Onderzoeksrapport bestuurlijk besluitvormingsproces Maasgouw Roerdalen
Tekst van het document
Openheid in het proces, kracht in het besluit
Een rekenkameronderzoek naar het bestuurlijk besluitvormingsproces in Roerdalen en Maasgouw
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw Opgesteld door Carmen Geraads Jan Haazen Dien Wouda-Mueters Verschijning November 2025
Voorwoord
Voor u ligt het rapport van de Rekenkamer Roerdalen en de Rekenkamer Maasgouw over het bestuurlijk besluitvormingsproces binnen beide gemeenten. Hoewel het formeel twee aparte rekenkamers zijn, beschikken ze in de praktijk over dezelfde bemensing. Er is gekozen voor een gemeenschappelijk onderzoek naar het bestuurlijk besluitvormingsproces om inzicht te geven in de wijze waarop besluitvorming in beide gemeenten is georganiseerd en in de praktijk verloopt. Daarbij is gekeken naar sterke punten, leerzame ervaringen en verbeterpunten, zodat het lerend vermogen van beide gemeenten kan worden versterkt. Tijdens de uitvoering van het onderzoek heeft de Rekenkamer te maken gehad met een bijzondere situatie. Twee van de drie leden hebben in de loop van het traject hun functie neergelegd. Dit heeft geleid tot enige vertraging in de oplevering. De Rekenkamer benadrukt dat de totstandkoming van dit rapport – inclusief alle teksten, analyses en interviews – steeds is getoetst volgens het vier-ogenprincipe. Door de tijdelijke onderbezetting heeft de Rekenkamer keuzes moeten maken in de scope. Zo is het perspectief van de burger in dit onderzoek niet meegenomen. Wij vinden dit een belangrijk thema en zullen het onderwerp burgerbetrokkenheid nadrukkelijk opnemen in de meerjarenplanning van de Rekenkamer. Het rapport geeft een beeld van de huidige praktijk in Roerdalen en Maasgouw.
Daarbij zijn diverse voorbeelden van goede werkwijzen (best practices) naar voren gekomen, die ook voor de andere gemeente inspirerend kunnen zijn. Tegelijkertijd signaleren wij enkele aandachtspunten die verdere versterking van de transparantie, effectiviteit en legitimiteit van het besluitvormingsproces mogelijk maken. De Rekenkamer spreekt haar dank uit aan alle raadsleden, bestuurders, griffie, ambtenaren en overige betrokkenen die hebben meegewerkt aan dit onderzoek. Hun openheid en bereidheid om ervaringen te delen hebben dit rapport mogelijk gemaakt. Om lezers houvast te bieden bij het gebruik van dit rapport, wordt hieronder kort toegelicht hoe het is opgebouwd. Het rapport bestaat uit twee delen die samen een volledig beeld geven van het onderzoek en de bevindingen: Deel 1
Bestuurlijk rapport
Bevat de belangrijkste resultaten van het onderzoek: de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer. Dit deel biedt in beknopte vorm inzicht in de kern van het onderzoek en is bedoeld voor lezers die snel zicht willen krijgen op de hoofduitkomsten en verbeterpunten. Deel 2
Nota van bevindingen
Bevat de onderbouwing van de conclusies, met de onderzoeksopzet, aanpak en een gedetailleerde uitwerking van de bevindingen. Dit deel biedt verdieping voor lezers die de analyse en achtergrond van de resultaten nader willen bestuderen. Wij hopen dat dit onderzoek bijdraagt aan een constructieve dialoog binnen beide raden en dat de inzichten en aanbevelingen zullen leiden tot verdere versterking van de kwaliteit van de besluitvorming.
Dien Wouda-Mueters Waarnemend voorzitter Rekenkamer Roerdalen en Rekenkamer Maasgouw
Openheid in het proces, kracht in het besluit
3
Inhoud
4
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Voorwoord
3
Bestuurlijk rapport
6
Conclusies en aanbevelingen
7
Nota van bevindingen
20
Inleiding
21
Bevindingen documentenstudie
28
Bevindingen interviews
34
Toetsen normenkader
67
Bronnenlijst
78
Bijlagen
80
Openheid in het proces, kracht in het besluit
5
Bestuurlijk rapport
1
6
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Conclusies en aanbevelingen Dit onderzoek is gericht op de kwaliteit en effectiviteit van de bestuurlijke besluitvormingsprocessen binnen de gemeenten Maasgouw en Roerdalen. In dit onderzoek is gebruikgemaakt van een vastgesteld normenkader, dat als uitgangspunt diende voor een systematische beoordeling van de processen. Om de bevindingen te onderbouwen, is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd waarin deskresearch (documentenstudie) en fieldresearch (interviews) zijn gecombineerd. Door de onderzoeksaanpak en beoordelingssystematiek identiek toe te passen in beide gemeenten, is een evenwichtige vergelijking mogelijk gemaakt. De belangrijkste bevindingen worden op de volgende pagina's per deelvraag gepresenteerd, waarna een integrale eindconclusie volgt die antwoord geeft op de centrale vraag en de algemene inzichten van het onderzoek samenvat. In deel 2 van het rapport is meer informatie opgenomen over de onderzoeksopzet en de bevindingen, die als onderbouwing dienen voor de hier gepresenteerde conclusies.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
7
Beantwoording deelvragen Deelvraag 1
Beantwoording
Hoe is het bestuurlijk besluitvormingsproces voor de raad georganiseerd, welke afspraken zijn hierover gemaakt; en welke reglementen zijn hierover van toepassing?
Uit het onderzoek komt naar voren dat de besluitvormingsprocessen voor de raden van Maasgouw en Roerdalen verankerd zijn in diverse officiële documenten die door de gemeenteraad zijn vastgesteld en gepubliceerd op Overheid.nl. Deze documenten vormen daarmee een heldere basis voor de organisatie van het besluitvormingsproces. Belangrijke regelingen zijn onder meer het reglement van orde van de gemeenteraad1, de regeling voor raads(advies)commissie2, de verordening van de auditcommissie, de verordening van de Rekenkamer, de verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning, diverse gedragscodes en werkinstructies voor het bestuurlijk besluitvormingsproces. Hierdoor zijn de procedures en stappen voor alle betrokkenen duidelijk en inzichtelijk. Uit het onderzoek blijkt echter dat in de praktijk niet alle overleggen volledig openbaar zijn. Dit betreft vooral bijeenkomsten zonder formele besluitvorming, zoals themabijeenkomsten3 of (raads)werkgroepen4. Hoewel formeel geen besluiten worden genomen, worden deze bijeenkomsten door geïnterviewden wél gezien als onderdeel van het bestuurlijk besluitvormingsproces. Vanuit het oogpunt van openbaarheid en democratische legitimiteit vormt dit daarom een aandachtspunt. Ook de kwaliteit van raadsvoorstellen kan verder worden verbeterd.
Hoewel bij beide gemeenten al inspanningen zijn geleverd om de kwaliteit van raadsvoorstellen te verbeteren, zien raadsleden nog mogelijkheden om deze verder te versterken, bijvoorbeeld door vaker scenario’s toe te voegen aan een raadsvoorstel. Daarnaast leeft binnen beide gemeenten de vraag hoe vergaand burgers binnen het besluitvormingsproces betrokken dienen te worden.
1
Bij Maasgouw genaamd: reglement van
orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad. 2
Bij de gemeente Roerdalen gaat het
De samenwerking tussen raad en college vertoont soms een monistisch karakter. Wethouders nemen namelijk soms deel aan fractie- of coalitieoverleggen, waardoor oppositiepartijen het gevoel hebben achter te blijven in de informatievoorziening.
om het reglement van orde van de
Bovendien is de inbreng van raadsleden vaak reactief en gericht op communiceren
raadsadviescommissie en bij de gemeente
richting het college, waarbij het overleg meer agendavolgend dan agendastellend is.
Maasgouw betreft het de verordening
Dit beperkt de invloed van de raad op het proces en op de inhoud van de besluiten.
raadscommissie. 3
Bij de gemeente Maasgouw zijn
themabijeenkomsten niet openbaar; bij de gemeente Roerdalen is dit wisselend. 4
In de gemeente Maasgouw wordt gesproken
Samengevat is het besluitvormingsproces formeel goed georganiseerd en helder vastgelegd, maar in de praktijk zijn er verbeterpunten op het gebied van openbaarheid, kwaliteit van raadsvoorstellen en de actieve rol van de raad.
over werkgroepen, in Roerdalen over
Aandacht voor deze aspecten kan bijdragen aan een transparanter en effectiever
raadswerkgroepen.
besluitvormingsproces.
8
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Beantwoording deelvragen Deelvraag 2
Beantwoording
Hoe verschilt de rol van de gemeenteraad in de bestuurlijke besluitvormingsprocessen tussen de gemeenten Roerdalen en Maasgouw, welke ervaringen en best practices kunnen worden geïdentificeerd, en welke adviezen5 kunnen worden geformuleerd om het bestuurlijk besluitvormingsproces in beide gemeenten te verbeteren?
In beide gemeenten bestaat over het algemeen tevredenheid over het bestuurlijk besluitvormingsproces. Raadsleden ervaren de samenwerking tussen raad en college als constructief en respectvol. De heersende cultuur wordt door veel betrokkenen omschreven als ‘braaf’, wat bijdraagt aan goede onderlinge verhoudingen en een prettige werksfeer binnen het gemeentebestuur. Deze respectvolle omgang kent echter ook een keerzijde: het debat in de raad is soms beperkt en de standpunten lijken vaak al te zijn bepaald vóór de raadsvergadering plaatsvindt. Hierdoor komt het politieke debat niet altijd volledig tot zijn recht. Binnen beide gemeenten is sprake van een open cultuur waarin over integriteit gesproken kan worden. Tegelijkertijd worden raadsleden in de praktijk soms geconfronteerd met integriteitsdilemma’s, bijvoorbeeld de vraag of zij wel of niet moeten meestemmen wanneer sprake is van (de schijn van) belangenverstrengeling. Opvallend is verder dat schriftelijke vragen (op grond van artikel 38 van het Reglement van Orde van de gemeenteraad van Maasgouw en artikel 33 van dat van Roerdalen) bij beide gemeenten slechts zelden worden ingediend. Tussen de gemeenten Roerdalen en Maasgouw bestaan enkele duidelijke verschillen in de inrichting en uitvoering van het besluitvormingsproces. Roerdalen werkt in tegenstelling tot Maasgouw met meerdere vakcommissies.
Binnen Roerdalen ervaren raadsleden soms onduidelijkheid over de betekenis van de verschillende niveaus van openbaarheid – openbaar, vertrouwelijk en geheim – een vraagstuk dat binnen Maasgouw niet speelt. Ook in de wijze van vergaderen zijn verschillen zichtbaar: in Maasgouw spreken raadsleden via de microfoon vanaf hun zitplaats, terwijl men in Roerdalen vaak achter het spreekgestoelte spreekt of bij de interruptiemicrofoons. De behandeling van technische vragen verschilt eveneens. In Maasgouw is de afspraak dat raadsleden voorafgaand aan de commissievergadering hun technische vragen kunnen indienen, terwijl in Roerdalen deze vragen ook tijdens deze vergadering gesteld mogen worden. Tijdens het onderzoek zijn volgens de respondenten verschillende best practices naar voren gekomen. In Maasgouw worden met name de heidag, gericht op acties in het kader van bestuurlijke vernieuwing, en de ‘Tour de Maasgouw’, waarbij locaties worden bezocht om thema’s in de praktijk te verkennen, als waardevolle instrumenten genoemd. Ook het hanteren van een vaste indeling van
De aanbevelingen zijn in dit hoofdstuk terug te
raadsvoorstellen – met de ambitie om deze verder te verbeteren – wordt gezien als
vinden na de uitwerking van de eindconclusie.
een sterke en consistente werkwijze.
5
→
Openheid in het proces, kracht in het besluit
9
Beantwoording deelvragen → In Roerdalen noemen respondenten vooral de periodieke evaluaties van het Presidium en het gebruik van raadswerkgroepen om specifieke thema’s uit te diepen als positieve voorbeelden. Daarnaast worden de trainingen bestuurlijke stukken schrijven en de kwaliteitscheck binnen het collegeproces gewaardeerd, omdat deze bijdragen aan de verdere professionalisering van het besluitvormingsproces. Tot slot wordt in beide gemeenten de eerdergenoemde positieve vergadercultuur als best practice uitgelicht, omdat de samenwerking tussen bestuur, raad en organisatie over het algemeen goed verloopt.
10
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Conclusie
De Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de effectiviteit van de bestuurlijke besluitvormingsprocessen binnen de gemeenten Maasgouw en Roerdalen. Centrale vraag was in hoeverre de procesgang bijdraagt aan de effectiviteit van de besluitvorming. Uit het onderzoek blijkt de procesgang
een zekere terughoudendheid of
Ten slotte is er nog sprake van een
binnen zowel de gemeente Maasgouw
‘koudwatervrees’ om het debat stevig
zekere zoektocht naar de wijze
als Roerdalen op papier zodanig is
te voeren, waardoor de controlerende
waarop burgers verder/structureel
ingericht dat deze in hoge mate de
en kaderstellende rol van de raad
kunnen worden betrokken bij het
effectiviteit van de besluitvorming
minder zichtbaar wordt. Hier ligt een
bestuurlijk besluitvormingsproces.
ondersteunt. De procesgang is
uitdaging voor de nieuwe raden om het
Beide gemeenten erkennen het belang
helder beschreven en voldoet aan de
evenwicht te vinden tussen harmonie
hiervan, maar de praktische invulling
formele vereisten (rechtmatigheid,
en een kritisch, zichtbaar debat.
hiervan is nog in ontwikkeling.
in de praktijk komt een overwegend
Verder is vastgesteld dat niet
De Rekenkamer concludeert dat
positief beeld naar voren: de
alle overleggen die als onderdeel
de procesgang in zowel Maasgouw
besluitvormingsprocessen verlopen
worden gezien van het bestuurlijk
als Roerdalen in de kern solide en
ordelijk, voorspelbaar en met een
besluitvormingsproces openbaar
ondersteunend is aan effectieve
duidelijke rolverdeling tussen raad,
plaatsvinden. Het gaat hierbij met
besluitvorming. De formele inrichting
college en ambtelijke organisatie.
name om themabijeenkomsten
is op orde en de bestuurscultuur
Tegelijkertijd zijn er op enkele punten
en (raads)werkgroepen. Hoewel
vormt een sterk fundament voor
verbeterkansen zichtbaar die de
deze bijeenkomsten bijdragen
samenwerking en vertrouwen.
effectiviteit verder kunnen versterken.
aan kennisdeling en afstemming,
Tegelijkertijd liggen er duidelijke kansen
raken daarmee openbaarheid en
om de effectiviteit verder te vergroten
De bestuurscultuur binnen beide
democratische legitimiteit op de
– vooral door meer openheid in het
gemeenten wordt gekenmerkt door
achtergrond. Dit vraagt om blijvende
besluitvormingsproces. Openheid
openheid, harmonie en onderling
alertheid en reflectie op het zogeheten
komt tot uiting in een scherper politiek
vertrouwen. Deze cultuur vormt een
‘zelfreinigend vermogen’ van de raad.
debat, waarin verschillen en keuzes
zorgvuldigheid en transparantie). Ook
belangrijke kracht, omdat zij bijdraagt
meer zichtbaar mogen zijn. Openheid
aan een constructieve samenwerking
Ook op het gebied van de inhoudelijke
groeit door raadsvoorstellen verder
en een prettige werksfeer. Tegelijkertijd
kwaliteit van raadsvoorstellen is ruimte
te verdiepen en vaker scenario’s te
is zichtbaar dat deze harmonie
voor verdere verbetering. Ondanks
verkennen, zodat besluitvorming beter
soms ten koste gaat van een scherp
dat in beide gemeenten al stappen
onderbouwd wordt. En openheid
politiek debat. Er lijkt sprake van
zijn gezet om de kwaliteit van stukken
krijgt betekenis wanneer overleg
te verhogen, zien raadsleden nog
– zoals (raads)werkgroepen – dat
mogelijkheden om voorstellen beter
als onderdeel wordt gezien van het
te onderbouwen en/of alternatieve
bestuurlijke besluitvormingsproces, in
scenario’s vaker te verkennen. Een
openbaarheid plaatsvindt. Zo ontstaat
goed onderbouwd voorstel draagt
ruimte voor echte openheid in het
immers direct bij aan de effectiviteit
proces – en daarmee kracht in het
van de besluitvorming.
besluit.
“De kracht van de bestuurscultuur ligt in vertrouwen — de uitdaging in meer openheid.”
Openheid in het proces, kracht in het besluit
11
Openheid in het proces, kracht in het besluit
12
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Aanbevelingen
Hieronder wordt ingezoomd op de aanbevelingen, zowel voor beide gemeenten gezamenlijk als voor Roerdalen en Maasgouw afzonderlijk.
Aanbevelingen beide gemeenten Aanbeveling
Beide gemeenten hebben reeds stappen gezet om de kwaliteit van de
‘Raadsvoorstellen 2.0’ ten behoeve van verdere kwaliteitsslag
vergaderstukken te verbeteren. Om een volgende kwaliteitsslag te maken, verdient het aanbeveling om een meer uniforme, structurele en transparante werkwijze te ontwikkelen, waarin leesbaarheid, volledigheid, scenario’s, evaluatie en burgerparticipatie expliciet worden meegenomen. Voor beide gemeenten geldt het advies: •
Voeg standaard een evaluatieparagraaf toe aan elk raadsvoorstel, waarin wordt beschreven hoe en wanneer de effecten van het besluit worden gemeten en teruggekoppeld.
•
Maak de betrokkenheid van burgers expliciet in elk voorstel, bijvoorbeeld door een standaardparagraaf over consultaties of bijlagen met verslagen van bijeenkomsten.
•
Overweeg in meer voorstellen verschillende scenario’s uit te werken om de besluitvorming beter te onderbouwen. Door scenario’s die ambtelijk zijn uitgewerkt ook daadwerkelijk in de raadsstukken te laten terugkomen, krijgen raadsleden meer afwegingsruimte en een beter beeld van implicaties en keuzes.
•
Overweeg het ontwikkelen van een gemeenschappelijk kwaliteitskader voor raadsvoorstellen, waarin best practices van beide gemeenten (zoals het nieuwe format van Roerdalen) worden gebundeld.
Specifiek voor Maasgouw Overweeg om de training ‘bestuurlijke stukken schrijven’, welke een succes vormt bij de gemeente Roerdalen, ook in te zetten. Specifiek voor Roerdalen •
Introduceer een ‘oplegvel’ of korte samenvatting bij elk raadsvoorstel waarin de kernpunten, keuzes en voorstellen duidelijk worden weergegeven. Dit vergemakkelijkt snelle en effectieve besluitvorming, zeker bij omvangrijke dossiers.
•
Ontwikkel heldere richtlijnen en communicatie over hoe om te gaan met vertrouwelijke vergaderstukken, zodat raadsleden weten hoe ze hiermee moeten omgaan en dit consequent toepassen in hun besluitvorming. Dit zodat raadsleden ook het verschil beter begrijpen tussen vertrouwelijke stukken versus geheime of openbare stukken (gezien deze laatste twee varianten een wettelijke basis middels de Wet open overheid hebben).
Openheid in het proces, kracht in het besluit
13
Aanbevelingen
Aanbevelingen beide gemeenten (vervolg) Aanbeveling
Vanuit het oogpunt van transparantie en democratische legitimatie van
Zorg voor transparantie over niet-openbare bijeenkomsten.
besluitvorming blijft het van belang er scherp op te blijven dat geen formele besluitvorming plaats kan vinden tijdens niet openbare (informele) overleggen. Ook als wel gebruik wordt gemaakt van niet openbare (informele) overleggen, is het van belang om hierover zo transparant mogelijk te zijn richting burgers. Zo kan bijvoorbeeld op de website van de gemeente worden geplaatst dat en wanneer een dergelijke niet-openbare (thema)bijeenkomst of (raads)werkgroep plaatsvindt. Ook kunnen eventuele documenten die er besproken worden actief openbaar gemaakt worden. Dit om een schijn van besloten besluitvorming te voorkomen. Zorg tevens voor transparantie over het doel van de bijeenkomst: is dit puur informatief of ook ten behoeve van het toetsen of verkennen van de richting. Een afweging kan verder zijn om de inhoud van de besloten (thema)bijeenkomsten en (raads)werkgroepen te laten landen in een commissievergadering. Voorgaande speelt met name bij de gemeente Maasgouw; en in mindere mate bij de gemeente Roerdalen.
Aanbeveling
Het advies is om bij complexe, belangrijke of gevoelige dossiers te starten met een
Werk (meer) met procesvoorstellen en benut de termijnkalender (meer) als strategisch stuurinstrument.
procesvoorstel vanuit het college. Hierin wordt duidelijk hoe het traject wordt opgezet en welke processtappen te verwachten zijn. Door dit voorstel in de termijnkalender te laten landen, ontstaat vooraf meer helderheid en grip. De termijnkalender wordt nu veelal gebruikt als planningsoverzicht, maar kan effectiever worden ingezet als strategisch instrument om besluitvorming te versterken. Een strategische inzet van de termijnkalender biedt voordelen, zoals: •
Spreiding van werkdruk: tijdig clusteren of verspreiden van onderwerpen voorkomt piekbelasting.
•
Duidelijkheid en voorspelbaarheid: vastleggen welke thema’s via commissie, themabijeenkomst of andere vorm worden behandeld, verhoogt transparantie.
•
Meer regie voor de raad: betrokkenheid bij de invulling en prioritering vergroot de kaderstellende rol.
•
Proactief beïnvloeden: bij de invulling en prioritering van de termijnkalender kan de raad meer regie krijgen over de eigen agenda (bezien vanuit coalitie- of partijprogramma) en vergroot zij haar kaderstellende rol.
14
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Aanbevelingen
Aanbevelingen beide gemeenten (vervolg) Aanbeveling
De huidige vergadercultuur binnen beide gemeenten wordt gekenmerkt door
Stimuleer een kritische vergadercultuur.
loyaliteit, collegialiteit en een constructieve sfeer. Deze kernkwaliteiten zijn waardevol en dragen bij aan een open en respectvolle samenwerking. Tegelijkertijd schuilt er een risico in dat deze cultuur ertoe leidt dat verschillen in opvattingen onvoldoende naar voren komen en/of de inhoudelijke discussie soms te weinig scherpte krijgt. Om de kracht van de huidige cultuur te behouden én de bijbehorende valkuil te voorkomen, is het van belang dat de gemeenteraad actief inzet op transparantie in het debat. De uitdaging is om verschillen van inzicht niet uitsluitend in fractieof coalitieoverleg te bespreken, maar zichtbaar te maken in de openbare vergaderingen. Niet om de onderlinge samenwerking te ondermijnen, maar juist om de kracht van het debat te benutten en richting inwoners duidelijk te maken welke afwegingen de raad maakt. De raad kan dit realiseren door bijvoorbeeld: •
Afspraken te maken dat bij belangrijke voorstellen expliciet verschillende invalshoeken of scenario’s worden besproken (zie ook de aanbeveling over de raadsvoorstellen, dit kan hierbij kan helpen).
•
Raadsleden te stimuleren om vaker door te vragen en elkaar inhoudelijk uit te dagen.
•
Vaker een motie of amendement vooraf aan te kondigen en bespreken, zodat er ruimte is voor inhoudelijke dialoog.
•
In het presidium regelmatig stil te staan bij de kwaliteit en scherpte van het debat.
Op deze manier blijft de cultuur collegiaal, maar wordt zij verrijkt met meer kritische uitwisseling van standpunten, wat de rol en legitimiteit van de raad versterkt.
Kernkwaliteit
Valkuil
Loyaal, collegiaal
Blind vertrouwen, kritiekloos volgen, te braaf
Allergie
Uitdaging
Verraad, samenzwering Achterkamertjespolitiek
Kritisch blijven
Positief tegenovergestelde →
Figuur 1 Kernwadrant
Positief tegenovergestelde →
Te veel van het goede →
← Te veel van het goede
Specifiek voor Roerdalen: Verlaag de drempel tot het debat Het is aanbevolen om in het reglement van orde voor de gemeenteraad (art. 13.6) de bepaling dat de voorkeur uitgaat naar fysiek spreken vanaf het spreekgestoelte te versoepelen, omdat dit een onnodige drempel vormt voor raadsleden om deel te nemen aan het debat.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
15
Aanbevelingen
Aanbevelingen beide gemeenten (vervolg) Aanbeveling
Bij zowel de gemeente Maasgouw als Roerdalen nemen sommige wethouders
Evalueer de rol van wethouders in fractie- en coalitieoverleggen.
(soms) nog deel aan fractie- of coalitieoverleggen. Hoewel dit vanuit de praktijk begrijpelijk is, kan het leiden tot een vervaging van rollen: de raad is verantwoordelijk voor kaderstelling en controle, het college voor de uitvoering. Wanneer wethouders in partijpolitieke overleggen aanwezig zijn, kan de indruk ontstaan dat besluiten feitelijk daar al worden voorbereid, wat de openbaarheid en geloofwaardigheid van het raadsdebat onder druk zet. Het is daarom zinvol dat de raad de huidige handelswijze evalueert en bespreekt of deze past bij de gewenste bestuurscultuur. Daarbij kan overwogen worden om informatievoorziening en overlegvormen transparanter en raadbreed te organiseren, bijvoorbeeld via openbare themasessies, technische briefings of schriftelijke informatievoorziening. Zo krijgt ieder raadslid (coalitie/oppositie) dezelfde informatie.
Aanbeveling
Belangrijk is dat afspraken over evaluaties daadwerkelijk worden opgevolgd en niet
Overweeg een structurele evaluatie van raadsbesluiten.
vrijblijvend blijven. Zo blijft de raad in positie en kan zij beter toezien op de uitvoering
Aanbeveling
Vanuit het oogpunt van een optimale inzet van mensen en middelen wordt
Verordening auditcommissie aanpassen
aanbevolen de Verordening auditcommissie aan te passen, zodat deze beter
van haar besluiten.
aansluit op de feitelijke werkwijze. In de praktijk vindt de afstemming tussen raad en Rekenkamer immers plaats via de klankbordgroep en niet via de auditcommissie. Daarom ligt het voor de hand om in de verordening te schrappen dat de auditcommissie een overlegplatform vormt voor onder meer de Rekenkamer. Hiermee wordt de formele regeling in overeenstemming gebracht met de bestaande praktijk en ontstaat een helderder rolverdeling tussen auditcommissie, Rekenkamer en klankbordgroep.
Aanbeveling
Maak de rol van burgers in het besluitvormingsproces helder en voorspelbaar.
Versterk en verduidelijk de betrokkenheid van burgers in het besluitvormingsproces.
Ontwikkel een gemeentebreed kader hiertoe, waarin duidelijk is wie, wanneer en op welke manier betrokken wordt. Specifiek voor Maasgouw Maak het (net als bij de gemeente Roerdalen) mogelijk dat burgers naast commissievergaderingen ook tijdens raadsvergaderingen hun standpunt kunnen toelichten. Stel duidelijke regels op voor duur en inhoud van het (in)spreekrecht, zodat de vergaderingen efficiënt blijven verlopen.
16
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Aanbevelingen
Aanbevelingen beide gemeenten (vervolg) Aanbeveling
Blijf actief inzetten op een open en veilige cultuur waarin raadsleden
Blijf het gesprek aangaan over integriteit.
integriteitsdilemma’s kunnen bespreken, zowel individueel als in groepsverband. Gezien dat de perceptie van integriteit en belangenverstrengeling tussen personen kan verschillen, is het belangrijk dat raadsleden elkaar aanspreken en het gesprek hierover continu voeren. Dit draagt bij aan het voorkomen van (de schijn van) belangenverstrengeling en versterkt het vertrouwen in de raad als geheel. Om dit te bewerkstelligen is het advies om bijvoorbeeld (meer) periodiek trainingen, casuïstiekbesprekingen of intervisies over integriteit te organiseren, zodat raadsleden handvatten krijgen om dilemma’s tijdig te herkennen en bespreekbaar te maken.
Aanbevelingen Roerdalen Aanbeveling Roerdalen
De buurgemeente kent ‘Tour de Maasgouw’: Hierbij gaan de gemeenteraadsleden,
Introduceer een ‘Tour de Roerdalen’.
ambtenaren en college volgens een vaste cyclus (!) samen op pad om burgers, ondernemers of verenigingen te ontmoeten. De ‘tour’ vindt zo’n drie tot viermaal per jaar plaats. De tour is erop gericht om meer verdieping te krijgen op een bepaald onderwerp (eventueel in aanwezigheid van externe deskundigen om de ins en outs gepresenteerd te krijgen). Deze best practice vanuit Maasgouw verdient aanbeveling om ook bij Roerdalen in te voeren.
Aanbevelingen Maasgouw Aanbeveling Maasgouw
Evalueer de huidige commissiestructuur in Maasgouw met als doel om beter aan
Evalueer de commissiestructuur
te sluiten bij het BOB-model en de kwaliteit van de oordeelsvorming te versterken. Daarbij kan worden onderzocht in hoeverre thematische of vakcommissies alsnog meerwaarde bieden, bijvoorbeeld door specialismen te ontwikkelen en meer raadsleden actief te betrekken bij de voorbereiding van besluitvorming. Betrek fracties nadrukkelijk bij deze evaluatie, zodat er draagvlak ontstaat voor eventuele aanpassingen en de werkwijze minder als abrupt wordt ervaren. Besteed in de evaluatie ook aandacht aan de vergadercultuur: hoe kan worden gestimuleerd dat moties en ideeën eerder worden gedeeld en het debat in de commissie meer inhoud en richting krijgt, zodat de raadsvergadering zich kan richten op oordeels- en besluitvorming.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
17
Aanbevelingen
Aanbevelingen Maasgouw (vervolg) Aanbeveling Maasgouw
De gemeente Roerdalen heeft, in aanvulling op het reglement van orde, nadere
Nadere instructies ter ondersteuning van (met name nieuwe) raadsleden
instructies uitgewerkt over onder andere emailvragen en technische (email)vragen over geagendeerde onderwerpen. De gemeente Maasgouw heeft dergelijke instructies nog niet opgesteld. Het verdient aanbeveling dat ook Maasgouw dergelijke praktische richtlijnen ontwikkelt en beschikbaar stelt. Dit kan met name nieuwe raadsleden ondersteunen bij hun werkzaamheden en bijdragen aan een sneller en eenduidiger proces. Door deze instructies op te nemen in het introductieprogramma voor nieuwe raadsleden, wordt de toegankelijkheid en effectiviteit van de raadswerkzaamheden verder vergroot.
18
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Aanbevelingen Voor alle aanbevelingen geldt dat de gemeenteraad verantwoordelijk is (zelf, of voor aansporen tot actie bij bijvoorbeeld college).
Overzicht aanbevelingen en verantwoordelijkheden Gemeente
Aanbeveling
Gericht op/uit te voeren door
Beide
Raadsvoorstellen 2.0: kwaliteitsslag met
College en griffie aansporen
evaluatie, scenario’s en participatie Beide
Zorg voor transparantie over niet openbare
Gemeenteraad en college aansporen
bijeenkomsten. Beide
Werk (meer) met procesvoorstellen en benut
College en griffie aansporen
de termijnkalender (meer) als strategisch stuurinstrument. Beide
Stimuleer een kritische vergadercultuur.
Gemeenteraad (zelf)
Beide
Blijf het gesprek aangaan over integriteit.
Gemeenteraad (zelf)
Beide
Verordening auditcommissie aanpassen
Gemeenteraad (zelf)
Beide
Versterk en verduidelijk de betrokkenheid
College en griffie aansporen
van burgers in het besluitvormingsproces. Beide
Evalueer de rol van wethouders in fractie- en
Gemeenteraad (zelf)
coalitieoverleggen. Beide
Overweeg een structurele evaluatie van
Gemeenteraad (zelf)
raadsbesluiten. Roerdalen
Introduceer een ‘Tour de Roerdalen’.
College aansporen
Maasgouw
Evalueer de commissiestructuur.
Gemeenteraad (zelf), college/griffie betrekken
Maasgouw
Nadere instructies ter ondersteuning
Gemeenteraad (zelf), griffie betrekken
Tabel 1 Aanbevelingenmatrix
Openheid in het proces, kracht in het besluit
19
Nota van bevindingen
2
20
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
Hoofdstuk 1
Inleiding Een zorgvuldig en transparant bestuurlijk besluitvormingsproces is essentieel voor goed bestuur. Het bepaalt niet alleen de kwaliteit van besluiten, maar ook het vertrouwen van burgers, partners en medewerkers in het bestuur. De Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre het huidige bestuurlijke besluitvormingsproces binnen de gemeenten Roerdalen en Maasgouw juist en effectief verloopt. Daarbij is onder meer gekeken naar de voorbereiding en vaststelling van besluiten, de betrokkenheid van relevante partijen en de naleving van kaders. Dit onderzoek biedt inzicht in sterke punten en aandachtspunten, met als doel het bestuur te ondersteunen bij het verbeteren van de kwaliteit van besluitvorming.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
21
1.1 Aanleiding
“Een onderzoek heeft toegevoegde waarde en zet een leer- en verbeterproces in gang met als doel stapsgewijs te verbeteren. Niet eenmalig, maar continu.”
De Rekenkamer Maasgouw en Rekenkamer Roerdalen heeft in de eerste helft van 2024 bij de fracties van beide gemeenten diverse onderzoeksthema’s geïnventariseerd. Op basis van deze gesprekken is
aan de basiseisen van transparantie,
gekozen voor een gemeenschappelijk
tijdige communicatie en betrokkenheid
onderzoek, omdat de Rekenkamer een
belanghouders.
breed draagvlak constateerde voor een onderzoek over het bestuurlijk
Daarnaast is het leren van elkaar
besluitvormingsproces binnen beide
(Maasgouw vs. Roerdalen) een
gemeenten.
belangrijke doelstelling. Dit is het leidmotief van de Rekenkamer: “Een
Uit de gesprekken met de fracties is
onderzoek heeft toegevoegde waarde
namelijk het beeld naar voren gekomen
en zet een leer- en verbeterproces
dat op verschillende beleidsterreinen
in gang met als doel stapsgewijs
de besluitvormingsprocessen - zoals
te verbeteren. Niet eenmalig, maar
ze zijn ingebed in het dualistisch
continu”. Om die reden worden beide
stelsel - niet altijd lijken te voldoen
gemeenten met elkaar vergeleken.
22
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
1.2 Doel en vraagstelling
De belangrijkste doelstelling is om inzicht te geven in de praktijk van de bestuurlijke besluitvormingsprocessen en de rol van de gemeenteraad hierin.
Centrale vraag De centrale vraag voor het onderzoek luidt: In hoeverre draagt de procesgang bij aan de effectiviteit van het bestuurlijke besluitvormingsproces?
Deelvragen Deelvraag 1
Deelvraag 2
Hoe is het bestuurlijk besluitvormingsproces voor de raad georganiseerd, welke afspraken zijn hierover gemaakt; en welke reglementen zijn hierover van toepassing?
Hoe verschilt de rol van de gemeenteraad in de bestuurlijke besluitvormingsprocessen tussen de gemeenten Roerdalen en Maasgouw, welke ervaringen en best practices kunnen worden geïdentificeerd, en welke adviezen kunnen worden geformuleerd om het besluitvormingsproces in beide gemeenten te verbeteren?6
6
Tijdens het onderzoek is binnen de Rekenkamer onderbezetting ontstaan. Om de doorlooptijd van het onderzoek acceptabel te houden is ervoor gekozen om de
voorgenomen deelvraag 3 “Hoe verloopt de communicatie met de burgers en welke rol spelen burgers in het besluitvormingsproces?” buiten beschouwing te laten. De Rekenkamer gaat het onderwerp in relatie tot de communicatie met de burger echter wel opnemen in de (meerjaren)planning. Om die reden zal dit aspect op een later tijdstip in een onderzoek aan de orde komen.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
23
1.3 Normenkader Voor dit onderzoek is een normenkader gehanteerd. Voor de onderbouwing van het normenkader is een beroep gedaan op verschillende wetenschappelijke bronnen die inzicht bieden in het besluitvormingsproces, waaronder bijvoorbeeld besluitvormingstheorieën. Voor een uitwerking van deze onderbouwing wordt verwezen naar het theoretisch kader, welke is opgenomen in bijlage 1 van dit onderzoek. In het onderzoek is het volgende normenkader gehanteerd7:
Deelvraag
Norm
Hoe is het bestuurlijk besluitvormingsproces
✓
vastgelegde werkafspraken.
voor de raad georganiseerd, welke afspraken zijn hierover gemaakt; en welke reglementen zijn hierover van toepassing?
De gemeente heeft reglementen/verordeningen en
✓
De procedures en stappen in het besluitvormingsproces zijn duidelijk voor alle deelnemers.
✓
Besluiten worden in openbare vergaderingen genomen, tenzij er een wettelijke basis is voor beslotenheid.
✓
Er is een heldere vastlegging van het besluitvormingsproces (o.a. besluitenlijst, beslissingscriteria, stemgedrag van raadsleden).
✓
Besluiten worden genomen zonder belangenverstrengeling. Deelnemers aan het besluitvormingsproces handelen volgens integriteitsregels.
✓
Het college heeft de raad tijdig, juist, en begrijpelijk geïnformeerd.
✓
Er is tevredenheid van de gemeenteraad, het college, de gemeentesecretaris (vanuit zijn rol als algemeen directeur) en de griffier over de rol van burgers binnen het besluitvormingsproces.
Hoe verschilt de rol van de gemeenteraad in de
✓
bestuurlijke besluitvormingsprocessen tussen de gemeenten Roerdalen en Maasgouw, welke ervaringen en best practices kunnen worden geïdentificeerd, en welke adviezen kunnen worden geformuleerd om het bestuurlijk
Een vergelijking van de processen van beide gemeenten; en hoe deze van elkaar verschillen.
✓
De tevredenheid van de gemeenteraad, college, gemeentesecretaris (vanuit zijn rol als algemeen directeur) en de griffier over het besluitvormingsproces.
besluitvormingsproces in beide gemeenten te verbeteren? Tabel 2 Normenkader
7
Tijdens het onderzoek is binnen de Rekenkamer onderbezetting ontstaan. Om de doorlooptijd van het onderzoek acceptabel te houden is ervoor gekozen om de
volgende normen niet mee te nemen in het onderzoek: het communicatiebeleid en de instrumenten, transparantie van het proces om bezwaar te maken. Om een beeld te schetsen van de rol van burgers in het besluitvormingsproces, is een norm hieromtrent toegevoegd aan het normenkader.
24
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
1.4 Onderzoeksopzet
Het normenkader biedt een basis voor het onderzoeken (en beoordelen) van de effectiviteit van het gemeentelijk besluitvormingsproces. Om het normenkader te kunnen beoordelen, is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd, waarbij gebruik is gemaakt van een combinatie van desk -en fieldresearch. De aanpak van het onderzoek is identiek voor de gemeenten Maasgouw en Roerdalen. Deskresearch
Deskresearch is ingezet om relevante documenten te onderzoeken die een beeld
Onderzoek documentatie
geven van hoe het besluitvormingsproces (in theorie en in de praktijk) verloopt: •
Allereerst is documentatie onderzocht die inzicht geeft in hoe het besluitvormingsproces voor de raad is georganiseerd en welke afspraken hierover gemaakt zijn. Hierbij kan gedacht worden aan het reglement van orde voor de gemeenteraad, de verordening op de commissies van de gemeenteraad en de Gemeentewet.
•
Tevens zijn documenten onderzocht die inzicht geven in hoe het proces in de praktijk verloopt. Hierbij kan gedacht worden aan besluitenlijst/video-opnames van raadsvergaderingen, raadsstukken en adviezen.
Een overzicht van de onderzochte documentatie is in bijlage 2 terug te vinden.
Fieldresearch
Fieldresearch is ingezet om te toetsen hoe de normen in de praktijk worden ervaren.
Interviews
Het is van belang om interviews af te nemen met een breed scala aan betrokkenen om een volledig beeld te krijgen van het proces, de dynamiek en de verschillende perspectieven. De matrix op de volgende pagina omvat de relevante betrokkenen bij het bestuurlijk besluitvormingsproces. Een nadere specificatie van de respondenten per gemeente is in bijlage 3 terug te vinden. In totaliteit zijn 26 interviews afgenomen (12 interviews bij gemeente Roerdalen en 14 interviews bij gemeente Maasgouw). De interviews zijn afgenomen in het eerste kwartaal van 2025.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
25
1.4 Onderzoeksopzet
Betrokkenen
Relatie tot besluitvormingsproces
Relevante inzichten
Burgemeester
Voorzitter van de gemeenteraad en
Rol in faciliteren van besluitvorming,
het college van B&W, spil in bestuurlijke
agendering van onderwerpen, neutrale
coördinatie.
procesbewaking.
Voorbereiding en uitvoering van beleid,
Samenwerking met gemeenteraad,
sturen het bestuurlijk proces.
verdediging van beleidsvoorstellen.
Ondersteunt en adviseert de
Procedures rondom besluitvorming,
gemeenteraad en organiseert
voorbereiding van raadsleden, interne
raadsvergaderingen.
dynamiek tussen raad en college.
Adviseert het college en geeft
Rol van ambtelijke organisatie, afstemming
leiding aan de ambtelijke organisatie,
met bestuurders.
Wethouder
Griffier
Gemeentesecretaris
coördineert ambtelijke voorbereiding van besluiten. Raadsleden (waaronder,
Direct betrokken bij de besluitvorming
Inzicht in raadswerk, besluitvorming, politieke
fractievoorzitters en zowel coalitie
van de gemeenteraad.
dynamiek en invloed op uiteindelijke besluiten, strategische keuzes van fracties.
als oppositie) Voorzitters en/of leden van
Leiding van commissievergaderingen die
Voorbereiding van besluiten, rol van
raadscommissies
besluiten voorbereiden.
commissies in verdiepingsdiscussies en aanbevelingen voor de raad.
Tabel 3 Overzicht respondenten
26
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
1.5 Scope en afbakening
Het onderzoek richt zich op de achterliggende processen naar aanleiding van een raadsagenda en niet op de beoordeling van de inhoudelijke dossiers uit de raadsagenda. Ten behoeve van de dossierstudie is gekozen om de volgende agenda’s van de raadsvergaderingen hiertoe als uitgangspunt te nemen: 5 maart 2024 (Maasgouw) en 29 februari 2024 (Roerdalen). Bij de interviews is niet specifiek ingezoomd op voorgaande raadsvergaderingen om zodoende een overall beeld op te halen. Binnen dit onderzoek is de insteek beperkt tot de vraag in hoeverre raadsleden een beeld hebben van de belangen van deze burgers; en of zij van mening zijn dat burgers in voldoende mate bij het besluitvormingsproces worden betrokken. Burgers zijn niet geraadpleegd in dit onderzoek.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
27
Hoofdstuk 2
Bevindingen Documentenstudie In dit hoofdstuk worden de bevindingen gepresenteerd die zijn voortgekomen uit de documentenstudie die in het kader van dit onderzoek is uitgevoerd (deskresearch). Voor de bevindingen op basis van de interviews (fieldresearch) wordt verwezen naar hoofdstuk 3.
28
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
2.1 Reglementen en verordeningen
Het besluitvormingsproces De volgende regelingen en/of verordeningen van toepassing op het besluitvormingsproces:
Roerdalen
Maasgouw
Regeling
Datum vastgesteld
Regeling
Datum vastgesteld
Reglement van orde gemeenteraad 2023
6/7/2023
Reglement van orde voor de vergaderingen
21/12/2021
Reglement van orde
6/7/2023
en andere werkzaamheden van de raad van de gemeente Maasgouw 2021
raadsadviescommissie 2023 Verordening op de raadscommissie 2021
21/12/2021
de gemeente Roerdalen houdende regels
Wijziging op verordening op de
1/6/2022
omtrent de auditcommissie Verordening
raadscommissie 2021
Verordening van de gemeenteraad van
22/10/2018
auditcommissie gemeente Roerdalen 2018 Verordening op de auditcommissie Verordening gemeentelijke rekenkamer
11/7/2023
18/12/2014
gemeente Maasgouw 2014
Roerdalen 2023* Verordening gemeentelijke rekenkamer Verordening ambtelijke bijstand en
2/9/2024
11/7/2023
Maasgouw 2023
fractieondersteuning Roerdalen 2024 Verordening ambtelijke bijstand en Gedragscode integriteit
10/3/2024
volksvertegenwoordigers gemeente
2/1/2007
fractieondersteuning 2007 gemeente Maasgouw
Roerdalen Gedragscode politieke ambtsdragers en Gedragscode integriteit burgemeester en wethouders gemeente Roerdalen
10/3/2024
30/5/2023
protocol integriteitsmeldingen gemeente Maasgouw (inclusief burgemeester en wethouders)
Processtappen/Werkinstructies m.b.t. Bestuurlijk BesluitvormingsProces (BBP)
Processtappen/Werkinstructies m.b.t. Bestuurlijk BesluitvormingsProces (BBP)
Tabel 4 Overzicht reglementen/verordeningen
Openheid in het proces, kracht in het besluit
29
2.1 Reglementen en verordeningen
Het besluitvormingsproces is formeel goed georganiseerd. De werking van de relevante reglementen en bijbehorende instrumenten is aan de hand van de raadsvergaderingen van 5 maart 2024 (Maasgouw) en 29 februari 2024 (Roerdalen) getoetst, aangevuld met algemene indrukken en bevindingen die tijdens het onderzoek zijn opgedaan. In bijlage 4 is het toetsingskader terug te vinden. Het volgende beeld komt hierbij naar voren: Reglement van orde gemeenteraad
Het is essentieel voor een goed
van de raad voorbereiden. Dit is een
Ten aanzien van het reglement van
functionerend openbaar bestuur dat
groot goed, omdat voor de burgers
orde zijn er bij beide gemeenten geen
politieke besluitvorming helder en
van de gemeente duidelijk moet zijn
constateringen gedaan waarbij de
duidelijk is voor de burgers. Als het gaat
hoe de besluitvorming in de raad, die er
werking afwijkt.
om de openbaarheid van overleggen
namens hen zit, plaatsvindt. Wel biedt
van de gemeenteraad zijn er twee
de Gemeentewet een procedure voor
Verordening raadscommissie
verschillende situaties mogelijk: er is
het voortzetten van een vergadering
(Maasgouw) - Reglement van orde
sprake van een vergadering in de zin
achter gesloten deuren. De raad kan
raadsadviescommissie (Roerdalen)
van de Gemeentewet of er is sprake
besluiten tot een besloten vergadering,
In beide gemeenten wordt
van een ander type bijeenkomst.
indien ten minste een vijfde van het
naast de formele raads- en
Indien sprake is van een vergadering
aantal leden dat de presentielijst
commissievergadering gewerkt met
in de zin van de Gemeentewet, is
heeft getekend daarom verzoekt of
(informele) themabijeenkomsten,
op grond van artikel 125, eerste lid,
de voorzitter dit nodig oordeelt, in de
informatieavonden en (raads)
Grondwet en van artikel 23, eerste
zin van artikel 23, tweede lid, van de
werkgroepen. Hierover zijn bij beide
lid, Gemeentewet het uitgangspunt
Gemeentewet.
gemeenten geen werkafspraken/
dat de besluitvorming door de
reglementen aangetroffen. De
gemeenteraad en de beraadslaging
Naast de vergaderingen in de zin
themabijeenkomsten zijn bij Maasgouw
die aan deze besluitvorming
van de Gemeentewet, kunnen in een
nooit openbaar en bij Roerdalen
voorafgaat, volledig in de openbaarheid
gemeente ook andere bijeenkomsten
soms. De (raads)werkgroepen zijn bij
plaatsvinden. Dit uitgangspunt geldt
plaatsvinden, waarbij geen politiek
beide gemeenten nooit openbaar. De
voor de raadsvergadering en voor de
debat of besluitvorming plaatsvindt
bijbehorende agenda en documenten
vergaderingen van raadscommissies,
maar die een informerend dan wel
van de niet openbare bijeenkomsten
die zijn ingesteld op grond van artikel
beeldvormend karakter hebben.
zijn ook niet openbaar.
82 Gemeentewet en de besluitvorming
Het gaat dan bijvoorbeeld om technische sessies met ambtenaren of bijeenkomsten met zowel raadsleden
“Voor een goed functionerend openbaar bestuur is het cruciaal dat politieke besluitvorming helder en zichtbaar is voor burgers.” 30
(en eventueel leden van het college) als burgers. Dit type bijeenkomsten wordt niet gereguleerd in de Gemeentewet. Van belang is dat tijdens deze bijeenkomsten geen besluitvorming of finale beraadslaging kan plaatsvinden. Die behoren op grond van de wet altijd in een raadsvergadering plaats te vinden (zie ook antwoord op Kamervragen 3491 31-8-2023).
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
2.1 Reglementen en verordeningen De verordening auditcommissie
Verordening gemeentelijke
Beide verordeningen bevatten
Rekenkamer
een artikel waarin is opgenomen
Er zijn geen constateringen gedaan
dat de auditcommissie een
waarbij de werking afwijkt van de
overlegplatform is tussen accountant,
verordening.
Rekenkamercommissie en college (Roerdalen) ofwel afstemmingsoverleg
Verordening ambtelijke bijstand
over de voorgenomen audits voor
Er zijn geen constateringen gedaan
accountant, Rekenkamercommissie en
waarbij de werking afwijkt van de
college (Maasgouw). Zie ook bijlage 4.
verordening.
Daarnaast hebben beide gemeenten
Gedragscode integriteit
op grond van de verordening
volksvertegenwoordigers en
gemeentelijke Rekenkamer 2023
gedragscode burgemeester
een raadsbesluit genomen voor de
en wethouders (Roerdalen) en
bemensing van een klankbordgroep
gedragscode politieke ambtsdragers
Rekenkamer. Als doelstelling is hierin
en protocol integriteitsmeldingen
opgenomen: De klankbordgroep zal
(Maasgouw)
als gespreks- en sparringpartner
Ten aanzien van deze gedragscodes
fungeren voor de Rekenkamer.
zijn er geen constateringen gedaan
Periodiek en/of op verzoek van een
waarbij de werking afwijkt van de
van beide partijen kan informatie-
regeling.
uitwisseling plaatsvinden, waarbij de onafhankelijkheid van de Rekenkamer
Processtappen/werkinstructies
voorop staat. Daarnaast heeft de
omtrent het bestuurlijk
klankbordgroep de opdracht om
besluitvormingsproces
de vacatures voor leden voor de
De processtappen van het interne
Rekenkamer in te vullen.
besluitvormingsproces zijn uitgebreid beschreven. De werking van het interne
In de praktijk vindt er afstemming
proces maakt geen onderdeel uit van
plaats tussen raad en Rekenkamer
dit onderzoek.
via de klankbordgroep en niet via de auditcommissie.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
31
2.2 Verschillen tussen Roerdalen en Maasgouw
Ten aanzien van de reglementen en verordeningen komen de volgende verschillen naar voren: Het reglement van orde gemeenteraad
In grote lijnen zijn de reglementen gelijk aan elkaar. De meest opvallende verschillen zijn: •
Gemeente Roerdalen biedt haar burgers de gelegenheid om gebruik te maken van het spreekrecht tijdens de raadsvergadering (art.12). De gemeente Maasgouw heeft deze mogelijkheid voor haar burgers niet in het reglement opgenomen. Bij de gemeente Roerdalen wordt de voorkeur gegeven om te spreken vanaf het spreekgestoelte (art.13.6). De gemeente Maasgouw heeft deze voorkeur niet in haar regeling opgenomen.
•
Bij de gemeente Maasgouw zijn de vergaderingen van het presidium in de praktijk altijd opgesplitst in twee delen: de agendacommissie en het seniorenconvent. Bij de gemeente Roerdalen is in de huidige regeling het seniorenconvent niet meer opgenomen en er wordt ook niet meer mee gewerkt.
Gemeente Roerdalen heeft in aanvulling op deze regeling nadere instructies uitgewerkt bijvoorbeeld over emailvragen en technische (email)vragen over geagendeerde onderwerpen. Gemeente Maasgouw heeft geen nadere instructies uitgewerkt.
Raads(advies)commissie
Instelling raadscommissie De gemeente Maasgouw heeft in artikel 2 van de verordening opgenomen dat er één raadscommissie is. Bij de gemeente Roerdalen is een raadscommissie opgenomen in artikel 2 van het reglement. In de praktijk werkt de gemeente Roerdalen met meerdere raadscommissies. In artikel 17 van de verordening heeft de gemeente Maasgouw het spreekrecht voor burgers opgenomen. De gemeente Roerdalen kent uitgebreid spreekrecht, in twee termijnen, bij commissievergaderingen en daarnaast (in)spreekrecht bij raadsvergaderingen. Taken Gemeente Maasgouw heeft in haar verordening opgenomen dat de taken bestaan uit beeldvorming, oordeelsvorming, het aangeven welke voorstellen als hamerof bespreekstuk op de concept-raadsagenda komen te staan en het voeren van overleg met het college over de verstrekte inlichtingen en het gevoerde bestuur ten aanzien van de onderwerpen die ter voorbereiding zijn voorgelegd. →
32
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
2.2 Verschillen tussen Roerdalen en Maasgouw Raads(advies)commissie (vervolg)
De taken van de raadscommissie in de gemeente Roerdalen bestaan uit het advies uitbrengen over die onderwerpen waarop haar werkzaamheden betrekking heeft, kan advies uitbrengen over andere onderwerpen en voert overleg met het college over in de door hen verstrekte inlichtingen en het gevoerde bestuur. Samenstelling Gemeente Roerdalen Elke fractie is met maximaal 2 leden vertegenwoordigd (art. 4.5). Per fractie kunnen maximaal 6 leden, niet zijnde raadsleden, worden benoemd (art. 4.2). Raasleden, niet zijnde de commissieleden, kunnen tijdens de vergadering optreden als lid van de raadscommissie (art.4.4). Tijdens de vergadering kunnen de leden van de fractie per agendapunt wisselen (art.4.6). Gemeente Maasgouw Een fractie heeft in de raadscommissie net zoveel zetels als in de raad. Voor fracties met 1 raadszetel wordt 1 extra commissiezetel toegevoegd (art. 4.1). De fractie mag tijdens de commissievergadering de bezetting van de commissiezetels per agendapunt wijzigen (art. 4.2). De raad benoemt maximaal 7 burgerleden per fractie (art. 4.4). Voor wat betreft de samenstelling geldt dat zowel raadsleden als burgerleden commissielid kunnen zijn (art. 1).
Gedragscode
Gemeente Roerdalen heeft twee gedragscodes opgesteld, één voor volksvertegenwoordigers en één voor burgemeester en wethouders. De gemeente Maasgouw heeft één gedragscode voor politieke ambtsdragers (inclusief burgemeester en wethouders). Inhoudelijk zijn er geen noemenswaardige verschillen.
Processtappen/ werkinstructies omtrent het bestuurlijk besluitvormingsproces
Op hoofdlijnen verloopt het proces nagenoeg hetzelfde. Een verschil dat opvalt is dat binnen de gemeente Roerdalen bij de auteur bij de start van een proces een kick-off organiseert (fase nul), waarin de steller het onderwerp toelicht aan de betrokkenen en haalt op waar, vanuit de diverse contexten, rekening mee gehouden dient te worden bij de uitwerking. (Aanbeveling voor Maasgouw). Beide gemeenten werken aan het verbeteren van de kwaliteitscontrole op de dossiers aan de voorkant van het proces. Bij de gemeente Maasgouw is de kwaliteitscontrole ingevoerd in januari 2025.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
33
Hoofdstuk 3 Bevindingen Interviews In dit hoofdstuk worden de bevindingen gepresenteerd die zijn voortgekomen uit de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn afgenomen. In paragraaf 1 wordt hierbij ingezoomd op de bevindingen van Maasgouw; en in paragraaf 2 op de bevindingen van Roerdalen. De focus ligt daarbij op het perspectief van het gemeenteraadslid: hoe ervaart de raad het besluitvormingsproces en welke rol speelt zij daarin? Om dit perspectief goed te kunnen duiden en in context te plaatsen, zijn daarnaast ook andere sleutelactoren geïnterviewd, waaronder de burgemeester, wethouders, de gemeentesecretaris en de griffier.
34
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
3.1 Gemeente Maasgouw Bijsturingsmogelijkheden in het besluitvormingsproces
Of binnen het besluitvormingsproces kan worden ingespeeld op veranderende omstandigheden en/of bijgestuurd kan worden, is afhankelijk van de situatie en voorgaande besluitvorming. Gemeenteraadsleden geven aan in sommige gevallen ‘met de rug tegen de muur’ te staan bij de besluitvorming. Een veelvuldig genoemd voorbeeld hiervan is als een Gemeenschappelijke Regeling geagendeerd is. In dat geval zijn de mogelijkheden beperkt om een afwijkend besluit te nemen. In andere gevallen zijn de mogelijkheden om bij te sturen in het besluitvormingsproces toereikend. Zo kunnen tussen bijvoorbeeld tussen de commissie- en de raadsvergadering zaken zich voordoen, die invloed hebben op het raadsbesluit. Het komt ook voor dat om moverende redenen agendapunten door worden geschoven naar een andere vergadering. Een andere mogelijkheid is om de vergadering te schorsen om ‘ad hoc’ te bespreken hoe bijgestuurd kan worden (bijv. in geval van een deadline).
Voorafgaand aan commissieen raadsvergadering
Raadsleden worden in de aanloop naar een commissie- en raadsvergadering via verschillende kanalen geïnformeerd: onder andere via raadsinformatiebrieven, themabijeenkomsten, informatieavonden, werkgroepen en via vergaderstukken in relatie tot de commissie- en raadsvergaderingen. Een aantal kanalen wordt hier nader toelicht. Informatieavonden Allereerst organiseert de gemeente met regelmaat informatieavonden voor burgers, welke ook voor raadsleden interessant zijn. Deze bijeenkomsten zijn niet alleen voor burgers interessant, maar ook voor Raadsleden, die tijdens deze bijeenkomsten al op kunnen halen hoe er ‘buiten’ tegen onderwerpen aangekeken wordt. Raadsinformatiebrieven en themabijeenkomsten In 2024 stuurde het college van burgemeester en wethouders 58 raadsinformatiebrieven naar de gemeenteraad; en hield 27 themabijeenkomsten om de raadsleden en burgerleden te informeren over een breed scala aan onderwerpen (Waekblaad, 2025). De tevredenheid over de themabijeenkomsten is wisselend. Een aantal geïnterviewden is tevreden over deze bijeenkomsten, gezien dit wat meer open en ‘ongeremder’ voelt. Tegelijkertijd klinken er overwegend kritische geluiden over de themabijeenkomsten: •
De themabijeenkomsten zijn niet direct gelinkt aan een commissie- en raadsvergadering. Soms vinden de bijeenkomsten al maanden voorafgaand aan agendering in de gemeenteraad plaats.
•
Er is onduidelijkheid of de themabijeenkomsten puur informatief (dienen te) zijn; of dat het verkennen, dan wel toetsen van de richting (ook) het doel is. Ervaring is namelijk dat ook gevoeld wordt wat de raad ergens van vindt. →
Openheid in het proces, kracht in het besluit
35
3.1 Gemeente Maasgouw Voorafgaand aan commissieen raadsvergadering (vervolg)
•
De themabijeenkomsten zijn niet openbaar en er zijn geen notulen. Dit staat (mede in relatie tot het vorige aandachtspunt) volgens sommige geïnterviewden haaks op de democratische legitimatie/transparantie: “Het voelt een beetje als achterkamertjespolitiek” (geïnterviewde, 2025).
•
Er zijn geen leesstukken en een eventuele presentatie wordt vrij laat gedeeld, waardoor een gedegen voorbereiding niet echt mogelijk is en een ad hoc discussie ontstaat.
Een idee, mede in relatie tot voorgaande kritische geluiden, van een aantal geïnterviewden is om de onderwerpen van de themabijeenkomsten te laten landen in de commissievergadering - en deze eventueel meer thematisch op te zetten. Hiermee wordt niet alleen de openbaarheid een dienst bewezen (weg van het gevoel van de ‘achterkamertjespolitiek’), maar wordt ook het politieke debat gestimuleerd. Zie ook: ‘Verloop commissie- en raadsvergadering’ en ‘Vergadercultuur’. Werkgroepen Naast de themabijeenkomsten wordt er soms ook een tijdelijke werkgroep opgezet, gericht op een specifiek beleidsterrein met als belangrijkste doel om voorbereidend werk te verrichten voor de gemeenteraad. Een voorbeeld hiervan is de werkgroep wonen, waar onder meer de wethouder, een of twee fractiespecialisten van elke partij en (op uitnodiging) de ambtenaren zitting in hebben. Deze werkwijze verdient volgens de deelnemers ook navolging op andere beleidsterreinen. De geïnterviewden zijn overall gezien dus tevreden over het functioneren van de werkgroepen, gezien het onder meer draagvlak creëert. Tour de Maasgouw Tot slot is er ‘Tour de Maasgouw’. Hierbij gaan de gemeenteraadsleden, ambtenaren en college samen op pad om burgers, ondernemers of verenigingen te ontmoeten. De ‘tour’ vindt zo’n drie tot viermaal per jaar plaats.
De tour is erop gericht om meer verdieping te krijgen op een bepaald onderwerp (eventueel in aanwezigheid van externe deskundigen om de ins en outs gepresenteerd te krijgen). Voorbeelden van locaties die zijn bezocht zijn de bunkerhaven en stichting Wel.Kom. Geïnterviewden vinden het prettig om op deze manier meer over een onderwerp te weten te komen. De tour wordt door sommige geïnterviewden zelfs als ‘best practice’ aangemerkt.
36
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
De Tour de Maasgouw wordt door geïnterviewden als ‘best practice’ aangemerkt.
Openheid in het proces, kracht in het besluit
37
3.1 Gemeente Maasgouw Presidium, agendacommissie, seniorenconvent
Het college beslist om een stuk aan de gemeenteraad ter besluitvorming aan te bieden. Het presidium (de agendacommissie) beslist of een stuk wordt geagendeerd. Het presidium voert de taken overeenkomstig het reglement van orde uit. Het presidium vindt voorafgaand aan de commissievergadering plaats. Het presidium bereidt de voorlopige agenda van de raad en van de raadscommissie voor en stelt ze vast. Het presidium beoordeelt de raadsvoorstellen op basis van het criterium volledigheid. In 2025 is er als test een wijziging doorgevoerd in de bezetting van de agendacommissie. De agendacommissie wordt nu gevormd door: voorzitter en plaatsvervangend voorzitter van de raad en voorzitter en plaatsvervangend voorzitter van de commissie. Door de gewijzigde samenstelling maken de fractievoorzitters niet langer onderdeel uit van de agendacommissie. Geïnterviewden geven aan dat deze keuze is gemaakt, omdat er geen ‘politieke kleur’ nodig is om te beoordelen of stukken rijp zijn voor de besluitvorming. Niet alle geïnterviewden hebben het idee dat de raad zich bewust is van (de essentie van) deze reden. Het komt zelden voor dat een stuk niet wordt doorgeleid naar de raadsagenda. Uit de interviews komt verder naar voren dat raadsleden de termen presidium en agendacommissie door elkaar halen.
Daarnaast functioneert het 'Seniorenconvent', dat met name vertrouwelijk de overleggen, uitdagingen, ontwikkelingen en eventueel het functioneren van overlegorganen evalueert. De samenstelling van dit overleg bestaat (sinds 2025, als test) uit de fractievoorzitters en de voorzitter van de raad. Verslagen van dit overleg worden niet verspreid.
Kwaliteit van de vergaderstukken
De gemeente Maasgouw kent een kwaliteitsteam, met kwaliteitsmedewerkers die zich o.a. focussen op hoe processen (nog) meer ‘lean’ ingeregeld kunnen worden). Er wordt gewerkt middels zaakgericht werken. Sinds januari 2025 vindt er een binnen het ambtelijk proces een kwaliteitscontrole van de raadsvoorstellen plaats door een adviseur bedrijfsvoering. Hierbij wordt onder meer gelet op uniformiteit met het doel om toe te werken naar kwalitatief (nog) betere voorstellen. In sommige gevallen wordt de griffier ook door het ambtelijk apparaat aan de voorkant betrokken om mee te kijken naar de opbouw/samenstelling van een conceptvoorstel (voordat het stuk wordt aangeboden aan het college). Dit is echter geen ‘verplichte stap’. Uit de interviews komt naar voren dat de kwaliteit van de vergaderstukken/ informatievoorziening over het algeheel toereikend is. De vaste onderdelen van een raadsvoorstel (argumenten, kanttekeningen, financieel) geven houvast. Tegelijkertijd zijn er een aantal verbeterpunten aan te merken volgens de geïnterviewden: →
38
Rekenkamer Roerdalen & Rekenkamer Maasgouw
©2025
3.1 Gemeente Maasgouw Kwaliteit van de vergaderstukken (vervolg)
Tijdigheid Enkele geïnterviewden geven aan dat de stukken niet altijd tijdig worden ontvangen. Zo geeft een geïnterviewde aan dat de “tijdigheid soms wel een aandachtspunt” is. Het komt ook voor dat aan het presidium/agendacommissie om toestemming wordt gevraagd om de stukken die later dan de afgesproken deadline komen, later aan te leveren. Evaluatie Het wordt door diverse raadsleden als waardevol gezien om (meer) aan de voorkant van de besluitvorming aandacht te hebben voor (tussentijdse) evaluatie van het besluit (zie ook de toelichting bij ‘evaluatie’). Bij het nemen van een besluit is er namelijk niet structureel aandacht voor de evaluatie. De meerderheid van de respondenten geeft aan het wenselijk te vinden als evaluatie een standaard onderdeel van het raadsvoorstel zou vormen. Zo geeft een raadslid aan: “Eigenlijk zou er in elk raadsvoorstel een kopje moeten staan dat de evaluatie volgt op moment X; en er dan wordt gekeken wat de effecten zijn”. Rol van burgers Het is voor geïnterviewden nog niet altijd zichtbaar of en hoe burgers (of werkgroepen van burgers, dorpsraden, enzovoort) betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van het raadsvoorstel.