04 Bijlage 1. Keuzenotitie omgevingsplan versie 1.0

Keuzenotitie omgevingsplan Versie 1.0

17 oktober 2022 Vastgesteld door de gemeenteraad op 14 december 2022

1

Inhoudsopgave Vooraf......................................................................................................................................................4 Dynamisch document..........................................................................................................................4 Doorkijk planning 2023 en verder .......................................................................................................4 1.

Inleiding...........................................................................................................................................5 1.1 De Omgevingswet .........................................................................................................................5 1.2 Het omgevingsplan........................................................................................................................5 1.3 Verschillen bestemmingsplan en omgevingsplan .........................................................................7 1.4 Leeswijzer ......................................................................................................................................8

2.

Opbouw omgevingsplan..................................................................................................................9 2.1 Onderdelen in het omgevingsplan ................................................................................................9 2.2 Soorten en regels voor activiteiten ............................................................................................10 2.3 Digitalisering................................................................................................................................12

3.

Ontwerpvragen .............................................................................................................................13 3.1 Hoofdkeuzes................................................................................................................................13

4.

Inhoudsopgave, structuur en basis regelset..................................................................................20 4.1 Inhoudsopgave en structuur regels.............................................................................................20 4.2 Doelen van het omgevingsplan ...................................................................................................23 4.3 Basisregelset................................................................................................................................24 4.4 Vervolgproces vullen omgevingsplan..........................................................................................24

5.

Bruidsschat en verordeningen.......................................................................................................26 5.1 De bruidsschat.............................................................................................................................26 5.2 Verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving...................................................................27

6.

Omgevingswaarden en programma’s ...........................................................................................29 6.1 Omgevingswaarden.....................................................................................................................29 6.2 Programma’s ...............................................................................................................................30 6.2.1 Uitvoeringsprogramma Omgevingsvisie Roerdalen 2050 ....................................................31

7.

Instructieregels..............................................................................................................................33 7.1 Hoofdstuk 5 Besluit kwaliteit leefomgeving................................................................................33 7.2 Instructieregels provincie Limburg ..............................................................................................34

8.

Deregulering..................................................................................................................................35

9.

Overgangsrecht .............................................................................................................................36 9.1 Het huidige overgangsrecht ........................................................................................................36 9.2 Waarom geen verplicht standaard overgangsrecht meer?.........................................................36 9.3 Vertaling naar het omgevingsplan...............................................................................................36

10. 2

Kostenverhaal............................................................................................................................38

10.1 Waarom kosten verhalen? .......................................................................................................38 10.2 Wanneer kosten verhalen? .......................................................................................................38 10.3 Hoe kosten verhalen?................................................................................................................39 11.

Participatie en procedure omgevingsplan.................................................................................42

11.1 Voorbereiding omgevingsplan (participatie) ............................................................................42 11.2 Procedure omgevingsplan .......................................................................................................43 11.3 Beschikbaar stellen van het omgevingsplan.............................................................................45 11.4 TAM-IMRO................................................................................................................................46

3

Vooraf Dynamisch document Deze keuzenotitie versie 1.0 geeft een eerste inzicht in de mogelijke keuzes en uitgangspunten over de opbouw en structuur van het nieuwe omgevingsplan. Deze keuzes en uitgangspunten zijn belangrijk om regie te houden op de opbouw van het nieuwe omgevingsplan, zodra de Omgevingswet in werking treedt. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet hoeft er nog niet direct een nieuw omgevingsplan gereed te zijn. Dat hoeft er pas eind 2029 te zijn. De komende jaren wordt er dus nog volop gewerkt aan de opbouw en het vullen van het omgevingsplan. Na besluitvorming over deze versie 1.0 zal de notitie op de aangegeven inhoudelijke onderdelen dan ook verder worden aangevuld op basis van actuele inzichten en informatie die steeds concreter wordt. Vanwege de onduidelijkheid rondom de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het ook mogelijk dat de keuzenotitie nog wordt herzien of geactualiseerd en weer voor besluitvorming aan het college en, waar nodig, de gemeenteraad voorgelegd. De keuzenotitie is dus een dynamisch document en deze versie 1.0 geeft nog geen eindbeeld. Doorkijk planning 2023 en verder Op dit moment (oktober 2022) is er nog veel onduidelijk over de (inwerkingtreding van de) Omgevingswet, de uitvoeringspraktijk, zowel technisch als inhoudelijk, en ook de opzet en werking van de nieuwe instrumenten onder de Omgevingswet, zoals het omgevingsplan.

De verwachting is dat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet, welke nu voorzien is op 1 juli 2023, sprake zal zijn van een gewenningsfase. Daarnaast spelen op dit moment diverse maatschappelijke opgaven, zoals de woningbouwcrisis en energietransitie. Al met al zal de werkdruk hierdoor naar verwachting ook in 2023 en de jaren erna hoog blijven. Het is dus belangrijk de stip op de horizon wat betreft het gereedkomen van een volwaardig nieuw omgevingsplan niet op 1 juli 2023 te plaatsen, maar verder in de tijd. Het jaar 2023 is daarom allereerst gereserveerd voor: • het opstellen van een basisregelset (1e helft 2023); • het aansluiten en oefenen in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (voor zover mogelijk 1e helft 2023); • het wegwerken van achterstanden in de werkvoorraad (indien aan de orde) en het afhandelen van lopende procedures onder de Wet ruimtelijke ordening; • het eigen maken van alle nieuwe werkprocessen en nieuwe systemen. Het plaatsen van de stip c.q. het maken van een meer gedetailleerde planning is pas mogelijk als duidelijk is hoe de systemen en werkprocessen functioneren. En als er definitieve duidelijkheid is over de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet en eventueel daarbij horende tijdelijke maatregelen.

Het is verder de bedoeling om in de gewenningsfase zoveel mogelijk aanvragen af te handelen via een omgevingsvergunningprocedure in plaats van een wijziging van het tijdelijke omgevingsplan (zie ook het Plan van aanpak overgangsfase Omgevingswet: omgevingsplan en initiatieven, zoals vastgesteld door het college op 18 januari 2022). Initiatieven die met een wijziging van het omgevingsplan mogelijk moeten worden gemaakt, pakken we voorlopig op als TAM-IMRO plan (alternatieve maatregel, zie ook paragraaf 11.4) al dan niet in combinatie met het opstellen van de basisregelset.

4

1.

Inleiding

De gemeenteraad stelde op 2 november 2017 het Programmaplan Omgevingswet 2017-2020 (PPO) vast. Een van de opdrachten hierin is om een omgevingsplan op te stellen. Deze keuzenotitie stelt voor hoe we dit gaan doen en welke keuzes we hierbij maken. 1.1 De Omgevingswet Op 1 juli 2023 treedt naar verwachting de Omgevingswet in werking. De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving. De nieuwe wet moet zorgen voor minder en overzichtelijkere regels, een samenhangende benadering van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming. De basis voor het stelsel van de Omgevingswet is de tekst van de Omgevingswet. De Omgevingswet voegt een groot aantal losse wetten samen tot 1 wet. In de wet staan instrumenten voor de ontwikkeling en het beheer van de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet werkt door in 4 AMvB’s. In deze besluiten wordt de wet uitgewerkt in praktische regels. De Omgevingswet heeft daarnaast twee maatschappelijke doelen: 1. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit; 2. vervullen van maatschappelijke behoeften door doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving.

Uit het op 2 november 2017 door de raad vastgestelde Programmaplan Omgevingswet 2017-2020 blijkt dat Roerdalen al diverse jaren bezig is om meer de samenwerking te zoeken met de inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen binnen en buiten de gemeente. Met als doel actieve burgers die meedoen, ambtenaren die luisteren naar ideeën, die denken in kansen en lokale initiatieven ondersteunen. Omdat veel burgers in Roerdalen met nieuwe initiatieven zelf hun leefomgeving willen invullen. En dit ook doen. Roerdalen werkt hiermee al in de geest van de Omgevingswet. Om de Omgevingswet in de praktijk uit te voeren, hebben overheden verschillende instrumenten tot hun beschikking. Voor een gemeente zijn dit: • omgevingsvisie; • omgevingsplan; • programma; • vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Deze keuzenotie gaat nader in op het instrument omgevingsplan. 1.2 Het omgevingsplan In het omgevingsplan staan de gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving. Iedere gemeente heeft één omgevingsplan. Op basis van artikel 4.1, eerste lid, van de Omgevingswet kunnen in het omgevingsplan regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Het verschil met de huidige bestemmingsplanregels is dat we het niet meer hebben over de bestemming 'detailhandel', maar over de activiteit 'detailhandel'.

Het omgevingsplan is op basis van artikel 4.1 van de Omgevingswet dus vooral gericht op het regelen van activiteiten in de leefomgeving. Gemeenten moeten ervoor zorgen dat de regels in het omgevingsplan samen leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 Omgevingswet). Bij het stellen van regels 5

houdt de gemeente rekening met alle betrokken belangen. De gemeente kan de regels specificeren voor verschillende delen van het grondgebied. Ook kan de gemeente functies of kenmerken van locaties of gebieden aanwijzen. Aan deze aanwijzing kan de gemeente regels koppelen voor het gebruik van die locatie of dat gebied. Het omgevingsplan kan op deze manier regels gaan bevatten over onder andere vergunningplichten en indieningsvereisten, het aanwijzen van gebieden (bijvoorbeeld bebouwde kom en standplaatsen), gebiedsontwikkelingslocaties, monumenten en het aanwijzen daarvan, beheer en onderhoud (onderhoud- en instandhoudingsverplichtingen en gedoogplichten), maar ook kostenverhaal en nadeelcompensatie, procesregels (voor besluitvorming en participatie) en monitoring. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet ontstaat van rechtswege een tijdelijk deel van het omgevingsplan. In het tijdelijk deel van het omgevingsplan worden alle ruimtelijke regels uit bestaande instrumenten, zoals de huidige bestemmingsplannen, samengevoegd. Het Rijk voegt regels toe aan het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dit heet de bruidsschat. Naast het tijdelijk deel van het omgevingsplan blijven de gemeentelijke verordeningen bestaan (met uitzondering van 3 verordeningen). Het tijdelijk omgevingsplan is dus een formeel juridische samenvoeging van: 1. De bruidsschat (zie ook hoofdstuk 5) 2.

De bestaande ruimtelijke plannen (bestemmingsplannen) 3. Drie gemeentelijke verordeningen: de Erfgoedverordening met betrekking tot de archeologische monumentenzorg, de Hemelwaterverordening en de geurverordening (Wet geurhinder en veehouderij) (zie ook hoofdstuk 5). Roerdalen heeft op dit moment alleen een geur- en erfgoedverordening vastgesteld.

Opbouw tijdelijk deel omgevingsplan

Tijdens de overgangsfase tot (vooralsnog) eind 2029 krijgt de gemeente de tijd om het tijdelijk deel van het omgevingsplan in te richten volgens de eisen van de Omgevingswet en daarmee om te zetten naar het nieuwe, volwaardige, omgevingsplan. Dit wordt gedaan door het tijdelijk deel, stapsgewijs, om te vormen tot één omgevingsplan voor de hele gemeente. Hierbij verwerkt de gemeente ook de regels uit gemeentelijke verordeningen die over de fysieke leefomgeving gaan en de bruidsschat. 6

Het omgevingsplan moet voldoen aan de eisen van de Omgevingswet en is digitaal beschikbaar via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). 1.3 Verschillen bestemmingsplan en omgevingsplan Het omgevingsplan wijkt op wezenlijke onderdelen af van het bestemmingsplan. De grootste verschillen zijn hierna opgesomd: • Eén omgevingsplan voor het gehele gemeentelijke grondgebied Het omgevingsplan vervangt de geldende bestemmingsplannen en eventuele beheersverordeningen uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Nu gelden er meerdere bestemmingsplannen voor ons grondgebied. Onder de Omgevingswet moeten we uiteindelijk één omgevingsplan voor ons hele grondgebied vaststellen. • Verbrede reikwijdte Het omgevingsplan heeft een brede reikwijdte. Dat is het meest opvallende verschil met het bestemmingsplan. Het omgevingsplan kent niet de begrenzing van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Het kan regels bevatten die over heel de fysieke leefomgeving gaan, zoals regels over duurzaamheid, veiligheid en stedenbouwkundige waarden. Daarnaast kan het ook andere regels bevatten over activiteiten. Het gaat dan om activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, zoals bouwen of het kappen van bomen. De regels in het omgevingsplan zijn altijd regels over activiteiten met mogelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving.

• Verordeningskarakter omgevingsplan De regels in het omgevingsplan kunnen lijken op de regels die nu in gemeentelijke verordeningen staan. Het gaat dan om de vorm, inhoud en motivering van de regels over de fysieke leefomgeving. Denk aan de huidige regels voor kappen, ligplaatsen en monumenten. Het omgevingsplan kan zowel verbods- als gebodsbepalingen bevatten. • Onderwerpen waarvoor het Rijk geen regels meer stelt De Omgevingswet gaat uit van het principe dat alles wat lokaal kan ook lokaal moet gebeuren. Het Rijk vindt namelijk dat veel regels beter op lokaal niveau gesteld kunnen worden. Dan kan maatwerk worden geleverd met regels die aansluiten bij de gewenste situatie op de betreffende locatie. Het gaat bijvoorbeeld om regels over horeca-, recreatie- en detailhandelsactiviteiten. Deze regels maken deel uit van de eerdergenoemde ‘bruidsschat’. • Actualiseren De plicht in de Wro om een bestemmingsplan binnen 10 jaar te actualiseren vervalt. De Omgevingswet gaat uit van de zogenaamde beleidscyclus; een voortgaand proces van beleidsontwikkeling (visie), beleidsdoorwerking (programma) en –uitwerking (plan) waarbij beleid via monitoring en evaluatie voortdurend kan worden gevolgd en zo nodig aangepast. Dit is een dynamisch proces en de wetgever heeft daarvoor geen verplichtingen gegeven.

• Verplichting aantonen uitvoerbaarheid De bepaling over de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan uit het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) komt onder de Omgevingswet niet terug. De gemeente hoeft niet meer aan te tonen dat een in het omgevingsplan opgenomen functie er ook echt zal komen. De gemeente geeft in haar omgevingsplan aan dat een functie op een zekere locatie ‘kan’ komen. Nu moet de gemeente nog wel veel mogelijkheden onderzoeken die misschien nooit gerealiseerd zullen worden. De Omgevingswet maakt het mogelijk dat dit onderzoek in fases kan worden uitgevoerd. Pas als een concreet initiatief wordt ingediend, wordt onderzocht ‘hoe’ dit initiatief op een aanvaardbare wijze 7

gerealiseerd kan worden. Dit heeft als voordeel dat de onderzoekslasten omlaag kunnen. We moeten als gemeente wel onderzoeken of een ontwikkeling op de beoogde locatie in beginsel mogelijk is. • Geen standaardregels overgangsrecht Er bestaat geen verplichting om in een omgevingsplan standaard overgangsbepalingen op te nemen, zoals dat nu bij bestemmingsplannen het geval is. De gemeenteraad krijgt de keus óf en op welke wijze dit wordt vormgeven. Achterliggende gedachte daarbij is dat het omgevingsplan onderwerpen zal reguleren waarvoor het niet altijd wenselijk is eerbiedigend1 overgangsrecht op te nemen. In het omgevingsplan kan bijvoorbeeld worden vastgelegd dat laden en lossen op een bepaalde locatie of bepaald tijdstip niet meer is toegestaan. Het is dan niet gewenst dat dergelijke activiteiten op basis van eerbiedigend overgangsrecht nog jaren blijven voortbestaan. • Digitale verplichting Het omgevingsplan moet voldoen aan nieuwe inhoudseisen en terminologie en aan nieuwe digitale standaarden. Dat is nodig om de regels voor burgers en bedrijven makkelijker raadpleegbaar te maken. 1.4 Leeswijzer In het vervolg van deze keuzenotitie wordt inzicht gegeven in de opbouw van het omgevingsplan (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 komen enkele ontwerpvragen aan bod die antwoord geven op de vraag via welke hoofdkeuzes het omgevingsplan kan worden opgebouwd.

Dit gaat dan nog niet over de inhoud van het plan maar de ontwerpmogelijkheden en het werkproces rondom het opbouwen en vullen van het nieuwe omgevingsplan. Hoofdstuk 4 geeft een voorzet voor een mogelijke inhoudsopgave van het omgevingsplan. Ook wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de eerst noodzakelijke ombouwactie: het opstellen van een basisregelset. In de hoofdstukken 5, 6 en 7 wordt een eerste inzicht gegeven in de inhoudelijke en thematische toevoegingen die nodig zijn als gevolg van het invoegen van de bruidsschat en verordeningen in het omgevingsplan, omgevingswaarden en instructieregels die bepalen aan welke inhoudelijke eisen het omgevingsplan moet voldoen. Deze onderdelen, maar ook het belangrijke onderdeel deregulering (hoofdstuk 8) behoefte nog nadere uitwerking en besluitvorming. Ditzelfde geldt ook voor het overgangsrecht (hoofdstuk 9) en kostenverhaal (hoofdstuk 10). Dit zijn geen nieuwe thema’s in de ruimtelijke ordening, maar wel thema’s die onder de Omgevingswet flink wijzigen en die ook nog per onderwerp c.q. project een andere invulling kunnen krijgen. In deze eerste versie van het keuzedocument worden deze onderdelen toegelicht en waar mogelijk eerste voorstellen over de opzet en uitwerking hiervan gedaan.

In het laatste hoofdstuk 11 wordt ingegaan op het reeds vastgestelde participatiebeleid en de relatie hiervan met het omgevingsplan en de procedure van het omgevingsplan.

1 Bij eerbiedigende werking geldt de nieuwe regel enkel voor nieuwe situaties en worden bestaande situaties

verder beheerst door het oude recht totdat ze beëindigd worden.

8

2.

Opbouw omgevingsplan

De regels in het omgevingsplan moeten samen leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit staat in artikel 4.2 van de Omgevingswet. Bij het stellen van regels moeten we rekening houden met alle betrokken belangen. De gemeente kan de regels specificeren voor verschillende delen van het grondgebied. Ook kan de gemeente functies of kenmerken van locaties of gebieden aanwijzen. Aan deze aanwijzing kan de gemeente regels koppelen voor het gebruik van die locatie of dat gebied.

• • •

Artikel 2.4 Ow: De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Artikel 4.1 lid 1 Ow: Bij omgevingsplan kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Artikel 4.2 lid 1 Ow Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Naast de genoemde artikelen zijn er in de Omgevingswet bepalingen opgenomen ten aanzien van welk soorten regels in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen, zoals: meldingsplicht, vergunningsplicht, maatwerkregels, voorbeschermingsregels, etc. Deze bepalen niet zozeer de opbouw van het omgevingsplan maar de vormen regels die er in opgenomen kunnen worden. In de Omgevingswet zijn geen nadere eisen gesteld aan de opbouw van het omgevingsplan. 2.1 Onderdelen in het omgevingsplan De Omgevingswet biedt geen wettelijk kader voor de opbouw van het omgevingsplan. Voor de opbouw van het omgevingsplan is er ook geen noodzaak of verplichting om aansluiting te zoeken op de bestaande bestemmingsplannen. In paragraaf 3.2 van de Nota van Toelichting op het Omgevingsbesluit is aangegeven dat het besluit tot vaststelling c.q. wijziging van het omgevingsplan bestaat uit drie onderdelen: • deel 1: motivering • deel 2: regels met locaties • deel 3: artikelsgewijze en algemene toelichting (facultatief) Deel 1: motivering In het eerste deel van het vaststellingsbesluit wordt gemotiveerd om welke redenen het omgevingsplan wordt aangepast. In dit motiveringsdeel wordt aangegeven op welke onderdelen een omgevingsplan wordt aangepast en wordt verwezen naar voor die aanpassingen relevant beleid uit de omgevingsvisie van gemeente, provincie of Rijk.

Er wordt toegelicht op welke wijze gevolg is gegeven aan de toepasselijke instructieregels en instructies van de provincie en het Rijk (zie ook verderop in deze keuzenotitie). Er wordt gemotiveerd om welke redenen het besluit voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en er wordt aandacht geschonken aan de wijze waarop met ingekomen zienswijzen is omgegaan. Als onderdeel van de motivering kunnen ook onderzoeksgegevens en bescheiden als bijlage bij dit deel van het vaststellingsbesluit zijn verbonden. Dit deel van het vaststellingsbesluit vertoont overeenkomsten met het algemene deel van de 9

toelichting bij andere verordeningen en met de toelichting bij een bestemmingsplan, zoals bekend onder de Wet ruimtelijke ordening. Deel 2: regels met locaties Het tweede deel van het vaststellingsbesluit bestaat uit de regels die deel gaan uitmaken van het omgevingsplan. Vergelijkbaar met een wetswijziging of de wijziging van een verordening, wordt hierin aangegeven op welke wijze de regels van het omgevingsplan worden aangepast. Aangegeven wordt welke regels worden toegevoegd, geschrapt, gewijzigd of vervangen door andere regels. Ook wordt als onderdeel van de regels door coördinaten vastgelegd voor welke locatie(s) de regels gelden. Dit wordt ook wel het werkingsgebied genoemd. Het werkingsgebied kan het gehele gemeentelijke grondgebied zijn (het ambtsgebied van de gemeente), maar ook een of meer delen daarvan. Regels kunnen zo per locatie (per gebied, per perceel of delen daarvan) verschillen. Dit tweede deel van het besluit gaat onderdeel uitmaken van de geconsolideerde (doorlopende) versie van het omgevingsplan. • Regels op de kaart Met behulp van daarvoor relevante software (Berkley bridge) is het uiteindelijke doel er voor te zorgen dat initiatiefnemers met één klik op kaart kunnen zien welke regels gelden op een perceel en kunnen zien of voor de activiteit die ze willen uitvoeren een vergunning noodzakelijk is.

Om dit mogelijk te maken, moeten de regels objectgericht geschreven worden, zodat ze aan een perceel gekoppeld kunnen worden en moeten ze geannoteerd worden. Deel 3: artikelsgewijze en algemene toelichting Dit deel kan aan het besluit worden toegevoegd als het nodig is een artikelsgewijze toelichting te geven. De artikelsgewijze toelichting is facultatief, en dus niet verplicht. Als er voor een artikelsgewijze toelichting is gekozen bestaat dit deel van het besluit uit de volledige artikelsgewijze toelichting (bij de eerste vaststelling van een omgevingsplan) dan wel uit de wijzigingen die worden aangebracht in de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting (bij een besluit tot wijziging van het omgevingsplan). Dit deel zal dus overeenkomen met de artikelsgewijze toelichting, zoals die bij wetten en verordeningen gebruikelijk is. Aan deze artikelsgewijze toelichting kan ook een algemene toelichting worden toegevoegd met bijvoorbeeld gegevens over de gemeente en een beschouwing over de visie van de gemeente op het omgevingsplan (globaal, gedetailleerd, wijze waarop invulling is gegeven aan de gemeentelijke beleidsvrijheid etc.). Wanneer dat nodig is, kan bij een wijziging van de regels van het omgevingsplan ook de algemene toelichting worden geactualiseerd. Als dat gewenst is kunnen ook aan dit deel bijlagen worden toegevoegd.

De omgevingsplandelen van alle opeenvolgende besluiten tot vaststelling c.q. wijziging van het omgevingsplan (de geconsolideerde versie) vormen samen de actuele geldende versie van het omgevingsplan waaraan rechten en plichten kunnen worden ontleend. Het motiveringsdeel en de daarbij behorende gegevens en bescheiden over bijvoorbeeld onderzoek en zienswijzen maken geen deel uit van het omgevingsplan. Dat geldt ook voor de eventuele artikelsgewijze en algemene toelichting. Deze onderdelen van het besluit zijn niet juridisch bindend. Wel kunnen deze delen uiteraard een rol spelen bij de interpretatie van de regels van het omgevingsplan. 2.2 Soorten en regels voor activiteiten Burgers, bedrijven en overheden kunnen activiteiten uitvoeren die de fysieke leefomgeving beïnvloeden. In de Omgevingswet staan regels voor deze activiteiten. Er kunnen meerdere activiteiten van toepassing zijn op een situatie. Voor verschillende thema’s is het volgende onderscheid in activiteiten te maken (toegespitst op de situatie in Roerdalen): 10

Omgevingsplanactiviteit Het begrip omgevingsplanactiviteit ziet op alle vergunningplichtige activiteiten die verband houden met het omgevingsplan. Daarin onderscheiden we binnenplanse- en buitenplanse omgevingsplanactiviteiten Binnenplanse omgevingsplanactiviteit Een binnenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die voldoet aan de regels van het omgevingsplan en waar een vergunning voor nodig is, omdat het omgevingsplan dat bepaalt. De gemeente bepaalt deze activiteiten. Dat kan alleen niet als het Rijk in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bepaalt dat een activiteit vergunningvrij voor het bouwen is. De reden voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit kan zijn dat het voor een initiatiefnemer niet altijd duidelijk is of een activiteit aan de (beoordelings)regels uit het omgevingsplan voldoet. Bijvoorbeeld bij een open norm als 'redelijke eisen van welstand'. De aanvraagvereisten voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit staan in het omgevingsplan (en volgen uit de bruidsschat). Buitenplanse omgevingsplanactiviteit Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en niet vergunningvrij voor het bouwen is. Er zijn twee varianten: o Een activiteit waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat een vergunning nodig is, maar het volgens de beoordelingsregels niet mogelijk is de vergunning te verlenen.

o Een andere activiteit in strijd met het omgevingsplan. Beoordelingsregels Een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit kan alleen verleend worden als wordt voldaan aan de beoordelingsregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de instructieregels van de provincie. Beoordelingsregels binnenplanse omgevingsplanactiviteit Voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit gelden decentrale beoordelingsregels. Dit staat in artikel 8.0a van het Bkl. Als de aanvraag voldoet aan die beoordelingsregels, wordt de vergunning verleend. Beoordelingsregels zijn door de gemeente vastgesteld en kunnen divers zijn. Niet alleen regels gericht op een evenwichtige toedeling van functies, maar alle regels met het oog op de doelen van de wet kunnen een beoordelingsregel zijn. Als de aanvraag niet voldoet aan de decentrale beoordelingsregels, wordt het vanzelf een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Beoordelingsregels buitenplanse omgevingsplanactiviteit Voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit gelden de beoordelingsregels uit het Bkl. Dat betekent dat de vergunning alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies (artikel 8.0a, tweede lid van het Bkl) als daarbij voldaan wordt aan de beoordelingsregels uit artikel 8.0b tot en met 8.0e van het Bkl.

Die beoordelingsregels komen overeen met de regels die gelden voor het opstellen van een omgevingsplan. Dat betekent dat ook de instructieregels uit hoofdstuk 5 van het Bkl gelden. De knip: scheiden van technisch en ruimtelijk bouwen Met de Omgevingswet wordt bouwen in een technisch en ruimtelijk deel gescheiden. Dat levert twee activiteiten op: de technische bouwactiviteit en de ruimtelijke (bouw)activiteit. Deze scheiding noemen we 'de knip'. • Technische bouwactiviteit De technische bouwactiviteit gaat over de toets van een aanvraag aan de regels voor de technische bouwkwaliteit uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en zoals nu nog zijn opgenomen in het 11

Bouwbesluit 2012. Bijvoorbeeld de constructieve veiligheid van een bouwwerk. Door de knip zijn er meer technische bouwactiviteiten vergunningvrij omdat ruimtelijke randvoorwaarden niet langer een rol spelen. • Omgevingsplanactiviteit die bestaat uit het bouwen De toets van het bouwen van een bouwwerk voor het ruimtelijk bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk aan het omgevingsplan noemen we een omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk. Voorbeelden zijn de bouwhoogte en het bebouwingspercentage. Maar ook regels over het uiterlijk van een bouwwerk (welstand) en de functietoedeling in het omgevingsplan. • Vergunningvrije categorieën Zowel voor de technische bouwactiviteit als voor de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk heeft het Rijk vergunningvrije gevallen aangewezen: o vergunningvrije (technische) bouwactiviteiten; o vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten. Bij het type regel over activiteiten moeten keuzes worden gemaakt over de regel-vorm: vergunningvrij, vergunningplichtig of meldingplichtige activiteiten. In het kader van deregulering is dit mogelijke onderscheid van groot belang. De volgende verschijningsvormen zijn op basis van de Omgevingswet toegestaan: 1. Activiteit niet regelen (dus toegestaan); 2. Activiteit toestaan onder algemene regels: a. alleen specifieke zorgplicht b. i.c.m.

zorgplicht (er moeten gegevens en bescheiden worden ingediend) c. i.c.m. meldplicht (artikel 5.1 Ow) 3. Activiteiten verbieden zonder omgevingsvergunning (artikel 5.1 Ow) 4. Activiteiten absoluut verbieden. Het bevoegd gezag kan zelf de naam van de activiteit bepalen. Uiteraard ligt het voor de hand om waar mogelijk aan te sluiten bij in de Omgevingswet (en bijbehorende regelgeving) en de in de bestaande praktijk gebruikte benamingen voor activiteiten. 2.3 Digitalisering Het omgevingsplan moet via de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB) gepubliceerd worden. Via de LVBB komt het omgevingsplan ook in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en het daarvan onderdeel uitmakende omgevingsloket. Daar kan iedereen de regels uit het omgevingsplan inzien, zoals nu een bestemmingsplan op www.ruimtelijkeplannen.nl. Het omgevingsloket laat initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden zien wat kan en mag in de fysieke leefomgeving. Voor het bekendmaken en beschikbaar kunnen stellen, is het nodig om het omgevingsplan machineleesbaar te maken en de gebruikte gegevens uitwisselbaar te maken. Dat betekent dat het omgevingsplan vanuit informatiekundig en technisch oogpunt moeten worden gestructureerd en gestandaardiseerd.

De Omgevingswet biedt hiervoor de mogelijkheid door het stellen van regels over de inrichting en vormgeving van het omgevingsplan, die zijn vastgelegd in de Standaard Officiële Publicaties (STOP) en het daarbij behorende Toepassingsprofiel Omgevingsplan (TPOD). Zie verder ook hoofdstuk 11 voor een nadere uitleg over de digitale uitwisselbaarheid van het omgevingsplan en het DSO.

12

3.

Ontwerpvragen

3.1 Hoofdkeuzes De Omgevingswet biedt veel ruimte bij de vormgeving van het omgevingsplan. Uiteraard moet aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving en provinciale instructieregels worden voldaan (zie hoofdstuk 7), maar we hebben veel ruimte om daarnaast zelf keuzes te maken bij het ontwerpen van het omgevingsplan. Voorafgaand aan de start van de transitiefase naar een volwaardig omgevingsplan is het daarom goed alvast na te denken over de mogelijke opbouw van het omgevingsplan en de hierbij te maken hoofdkeuzes voor de opbouw van het plan en de integratie van diverse nieuwe onderdelen: • gebiedsgerichte gebruiks- en bouwactiviteiten, zoals die nu zijn opgenomen in bestemmingsplannen (zie ook hoofdstuk 4); • allerlei activiteiten uit diverse gemeentelijke verordeningen, zowel gebiedsgericht als algemeen geldend voor het gehele gemeentelijke grondgebied (integratie van verordeningen in het omgevingsplan) (zie hoofdstuk 5); • algemeen geldende regels voor bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten, aanlegactiviteiten met betrekking tot (spoor)wegen en overige activiteiten uit de bruidsschat die gemeenten naar eigen inzichten kunnen laten vervallen, overnemen of wijzigen (zie hoofdstuk 5); • de doorwerking van de instructieregels van het Rijk en de provincie (zie hoofdstuk 7).

Het is zo goed als onmogelijk om in één keer één integraal gebiedsdekkend omgevingsplan op te stellen voor de hele gemeente. Daarom willen we het omgevingsplan stap voor stap opbouwen. Dit opbouwproces kan langs een aantal onderwerpen met daarbij behorende hoofdkeuzes worden vormgegeven. Bij het maken van deze keuzes hebben een aantal criteria een rol gespeeld: het effect op de dienstverlening, beschikbare middelen en capaciteit, juridische overwegingen, maatschappelijke opgave en het handelen in de geest van de Omgevingswet2. De hoofdkeuzes voor de opbouw van het omgevingsplan zijn hierna beschreven. De te integreren onderwerpen komen in de volgende hoofdstukken aan de orde. 1. Ontwikkelprincipe Keuze: ontwerpgerichte aanpak Keuze: stapsgewijs lerende aanpak Van een visie op het omgevingsplan naar het Uitgaan van de huidige regels en deze opstellen van een raamwerk en dit vervolgens geleidelijk door ontwikkelen. vullen met regels. Keuze: een combinatie van beide aanpakken waarbij een raamwerk wordt opgezet in de vorm van een inhoudsopgave. Voor de inhoudelijke invulling wordt vervolgens eerst uitgegaan van het ombouwen van de bestaande regels van de bestemmingsplannen. Deze basisregelset kan vervolgens aangevuld worden met andere thema’s en regelgeving uit verordeningen en de bruidsschat.

Uitgangspunt hierbij is in eerste instantie een beleidsneutrale omzetting met waar mogelijk deregulering. Direct na inwerkingtreding van de Omgevingswet zal er behoefte ontstaan aan een eerste deel van het omgevingsplan bijvoorbeeld omdat er nieuw beleid is of zich initiatieven aandienen. Ad-hoc beslissen over structuur en insteek van het omgevingsplan kan langdurig gevolgen hebben. Het 2 De Omgevingswet beoogt een cultuurverandering. Een andere manier van samenwerken, integraal en in

samenhang. Van nee, tenzij naar ja, mits: uitnodigingsplanologie.

13

werken met een ‘raamwerk’ voor het omgevingsplan (structuur, voorkeuren voor typen regels) voorkomt vertraging, extra werk en verwarring.

2. Wijze van omzetten Keuze: themagerichte Keuze: gebiedsgerichte Keuze: combinatie omzetting omzetting Een deel van de regels wordt Voor de hele gemeente één Voor een bepaald gebied een themagericht aangevuld en thema in één keer in het compleet omgevingsplan andere regels worden gebied omgevingsplan borgen. opstellen: volledige regel set en voor gebied geformuleerd en Resultaat: Er ontstaat een functietoedeling. Bijvoorbeeld opgenomen in het omgevingsplan. uniforme regeling voor één voor de kernen of het beleidsveld, bijvoorbeeld buitengebied. natuur of veiligheid. Om het verschil in de mogelijkheden aan te geven het volgende voorbeeld: • Gebiedsgericht: voor gebied 1 maken we parkeerregel X en voor gebied 2 parkeerregel Y. • Themagericht: we maken parkeerregel X en verklaren die van toepassing in gebied 1, 2, en 4 met behulp van een werkingsgebied. Keuze: Bij de keuze over de wijze van omzetten moet rekening worden gehouden met het feit dat het niet mogelijk is één enkele regel op een locatie in het tijdelijke deel van het omgevingsplan (oude bestemmingsplan) te laten vervallen. Je kunt het oude bestemmingplan namelijk alleen in zijn geheel (alle regels per locatie) laten vervallen.

Dat betekent dat als het wenselijk is dat een nieuwe thematische regel, één regel in een bestemmingsplan vervangt zonder daarbij de gehele locatie te laten vervallen, je een voorrangsregel in het nieuwe omgevingsplan op moet nemen. Met deze voorrangsregel wordt dan aangegeven dat voor een bepaald thema de regel uit het nieuwe omgevingsplan geldt en niet meer de regels uit het oude deel. Het werken met voorrangsregels heeft invloed op de leesbaarheid en raadpleegbaarheid van de juridische regels. Door het ombouwen van het tijdelijke deel naar het nieuwe deel te starten met het in een keer ombouwen van de planologische activiteiten voor de kernen of het buitengebied kan verwarring door het gebruik van meerdere voorrangsregels worden voorkomen. Om het verordenende karakter van een omgevingsplan beter tot zijn recht te laten komen en daarnaast zoveel mogelijk overlap in regels te voorkomen wordt, zoals hiervoor al aangegeven, voorgesteld de planologische activiteiten als eerste uit te werken. Gezien de huidige scheiding in een plan voor het buitengebied en een plan voor de kernen is het daarbij wel zinvol om deze uitwerking gebiedsgericht te splitsen in een uitwerking voor het buitengebied en een uitwerking voor de kernen (bijvoorbeeld een algemene planologische bouwregeling voor de activiteit wonen in de kernen).

Hiermee ontstaat in de eerste plaats een gebiedsgerichte, integrale aanpak waarbij het ombouwen in zo groot mogelijke delen plaatsvindt waarna verdere uitwerkingen thematisch plaats kan vinden (zoals het toevoegen van verordeningen). Door deze aanpak wordt in de overgangsfase het naast elkaar bestaande van twee regelingen zo veel mogelijk beperkt. De leesbaarheid van het plan en het dienstverleningsniveau is hiermee ook hoger.

14

3. Verwerken van input uit omgevingsvisie Keuze: wachten op beleidskeuzes uit Keuze: starten met omgevingsplan en later het omgevingsvisie tot de visie is vastgesteld omgevingsplan aanpassen op omgevingsvisie Het omgevingsplan wordt direct geladen met De ambities uit de omgevingsvisie worden later input uit de omgevingsvisie. na vertaald naar concrete regels. Keuze: De Omgevingsvisie Roerdalen 2050 is al vastgesteld. Dit betekent dat hiermee al rekening kan worden gehouden bij het vullen van het omgevingsplan.

4. Omgevingsplan vanuit ‘ja, mits’ of ‘nee, tenzij’ De omgevingswet gaat uit van het uitgangspunt ‘ja, mits’. Activiteiten die niet in het omgevingsplan worden gereguleerd, zijn toegestaan. Het huidig recht steunt op een ‘nee, tenzij’ principe. Bouwen is bijvoorbeeld pas toegestaan als dit volgens de regels van het bestemmingsplan mogelijk is en zo niet, dan is het verboden. Keuze: Ja, mits. Deze werkwijze handelt in de geest van de Omgevingswet en sluit ook aan bij onze gemeentelijke kernwaarden en hetgeen hierover al eerder beschreven is. 5. Te hanteren aanpak voor het opstellen van het omgevingsplan Keuze: projectmatige aanpak Keuze: flexibele en wendbare aanpak Aan de hand ven een plan van aanpak/ Direct aan de slag. Een deel van het projectplan het omgevingsplan uitvoeren. omgevingsplan opzetten en vervolgens in tijdframes kijken wat er nog moet gebeuren. Keuze: Van belang in de aanpak is de beschikbare capaciteit, maar ook flexibel en wendbaar kunnen zijn. Onderhavige keuzenotitie geeft een eerste aanzet voor een projectmatige aanpak, echter het daadwerkelijk vullen van het plan zal al lerend en in de praktijk plaatsvinden aan de hand van de opgedane kennis op dat moment. Gezien de stand van zaken in het wetgevingsproces en de techniek/software is het niet mogelijk om op voorhand alle keuzes en mogelijkheden over de regelwijze aan de voorkant uit te denken.

Ook omdat nog niet voor alle thema’s van het omgevingsplan nu al duidelijk is wat op welke wijzen geregeld moet worden. 6. Functies, activiteiten en/of gebieden De Omgevingswet bepaalt dat regels gesteld kunnen worden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze regels in het omgevingsplan moeten zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarmee het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dat kan op twee manieren: 1. door in het omgevingsplan regels te stellen voor activiteiten; 2. door in het omgevingsplan een functie toe te kennen aan een locatie en vervolgens regels te stellen voor activiteiten binnen deze functie. Activiteiten In deze systematiek staan activiteiten en daarmee de gebruiker centraal. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom), roeren van de grond of gebruiksactiviteiten als wonen, exploiteren van een bedrijf en houden van kantoor. Per activiteit worden vervolgens normen gesteld of randvoorwaarden opgenomen. 15

Functies Naast het borgen van een goede kwaliteit van de leefomgeving door het opnemen van activiteiten, kan in het omgevingsplan aanvullend ook een functie toegekend worden aan een locatie. Een functie van een locatie is bijvoorbeeld wonen, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer of natuur. Eén locatie kan ook meerdere functies hebben.

Belangrijk is om onderscheid te maken tussen activiteiten in de zin van het omgevingsplan en activiteiten of handelingen die een initiatiefnemer verricht. Een handeling van een initiatiefnemer kan meerdere activiteiten omvatten. Een voorbeeld hiervan is een initiatiefnemer die een aanbouw aan zijn woning gaat bouwen. Behalve de activiteit bouwen, omvat deze handeling bijvoorbeeld ook de activiteit roeren van de grond.

Aan een bepaalde wijk kan de functie ‘wonen’ worden toegedeeld. Het toedelen van een functie is handig omdat de functie aangeeft wat er op de locatie wel en niet mag. De functie 'wonen' geeft aan dat de activiteiten die plaatsvinden op die locatie te maken moeten hebben met 'wonen' en niet met bijvoorbeeld industriële activiteiten. Het toedelen van een functie aan een locatie is daarmee een hulpmiddel. Dit helpt bij het stellen van regels voor die locatie om te voldoen aan dat beeld.

Keuze: In het domein van de Omgevingswet is een activiteit ieder menselijk handelen waarbij, of ieder menselijk nalaten waardoor een verandering of effect in de fysieke leefomgeving wordt of kan worden bewerkstelligd. Op grond van artikel 4.2 lid 1 Omgevingswet bevat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente de regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in het omgevingsplan bereikt door het zodanig stellen van regels over activiteiten en de locaties waar die activiteiten wel of juist niet verricht mogen worden dat onderling evenwicht ontstaat. De evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan in het omgevingsplan worden vastgelegd door gebieden een functie te geven en die gebieden te begrenzen met coördinaten waardoor ze op een kaart als functie worden weergegeven, in combinatie met het stellen van regels over bij die functie behorende activiteiten. Dit wordt een functie-aanduiding genoemd. In deze zin is een functie het gebruiksdoel of de status die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. Het uitsluitend toedelen van functie-aanduidingen aan een locatie heeft geen zelfstandig rechtsgevolg en leidt op zichzelf niet tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Het rechtsgevolg en het evenwicht ontstaan pas door regels te stellen over activiteiten. Het bereiken van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan ook door het stellen van regels over activiteiten zonder gebruik te maken van functie-aanduidingen. Op deze manier kan een aantal varianten van het omgevingsplan ontstaan: • in het omgevingsplan wordt het hele grondgebied van de gemeente gevuld met functieaanduidingen; • in het omgevingsplan komen geen functie-aanduidingen voor (er wordt alleen gereguleerd met activiteiten). Dus een opzet in de vorm van een verordening. Wat mag er? Hierbij is inzicht in bestaande gebruik en/of bebouwing via separaat product in DSO van belang. Dit is niet handig/praktisch; • in het omgevingsplan komen functie-aanduidingen voor maar niet grondgebied-dekkend (er zijn delen waar niet met functie-aanduidingen maar alleen met activiteiten wordt gereguleerd). Enkele andere aandachtspunten zijn: • termen functie en activiteit kunnen door elkaar worden gebruikt. • er is geen verplichting om een gebruiksdoel (= bestemming) van een locatie (via een functie) vast te leggen. • het omgevingsplan bevat geen verbeelding, zoals een bestemmingsplan. Wel is er een vertaling van de juridische regels naar een kaartbeeld als deze geannoteerd zijn (regels op de kaart in het DSO-LV), 16

•

in het DSO zal veelal gezocht worden op activiteiten (vanaf een adres).

Conclusies: er wordt voor gekozen activiteiten centraal te stellen: uitgangspunt is een standaardregeling (voor bijvoorbeeld kappen, bouwen, wonen) en maatwerk waar nodig. Bij het werken vanuit functie is er namelijk veel overlap met (regels over) activiteiten, bijvoorbeeld bouwregels die voor veel functies hetzelfde zijn. Opgemerkt wordt dat de wetgever er in een aantal gevallen van uitgaat dat voor bepaalde aspecten van de fysieke leefomgeving de systematiek van functie-aanduiding in het omgevingsplan wordt toegepast. Een voorbeeld is de begripsbepaling van beschermd monument in de begripsbepalingen van het Besluit bouwwerken leefomgeving: monument of archeologisch monument waaraan in het omgevingsplan de functie-aanduiding gemeentelijk monument is gegeven. 7. Regels voor activiteiten Keuze: gemeente brede regels Keuze: locatie specifieke regels De visie van de wetgever op het omgevingsplan is dat het omgevingsplan een meer verordend karakter heeft, waarbij het uitgangspunt is dat regels op een zo groot mogelijk schaalniveau worden opgenomen. Passend binnen dit uitgangspunt is dat activiteiten zoveel mogelijk gemeente breed worden gereguleerd. Indien nodig kunnen vervolgens gebiedsgerichte regels worden opgenomen. Indien ook daarmee niet volstaan kan worden, kunnen locatiegerichte regels opgenomen worden. Keuze: De keuze op dit onderdeel hangt samen met keuze onder punt 6.

Het uitgangspunt is om regels breed in te steken (activiteit-gericht) en locatie specifiek waar moet of nodig is. 8. Open of gesloten normen Open normen: kwalitatieve beschrijving, bijvoorbeeld een goede ruimtelijke kwaliteit (en hier beleid op maken). Gesloten normen: direct duidelijke normen, bijvoorbeeld de hoogte van een gebouw mag maximaal X meter zijn, of ‘de geurbelasting door activiteiten op een geurgevoelig gebouw bedraagt in de hele gemeente niet meer dan 3,0 odour units’. Voordelen open normen Nadelen open normen Open normen bieden meer flexibiliteit. Open normen laten zich moeilijk vertalen in Beleidsregels kunnen worden aangepast zonder toepasbare regels. Daarmee zal een dat het omgevingsplan hoeft te worden initiatiefnemer op basis van een open norm niet aangepast. Dat betekent een tijdsvoordeel. met zekerheid kunnen beoordelen of het plan Open normen bieden meer voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Een gemeentelijke toets is in (vrijwel) alle beoordelingsvrijheid, op basis van de gevallen noodzakelijk. omstandigheden van het concrete geval. Open normen bieden minder duidelijkheid dan gesloten normen, omdat er nog een gemeentelijk afweging gemaakt moet worden. Open normen zijn ook niet in alle gevallen toepasbaar.

Met name bij (handhavings)bepalingen waaraan een boetebepaling wordt gekoppeld, moet terughoudend worden omgegaan met het gebruik van open normen. Keuze: We laten het gebruik van open of gesloten normen afhangen van het concrete geval. Voorgesteld wordt om per te reguleren thema/activiteit te bepalen of een open dan wel gesloten 17

norm daarvoor het meest geschikte instrument is. Het is niet mogelijk om hiervoor generiek een keuze te maken. Voor bijvoorbeeld een bestaande woonwijk waar slechts in beperkte mate ruimte wordt geboden voor nieuwe ontwikkelingen is het gebruik van veelal gesloten normen meer voor de hand liggend dan in een gebied waar veel ruimte wordt geboden voor initiatieven. Voor een thema als vergunningsvrij bouwen ligt het gebruik van gesloten normen meer voor de hand dan voor een thema als parkeren. Voor laatstgenoemd thema wordt in veel bestemmingsplannen al gebruik gemaakt van open normen.

9. Doel- of middelvoorschriften Het stellen van regels om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen Doelvoorschriften Middelvoorschriften Een voorschrift met norm. De Initiatiefnemer mag slechts een techniek/maatregel initiatiefnemer kan zelf bepalen toepassen. Bijvoorbeeld: alleen bebouwing realiseren als welke techniek of maatregel wordt deze voorzien wordt van een dove gevel. De toepassing gebruikt om aan de norm te van een geluidscherm is dus niet toegestaan. Regulering is voldoen. met middelvoorschriften beter controleerbaar. Bijvoorbeeld: een maximaal aantal decibel geluid is toegestaan. Om dit Wel is in de wet nog de mogelijkheid van gelijkwaardigheid te bereiken kan initiatiefnemer zelf opgenomen. Indien een initiatiefnemer kan aantonen dat bepalen hoe hij onder dit maximum een andere techniek of maatregel tot een gelijkwaardige oplossing leidt als de voorgeschreven maatregel, is dit blijft. Het bevordert innovatie. alternatief toch mogelijk. Belangrijk is in dat geval dat voor het betreffende middelvoorschrift is opgenomen met welk motief die regel is gesteld, om daarmee af te kunnen wegen of er sprake is van gelijkwaardigheid. Keuze: Het uitgangspunt van de Omgevingswet is om zoveel mogelijk te werken met doelvoorschriften. In overleg met de milieuspecialisten wordt onderzocht of dit werkbaar is. 10.

Bestaande activiteiten reguleren/bestaande situatie Het omgevingsplan heeft meer het karakter van een verordening dan het bestemmingsplan. Het reguleert activiteiten die nieuw zijn of waaraan iets verandert. De bestaande (legale) situatie wordt gerespecteerd. Er zijn echter verschillende redenen waarom het wenselijk is om inzicht te hebben in wat die bestaande (legale) situatie is. Regels in het omgevingsplan kunnen verwijzen naar bestaande bebouwing of een bestaande situatie. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het vergunningvrij mogen plaatsen van een dakkapel of bijgebouw bij een bestaand hoofdgebouw. Of aan uitbreidingsmogelijkheden onder de voorwaarde dat het aantal woningen niet toeneemt. In deze situaties is het van belang te weten wat het hoofdgebouw is of hoeveel woningen er al aanwezig zijn. Ook zal een inwoner of ondernemer die een pand wil kopen, moet kunnen controleren of het betreffende pand legaal aanwezig is. Dat kan nu door in het bestemmingsplan te controleren of bijvoorbeeld de betreffende bebouwing is opgenomen binnen een bouwvlak. Indien de regels in het omgevingsplan alleen betrekking hebben op nieuwe activiteiten, is niet meer te controleren of de betreffende bebouwing legaal aanwezig is. Dat kan dan alleen door contact op te nemen met de gemeente om vergunningen op te vragen. Dat past niet bij het leidende principe om de gebruiker centraal te stellen.

Ook vanuit toezicht en handhaving is het eenvoudiger om bestaande bebouwing te kunnen controleren op basis van het omgevingsplan, dan in alle gevallen de verleende vergunningen op te moeten zoeken.

18

Keuze: Het vastleggen van de bestaande bebouwing in het omgevingsplan of separaat hiervan in het DSO. Het DSO biedt de mogelijkheid om de bestaande situatie als extra kaartlaag beschikbaar te stellen. De bestaande situatie is dan beschikbaar, maar geen onderdeel van het omgevingsplan. Op dit moment is de keuze dat de bestaande situatie inzichtelijk moet zijn. Of dit juridisch in het omgevingsplan zal zijn of met een losstaande kaartlaag of extern systeem bepalen we zodra er meer informatie over de voor- en nadelen beschikbaar is en we meer weten over de mogelijkheden die het DSO biedt. Ook de ervaringen die we opdoen met het opstellen van de regelset zullen hierbij bepalend zijn. Het vastleggen van de bestaande situatie in een separaat systeem lijkt vanuit financieel en arbeidsintensief oogpunt niet haalbaar. In de veranderopgave van meerdere bestemmingsplannen, verordeningen, beleidsregels en andere wet- en regelgeving naar één omgevingsplan staat in de eerste fase een beleidsneutrale transitie voorop.

19

4.

Inhoudsopgave, structuur en basis regelset

Op basis van de hoofdkeuzes, zoals voorgesteld in hoofdstuk 3, kan een verdere verdieping plaatsvinden over waar de verschillende mogelijke regels in de opbouw van het omgevingsplan een plek krijgen. Het gaat dan om regels over: • gebiedsgerichte gebruiks- en bouwactiviteiten, zoals die nu zijn opgenomen in bestemmingsplannen; • allerlei activiteiten uit diverse gemeentelijke verordeningen, zowel gebiedsgericht als algemeen geldend voor het gehele gemeentelijke grondgebied (integratie van verordeningen in het omgevingsplan); • algemeen geldende regels voor bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten, aanlegactiviteiten met betrekking tot (spoor)wegen en overige activiteiten uit de bruidsschat die gemeenten naar eigen inzichten kunnen laten vervallen, overnemen of wijzigen; • de doorwerking van de instructieregels van het Rijk en de provincie. 4.1 Inhoudsopgave en structuur regels De opbouw van de regels in deel 2 is in principe vrij, maar dient wel te voldoen aan de zogenaamde ‘artikelstructuur’ omdat dit deel machineleesbaar moet zijn. De regels bestaan in ieder geval altijd uit hoofdstukken met daarin artikelen. Er moet worden begonnen met een hoofdstuk 1. Algemene bepalingen dat in ieder geval dient te bestaan uit de begripsbepalingen en de meet- en rekenbepalingen. -

Hoofdstuk Titel Afdeling Paragraaf Subparagraaf Subsubparagraaf Artikel Lid

Bij het opstellen van een omgevingsdocument moet rekening worden houden met de manier waarop onderdelen van dat document in het stelsel opereren, wat een gebruiker van het omgevingsloket straks te zien krijgt en hoe je kunt zorgen dat de dienstverlening die wordt geleverd past bij het ambitieniveau. De manier waarop het omgevingsplan wordt opgesteld en gestructureerd heeft dus consequenties voor andere onderdelen van het dienstverleningsniveau. Het doel is niet alleen een machineleesbaar omgevingsplan te creëren (dus raadpleegbaar in het DSO), maar ook een omgevingsplan dat zo is opgebouwd dat deze voor de burger (maar ook de interne gebruiker) logisch navolgbaar is (oftewel mensleesbaar). Mede op basis van voorbeelden van de VNG en Op Dezelfde Leest3 wordt voor de inhoudsopgave c.q. structuur van het regeldeel de volgende opzet (op hoofdlijnen) voorgesteld:

3 Platform31, kennis- en netwerkorganisatie van stad en regio

20

Hoofdstuk 1 Algemeen Afdeling 1.1 Begrippen • Artikel 1.1 Begripsbepalingen • Artikel 1.2 Meet- en rekenbepalingen Afdeling 1.2 Afdeling 1.3 Afdeling 1.4

Algemene indieningsvereisten omgevingsvergunning Anti-dubbeltelbepaling Normadressaat

Hoofdstuk 2 Doelen en omgevingswaarden Afdeling 2.1 Doel omgevingsplan • Artikel 2.1 Algemene omgevingsdoelen • Artikel 2.2 Specifieke omgevingsdoelen [gereserveerd] Afdeling 2.2 Verplichte omgevingswaarden [gereserveerd] Afdeling 2.3 Facultatieve omgevingswaarden [gereserveerd] Hoofdstuk 3 Programma’s [optioneel/gereserveerd] Hoofdstuk 4 Aanwijzingen in de fysiek leefomgeving Afdeling 4.1 Gebieden Paragraaf 4.1.1 Woongebied Paragraaf 4.1.2 Buitengebied Paragraaf 4.1.3 Werkgebied Paragraaf 4.1.4 Bodem Paragraaf 4.1.5 Natuur en landschap Paragraaf 4.1.6 Archeologie Paragraaf 4.1.7 Water Afdeling 4.2 Objecten Paragraaf 4.2.1 Monumenten Afdeling 4.3 Thema’s 4 Paragraaf 4.3.1 Parkeren Paragraaf 4.3.2 Welstand Paragraaf 4.3.3 Cultureel erfgoed Paragraaf 4.3.4 Kabels en leidingen Paragraaf 4.3.7 Geur Paragraaf 4.3.8 Externe veiligheid Paragraaf 4.3.9 Geluid Paragraaf 4.3.10 Flora en fauna Paragraaf 4.3.11 Energie Paragraaf 4.3.12 Gezondheid Paragraaf 4.3.13 Trillingen[gereserveerd] Paragraaf 4.3.14 Luchtkwaliteit [gereserveerd]

4 Alternatief: Afdelingen verdelen in Fysieke functies, Thematische functies, Milieuthema's

Optie: Benaming/onderverdeling in gebieden/thema’s gelijk stellen aan benamingen uit omgevingsvisie

21

Hoofdstuk 5 Activiteiten5 Afdeling 5.1. Gebruik Paragraaf 5.1.1 Gebruik algemeen • Artikel 5.1 Strijdig gebruik • Artikel 5.2 Erven en terrein Paragraaf 5.1.2 Wonen • Artikel 5.3 Wonen • Artikel 5.4 Woonwagen • Artikel 5.5 Kamerverhuur • Artikel 5.6 Bedrijf aan huis • Etc. Paragraaf 5.1.3 Bedrijf Paragraaf 5.1.4 Groen Paragraaf 5.1.5 Verkeer Etc. Afdeling 5.2 Bouwen Paragraaf 5.2.1 Algemene bouwregels Paragraaf 5.2.2 Hoofdgebouw Paragraaf 5.2.3 Bijbehorende bouwwerken Paragraaf 5.2.4 Garageboxen Etc. Afdeling 5.3 Afdeling 5.4 Afdeling 5.5 Afdeling 5.6 Afdeling 5.7 Afdeling 5.8 Afdeling 5.9 Etc.

Oprichten, instandhouden, wijzigen en slopen van bouwwerken (Civiel)technische werken Bedrijfsmatige activiteiten Kappen Standplaatsen Markten Overige activiteiten

Hoofdstuk 6 Afdeling 6.1 Afdeling 6.2

Financiële bepalingen Kostenverhaal Nadeelcompensatie

Hoofdstuk 7 Afdeling 7.1

Beheer en onderhoud Onderhoud- en instandhoudingsverplichtingen

Hoofdstuk 8 Procesregels Afdeling 8.1 Voorbereiding van besluiten [gereserveerd] Afdeling 8.2 Advies • Artikel 8.1 Omgevingscommissie Afdeling 8.3 Maatschappelijk draagvlak/participatie Hoofdstuk 9 Afdeling 9.1 Afdeling 9.2

Toezicht en handhaving Kwaliteitsbevordering vergunningverlening, toezicht en handhaving Strafbepaling [gereserveerd]

5 Waar nodig regels splitsen in woongebied, buitengebied en werkgebied

22

Hoofdstuk 10 Monitoring [gereserveerd] Hoofdstuk 11 Overgangsrecht Afdeling 11.1 Overgangsrecht Afdeling 11.2 Bruidsschat Hoofdstuk 12 t/m 21 gereserveerd Hoofdstuk 22 Activiteiten bruidsschat6 Hoofdstuk 23 gereserveerd Hoofdstuk 24 TAM-IMRO plannen Hoofdstuk 25 Slotbepalingen Afdeling 25.1 Uitvoerbaarheid en evaluatie Afdeling 25.2 Overige bepalingen Bijlagen bij het omgevingsplan De beoogde opzet van de inhoudsopgave heeft een zogenaamde systematische opbouw. De opbouw van het omgevingsplan is gebaseerd op de groepering van regels met eenzelfde functie of doel: wat de regels beogen te regelen. Deze opbouw past in feite bij elke aanpak (thematisch, gebiedsgericht of een combinatie daarvan, zie hoofdstuk 3). De voordelen van een systematische structuur/opbouw is dat er een platte, eenvoudige opzet met weinig/minder dwarsverbanden ontstaat. NB. De voorgestelde inhoudsopgave/structuur is nog niet volledig ingevuld. De aangegeven afdelingen, paragrafen en artikelen zijn niet limitatief opgesomd. In de verdere uitwerking van de regelset (zie ook paragraaf 4.3) wordt deze verder uitgediept. 4.2 Doelen van het omgevingsplan Artikel 2.1 bepaalt de doelen van het omgevingsplan. In artikel 1.3 Omgevingswet staan de maatschappelijke doelen van de wet beschreven. Het is niet nodig om deze doelen één-op-één over te nemen in het omgevingsplan.