de Omgevingsvisie Roermond vastgesteld. In programma’s kunnen we de ambities uit de Omgevingsvisie concreet maken. Programma’s beschrijven hoe we de doelen uit de Omgevingsvisie kunnen bereiken, en hoe we dat proces gaan monitoren. Het college van burgemeester en wethouders (hierna ook: het college) kan programma’s vaststellen. Deze programma’s kunnen bijvoorbeeld gebaseerd zijn op de Omgevingsvisie. De Omgevingsvisie geeft ook richting aan het omgevingsplan. Strategische keuzes die voortkomen uit de Omgevingsvisie kunnen in het omgevingsplan worden uitgewerkt tot juridisch bindende regels. Het omgevingsplan vormt daarmee het concrete toetsingskader voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. 2.2 De inhoud van het omgevingsplan Wat moet en wat mag er in het omgevingsplan worden opgenomen? Het omgevingsplan geldt voor iedereen (burgers, ondernemers, overheid), en gaat dus de gemeentelijke regels bevatten, voor activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving:

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 5

• •

regels over activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen, moéten in het omgevingsplan worden opgenomen2; regels over activiteiten die effect hebben op de fysieke leefomgeving, mógen in het omgevingsplan worden opgenomen.

Een voorbeeld ter verduidelijking: wanneer een woning wordt opgericht, dan verandert de fysieke leefomgeving. De regels hierover moeten dus in het omgevingsplan worden opgenomen. Wanneer een grasveldje als hondenlosloopgebied wordt aangewezen, dan heeft dit effect op de fysieke leefomgeving. De regels hierover mogen in het omgevingsplan worden opgenomen, maar het hoeft niet. Het omgevingsplan is geen bestemmingsplan 2.0 Het omgevingsplan is veel meer dan een bestemmingsplan 2.0. Het omgevingsplan heeft, meer dan een bestemmingsplan, het karakter van een verordening of algemeen verbindend voorschrift. De hoeveelheid onderwerpen die in het omgevingsplan aan bod moet komen, is aanzienlijk groter dan in de huidige bestemmingsplannen het geval is. Daarnaast kunnen over deze onderwerpen ook op een andere manier regels worden bepaald. De raad kan er voor kiezen over bepaalde onderwerpen helemaal geen regels op te nemen, een zorgplicht vast te stellen, een meld- of informatieplicht in het leven te roepen, of er een vergunningplicht aan te koppelen. Er moet dus worden nagedacht over de vraag op welk moment welk instrument wordt ingezet, en welke gevolgen dit bijvoorbeeld heeft voor de uitvoering. Het omgevingsplan wordt niet meer opgebouwd via een verbeelding met bestemmingen, zoals dat bij een bestemmingsplan gebeurt, maar vanuit regels die worden gekoppeld aan werkingsgebieden.

Werkingsgebieden zijn geografische locaties binnen een gemeente waarop de betreffende regel van toepassing is. Hierdoor is de regel alleen zichtbaar op de locatie waar deze van toepassing is. Het omgevingsplangebied wordt volledig gevuld met werkingsgebieden die elkaar kunnen overlappen. De tekst van het omgevingsplan kan worden geconsolideerd, en op die wijze als het ware ‘klassiek’ op papier leesbaar worden gemaakt. Dat geldt echter (in praktische zin) niet voor de werkingsgebieden die bij de regels horen. Dat zijn namelijk digitale bestanden, met daarin de relevante geometrische gegevens. Het omgevingsplan kan dus alleen volwaardig geraadpleegd worden in de digitale landelijke voorziening. De belangrijkste bepalingen die in het omgevingsplan gaan landen Onderstaand overzicht geeft een beeld van het type bepalingen dat in het omgevingsplan gaat landen: -

De Omgevingswet bepaalt dat het omgevingsplan in ieder geval die regels moet bevatten, die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties 3. Een functie van een locatie kan bijvoorbeeld kantoor of wonen zijn, maar een locatie kan ook meerdere functies hebben. Bij de functieaanduiding kunnen regels worden opgesteld die aangeven welke activiteiten wel of niet op die plek mogen worden uitgevoerd. Echter, er kunnen ook regels voor activiteiten worden opgenomen zónder dat deze een relatie hebben met een functie. Het omgevingsplan gaat zoals aangegeven niet alleen over onderwerpen die nu nog in onze bestemmingsplannen geregeld zijn: regels over het kappen van bomen, het aanleggen van uitritten of het voeren van reclameuitingen zijn bijvoorbeeld nu nog opgenomen in onze Algemene

2 3

Artikel 2.1 Omgevingsbesluit Artikel 4.2 Omgevingswet

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 6

plaatselijke verordening (Apv). Ook dergelijke bepalingen zullen moeten worden overgebracht naar het omgevingsplan. -

Het welstandsbeleid wordt op termijn opgenomen in het omgevingsplan. Een ruimtelijke kwaliteitscommissie adviseert over welstandsaspecten, op basis van het omgevingsplan.

-

Naast de ‘klassieke’ ruimtelijke regels, krijgen ook bouw- en milieuregels een plek in het omgevingsplan. Dit zijn onderwerpen die momenteel nog op Rijksniveau zijn geregeld (bijvoorbeeld in het Bouwbesluit en het Activiteitenbesluit milieubeheer). Onder de Omgevingswet mag over een groot aantal van deze regels een lokale afweging worden gemaakt. Soms moeten we daarbij binnen een door het Rijk vastgestelde bandbreedte blijven (op basis van instructieregels), maar vaak ook niet. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet krijgen we deze regels van het Rijk, in de vorm van de Bruidsschat.

-

In het omgevingsplan kunnen zogenaamde omgevingswaarden worden opgenomen. De omgevingswaarde is een nieuw intrument onder de Omgevingswet: onder de huidige wetgeving bestaat deze figuur nog niet. Omgevingswaarden zijn normen voor de kwaliteit die de gemeente voor (een onderdeel van) de fysieke leefomgeving wil bereiken. Een voorbeeld van een omgevingswaarde is het willen bereiken van een bepaald akoestisch klimaat in onze woonwijken. De raad kan zelf het initiatief nemen tot het vaststellen van omgevingswaarden (bijvoorbeeld op basis van de ambities en doelen uit de Omgevingsvisie), maar ze kunnen ook voortvloeien uit nationale, Europese of andere internationale verplichtingen. Het opnemen van omgevingswaarden is niet vrijblijvend: gemeentes moeten zich inspannen de vastgestelde omgevingswaarden ook daadwerkelijk te bereiken. Op het moment dat een omgevingswaarde niet wordt gehaald, of (dreigt te) wordt (worden) overschreden, is de gemeente verplicht een programma op te stellen waarmee de vastgestelde waarde alsnog wordt bereikt. Aan (het bereiken van) een omgevingswaarde moet dan een programmatische aanpak worden gekoppeld. Daarin worden de maatregelen beschreven om de omgevingswaarde te behalen.

Daarbij kan gedacht worden aan het stellen van regels voor activiteiten, het feitelijk handelen van de gemeente, het stimuleren van bepaald gedrag van derden of het nemen van maatregelen buiten de scope van de Omgevingswet (zoals verkeersmaatregelen).

-

Tot slot zal het omgevingsplan voor een deel overkoepelende regels bevatten die met name een procesmatig karakter bevatten. Daarbij kan gedacht worden aan regels over monitoring, handhaving, adviesorganen en overgangsrecht.

2.3 Wat mag niet worden opgenomen in het omgevingsplan? Het is ook goed om aan te geven wat niet in het omgevingsplan mag worden opgenomen. De reikwijdte van het omgevingsplan beperkt zich tot de fysieke leefomgeving. In het Omgevingsbesluit (artikel 2.1) zijn de onderwerpen aangewezen die niet in het omgevingsplan geregeld mogen worden. Het gaat om: • het bedrijfsmatig voeren van een seksinrichting (artikel 151a Gemeentewet) • openbare orde (artikel 151b, 151c en 172 Gemeentewet) • het veroorzaken van hinder voor omwonenden (artikel 151d Gemeentewet) • het ophouden van groepen van personen (artikel 154a Gemeentewet) • straffen bij overtreding van de regels (artikel 154 en 154b Gemeentewet) • openbare samenkomsten en vermakelijkheden (artikel 172, lid 2 Gemeentewet) • gemeentelijke belastingen (artikel 216 Gemeentewet)

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 7

Bovenstaande lijst heeft vooral betrekking op bevoegdheden van het bestuursorgaan de burgemeester, enkele andere aan de openbare orde gerelateerde bevoegdheden, en financiële bevoegdheden. Regels over deze onderwerpen behouden dus hun plek in onze andere verordeningen. Ook zaken die uitputtend via een andere wet geregeld zijn, mogen geen plek krijgen in het omgevingsplan (zoals bijvoorbeeld regels over verkeersveiligheid). 2.4 De transitie naar het eigen Roermonds omgevingsplan Het tijdelijk deel van het omgevingsplan (het omgevingsplan van rechtswege) Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikt iedere gemeente in Nederland over een tijdelijk omgevingsplan. Dit tijdelijk omgevingsplan krijgen we van de wetgever, en wordt daarom ook wel het omgevingsplan van rechtswege genoemd. Op uiterlijk 31 december 2031 moet het eigen Roermonds omgevingsplan gereed zijn. De periode tussen de inwerkingtreding van de Omgevingswet en 31 december 2031, wordt ook wel aangeduid als de transitieperiode. Het tijdelijk omgevingsplan bestaat uit: - onze bestemmingsplannen, en de beheersverordening ‘Maas en Maasplassen’; - de bruidsschat (ca.

600 bouw- en milieuregels die momenteel gelden op basis van landelijke bouwen milieuwetgeving); en, - de ruimtelijke regels uit de Erfgoedverordening (de financiële bepalingen uit de deze verordening vallen niet onder het tijdelijk omgevingsplan), en Verordening afvoer hemel- en grondwater (de hemelwaterverordening). De transitie naar een eigen Roermonds omgevingsplan Tijdens de transitieperiode (dus totdat het eigen Roermonds omgevingsplan helemaal af is) bestaan het tijdelijk deel en het nieuwe deel van het omgevingsplan naast elkaar. De regels uit beiden delen zijn dan van toepassing. Naarmate het eigen deel groter wordt, neemt de omvang van het tijdelijk deel af. Tijdens de transitieperiode, kunnen we het tijdelijk omgevingsplan dus stapsgewijs omvormen naar een volwaardig eigen omgevingsplan. Zoals aangegeven, moeten alle regels over activiteiten die de fysieke leefomgeving kunnen veranderen, uiteindelijk landen in het eigen omgevingsplan. Veel van deze regels staan nu nog in diverse gemeentelijke verordeningen. Deze maken geen onderdeel uit van het omgevingsplan van rechtswege, maar ook hier moet dus een vertaalslag worden gemaakt. In onderstaand diagram is de transitieperiode gevisualiseerd.

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 8

In theorie is het mogelijk om in één keer een volwaardig en nieuw omgevingsplan vast te stellen. Dat achten wij vanwege praktische en uitvoeringstechnische redenen niet verstandig. De materie is daarvoor te complex en te veelomvattend. De transitie wordt een dynamisch proces In de praktijk zal steeds sprake zijn van gedeeltelijke aanpassingen van het bestaande omgevingsplan. Dit kan gebiedsgericht of themagewijs worden aangepakt, of door een combinatie van beiden. Het overbrengen en toevoegen van nieuwe onderwerpen aan het nieuwe deel van het omgevingsplan, gaat door middel van wijzigingsbesluiten. Hiermee kunnen delen van het tijdelijke omgevingsplan worden vervangen. De raad is in de Omgevingswet aangewezen als plantwetgever van het Omgevingsplan. Echter, de raad mag delen van deze bevoegdheid delegeren aan het college. De kans is groot, dat ook de ‘nieuwe’ onderdelen soms opnieuw tegen het licht moeten worden gehouden. Dit kan te maken hebben met wijzigingen in de instructieregels van het Rijk en de Provincie, het bijstellen van ons eigen beleid en/of ambities, of veranderende inzichten over de gewenste opbouw en structuur van het omgevingsplan. Het einddoel is dus een complexe opgave, die op dit moment nog niet volledig te overzien is. De transitie is een dynamisch proces, dat regelmatig zal moeten worden geëvalueerd.

In het Plan van aanpak van 17 februari 2022 zijn hiervoor de eerste piketpalen geslagen. In hoofdstuk 3 wordt beschreven welke uitgangspunten we (raad, college, en ambtelijke organisatie) tijdens die proces zullen hanteren. Hoofdstuk 4 bevat een beschrijving van de structuur en planning van deze transitie.

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 9

3. De uitgangspunten van het ‘Roermonds’ omgevingsplan 3.1 De weg naar onze uitgangspunten Waarom een Nota van uitgangspunten? In paragraaf 1.2 van deze nota is al aangegeven dat er géén standaard omgevingsplan bestaat. De raad krijgt veel vrijheid bij de wijze waarop de overgang naar het eigen omgevingsplan wordt aangepakt. Dit biedt ruimte voor een brede eigen afweging, maar deze vrijheid betekent ook dat er diverse (fundamentele) keuzes moeten worden gemaakt: welke leidende principes worden bepalend voor ons eigen omgevingsplan, en hoe ziet het pad naar dat omgevingsplan er uit? Dit raakt ook onderwerpen die nu (voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet) nog strak door de wetgever zijn geregeld. Daar komt bij dat het omgevingsplan ook voor de organisatie een uitdaging vormt: het is een nieuw wettelijk instrument. We staan voor een combinatie van juridische- en technische vraagstukken, wat een integrale benadering en samenwerking vergt. Dit betekent ook iets voor de rollen van onze medewerkers: een jurist moet mee kunnen denken in de techniek, en een informatiespecialist moet mee kunnen denken in de juridische context. Om dit alles tot een goed einde te kunnen brengen is het wenselijk dat er uitgangspunten worden geformuleerd, waar in de transitieperiode op kan worden voortgebouwd. Zo werken we van algemene uitgangspunten naar specifieke regelingen.

Wat hebben we al vastgelegd over het Roermonds omgevingsplan? In het Plan van aanpak zijn al twee belangrijke uitgangspunten voor de eerste fase van de transitieperiode naar het eigen omgevingsplan vastgelegd: - we gaan voor een geleidelijke overgang, waarbij wordt getracht een balans te vinden tussen de inzet voor het omgevingsplan, en de overige dagelijkse werkzaamheden. Daarbij is wel heel nadrukkelijk de kanttekening gemaakt, dat een geleidelijke overgang niet wil zeggen dat de transitie niet met de nodige aandacht en voortvarendheid moet worden opgepakt. Zolang er een tijdelijk en een nieuw deel van het omgevingsplan ‘in de lucht zijn’, zijn er in feite twee regelregimes van toepassing, en blijft de informatievoorziening over gemeentelijke regelgeving (via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (hierna ook: het DSO)) versnipperd. Dit is minder gebruiksvriendelijk voor burgers, ondernemers, bestuur, en ambtelijke organisatie. Geleidelijk betekent in deze context dus niet: vrijblijvend. - vooruitlopend op de eerste wijzigingen van ons eigen omgevingsplan, werken we bij nieuwe ruimtelijke initiatieven zo veel mogelijk met vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Bij uitzondering kunnen omgevingsplanwijzigingen ‘op maat’ worden overwogen (bijvoorbeeld ten behoeve van grotere gebiedsontwikkelingen).

Het Plan van aanpak is vastgesteld na informele consultatie met de gemeenteraad. Ook ten behoeve van deze Nota van uitgangspunten hebben informele consultatiesessies plaatsgevonden. Tijdens een van deze sessies is aan de hand van een aantal stellingen gesproken over onderwerpen die het omgevingsplan raken, en die iets zeggen over de uitgangspunten die we daarbij willen hanteren. Deze stellingen luidden als volgt: • Het omgevingsplan: Roermond kijkt liever even de kat uit de boom. • Regels zijn nodig, of: Regels zitten goede initiatieven in de weg. • Het is beter om geen fouten te maken, dan om te experimenteren. • Uniformiteit en duidelijkheid zijn belangrijker dan maatwerk.

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 10

•

De materie is zo complex, als de ‘professionals’ met het omgevingsplan kunnen werken, dan zijn we tevreden.

Uit de discussies en gesprekken hebben we het volgende opgehaald: • We moeten niet te voorzichtig zijn en mogen best wat ambitie hebben. • Fouten maken moet kunnen, fouten herhalen niet. Niet ieder onderwerp leent zich voor experimenteren. • Hoe koppelen we de inhoud aan een tijdspad? • Hoe bepalen we of onze wensen en ambities realistisch zijn? • Alle regels loslaten is niet wenselijk, maar wel kritisch kijken of regels een meerwaarde hebben en of ze handhaafbaar zijn. • De bruidsschat is een kans om het omgevingsplan echt Roermonds te maken, maar we moeten ons zelf niet uit de markt prijzen. • Er is spanning tussen uniformiteit en maatwerk. Maatwerk moet kunnen, maar mag niet leiden tot willekeur. • Het omgevingsplan is er niet alleen voor de ‘professionals’. Aan de hand van dit resultaat zijn een tiental algemene uitgangspunten geformuleerd, die op hun beurt ook weer tijdens een volgende informele consultatiebijeenkomst zijn besproken. Deze uitgangspunten werden tijdens de consultatiebijeenkomst overwegend positief ontvangen, en hebben de basis gevormd voor de uitgangspunten die nu worden vastgelegd. 3.2 De uitgangspunten van het Roermonds omgevingsplan Op basis van het voorgaande komen we tot de volgende tien uitgangspunten: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

We staan open voor de nieuwe mogelijkheden die de Omgevingswet ons biedt. We zoeken altijd een goede balans tussen beschermen en benutten. Het omgevingsplan volgt het beleid. We kiezen voor een combinatie van een gebiedsgerichte en themagerichte aanpak. We gaan voor passende regels voor activiteiten en locaties. De regels van ons omgevingsplan moeten uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. De bruidsschat is een kans om het omgevingsplan echt ‘Roermonds’ te maken Regels over de fysieke leefomgeving worden zoveel mogelijk in het omgevingsplan opgenomen. De gebruiker moet zo veel mogelijk centraal staan. We proberen los te laten en te vertrouwen: incidenten vragen niet meteen om meer regeldruk.

In de navolgende paragrafen worden de uitgangspunten nader uitgewerkt, waarbij ook wordt beschreven wat dit praktisch betekent voor het Roermonds omgevingsplan. In sommige gevallen zal de toelichting wellicht bekend voorkomen, omdat diverse onderwerpen ook in het Plan van aanpak reeds aan bod zijn gekomen. Ook hiervoor geldt weer, dat er vanwege de leesbaarheid is voor gekozen om niet naar dat document te verwijzen, maar de noodzakelijke informatie in deze nota nog een keer op te nemen. 3.3 De uitgangspunten onder de loep 1. We staan open voor de nieuwe mogelijkheden die de Omgevingswet ons biedt Uit de voorgaande hoofdstukken en paragrafen blijkt wel dat er met de Omgevingswet veel op ons afkomt. Het omgevingsplan is als kerninstrument een centraal figuur onder deze wet. Zoals al beschreven is het omgevingsplan veel meer dan een bestemmingsplan 2.0. De omgevingswet biedt kansen, maar we moeten er wel wat voor doen.

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 11

In het Plan van aanpak zijn een aantal ambitienivaus beschreven, die we voor onszelf zouden kunnen bepalen. Daarbij is gekozen voor een onderscheid in 3 categorieën: een laag ambitieniveau, een bescheiden ambitieniveau en een hoog ambitieniveau. Uit de consultatiesessies met de raad is onder andere gebleken dat we best ambitie mogen tonen, maar dat deze ambitie ook realistisch moet zijn. Daarom hanteren we als uitgangspunt voor het omgevingsplan dat we uitgaan van een bescheiden ambitieniveau. Met een bescheiden ambitieniveau nemen we onze huidige regels en de bruidsschat als startpunt voor een gebiedsgerichte en/of themagerichte omzetting naar het eigen omgevingsplan. Daarbij gaan we onderzoeken welke regels we kunnen schrappen, vereenvoudigen, of harmoniseren. Waar nodig laten we ons extern adviseren, en zoeken we regionale afstemming. Het vastleggen van omgevingswaarden in het omgevingsplan is mogelijk, maar hier ligt in de beginfase nog niet de focus op. Het voordeel van deze aanpak is dat we de transitie naar het eigen omgevingsplan ‘behapbaar’ houden. Omdat we de regels kritisch beoordelen voordat ze in het eigen omgevingsplan landen, scheppen we ruimte voor een integrale benadering en kwaliteitsverbetering. Regionale afstemming van regels kan concurrentie op de onderliggende thema’s voorkomen.

Een belangrijke kanttekening bij dit bescheiden ambitieniveau, is dat uit raadsconsultatie op één punt is gebleken dat we een hoger ambitieniveau nastreven, en dat is de raadpleegbaarheid van het omgevingsplan. Daarbij gaat het niet om de inhoud van de juridische regels, maar op de wijze waarop die regels voor de gebruikers van het omgevingsplan vindbaar en toepasbaar zijn. Om het omgevingsplan op een simpele manier te kunnen gebruiken is het van belang dat mensen regels kunnen lezen, en kunnen zien op welk gebied de regel van toepassing is. Daarnaast is het dan belangrijk dat het omgevingsloket van het Digitaal Stelsel Omgevingswet wordt gevuld met goede en begrijpelijke regelchecks. Het gaat dan om de annotatie van onze juridische regels, en het toepasbaar maken van die regels. Hier streven we een hoog dienstverleningsniveau na. Bij het negende uitgangspunt komt dit nader aan bod. 2. We zoeken altijd een goede balans tussen beschermen en benutten Op 12 oktober 2023 heeft de raad de Omgevingsvisie Roermond vastgesteld. De Omgevingsvisie bevat het beleid op hoofdlijnen voor de toekomst van de gemeente Roermond. De visie gaat over de fysieke leefomgeving en richt zich op mogelijkheden om te wonen, werken, recreëren, ondernemen, maar ook op een gezond en veilig leefklimaat.

De visie brengt verschillende beleidsvisies met elkaar in verband en zorgt voor een overkoepelend integraal afwegingskader voor nieuwe initiatieven. De Omgevingsvisie zegt ook iets over de ruimte die we willen geven aan nieuwe initiatieven in de fysieke leefomgeving, en welke rol en verantwoordelijkheid van initiatiefnemers we daarbij verwachten: ‘Als verantwoordelijke stad gaan we zorgvuldig om met keuzes voor de leefomgeving. Daarbij gaan we uit van de juiste functies op de juiste plek, wat betekent dat we soms functies concentreren, maar soms juist ook functies spreiden. Verantwoordelijkheid betekent ook dat altijd wordt voldaan aan een basisniveau van veiligheid en gezondheid. Wij leveren maatwerk. Niet overal hoeft alles hetzelfde te zijn. Er is daardoor meer ruimte voor ontwikkeling, in ruil voor meer eigen verantwoordelijkheid van inwoners. De rol van de gemeente verandert steeds meer. De gemeente wordt meer een verbinder. De gemeente staat voor een integrale afweging van belangen, legt verbindingen tussen mensen en

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 12

initiatieven en stimuleert samenwerking. Daarbij kan een differentiatie ontstaan tussen wijken of gebieden, omdat ook de karakteristieken en de mate waarin de inwoners zich in willen of kunnen zetten voor hun eigen omgeving verschillen. De overheid is niet meer als enige verantwoordelijk, deze omslag vraagt ook iets van de houding, cultuur en werkwijze van de betrokkenen. Een andere rol van de overheid houdt ook in dat de verantwoordelijkheid voor ruimtelijke ontwikkeling meer bij initiatiefnemers en omwonenden komt te liggen. Als verantwoordelijke stad kiezen we de volgende insteek: - het initiatief staat centraal - we maken ruimte voor burgerparticipatie, waarbij we de omgevingsdialoog gaan invoeren - samenwerking staat voorop - we werken opgave- en vraaggericht - we staan voor een integrale afweging van belangen.’ Het gaat bij dit alles om het vinden van een goede balans tussen beschermen en benutten. Sommige ontwikkelingen willen we stimuleren, maar we willen ook bestaande kwaliteiten beschermen. Dat is ook een deel van de afweging zoals die in de Omgevingsvisie is beschreven. Afhankelijk van de uitkomst van de afweging, kiezen we voor regels die meer beschermend zijn, of regels die meer uitnodigen en vrijlaten. 3.

Het omgevingsplan volgt het beleid In het vorige hoofdstuk is al aangegeven, dat het omgevingsplan binnen het systeem van de Omgevingswet niet op zichzelf staat. De Omgevingswet gaat uit van een cyclus, en een dynamisch systeem van plannen maken. Het omgevingsplan volgt in die cyclus het beleid. De Omgevingsvisie is daarbij een belangrijk element, maar we beschikken over meer beleid. Ons beleid is bovendien ook continu in ontwikkeling. Ten aanzien van mogelijk nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen vormt het beleid het eerste afwegingskader om te bepalen of die ontwikkeling wenselijk en kansrijk is in onze gemeente. Het omgevingsplan vormt vervolgens het juridisch kader, waarbinnen die ontwikkeling mogelijk kan worden gemaakt. Met bovenstaande wordt uiteraard niet bedoeld, dat een omgevingsplanwijziging slechts mogelijk is indien deze volledig beleidsmatig is ingebed. Er is nu eenmaal niet voor iedere denkbare situatie beleid opgesteld, en ook het wijzigingsbesluit van het omgevingsplan zelf moet een toelichting bevatten over de wenselijkheid en kansrijkheid van die betreffende wijziging. Het primaire kader vormt daarbij artikel 4.2 van de Omgevingswet, dat bepaalt dat het omgevingsplan in ieder geval die regels bevat, die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Voor ‘autonome’ beleidsdoelen, die bijvoorbeeld aanvullende vergunningplichten in het leven roepen, of op basis waarvan de gemeente zelf via een in het omgevingsplan vastgelegde omgevingswaarde aan de slag moet om dat doel te bereiken (zie ook paragraaf 4.2), geldt dat in het omgevingsplan niet zonder meer aanvullende bepalingen of regels kunnen worden opgenomen. Daarbij moet aan de voorkant een inschatting worden gemaakt welk effect dit zal hebben op de uitvoerbaarheid, bijvoorbeeld op de bestaande uitvoeringscapaciteit, en of hier bijvoorbeeld extra middelen voor nodig zijn. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de beleidsmaker. 4. We kiezen voor een combinatie van een gebiedsgerichte en themagerichte aanpak Er bestaat geen standaard omgevingsplan. De raad is behoorlijk vrij in de wijze waarop het omgevingsplan wordt ingericht. Dit geldt onder andere voor de indeling van het omgevingsplan, en de manier waarop deze indeling wordt aangepakt. Daar bestaan een aantal mogelijkheden voor.

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 13

Gebiedsgerichte aanpak en indeling van het omgevingsplan Een puur gebiedsgericht plan bestaat uit deelplannen voor verschillende (type) gebieden, zoals bedrijventerreinen, agrarisch gebied en het centrum van een stad. De focus ligt op de specifieke opgaven van een (type) gebied en op maatwerk. Een gebiedsgerichte omzetting betekent dat voor een bepaald gebied een compleet deelomgevingsplan wordt opgesteld (dus: ruimtelijke regels, bouwen milieuregels en ‘verordeningsregels’). Dit is tijdens de transitieperiode gunstig voor inwoners van het desbetreffende gebied en initiatiefnemers die in dit gebied een initiatief willen voorstellen. Zij hoeven dan in slechts één document (het omgevingsplan) te kijken welke regels gelden. Die gebiedsgerichte omzetting is echter wel lastiger om op te stellen, omdat alle regels (activiteiten en functietoedeling) voor één gebied gereed moet zijn. Dit vraagt een volledige regelset voor één gebied. In feite maken we dan kleinere, volledige gebiedsgerichte plannen die uiteindelijk één geheel zullen vormen in het definitieve omgevingsplan. Deze wijze van omzetting is daarmee arbeidsintensiever, waarbij natuurlijk ook het risico op inhoudelijke (thematische) verschillen tussen de diverse gebieden op de loer ligt.

Themagerichte aanpak en indeling van het omgevingsplan Een themagericht plan bestaat uit regels voor het hele grondgebied of grote delen daarvan die geordend zijn op thema, zoals bijvoorbeeld wonen, bedrijven, geluid, erfgoed en/of energie. De focus ligt op de inhoud van het thema en op waar mogelijk dezelfde regels in de hele gemeente. Hiermee ontstaat een uniforme regeling voor het betreffende beleidsveld. Bij deze werkwijze moet een integrale afweging tussen de diverse thema’s wel nadrukkelijk worden bewaakt. Een nadeel is, dat een themagewijze omzetting de gebruiksvriendelijkheid tijdens de transitiefase niet ten goede komt: er moet dan zowel in het tijdelijke als volwaardige omgevingsplan worden bekeken wat er op een bepaalde locatie is toegestaan. Daarnaast geldt bij deze aanpak dat de ruimtelijke regels, die via onze bestemmingsplannen deel uitmaken van het omgevingsplan van rechtswege, per gebied alleen volledig mogen worden overgezet naar het bestemmingsplan. Het is niet mogelijk een deel van de bestemmingsplanregels in een bepaald gebied naar het omgevingsplan te brengen, en een deel van die regels in stand te laten. Dit betekent dat bij de omzetting van de ruimtelijke regels diverse thema’s in één wijzigingsbesluit gecombineerd zouden moeten worden. Dit lijkt op voorhand een lastig en complex proces.

Mengvorm De bedoeling van de mengvorm is de voordelen van de gebiedsgerichte en themagerichte benadering te combineren. Per onderwerp wordt dan gekozen welke aanpak en indeling het beste past. In de onderstaande afbeelding is een dergelijke aanpak gevisualiseerd:

2024

2032

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 14

De afbeelding is als volgt opgebouwd: - het gele vlak symboliseert het omgevingsplan van rechtswege. Dat geldt bij inwerkingtreding van de wet, voor de hele gemeente; - in blauw is vervolgens een eerste gebiedsgerichte wijziging aangeduid; - de groene onderlegger verbeeldt een eerste thematische wijziging, voor het hele grondgebied van de gemeente; - het tweede blauwe vlak duidt op een tweede gebiedsgerichte wijziging; - de opeenvolgende wijzigingen resulteren uiteindelijk in het eigen Roermonds omgevingsplan (oranje). Het Roermonds omgevingsplan zal zowel gebiedsgewijs als themagewijs worden opgebouwd. Een mogelijke indeling zou bijvoorbeeld kunnen zijn: • een hoofdstuk waarin de doelen van het omgevingsplan worden beschreven; • een hoofdstuk waarin ruimte wordt gereserveerd voor programma’s die onderdeel zijn van een programmatische aanpak, en daarmee en relatie hebben met de doelen (als gevolg van vastgestelde omgevingswaarden); • een hoofdstuk waarin gebiedstypen (aanwijzingen) worden opgenomen; • diverse hoofdstukken voor bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten, en overige activiteiten; • diverse hoofdstukken voor procesmatige bepalingen, zoals monitoring, kostenverhaal, beheer en onderhoud.

De indeling van het omgevingsplan heeft ook te maken met de wijze waarop we het plan via het DSO willen tonen, en hoe de informatie en regels beschikbaar zullen zijn voor de gebruikers van het plan. Dit heeft op zijn beurt weer een relatie met de wijze waarop regels kunnen/moeten worden geannoteerd, en toepasbaar gemaakt (zie hiervoor het negende uitgangspunt, de gebruiker moet zoveel mogelijk centraal staan). Een definitieve keuze voor de indeling van het Roermonds omgevingsplan kan nog niet worden voorgelegd. Dat zal wel in de loop van 2024 moeten gebeuren. Het is daarom de bedoeling dat het eerste wijzigingsbesluit van het eigen Roermonds omgevingsplan niet een inhoudelijk besluit wordt, maar een structurerend besluit, waarin we de indeling van ons omgevingsplan vastleggen. In paragraaf 4.2 wordt hier nader op ingegaan. 5. We gaan voor passende regels voor activiteiten en locaties We starten bij de opbouw van het eigen Roermonds omgevingsplan niet blanco. Onze bestemmingsplannen en verordeningen bevatten reeds vele regelsets over het ruimtelijk domein. Die regels vormen het startpunt voor het eigen Roermonds omgevingsplan. In relatie tot de Omgevingswet wordt vaak gesproken over deregulering. Daarbij is het goed om te beseffen, dat vergunningvrij niet hetzelfde betekent als regelvrij.

Bij de transitie van het omgevingsplan van rechtswege naar het Roermonds omgevingsplan onderzoeken we of de bestaande regels in hun huidige vorm over moeten worden genomen (dat zal veelal een vergunningplicht zijn), of dat het belang dat de regel beoogt te beschermen ook met minder regeldruk kan worden gediend. Een eerste inschatting leert, dat veel regels hun doel op de goede wijze dienen en dus niet zonder meer kunnen worden geschrapt. Het is daarom waarschijnlijk, dat het omgevingsplan ook bij een dereguleringsslag nog altijd veel regels zal bevatten.

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 15

De regelpiramide Het doel van het omgevingsplan is het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het kiezen van de passende regel voor de activiteit ondersteunt het kunnen borgen en realiseren van deze kwaliteit. Wat goede kwaliteit is, verschilt per gebied. In de Omgevingsvisie is bijvoorbeeld aangegeven dat er gebiedsgerichte normen voor milieuaspecten in het omgevingsplan zullen worden opgenomen. Bij het kiezen van de manier van regelen willen we daarom altijd naar het type gebied en onze doelen voor dat gebied kijken. Een instrument dat kan helpen bij de ontwerpkeuze voor onze omgevingsplanregels, is de regelpiramide uit de VNG uitgave ‘Stap voor stap het omgevingsplan ontwerpen’:

Het omgevingsplan kan namelijk verschillende soorten regels bevatten. Deze worden weergegeven in de hierboven opgenomen regelpiramide. Hoe hoger in de piramide, hoe strakker de wijze van regulering. Het uitgangspunt dat we gaan voor passende regels voor locaties en activiteiten, betekent dat we bij de regels voor activiteiten en locaties een passende trede van de regelpiramide willen vinden. Hierna worden de diverse treden van de piramide nader toegelicht. Niets regelen Dit biedt initiatiefnemers de grootste vrijheid om activiteiten te verrichten. Omdat er niets is geregeld, is de activiteit toegestaan, behoudens de algemene zorgplicht uit de Omgevingswet. Ook kunnen er regels gelden vanuit het Rijk en de provincie. Als dit niet het geval is, zijn inwoners en ondernemers zelf verantwoordelijk voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. De zorgplicht is een vangnet als er geen specifieke regels gelden, maar alleen bij excessen. De gemeente vertrouwt er dan op dat inwoners en ondernemers eventuele problemen zelf oplossen. Indien er geen sprake is van een exces, kan de gemeente niet handhaven. Specifieke zorgplichten Naast de algemene zorgplicht uit de Omgevingswet (zie hierboven) kunnen in het omgevingsplan specifieke zorgplichten worden geformuleerd. Een voorbeeld is een verplichte zorg voor iedereen, om geen overlast te veroorzaken in natuurgebieden.

Zorgplichten bevatten geen normen, waardoor een praktisch toepasbaar toetsingskader ontbreekt als een belanghebbende een verzoek om handhaving indient. Dit kan een nadeel zijn (zie ook hierna de toelichting over de voor- en nadelen van open en gesloten normen).

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 16

Algemene regels Degene die de activiteit wil verrichten, moet zich houden aan algemene regels. Deze lenen zich voor activiteiten die veel voorkomen, zoals het bouwen van een dakkapel, het tijdelijk plaatsen van een bouwsteiger op het trottoir, of het aanleggen van een uitrit. Maatwerkregels en maatwerkvoorschriften Hierbij gaat het om maatwerk voor categorieën gevallen, respectievelijk individuele gevallen. Dit zijn bepalingen ter aanvulling, versoepeling, aanscherping of afwijking van de algemene regels. Naar aanleiding van een melding kan de gemeente bijvoorbeeld een maatwerkvoorschrift stellen. Vergunnings-, informatie- en meldingsplicht • Meldingsplicht. Een initiatiefnemer moet een activiteit melden voordat hij ermee mag starten. Hier is een minimumtermijn aan gekoppeld, waarbinnen het bevoegd gezag kan bepalen of het meer informatie nodig heeft of maatwerkvoorschriften wil stellen. • Informatieplicht. Een initiatiefnemer moet bepaalde informatie aanleveren over zijn activiteit. Dit kan zinvol zijn als wij bepaalde zaken willen registeren. Denk aan het bijwerken van kaarten waarop bepaalde informatie zichtbaar is. • Vergunningplicht. De initiatiefnemer mag de activiteit alleen uitvoeren met een vergunning. Daardoor kan het bevoegd gezag een activiteit vooraf toetsen. Deze toets ondervangt een deel van toezicht en handhaving achteraf.

Verbod Hierbij geldt een algemeen verbod om een bepaalde activiteit te verrichten, bijvoorbeeld het verbod om een monument te slopen of een prostitutiebedrijf te vestigen. Een verbod hoeft niet absoluut te zijn. Het bevoegd gezag kan met een vergunning ontheffing verlenen van het verbod (zie hiervóór). Een nog verdergaande vorm van regelen, is het opleggen van geboden. Een voorbeeld hiervan is de verplichting om daken van woningen te voorzien van zonnepanelen. Dit is nu nog niet mogelijk, maar onder de Omgevingswet in beperkte mate wel. Overwegingen die een rol kunnen spelen bij keuze trede piramide Er zijn natuurlijk diverse overwegingen die een rol kunnen spelen bij de afweging, of en welke trede van de piramide passend is. De eerste overweging is natuurlijk, welke potentiële gevolgen een activiteit heeft voor zijn omgeving. Wanneer de gevolgen van een activiteit ernstig en/of onherstelbaar zijn, kan dat een argument zijn om te sturen met een vergunningplicht. Een strenge regeling zal met name gericht zijn op de aard en de bescherming van de omgeving, en de bescherming van de belangen van derden. Voor veel voorkomende activiteiten kan het passender zijn om algemene regels op stellen, eventueel in combinatie met zorg- en of meldplichten.

Dit is een systeem dat voor inwerkingtreding van de Omgevingswet met name wordt gebruikt in het milieurecht, maar onder de Omgevingswet breder toepasbaar wordt. Er kunnen ook praktische argumenten zijn voor de keuze van het type regel: we zijn als gemeente bijvoorbeeld verantwoordelijk om bepaalde systemen en registraties actueel te houden. We zijn bijvoorbeeld bronhouder van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) en verantwoordelijk voor het opnemen van gegevens in dit stelsel. Daarom is het nodig dat activiteiten die een wijziging in

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 17

de BAG betekenen bij ons gemeld worden. Dit betekent bij het kiezen van een soort regel minimaal een meldings- en/of informatieplicht. De overwegingen die in het specifieke geval een rol kunnen spelen bij de keuze voor de trede op de regelpiramide, zijn hiervoor zeker niet uitputtend beschreven. Het is dus wel zaak, dat bij het omzetten van de bestaande regels naar het Roermonds omgevingsplan over deze zaken na wordt gedacht. Open of gesloten normen Tot slot nog een korte toelichting op het systeem van open en/of gesloten normen. Een gesloten norm zorgt dat direct duidelijk is wat met een regel in het plan wordt bedoeld. Bijvoorbeeld: een gebouw mag niet hoger zijn dan 8 meter. Een omgevingsplan kan ook open, meer kwalitatieve normen bevatten. Bijvoorbeeld: de inrichting van het gebied heeft een goede stedenbouwkundige kwaliteit. Beiden hebben voor- en nadelen: Open normen Voordelen: • Open normen bieden meer flexibiliteit en nodigen de initiatiefnemer uit om met eigen ideeën en oplossingen te komen. • Open normen bieden meer beoordelingsvrijheid op basis van de omstandigheden van het concrete geval. Nadelen: • Open normen bieden minder duidelijkheid dan gesloten normen, omdat de gemeente nog een afweging moet maken. Open normen vergen daarom een vergunningplicht (beoordelingsregels) of het opstellen van beleidsregels.

De open norm ‘er zijn voldoende parkeerplaatsen beschikbaar’ kan bijvoorbeeld uitgewerkt zijn in een ‘nota parkeernormen en –richtlijnen’. • Het beoordelen van initiatieven op basis van open normen kost meer tijd. • Open normen laten zich moeilijk of niet vertalen in toepasbare regels en zijn daardoor lastiger te vinden en te lezen voor burgers. • Open normen zijn lastiger te handhaven en juridisch risicovoller dan gesloten normen en kunnen tot meer beroepsprocedures leiden. Bij een verzoek om handhaving moet een gemotiveerd besluit worden genomen. Een dergelijk verzoek wordt toe- of afgewezen. In het laatste geval wordt er daadwerkelijk gehandhaafd. De invulling van een open norm zal in een juridische procedure sneller ter discussie staan. Gesloten normen Voordelen: • Gesloten normen zijn duidelijk en eenduidig: iedereen weet wat wel en niet mogelijk is. Dit maakt toezicht en handhaving eenvoudiger. • Gesloten normen zijn makkelijker te vertalen in toepasbare regels dan open normen. • Veel zaken kunnen rechtstreeks en zonder (tijdrovende) toetsing mogelijk worden gemaakt. Nadelen: • Gesloten normen bieden geen flexibiliteit. Afwijking moet met een aparte vergunning, wat dus een extra procedure betekent. • Gesloten normen nodigen minder uit om met innovatieve ideeën en oplossingen te komen. De huidige regels binnen onze gemeente bevatten hoofdzakelijk gesloten normen.

De Omgevingswet geeft de mogelijkheid in het omgevingsplan meer met open normen te gaan werken. De gevolgen

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 18

daarvan zijn op dit moment nog lastig te overzien. We gaan in beginsel terughoudend om met het opnemen van open normen. De voordelen lijken onvoldoende op te wegen tegen de beschreven nadelen. De praktijk leert dat er vaak behoefte is aan duidelijke regels. In de regel willen burgers en bedrijven direct weten waar ze aan toe zijn en met zekerheid kunnen (laten) beoordelen of hun plan voldoet aan de regels. Dat geldt vaak in gelijke mate voor de medewerkers in de ambtelijke organisatie, die de regels moeten toepassen. Gesloten normen zijn daarbij het meest gebruiksvriendelijk. 6. De regels van ons omgevingsplan moeten uitvoerbaar en handhaafbaar zijn Op het eerste gezicht lijkt dit uitgangspunt wellicht overbodig. Het is een basisvereiste dat iedere juridische regel uitvoerbaar en handhaafbaar is. We streven vanzelfsprekend naar een omgevingsplan met heldere kaders en duidelijke, handhaafbare normen. Dit uitgangspunt heeft echter ook een bredere betekenis: het gaat niet alleen om de juridische aspecten die met omgevingsplanregels samenhangen, maar ook met de mogelijke financiële en organisatorische effecten daarvan.

Naast het gegeven dat transitie van het tijdelijk omgevingsplan naar het eigen Roermonds omgevingsplan tijd en middelen gaat kosten, geldt dat het ambitieniveau en de inhoudelijke keuzes in het omgevingsplan ook gevolgen kunnen hebben op financieel en organisatorisch vlak. Een voorbeeld ter verduidelijking: indien wordt gekozen voor meer algemene regels voor activiteiten die momenteel nog vergunningplichtig zijn, dan zullen er minder omgevingsvergunningen worden verleend. Vanuit het oogpunt van dienstverlening is dit erg aantrekkelijk. Een dergelijke opzet heeft echter ook financiële en organisatorische consequenties. Minder vergunningen leidt naar verwachting ook tot minder legesopbrengsten. Maar het is niet per definitie zo dat de kosten voor de gemeente, zoals personele inzet en gebruik van ICT-systemen, evenredig minder worden. Er vindt dan waarschijnlijk een verschuiving plaats naar algemene dienstverleningskosten van de gemeente (toezicht, handhaving, ICT). Het lijkt op voorhand niet redelijk om al deze kosten te verschuiven naar de resterende (maatwerk)omgevingsvergunningen. Dat vraagt dus om een andere (aanvullende) manier van bekostiging. Hiermee hangen mogelijk ook organisatorische verschuivingen samen. De inzet van de beschikbare formatie kan wijzigen, of er kan meer of minder formatie nodig zijn.

Bij ingrijpende regelwijzigingen (al dan niet vanuit de transitieopgave) is het belangrijk om niet alleen oog te hebben voor de juridische kwaliteit van een regel, maar ook voor de mogelijke organisatorische impact: vergunningverlening en handhaving moeten ook technisch en financieel mogelijk zijn. Wat dit betreft sluit dit uitgangspunt ook inhoudelijk aan bij het derde uitgangspunt: het omgevingsplan volgt het beleid. 7. De bruidsschat is een kans om het omgevingsplan echt ‘Roermonds’ te maken De bruidsschat is de term voor de ca. 600 (hoofdzakelijk) bouw- en milieuregels, die via het invoeringsbesluit van de Omgevingswet verhuizen van het Rijk naar de gemeentes. De bruidsschat maakt onderdeel uit van het omgevingsplan van rechtswege. De regels die we van het rijk ‘krijgen’ zijn in essentie dezelfde als de huidige landelijke regels: de wetgever gaat hierbij dus voor een beleidsneutrale overvang. De bruidsschatregels zijn in 3 categorieën onder te verdelen: 1. activiteiten met betrekking tot bouwen, open erven en terreinen (bijvoorbeeld regels over het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden, het gebruiken van bouwwerken, en cultureel erfgoed).

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 19

2. 3.

milieubelastende activiteiten (bijvoorbeeld regels voor geluid, trillingen, zwerfaval, en energiebesparing); overige activiteiten (aanvraagvereisten voor het indienen van een aanvraag omgevingsvergunning, en voorschriften over archeologische monumentenzorg).

De bruidsschat mag, binnen de bandbreedte van de instructieregels van de wetgever, worden vertaald naar lokaal maatwerk in het eigen omgevingsplan. Daarbij kunnen ook voor verschillende gebieden verschillende regels worden bepaald. Vanaf dag één van de invoering van de Omgevingswet kan de raad deze regels overnemen, aanpassen of schrappen. Overnemen: De eerste mogelijkheid is dat (een deel van) de regels geschikt blijken voor de Roermondse situatie. In dat geval kunnen de regels worden overgenomen in het definitieve deel van het omgevingsplan. Hierbij moet wel de kanttekening worden gemaakt, dat enkele bruidsschatregels niet één op één in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, maar bij opname in het omgevingsplan moeten voldoen aan instructieregels van het Rijk. Aanpassen: De tweede mogelijkheid is dat de regels worden aangepast aan de Roermondse situatie. In algemene zin kan een regel in meer of mindere mate toepasselijk zijn voor onze gemeente, of wellicht willen we de regel verbijzonderen voor bepaalde gebieden. In beide gevallen bestaat de mogelijkheid om de bruidsschatregels in aangepaste vorm (al dan niet gekoppeld aan een specifiek werkingsgebied) over te nemen. Uiteraard moeten we ook hier wel blijven voldoen aan de instructieregels van het Rijk. Schrappen: Waarschijnlijk zijn niet alle bruidsschatregels relevant voor de Roermondse situatie.

Indien activiteiten niet in onze gemeente voorkomen, hoeven er ook geen regels voor te worden vastgesteld. Deze regels mogen uit het omgevingsplan worden geschrapt. Uiteraard zouden op een later moment ook weer regels kunnen worden toegevoegd, of kan een algemene zorgplichtbepaling ter ondervanging van het schrappen van de bruidsschatregels worden opgenomen. Met de bruidsschat worden de regels op lager niveau ondergebracht vanuit de gedachte dat deze regels vooral een lokaal effect hebben. De lokale wetgever kan het beste bepalen welke regels voor een specifieke locatie moeten gelden. De ruimte die zo voor de gemeenteraden ontstaat om te besluiten over zaken waar voorheen het rijk het bevoegd gezag was, wordt bestuurlijke afwegingsruimte genoemd. We zijn van plan deze lokale afwegingsruimte te benutten, en waar mogelijk de regels toe te snijden op de Roermondse situatie. Dit is ook al beschreven in de op 12 oktober 2023 vastgestelde Omgevingsvisie, en zelfs als Uitvoeringsprogramma benoemd in hoofdstuk 6 van dit document: ‘We nemen gebiedsgerichte normen voor milieuaspecten in het omgevingsplan, waar nodig werken we in de vorm van een programma aan het bereiken van die normen’. Bij het vertalen van de bruidsschat is het verstandig af te stemmen met ketenpartners zoals de Veiligheidsregio en de RUD Limburg-Noord, en buurgemeentes.

Een aandachtspunt dat uit de raadsconsultatie is gebleken, is dat deze vertaling niet moet leiden tot onnodig strenge regels, waardoor het vestigingsklimaat in Roermond (te) onaantrekkelijk zou worden in vergelijking tot de buurgemeenten.

Nota van uitgangspunten omgevingsplan | pagina 20

8. Regels over de fysieke leefomgeving worden zoveel mogelijk in het omgevingsplan opgenomen In pagaragraaf 2.2 is al beschreven, dat regels over activiteiten die de fysieke leefomgeving veranderen in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Indien activiteiten weliswaar effect kunnen hebben op de fysieke leefomgeving, maar deze niet kunnen wijzigen, dan mogen hierover regels in het omgevingsplan worden opgenomen. Dit betreft met name een categorie regels die momenteel nog verspreid in diverse gemeentelijke verordeningen is opgenomen. Het onderscheid tussen beide categorieën zal niet altijd even scherp te maken zijn. Het is daarom verstandig om alle regels die de fysieke leefomgeving raken, zoveel mogelijk te integreren in het omgevingsplan. In de eerste plaats kan hiermee de onderlinge samenhang beter worden bewaakt. Daarnaast maakt het de regels ook beter raadpleegbaar: ze zijn dan allemaal te raadplegen via het DSO (zie ook het volgende uitgangspunt), in plaats van dat op verschillende plekken moet worden gezocht. Voor het Roermonds omgevingsplan kiezen we dan ook voor het uitgangspunt, dat regels over de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk in het omgevingsplan worden opgenomen. Het is echter niet ondenkbaar, dat het handhaven van een regel op een andere plek (verordening) een meerwaarde kan hebben.

Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een activiteit niet slechts invloed heeft op de fysieke leefomgeving, maar ook raakt aan aspecten van openbare orde en veiligheid. We houden dan ook de mogelijkheid open om, waar wenselijk, dergelijke activiteiten niet via het omgevingsplan te reguleren. 9. De gebruiker moet zoveel mogelijk centraal staan Een omgevingsplan is meer dan ‘een setje regels met een kaartje’. Primair draait het uiteraard om die regels die duidelijk maken welke activiteit is toegestaan op welke locatie en onder welke voorwaarden. Belangrijk is dat iedereen zo eenvoudig mogelijk kennis kan nemen van die regels. Daarnaast moet men snel in staat zijn om te bepalen welke regels in een concrete situatie van toepassing zijn, voor de desbetreffende locatie. Dit wordt bereikt door die regels te annoteren en uit te drukken in toepasbare regels. Gebruikers zijn in deze context niet alleen de bewoners en bedrijven binnen onze gemeente, maar zeker ook de medewerkers binnen de ambtelijke organisatie die dagelijks van het omgevingsplan gebruik moeten gaan maken. Annoteren is het koppelen van informatie (meta-data) aan een omgevingsplanregel.

Het Toepassingsprofiel Omgevingsdocumenten Omgevingsplan (TPOD Omgevingsplan) omschrijft annoteren als ‘het toevoegen van gegevens aan (onderdelen van) besluiten en regelingen, gegevens die die besluiten en regelingen machineleesbaar maken’. Het annoteren van omgevingsdocumenten kan op verschillende niveaus gebeuren. Bij het annoteren op regelniveau, wordt de informatie die in de regels is vastgelegd, geanalyseerd en gestructureerd naar kenmerken van die regel. Het Omgevingsloket kan bij zoekopdrachten op basis van die kenmerken filteren. Alleen de artikelen waarbij bepaalde kenmerken zijn geannoteerd, zullen bij een specifieke zoekopdracht getoond worden. Inhoudelijke annotaties van omgevingsplanregels zijn niet verplicht. Het is echter wel zeer verstandig om onze omgevingsplanregels inhoudelijk te annoteren. Dankzij annotaties krijgt diegene alleen die artikelen te zien die relevant zijn. Daardoor hoeft niet het gehele omgevingsplan te worden gelezen om hier duidelijkheid over te krijgen. Hierin ligt dan ook de grootste toegevoegde waarde van het