IB 21 038 b Review Actieplan Jeugd en Wmo Rijswijk definitief.pdf
Tekst van het document
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo Gemeente Rijswijk
INHOUDSOPGAVE 1
Management samenvatting ............................................................................................................................ 3
2
Reviewopdracht .............................................................................................................................................. 5
3
Gevolgde aanpak en leeswijzer ....................................................................................................................... 6
4
Regionale samenwerking van 2015 tot heden ................................................................................................ 7
5
6
7
8
4.1
Wmo en H4 ............................................................................................................................................ 7
4.2
Jeugdhulp en Haaglanden ..................................................................................................................... 7
De opdracht en probleemanalyse in het actieplan ......................................................................................... 9 5.1
De opdracht is vooral financieel ............................................................................................................ 9
5.2
Uitwerking van uitgangspunten in beleid naar uitvoering .................................................................. 11
5.3
Nadere uitwerking organisatie uitgangspunten .................................................................................. 12
5.4
De analyse van het probleem ontbreekt ............................................................................................. 13
5.5
Hoe groot is het financiële probleem? ................................................................................................ 15
5.5.1
Het actieplan toont een structureel tekort van 0,9 mln ................................................................. 15
5.5.2
Het verwacht tekort op jeugd en wmo lijkt € 5 mln........................................................................ 15
5.5.3
Transparante weergave tekort helpt bij sturen naar de oplossing ................................................. 17
Review van de maatregelen .......................................................................................................................... 17 6.1
Beperkt effect verwacht van Lopende maatregelen ........................................................................... 18
6.2
Maatregelen in onderzoek .................................................................................................................. 18
6.2.1
Geen groot verschil met maatregelen van andere gemeenten ...................................................... 19
6.2.2
Mogelijke aanvullende maatregelen ............................................................................................... 19
6.3
De maatregelen leveren tussen 1 en 3 miljoen op .............................................................................. 20
6.4
Rijksbijdrage is onvoldoende voor uitvoering taken jeugd en wmo ................................................... 22
Hoe gaat het actieplan uitgevoerd worden?................................................................................................. 22 7.1
De Projectorganisatie .......................................................................................................................... 22
7.2
Bouw focus en urgentie in het actieplan ............................................................................................. 22
7.3
Het Actieplan vraagt om stevig leiderschap ........................................................................................ 23
7.4
Maak van de implementatie een leerproces ....................................................................................... 24
Verantwoording ............................................................................................................................................ 25
BIJLAGE 1 Lopende maatregelen .......................................................................................................................... 26 BIJLAGE 2 Analyse maatregelen in onderzoek ...................................................................................................... 28 BIJLAGE 3 Mogelijke aanvullende maatregelen .................................................................................................... 33 BIJLAGE 4 Analyse methoden................................................................................................................................ 38
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk
1
MANAGEMENT SAMENVATTING
Wij hebben een beoordeling uitgevoerd op zowel de inhoud van het actieplan als de volledigheid van de maatregelen. Wij hebben daarbij het model probleemoplossing van McKinsey als referentie gehanteerd voor de beoordeling van de inhoud van het actieplan. Voor de beoordeling van de volledigheid van maatregelen is de AEF rapportage 1, het regionaal project Haaglanden kostenbeheersing jeugdhulp, de samenwerking in H4 en onze eigen kennis en ervaring als referentie gebruikt. De opdracht voor het actieplan is sterk financieel geformuleerd. Het tekort zoals opgenomen in de risicoparagraaf bij de begroting 2021-2024 van € 4 mln. moet maximaal teruggedrongen worden. De uitwerking van het actieplan is ook sterk financieel. Wij missen de inhoudelijk en beleidsmatige uitgangspunten waarbinnen de maatregelen uitgewerkt worden. Uiteindelijk mag verwacht worden dat iedere maatregel een inhoudelijke keerzijde heeft. Het beschrijven van de beleidsmatige uitgangspunten en inhoudelijke uitwerking per maatregel is van belang: 1. 2.
Om tot een totaal waarde oordeel te komen van de maatregel. Om de maatregelen, omgekeerd, ook vanuit maatschappelijke uitgangspunten te verantwoorden.
Vervolgens hebben medewerkers in de uitvoering, zoals contractmanagers, medewerkers toegang en praktijkondersteuners bij huisartsen handvatten nodig om het dialoog te voeren met aanbieders, cliënten en gezinnen. Een belangrijke factor in het behalen van succes is inhoudelijke kennis en ervaring en lef van medewerkers. Vanachter je bureau bereik je de besparingen niet. Medewerkers die de maatregelen gaan uitvoeren zullen naar buiten moeten treden. Ze treden bijvoorbeeld in contact met Parnassia, Ipse de Bruggen, Florence, Perspektief, Jeugdformaat, huisartsen en gecertificeerde instellingen en moeten begrijpen wat partners betekenen in de gehele keten van zorg. De medewerkers luisteren niet alleen naar deze ketenpartners, maar vertellen ook wat van hen verwacht wordt. Het moet anders waar het kan. Dan moet je goed beslagen en met lef ten ijs komen. Het inhoudelijke kader is noodzakelijk zodat medewerkers hun ruimte, richting en grenzen kennen en van de andere kant binnen die ruimte ook gedekt zijn. Wat betreft de volledigheid van maatregelen adviseren wij twee nieuwe maatregelen jeugd bij het actieplan. Wij hebben één advies omtrent clustering van maatregelen tot één project en één advies omtrent Wmo: •
•
•
•
1
Extra maatregel: Directe hulpverlening door het lokaal team. De gedachte is dat het lokaal team eerder en goedkoper bepaalde zorg kan uitvoeren dan gecontracteerde zorgaanbieders. AEF ziet hier een (beperkte) mogelijkheid tot besparing. Het verdient aanbeveling dat Rijswijk het besparingspotentieel onderzoekt. Extra maatregel: Het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband, zoals medisch kinderdagverblijf (MKD) en kinderdagcentrum (KDC’s) naar reguliere kinderopvang of BSO met extra ondersteuning. Dit leidt met name tot een besparing omdat de ouders voor de reguliere kinderopvang zelf meebetalen, waar dit voor MKD’s en KDC’s niet het geval is. Advies tot clusteren tot één project van een aantal samenhangende maatregelen als het richtinggevend kader, de bestedingsruimte, verscherpt toewijzen, inzet van de t-medewerker, verstevigen contractmanagement en de beleidsmatige vertaling van beleid naar de uitvoering. Visie, lef en een stevige aanpak naar ketenpartners komen samen in dit project. Kijk hierbij ook naar de bedrijfskundige maatregelen die in bijlage 3 vermeld staan. Advies tot extra monitoring op het abonnementstarief Wmo: Een aandachtspunt is het toekomstig financieel risico dat is verbonden aan de invoering per 1 januari 2019 van het abonnementstarief in de Wmo. De VNG rapporteert einde 2020 over aanvullende tekorten (bron Significant) die de minister
Stelsel in groei, AEF, 15 dec. 2020
Pagina 3 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk niet volledig zal compenseren. Monitoring van het financieel effect en het in H4 scherp houden van bijsturingsmogelijkheden verdient aanbeveling. Het actieplan kent een groot aantal lopende en nieuwe maatregelen. Er moet in de aanpak meer urgentie en focus ontstaan. Het advies is om een 3 tot 5-tal projecten te definiëren met (samenhangende) maatregelen. Als eerder aangegeven, het advies is om een beperkt aantal maatregelen en projecten met lef en standvastigheid uit te voeren. Dat betekent niet altijd dat de relatie met partners direct beter wordt. Wel intensiever. Rijswijk klopt nadrukkelijker bij hen aan de deur. Dat vraagt ook om goede interne afstemming van rollen. In succesvolle regio’s van transformatie en kostenbeheersing zien wij dat het bestuur op hoofdlijnen communiceert met ketenpartners. Het bestuur formuleert een opdracht voor de ambtelijke organisatie, zet zich in voor deze opdracht richting ketenpartners en stuurt de ambtelijke organisatie op afstand aan. Het bestuur gaat bijvoorbeeld niet in op vragen van aanbieders om hogere tarieven, extra producten of andere werkwijzen. Inhoudelijke vragen van ketenpartners worden doorverwezen naar de ambtelijke organisatie. Het goed uitwerken en vasthouden aan de rol van bestuur en ambtenaren is essentieel in het bereiken van verandering en resultaten in de gehele keten.
Focus hierbij vooral op de lokale keten, omdat deze binnen de invloedssfeer van Rijswijk ligt. Het actieplan heeft een opdracht om het bedrag van € 4 mln., zoals opgenomen in de risicoparagraaf van de begroting 2021-2024, maximaal naar beneden bij te stellen. Bij bestudering van de cijfers uit het actieplan komen wij voor Rijswijk tot een verwacht structureel tekort op jeugdhulp en Wmo van € 5 mln. Dat berekenen wij door het gepresenteerde tekort 2019 van € 3,0 miljoen, samen met het aanvullend verwachte (structurele) tekort uit 2020 naar 2021 en verder te projecteren. Wij bevelen aan om het maximaal bedrag van benodigde besparing in het actieplan nader te onderbouwen. Wij gaan uit van een op te lossen tekort van € 4 tot € 5 mln. Wij voorzien vervolgens dat de maatregelen als vermeld in het actieplan, gezamenlijk met onze aanbevelingen, een besparing opleveren van € 1 tot € 3 miljoen. Dit is inclusief de maatregel die is gedefinieerd op subsidies. Onze conclusie op gebied van financiën is: 1. 2. 3.
Het structureel op te lossen tekort in jeugd en Wmo begeeft zich tussen de € 4 en € 5 miljoen. Daarbij gaan wij uit van continuïteit van Hugo gelden vanaf 2021 (€ 1 mln.), conform het actieplan. De geschatte besparing van het actieplan, inclusief onze aanbevelingen, is € 1 tot € 3 miljoen. De middelen die het Rijk verstrekt voor jeugdhulp en Wmo zijn onvoldoende voor het uitvoeren van het volledige takenpakket. Na inzet van het actieplan blijft een structureel tekort over van naar schatting € 2,5 mln. Deze constatering ligt in lijn met de AEF rapportage. Ook AEF concludeert dat gemeenten, na maximale inzet van maatregelen, een structureel tekort overhouden.
AEF berekent het landelijk tekort op de jeugdhulp in 2019 op € 1,7 miljard. Het budget is € 3,8 miljard en de kosten zijn € 5,5 miljard. Naar inwoneraantal is het Rijswijkse aandeel in dit tekort € 5,4 miljoen. AEF gaat daarbij echter niet uit van continuïteit van Hugo gelden. Uitgaande dat het tekort in Rijswijk voornamelijk veroorzaakt wordt door jeugdhulp ligt het tekort van Rijswijk daarmee in lijn met de AEF rapportage. Graag vermelden wij tot slot dat we het knap vinden hoe breed en diepgaand het actieplan in korte tijd uitgewerkt is. Het actieplan geeft een brede demografische beschouwing van de gemeente Rijswijk, de kaders van de wetten en de inhoud van en de ontwikkelingen in de jeugdhulp en de Wmo voor inwoners van Rijswijk. Inmiddels is het plan ook behandeld in het forum Samenleving van de gemeente Rijswijk. Naar ons idee heeft het actieplan in de basis al draagvlak gekregen. Wij hoeven vanuit onze review daarvan niets af te nemen. Wij hopen dat deze review een aantal extra stevige accenten geeft die bijdragen aan zowel de inhoud als de uitvoering als het effect van het actieplan.
Pagina 4 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk
2
REVIEWOPDRACHT
Zoals zo veel gemeenten in het land heeft ook de Gemeente Rijswijk te kampen met grote tekorten in de jeugdhulp en Wmo. Voor 2020 wordt rekening gehouden met een overschrijding van het budget. Voor 2021 is in de risicoparagraaf een bedrag van € 4 miljoen opgenomen voor overschrijdingen. De gemeente is met deze risicoparagraaf het commitment aangegaan om de tekorten in het sociaal domein in 2021 en verder stevig aan te pakken. Het is van groot belang dat de gemeente snel grip krijgt op de kosten. Hiervoor is een actieplan opgesteld, zowel voor intern gebruik als voor de provincie Zuid-Holland in haar rol als financieel toezichthouder. Dit actieplan moet er toe leiden dat de kosten op korte termijn beheerst worden en voor de lange termijn onder controle blijven. De gemeente heeft SodaConsult gevraagd een onafhankelijke review van het plan uit te voeren om te toetsen of het plan tot het gewenste effect zal leiden en of bij het opstellen van het plan alle mogelijke maatregelen overwogen zijn. Daarnaast wil de Gemeente een review op het risicomanagement om te toetsen of de organisatie in staat is het plan effectief uit te voeren. De gemeente Rijswijk heeft deze opdracht als volgt omschreven: • Gevraagd wordt een onafhankelijke review uit te voeren op de opbouw en aanpak van het actieplan.
Leidt het actieplan tot het in balans brengen van de budgetten voor jeugdhulp en Wmo en het opheffen van het ontstane financiële tekort? En daarbij aanbevelingen te doen voor aanvulling of aanscherping van (onderdelen van) het actieplan gericht op het vergroten van de effectiviteit. • Gevraagd wordt een onafhankelijke review uit te voeren op het risicomanagement binnen de taakvelden jeugdzorg en Wmo. Leidt de aanpak tot beheersing van de uitgaven en de risico’s op korte termijn? De uitvoering van deze opdracht heeft geleid tot dit rapport.
Pagina 5 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk
3
GEVOLGDE AANPAK EN LEESWIJZER
Voor de review hebben we het model voor probleemoplossing van McKinsey 2 als leidraad gebruikt. Dit model belicht de verschillende elementen die van belang zijn om te komen van een probleem tot een effectieve oplossing.
Figuur 1 McKinsey model voor probleemoplossing
Voordat wij op analytische wijze ingaan op het actieplan geven wij in hoofdstuk 4 een beschrijving van de regionale samenwerking in Wmo met H4 3 gemeenten en in jeugd met Haaglanden 4. Het is een beschrijving van de samenwerking op inhoud, organisatie en kosten. Hiermee willen wij de bestaande situatie van de gemeente Rijswijk vanuit een historische context vanaf de decentralisatie in 2015 tot heden verduidelijken. In de review van het actieplan richten we ons in hoofdstuk 5 eerst op de probleemstelling die ten grondslag ligt aan het actieplan. De probleemstelling wordt bezien vanuit de uitgangspunten van goede bedrijfsvoering voor de gemeente Rijswijk. Welke uitgangspunten voor goede bedrijfsvoering heeft de gemeente Rijswijk en welk probleem in relatie tot die uitgangspunten is geconstateerd en moet opgelost worden. Daarna gaan we in op hoe dit probleem is geanalyseerd. In hoofdstuk 6 richten we ons op de maatregelen die gepresenteerd worden. De maatregelen leggen we aan tegen de regionale en landelijke context. Zijn het de goede maatregelen? Missen we maatregelen? We gaan in op de vraag in hoeverre de gemeente Rijswijk kan verwachten dat het probleem opgelost wordt. Tot slot gaan we in hoofdstuk 7 in op de manier waarop de maatregelen volgens het actieplan uitgevoerd gaan worden.
We kijken naar de organisatorische aansturing van de maatregelen, de organisatie voor uitvoering daarvan, de planning, onderkende mijlpalen en budgetten. In dit hoofdstuk gaan we in hoe het oplossen van het probleem is verankerd in de organisatie. In de review maken we gebruik van ervaringen uit de jeugdhulp en Wmo, andere onderzoeken en best practices uit andere sectoren.
2
McKinsey Mind, Rasiel & Friga, Mcgraw-Hill, 2001
3
Samenwerking van de gemeenten Delft, Rijswijk, Westland, Midden Delfland
Samenwerking van de gemeenten Delft, Den Haag, Rijswijk, Wassenaar, Voorschoten, Westland, MiddenDelfland, Pijnacker-Nootdorp, Zoetermeer en Leidschendam Voorburg.
4
Pagina 6 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk
4 4.1
REGIONALE SAMENWERKING VAN 2015 TOT HEDEN WMO EN H4
De Gemeente Rijswijk werkt in de Wmo samen in de regio H4. De regio is geen organisatorische entiteit maar een samenwerkingsafspraak op gebied van beleid, inkoop, contractmanagement en financiën. De regio ontwikkelt op basis van samenwerking beleid. Inkoop wordt projectmatig aangevlogen. Contractmanagement wordt met regionale afspraken lokaal uitgevoerd. Zo heeft de contractmanager Rijswijk Florence als account en de contractmanager Delft Pieter van Foreest. Delft is nog centrumgemeente voor beschermd wonen en maatschappelijke ontwikkeling en doet bijvoorbeeld het contractmanagement op Perspektief. Kortom: de Wmo is lokaal en dichtbij de strategische partijen georganiseerd met regionale samenwerking waar gewenst. Het beleid op gebied van Wmo staat stevig, evenals de uitvoering. Daarbij helpt het dat de wet Wmo concrete doelen en handvatten voor uitvoering geeft: het doel van de Wmo is langer zelfstandig thuis wonen waarbij deelgenomen kan worden aan het dagelijkse leven. Meedoen! De wet én de praktijk geven op uitvoeringsniveau goede handvatten over het wel of niet toekennen van ondersteuning en voorzieningen. Dat geldt zeker voor de huishoudelijke hulp en voorzieningen (de “oude” Wmo), maar geldt ook in hoge mate voor Begeleiding en Beschermd Wonen. Al vóór 2015 voerde gemeenten de Wmo uit op gebied van huishoudelijke hulp en voorzieningen.
Sinds 2015 is hier begeleiding (individueel en in groepsvorm), beschermd wonen, maatschappelijke opvang en vervoer bijgekomen. In H4 is sinds 2015 ruim onderzoek uitgevoerd naar de kosten van de totale Wmo. Tekorten en overschotten wisselden zich in de periode 2015-2020 af. H4 signaleerde bij de start tekorten op de Wmo. In 2019 is voor huishoudelijke hulp en begeleiding een vorm van resultaatgericht sturen ingevoerd. Met resultaatgebieden en intensiteiten. Ook de bekostiging is toen omgezet naar een resultatenmatrix waar aanbieders een bedrag per maand ontvangen gerelateerd aan het te bereiken resultaat. In eerste instantie bleken tarieven bij introductie te laag te zijn vastgesteld en is in overleg met aanbieders gekomen tot meer realistische tarieven en inzet van de resultaatgebieden. De invoering van het abonnementstarief in de Wmo op 1 januari 2019 betreft een nieuw risico voor gemeenten. Het heeft een aanzuigende werking. De vraag is hoe dit zich verder zal ontwikkelen.
4.2
JEUGDHULP EN HAAGLANDEN
De gemeente Rijswijk werkt in de jeugdhulp samen in de regio Haaglanden. De samenwerking op gebied van inkoop en contractmanagement is geregeld in een GR: het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden. Het Servicebureau heeft ongeveer acht contractmanagers in dienst, stuurt operationeel de inkoop van jeugdhulp aan en voert de administratie voor het controleren van declaraties van zorgaanbieders uit. Het Servicebureau coördineert het verkrijgen van een accountantsverklaring op de jeugdhulp en zorgt voor regionale informatievoorziening. Het beleid krijgt vorm in een programmabureau jeugdhulp Haaglanden. Hier wordt ook het zogenaamde programmateam jeugd aangestuurd, waar beleidsmedewerkers uit alle gemeenten aan deelnemen. De jeugdwet geeft goede handvatten voor beleidsontwikkeling. Zo stelt de wet dat gemeenten zich moeten richten op zelfredzaamheid, opvoedcapaciteit, preventie en vroegsignalering, passende zorg en effectieve en efficiënte samenwerking rond gezinnen. Op gebied van uitvoering geeft de wet veel minder handvatten. De term passende zorg wordt niet nader geduid en het is dus veel meer aan gemeenten om hier, waar mogelijk, nader invulling aan te geven. De regio Haaglanden heeft hier moeite mee. In de periode 2015 tot 2019 heeft Haaglanden als regio maar zeer beperkt vorm gegeven aan beleid.
De regio heeft vooral aanbieders zo goed mogelijk gefaciliteerd in het doen van hun werk. Daarmee was het beleid vooral gericht op continuïteit en
Pagina 7 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk faciliteren. Actieve ontwikkeling van beleid vond veel meer lokaal bij gemeenten plaats. Thema’s als vroegsignalering en preventie kregen vooral lokaal invulling. Ook in Rijswijk. Daarmee lag er per 2019 regionaal een smalle beleidsmatige basis op jeugd. In 2020 is opnieuw vormgegeven aan beleid met de regiovisie op jeugdhulp. Voor dit moment is de vertaling van regionaal beleid naar lokaal beleid en acties nog een stevig aandachtspunt. En dat geldt breder, bijvoorbeeld ook voor contractmanagement. Steeds meer gemeenten in Haaglanden geven, veelal vanuit de tekorten, lokale invulling aan contractmanagement. Op dit moment staan actieve gemeenten in hun contractmanagement enigszins te dringen op de stoep van strategische aanbieders. Optimale inzet met evenwicht tussen regionaal en lokaal contractmanagement is een aandachtspunt. In de regio is in dezelfde periode, vooral gekoppeld aan de inkoop van jeugdhulp, nieuw beleid getracht in te voeren op gebied van resultaatsturing en -bekostiging. Door ongelijke visies op deze sturing en verschillende gewenste snelheden van invoering tussen gemeenten onderling zijn een drietal voorbereidingen van inkooptrajecten voor 2018, 2019 en 2020 mislukt. Dit heeft geresulteerd in een tussenjaar 2018, 2019 en 2020. De inkoop voor 2021 is inmiddels geslaagd, maar er is ook tijd verloren gegaan.
De geslaagde inkoop 2021 is op basis van inspanningsgericht inkoop. Dit betekent dat “uurtje factuurtje” afgerekend wordt. Er is relatieve rust in de samenwerking met aanbieders en dit geeft weer ruimte voor ontwikkeling. Er is gestart met de eerste maatregelen tot kostenbeheersing. Het zijn maatregelen die ook in het actieplan Rijswijk opgenomen zijn. Ondertussen zijn in de periode 2015-2020 de kosten jeugdhulp in Haaglanden sterk gestegen. Waarbij de gemeente Rijswijk in 2020 in het bovenste deel van het rijtje van gemeenten in Haaglanden zit. De maatregelen in de regio en in Rijswijk zie je ook in andere regio’s en worden ook genoemd in de AEF rapportage. Wij denken dat het succes van de maatregelen valt of staat met drie kritische succesfactoren: Focus, Visie en Lef. Op deze vlakken ligt voor zowel de regio Haaglanden als de gemeente Rijswijk een opdracht
Pagina 8 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk
5
DE OPDRACHT EN PROBLEEMANALYSE IN HET ACTIEPLAN
5.1
DE OPDRACHT IS VOORAL FINANCIEEL
De figuur van McKinsey uit hoofdstuk 3 stelt dat probleemoplossing eerst vanuit de uitgangspunten van de organisatie geformuleerd wordt. Die uitgangspunten liggen zowel op gebied van beleid, de organisatie als financiën. Deze brede beschouwing van het probleem in het sociaal domein heeft niet plaatsgevonden in het actieplan. Ter illustratie benoemen wij een aantal mogelijke uitgangspunten: •
•
•
Uitgangspunt Beleid: ontwikkelen en uitvoeren van beleid sociaal domein leidend tot tijdige en passende hulp en ondersteuning voor de inwoners van Rijswijk: 1. De gemeente wil tijdige en passende hulp en ondersteuning leveren zoals geformuleerd in de wet en het gemeentelijk beleid. 2. De inzet van de gemeente leidt tot doelen als zelfredzaamheid, gezond zijn en meedoen aan de samenleving. 3. Er mag niemand tussen wal en schip vallen. Uitgangspunt Organisatie: De gemeentelijke organisatie moet in staat zijn om bovenstaande punten goed uit te voeren: 1. De gemeente Rijswijk werkt effectief en is efficiënt georganiseerd. 2. De medewerkers hebben competenties en een voldoende volume aan uren om de taken te kunnen uitvoeren. 3. De informatievoorziening (ICT) ondersteunt de processen en medewerkers adequaat. Uitgangspunt Financieel: de baten en lasten van de gemeente moeten in balans zijn op de korte en lange termijn. Oftewel, tekorten moeten opgelost worden. Daarbij wordt de volgende hiërarchie gehanteerd: 1. We lossen het probleem op binnen het product zelf: Jeugd en Wmo. 2. Als dat niet lukt binnen het programma sociaal domein. 3. En als dat niet lukt binnen de gemeente als totaal. Een ander uitgangspunt is dat de incidentele en structurele kosten die samengaan met de maatregelen moeten passen in de gemeentelijke begroting.
Iedere maatregel is, commercieel uitgedrukt, een businesscase met meerjarige baten en lasten. Waarbij vaak de lasten voor de baten uitgaan. De maatregelen moeten inzicht geven in dit verloop van te verwachten baten en lasten. Inclusief, waar nodig, een risico-analyse.
Pagina 3 van het actieplan vermeldt de opdracht voor het actieplan:
“De opdracht is het opstellen van een actieplan kostenbeheersing Jeugd en Wmo met als resultaat een combinatie van mogelijke maatregelen binnen Programma 7 van de begroting om het bedrag van €4 mln., opgenomen in de risicoparagraaf, maximaal naar beneden bij te stellen“.
De opdracht is daarmee vooral financieel van aard. En dat is ook het startpunt van uitwerking van maatregelen in het gehele actieplan. Om te komen tot goede oplossingen is het noodzakelijk om de opdracht en het probleem breder te beschrijven en te analyseren. Dit lijkt misschien een wat theoretische exercitie, maar wij illustreren het belang ervan aan de hand van twee voorbeelden uit de praktijk:
Pagina 9 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk Het belang om maatregelen tevens te beoordelen vanuit beleidsmatige uitgangspunten. Iedere bezuiniging of besparing heeft een keerzijde. In de jeugdhulp en Wmo ligt die op het risico dat geen passende zorg en ondersteuning meer geleverd wordt. Dit risico moet in de uitwerking van maatregelen benoemd en uitgewerkt worden. Het maakt de balans in effecten van de maatregelen duidelijk. En zo kan de eventuele keerzijde van de maatregel (naast financiële baten) ook beheerst worden. Omgekeerd kan deze inhoudelijke koppeling aan maatregelen ook een legitimatie geven voor het doorvoeren van bezuinigingen. Twee voorbeelden: De regio Noord Kennemerland (centrumgemeente Alkmaar) heeft bezuinigd op huishoudelijke hulp omdat zij konden aantonen dat ook met minder inzet van uren het doel van een schoon huis bereikt werd. Dit heeft een besparing van 5% opgeleverd. Een tweede voorbeeld is dat in Haaglanden het richtinggevend kader ingevoerd is met een maximum (zonder dialoog) aantal uren dyslexie van 48 uur. Omdat kinderen ook een keer “bevrijd” moeten worden van hun zorgaanbieders en op een bepaald punt “weer moeten gaan spelen en chillen met hun vriendjes en vriendinnetjes”. Zonder nader overleg tussen aanbieder en toegang is 48 uur inzet van dyslexie het maximum.
We hebben het hier over relatief lichte vormen van zorg en ondersteuning, maar deze redenering (en dan veel breder, over preventie, het belang van thuis wonen, onderwijs krijgen en veiligheid) gaat net zo goed op voor zwaardere, intensieve en langdurige zorg. Ook hier mag je periodiek vragen om nut en noodzaak van bestaande inzet en afschalen of opschalen van zorg bespreken. Vanzelfsprekend speelt hier de borging van privacy, maar binnen de wetgeving gaat Haaglanden ook op deze zwaardere zorg de dialoog tussen gemeenten en aanbieders invoeren. De regio Haaglanden, waarin Rijswijk een actieve rol vervult, heeft om deze reden ook afgesproken dat eerste toewijzingen nog maar voor maximaal 12 maanden plaatsvinden. Daarna moet een dialoogmoment plaatsvinden met de gemeentelijke toegang. Wat een bruggetje is naar het volgende voorbeeld. Het belang om maatregelen tevens te beoordelen vanuit organisatorische uitgangspunten. Medewerkers die de operationele schakel vormen tussen gemeenten en aanbieders zijn medewerkers toegang, contractmanagers en praktijkondersteuners bij huisartsen, al dan niet in dienst bij gemeenten. De lijn die Haaglanden inzet gaat sterk over de zogenaamde Q van het kostenplaatje. De kosten worden uitgedrukt als P (prijs van de ingezette zorg per eenheid) maal Q (de omvang van de ingezette zorg in eenheden).
De P is recentelijk vastgelegd via de inkoop 2021 en verder. De sturing op kosten vindt daarom vooral plaats op de Q. Maatregelen als het richtinggevend kader en de bestedingsruimte gaan dan ook vooral over die Q. Het richtinggevend kader zegt iets over de maximale Q per client. De bestedingsruimte zegt iets over de maximale Q per aanbieder per jaar. Uiteindelijk moeten genoemde medewerkers hier mee overweg kunnen. Want zij moeten het gaan doen. De regio Hart van Brabant (centrumgemeente Tilburg) heeft deze slag al in 2017 gemaakt en daar gaven consulenten in de toegang langdurig, in ieder geval twee jaar lang, het signaal af dat zij zich net contractmanagers voelen. Ze hadden het gevoel dat ze moesten onderhandelen over de inzet op zorg. Daar waar zij gesolliciteerd hebben voor passende hulp vanuit een soort onbeperkt perspectief, moeten zij nu ook rekening houden met begrenzing op Q en kosten. Dat vraagt om de ontwikkeling van bepaalde competenties. Het actieplan Rijswijk start ook met een t-medewerker (de t van toets). Er is in de maatregelen dus wel aandacht voor het ontwikkelen van deze competentie. Echter, als er écht bezuinigd moet worden, dan gaat het alle genoemde functies aan. Een probleemanalyse moet dergelijke organisatorische uitwerking van uitgangspunten bevatten.
Pagina 10 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk Gezien bovenstaande stellen wij voor om de opdracht voor het actieplan zo breed mogelijk op te pakken en te beschrijven vanuit brede uitgangspunten van de gemeente Rijswijk: 1.
2.
5.2
Een combinatie van mogelijke maatregelen. Daarbij wordt “mogelijk” ook gezien in de context van wenselijkheid en haalbaarheid van maatregelen in termen van beleidsmatige en organisatorische uitgangspunten. Maximaal 4 miljoen. Lees in deze vraag ook een vraag naar het bedrag dat wél haalbaar is, indien de 4 miljoen te hoog gegrepen blijkt te zijn. Natuurlijk is het geen exacte wetenschap. Het opnemen van bedragen levert echter wel focus en ambitie op. Anderzijds wordt het de gemeente duidelijk wat eventueel nog buiten het sociaal domein opgelost moet worden.
UITWERKING VAN UITGANGSPUNTEN IN BELEID NAAR UITVOERING
Het thema om de uitvoering betere handvatten te geven voor hulp én kostenbeheersing speelt vooral in de jeugdhulp en minder in de Wmo. Zoals eerder beschreven, zowel de wet als de praktijk geven in de Wmo al veel meer van dergelijke handvatten. De jeugdwet die in 2015 de decentralisatie van de jeugdhulp definitief maakte was een zogenaamde kaderwet. Zo’n wet geeft de gemeenten de vrijheid om door middel van verordeningen op basis van hun eigen beleid invulling te geven aan de uitvoer van de jeugdhulp. Het is dus een wet die een grote verantwoordelijkheid bij gemeenten legt, maar tegelijkertijd weinig handvatten biedt om deze verantwoordelijkheid goed op te nemen. De taak van de gemeenten op het gebied van het maken van beleid is dus groot. Wanneer we kijken naar gemeenten waar de implementatie van de jeugdzorg succesvol is verlopen (bijvoorbeeld Deventer 5, Utrecht 6, West-Brabant West, Alkmaar) zijn er een aantal overeenkomsten te bespeuren. In de eerste plaats zijn het gemeenten die vroegtijdig een sterk beleid hebben geschreven. Zoals eerder beschreven is duidelijk beleid de basis van succesvolle maatregelen. Gemeenten die een concrete koers hebben gekozen en vastgehouden plukken daar nu de vruchten van. Het beleid van de gemeente Rijswijk moet vertaald worden naar de uitvoering. De regiovisie jeugdhulp van Haaglanden benoemt doelen als: • • • • • •
Meer uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden van jeugdigen en ouders, met inzet van hun sociale netwerk. De-medicaliseren, normaliseren en betere preventie. Integrale hulp aan gezinnen bieden volgens het uitgangspunt één gezin, één plan, één regisseur; Meer ruimte voor de professional om de juiste hulp te bieden. Eerder passende hulp bieden (zo licht als mogelijk, zo zwaar als nodig). Versterken van de samenhang tussen jeugdhulp en (Passend) Onderwijs.
Wat betekent dit, gezamenlijk met de ambitie op kostenbeheersing, voor medewerkers in de uitvoering? Een recent voorbeeld uit de participatiewet: Een mevrouw in gemeente Wijdemeren voldeed niet aan haar inlichtingenplicht bij haar bijstandsuitkering. Zij moest 7.000 euro terugbetalen omdat haar moeder boodschappen voor haar deed. In de wet en regelgeving is nauwkeurig beschreven wanneer je wel en geen recht hebt op een bijstandsuitkering. Hoewel de gemeente in
5
https://vng.nl/praktijkvoorbeelden/jeugdbeleid-in-deventer-werkt
https://vng.nl/praktijkvoorbeelden/de-utrechtse-aanpak-in-het-sociaal-domein-model-en-werking-in-depraktijk 6
Pagina 11 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk eerste instantie de publieke opinie tegen zich kreeg, werkte de sociale beschrijving van de maatregel uiteindelijk in het voordeel van de gemeente. De bijstandsuitkering is er voor mensen die het écht nodig hebben en daarvoor zijn criteria opgesteld. De gemeente kan een euro maar 1 keer uitgeven en de criteria zijn bedoeld om én de mensen te helpen die het nodig hebben én de regeling betaalbaar te houden. De praktijk van de jeugdhulp leent zich veel minder voor dergelijke criteria. Iedere situatie in de jeugdhulp is specifiek en vraagt om professionele inschatting en passende hulp. De casus betreft geen vermogen, inkomen of uitkering, maar de gezondheid van kinderen en hun gezinnen. En toch verwachten we dat onderaan de streep er minder uitgegeven wordt aan jeugdhulp. Medewerkers die hieraan uitvoering geven moeten hier in geholpen worden door beleid naar de uitvoering te vertalen.
5.3
NADERE UITWERKING ORGANISATIE UITGANGSPUNTEN
Een organisatie is een samenhang van onder meer mensen, processen en ICT. Deze aspecten van de organisatie moeten de te bereiken doelen ondersteunen. In termen van probleemdefinitie komt naar ons oordeel het probleem niet direct voort uit een hiaat met de organisatorische uitgangspunten. Wat zeker anders is dan het eerder geformuleerde hiaat met het beleidsmatig uitgangspunt. Vanzelfsprekend komen de organisatorische aspecten wel terug in de uitwerking van de maatregelen. Deze zien wij ook in de maatregelen terugkomen. Daar waar het ons inziens scherper kan zullen wij dat in het volgende hoofdstuk vermelden. Voorbeelden van algemene aspecten met betrekking tot de organisatorische uitgangspunten zijn: •
•
•
Medewerkers. o Bijvoorbeeld zijn alle benodigde vaardigheden in de organisatie beschikbaar 7? o Is er voldoende capaciteit en geld voor de projectmatige aansturing van de maatregelen beschikbaar? Processen o Is het regionaal contractmanagement en lokaal contractmanagement in de jeugdhulp goed afgestemd? o Geeft de Planning&Control cyclus voldoende grip op de risico’s van de jeugdwet en Wmo 8? Informatievoorziening. o Geven de beschikbare rapportages voldoende snel inzicht in de inhoudelijke en financiële ontwikkelingen?
7
Zie bijlage 3, maatregel 13
8
Zie bijlage 3, maatregel 10
Pagina 12 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk 5.4
DE ANALYSE VAN HET PROBLEEM ONTBREEKT
Als het probleem eenmaal is gedefinieerd vindt analyse daarvan plaats. Wij vatten het probleem als volgt samen: Hoe kan de gemeente Rijswijk de uitgaven in het sociaal domein in balans brengen met de inkomsten binnen de kaders van het vastgestelde beleid in het sociaal domein? In deze probleemstelling gaan we er vanuit dat het beleid ongewijzigd blijft en dat dus alle maatregelen binnen de kaders van het beleid uitgevoerd kunnen worden. Het is de vraag of deze randvoorwaarde voldoende ruimte biedt om de financiële problemen op te lossen. De financiële problemen zijn, zoals kort in hoofdstuk 5 van het actieplan beschreven, het gevolg van een aantal oorzaken: • • • • • •
Een kaderwet die geen handvatten geeft om de kosten te beheersen. Een vertaling van beleid naar uitvoering die ontbreekt. En daarvan afgeleid een organisatie nog niet aansluit op het krijgen van grip. Een uitkering van het Rijk die uitgaat van een bezuiniging. Een zorgmarkt die kansen ziet en hier gebruik van maakt. Maatschappelijke ontwikkelingen waardoor de vraag naar zorg toeneemt.
Figuur 2 Probleem structuur
Hierop moet een verdere analyse van het probleem plaatsvinden. Dit wordt in het actieplan beperkt gedaan. Het actieplan behandelt niet de praktijk en de ongrijpbaarheid van jeugdhulp, de aspecten waar wel grip te ontwikkelen is, de aanknopingspunten die de wet- en regelgeving nog wél geven, het beleid en de beleidsuitvoering. Het actieplan gaat direct in op een aantal maatregelen die niet gekoppeld zijn aan een analyse. Daarmee ontbreekt een volledige analyse van het achterliggende probleem en lijken de maatregelen los te staan van de problematiek. Het verdient aanbeveling om alsnog op genoemde aspecten van het probleem in te gaan. Het is zeer goed mogelijk dat hier aanvullende maatregelen uit volgen die effectief helpen bij de verdere kostenbeheersing. Dit
Pagina 13 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk kan door, op basis van de uitgangspunten, vragen te formuleren die samenhangen met het probleem in een zogenaamde issue tree. Bijvoorbeeld:
Figuur 3 Voorbeeld issue tree
Een effectieve methode om een probleem te analyseren is om te werken met hypothesen. Op basis van data, ervaring en input uit andere gemeenten en sectoren kunnen hypothesen worden opgesteld die een mogelijk antwoord geven op de vraag naar een oorzaak. Door deze hypothesen te onderzoeken en te toetsen ontstaat inzicht in de oorzaken. In Bijlage 4 is deze aanpak en een aantal andere analyse methoden kort toegelicht. Het actieplan geeft wel een uitgebreid beeld van de omvang, de inhoud en de ontwikkelingen van de jeugdhulp en de Wmo. Het beschrijft statistieken rondom kosten, duur, aantallen cliënten, in- en uitstroom, demografische samenstelling van de gemeente Rijswijk, omvang bij aanbieders en omvang in producten. De data die gepresenteerd wordt roept een aantal vragen op die het waard zijn om verder te onderzoeken en zo tot de onderliggende oorzaken te komen. Ook is het mogelijk om aan de hand van hypothesen te oorzaak te onderzoeken. Vaak is het zo dat er zo veel kennis in de organisatie aanwezig is dat meerdere oorzaken wel bekend zijn, maar niet onderzocht en gevalideerd. De maatregelen in onderzoek bevatten impliciet hypothesen. We kunnen bijvoorbeeld de volgende hypothesen benoemen: • • • •
Een significant deel van de kostenstijging is het gevolg van de demografische ontwikkeling van de gemeente Rijswijk. De kosten van individuele voorzieningen stijgen meer dan gemiddeld omdat de wijk-/buurtteams in Rijswijk relatief minder jeugdhulp trajecten uitvoeren 9. De kwaliteit van het onderwijs leidt tot extra instroom in de jeugdhulp. Een tekort aan plaatsten in het speciaal onderwijs leiden tot te lage uitstroom in de jeugdhulp.
Een aantal van deze hypothesen kunnen met de regio worden onderzocht of er zijn landelijk gegevens over beschikbaar. Om de beschikbare onderzoekscapaciteit goed in te zetten moet Rijswijk de nadruk leggen op vraagstukken waarin Rijswijk zich onderscheid van andere gemeenten.
9
Pagina 4, Actieplan
Pagina 14 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk 5.5
HOE GROOT IS HET FINANCIËLE PROBLEEM?
5.5.1
HET ACTIEPLAN TOONT EEN STRUCTUREEL TEKORT VAN 0,9 MLN
Het actieplan heeft een opdracht gekregen ter maximale bezuiniging van € 4 mln. Deze opdracht is opgebouwd uit € 3,2 mln. tekort in de begroting en € 0,8 mln. aanvullend verwachte nadelen. In het actieplan is de volgende tabel opgenomen met een meerjarenbegroting. Uit deze tabel blijkt eerder een structureel tekort van € 0.9 mln. Van van € 4 mln. Zie daartoe de beweging naar € -906.780 in 2024 in onderstaande tabel die terug te vinden is op pagina 44 van het actieplan:
5.5.2
HET VERWACHT TEKORT OP JEUGD EN WMO LIJKT € 5 MLN
De ons bekende toekomstige mutaties en risico’s met betrekking tot tekorten zijn de volgende: •
•
De laatst weergegeven werkelijke stand van het tekort in het actieplan betreft 2019 en is € 3,0 mln (zie pag. 19 van het actieplan). De cijfers 2020 zijn niet opgenomen in het actieplan, echter de kosten van individuele voorzieningen jeugd zijn in 2020 met € 3,2 mln. gestegen (van € 12,0 mln. in 2019, zie actieplan, naar € 15,2 mln. conform laatste opgave van het Servicebureau, waarbij voor LTA een bedrag van € 0 mln. aangehouden is gezien dit bedrag ons niet bekend is). In 2021 wordt een directe structurele dekking gerealiseerd van in totaal € 0,9 mln. via bezuinigingen in uitbesteed werk en personeelskosten. Omdat er ook een stijging in de Rijksbijdrage te voorzien valt ronden wij het verwachte structureel tekort af op € 3,0 + € 3,2 - € 0,9 = € 5,3 mln. Is afgerond € 5 mln. Vanaf 2019 is er afbouw van de incidentele zogenaamde Hugo-gelden van € 400 mln. in 2019 naar € 300 mln. in 2020 en 2021. Er zijn geen afspraken over nieuwe gelden vanaf 2022. Voor Rijswijk is dit in 2020 en 2021 afgerond € 1 mln. Deze daling hebben wij niet verwerkt op onze schatting van € 5 mln. Conform het actieplan.
Pagina 15 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk •
•
•
De Wmo kent als belangrijke mutatie de invoering van het abonnementstarief per 1 januari 2019 van 17,50 euro per maand (19 euro per 1-1-2020). Het tarief geldt voor algemene voorzieningen met een duurzame hulpverleningsrelatie. Wanneer een duurzame hulpverleningsrelatie van toepassing is, dienen gemeenten vast te leggen in de verordening. Onderzoeksbureau Significant voert jaarlijks de monitoring uit op het abonnementstarief en de uitwerking op de Wmo. Hun tweede rapportage over 2019 is in 2020 verschenen en vermeldt dat landelijk een fors hoger beroep is gedaan op de Wmo. Landelijk zou het gaan om per saldo (na aftrek inkomsten eigen bijdrage) 124 mln. euro, wat voor Rijswijk een risico van ongeveer € 0,5 mln. is. Significant ziet dat vooral mensen met een midden en hoog inkomen extra beroep hebben gedaan op de huishoudelijke hulp. Minister de Jonge heeft op 23 oktober 2020 aan de kamer geschreven dat hij niet van plan is gemeenten volledig te compenseren in dit tekort. Het abonnementstarief levert dus mogelijk extra risico’s op na 2019. Het is ongewis wat Corona doet met de jeugdhulp en de Wmo. Er zijn onmiskenbaar signalen, zowel van zorgaanbieders als uit de pers, dat een verzwaring van de zorg en ondersteuning zichtbaar is, vooral in de jeugdhulp. Organisaties en instellingen die middelzware hulp verlenen zien meer depressiviteit en somberheid bij jeugdigen.
En organisaties en instellingen die zware hulp verlenen zien meer situaties van jeugdigen die zichzelf snijden en suïcidale gedachten hebben. Deze “karakteristieken” zijn ons aangegeven in een overleg dat wij periodiek houden met mensen die directe relaties “in het veld” hebben. Tegelijkertijd zijn er ook krantenberichten dat het aantal mensen (niet persé jongeren) met psychische nood niet is gestegen ten opzichte van de periode vóór Corona. Het roept de vraag op of op dit moment de jeugdhulp aan het verzwaren is en gemeenten op korte termijn een nieuwe rekening jeugdhulp krijgen. Per saldo: Rijswijk kent sinds 2017 een sterk stijgende trend van kosten in jeugdhulp. Zie figuur 4 hieronder. Het zal al veel inspanning kosten om de stijging van kosten te stabiliseren, laat staan de kosten jeugdhulp te laten dalen.
Kosten jeugdhulp in € mln € 12.000
€ 25,0
€ 10.000
€ 20,0
€ 8.000
€ 15,0
€ 6.000 € 10,0
€ 4.000
€ 5,0
€ 2.000 €-
2015
2016
2017
Nl (AEF), schaal links
2018
2019
2020
€-
Rijswijk, schaal rechts
Figuur 4 Ontwikkeling kosten jeugdhulp
Wij concluderen dat op basis van cijfers uit het actieplan het structureel toekomstig tekort voor Rijswijk, op een termijn van 2021 tot 2024, bij zelfs continuïteit van de Hugo gelden, € 5 miljoen is.
Pagina 16 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk 5.5.3
TRANSPARANTE WEERGAVE TEKORT HELPT BIJ STUREN NAAR DE OPLOSSING
De gemeente Rijswijk werkt aan het actieplan om structureel een balans te krijgen in baten en lasten. Het actieplan beschrijft hierin ook de toezichthoudende rol van de provincie. Het is in het kader van interne en externe verslaggeving en sturing om het financieel probleem helder te beschrijven. Zo kan ook de voortgang vanuit het actieplan gemonitord worden. Uiteindelijk wordt daarmee meer inzichtelijk hoe groot het probleem is en welke rol de Provincie toegedicht krijgt als het gaat om hun toezichthoudende functie.
6
REVIEW VAN DE MAATREGELEN
De maatregelen in het actieplan vergelijken wij vooral met de onderzochte maatregelen in de AEF rapportage en de maatregelen voor kostenbeheersing die in Haaglanden geïntroduceerd zijn. De meeste maatregelen in het actieplan worden nog nader onderzocht, onder andere op financiële impact. Het is terecht dat de maatregelen onderzocht worden voordat ze worden uitgevoerd. Het onderzoeken van alle maatregel kost alleen wel veel tijd en capaciteit. Het is aan te bevelen hier eerst focus in aan te brengen zoals beschreven in 5.4. In zijn algemeenheid is dat ook de conclusie van AEF. Het rapport is vrij pessimistisch, vanuit historische analyse op ingezette maatregelen, over het potentieel aan besparingen. AEF becijfert de kosten 2019 op € 5,5 miljard, het budget op € 3,8 miljard en het tekort op € 1,7 miljard. AEF vermeldt vervolgens slechts een viertal maatregelen met bewezen positieve financiële impact. De inschatting van het besparingspotentieel van deze maatregelen is 0,19 tot 0,24 miljard. Het maximum van deze inschatting is 14% van het tekort en 4% van de totale kosten. Voor Rijswijk zou dat een besparingspotentieel 2019 opleveren van 4% maal € 16,7 miljoen = 0,7 mln. Regionaal zijn ook maatregelen ontwikkeld. Rijswijk levert een belangrijke bijdrage aan het ontwikkelen van de maatregelen en heeft alle maatregelen ook opgenomen in het actieplan.
Regionaal is geen financiële impact ingeschat bij deze maatregelen, maar vanuit financiële beheersing en samenwerking is het logisch om deze acties op te pakken. Twee maatregelen, namelijk de inzet van POH-ers en versnellen van de doorstroom naar de Wlz, komen terug in zowel de AEF rapportage als de Haaglanden-aanpak. Wij denken dat de AEF rapportage té pessimistisch is over het toekomstig besparingspotentieel. Wij hebben daarop twee beschouwingen: • •
AEF heeft resultaten van maatregelen in het verleden onderzocht, waarbij in de toekomst maatregelen mogelijk meer effectief uitgevoerd kunnen worden. AEF geeft naar ons idee ook een advies aan de Rijksoverheid. Waar de maatregelen binnen de beïnvloedingssfeer van gemeenten blijven in historisch perspectief, beschrijft AEF ook een aantal mogelijke maatregelen voor de Rijksoverheid in toekomstig perspectief. AEF bouwt het tekort 2019 naar oorzaak op vanuit een mogelijke tijdelijke boeggolf, een bij te sturen deel vanuit gemeenten, een bij te sturen deel vanuit wetswijzigingen binnen de jeugdwet en een overblijvend structureel tekort. Overigens vermeldt AEF geen bedragen bij deze opsplitsing. Een voorbeeld van een besparing door wijziging van de jeugdwet is het introduceren van een eigen bijdrage. AEF presenteert aan de Rijksoverheid dus meer oplossingen dan alleen maatregelen die gemeenten kunnen nemen. De Rijksoverheid kan ook twee maatregelen nemen: 1. Aanpassing van de jeugdwet. 2. Extra bijdragen aan gemeenten voor wat betreft het structureel tekort. Je zou daarmee kunnen zeggen dat AEF een taakstelling aan gemeenten geeft: Gemeenten zijn verplicht om in ieder geval de 4% te vinden. En mogelijk is deze taakstelling vanuit die benadering “voorzichtig” gehouden.
Pagina 17 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk 6.1
BEPERKT EFFECT VERWACHT VAN LOPENDE MAATREGELEN
Een aantal maatregelen is inmiddels ingezet om de kosten van de jeugdhulp te beheersen. Deze bestaan uit lokale en regionale maatregelen. In bijlage 1 is een overzicht van de lopende maatregelen opgenomen. De meest in het oog springende maatregel die ook al een fors financieel effect heeft gehad is de besparing op de personeelskosten en uitbesteed werk. Deze besparingen zijn gerealiseerd door de bezetting van het jeugdteam opnieuw en scherper aan te besteden en door inhuur te vervangen door interne medewerkers. Met deze maatregelen is een structurele besparing van 0.9 mln. gerealiseerd. Deze besparing is meegenomen in de berekening via een verlaging van het structureel tekort. Een deel van de lokale maatregelen is gericht op preventie en het verbeteren van de afstemming tussen de vraag en het zorgaanbod. Deze kwaliteitsverbeteringen kunnen tot lagere kosten leiden als de gemeente er in slaagt om de effectiviteit van de geleverde zorg, de mate waarin de geleverde zorg het beoogde doel realiseert, te verhogen ten opzichte van de situatie daarvoor. De verwachting is niet dat dit in financiële zin veel zal opleveren. Een aantal maatregelen hangt sterk samen en heeft potentieel goede impact. De T-medewerker, het intensiveren van contractmanagement, de Q-controle, Bestedingsruimte en het richtinggevend kader zijn maatregelen die elkaar versterken.
In het AEF rapport wordt geconcludeerd dat deze maatregelen niet veel opleveren. Er kan echter wel een sterk signaal vanuit gaan naar de aanbieders. Zeker bij een grote en snelle stijging van de uitgaven, zoals bij Rijswijk, kan deze versterkte aandacht voor de uitgaven een dempend effect hebben op de kosten. Aanbieders merken dat er kritisch gekeken wordt naar de inzet die ze plegen en de uitgaven die gedeclareerd worden. Het verdient de aanbeveling om veel energie te zetten op de uitvoering van deze maatregelen. Zo kan Rijswijk ook gebruik maken van de regionale kracht. Een kanttekening hierbij is wel dat de maatregelen nog niet allemaal in de regio voldoende zijn geoperationaliseerd. Dit is wel noodzakelijk om er een succes van te maken. Uit de beschrijving wordt niet duidelijk wat het verwachte effect van de maatregelen is, of een ambitie uitgesproken. Bij de bestedingsruimte wordt het bedrag genoemd waarop het is vastgesteld, maar geen ambitie uitgesproken voor het niveau van de uitgaven voor 2021. Dat maakt het in de uitvoering lastig om de energie te richten en om te monitoren of de uitvoering naar wens verloopt.
6.2
MAATREGELEN IN ONDERZOEK
In hoofdstuk 10 van het actieplan zijn 15 maatregelen opgenomen die onderzocht worden. Dit zijn maatregelen die mogelijk in de toekomst genomen gaan worden. In de introductie wordt vermeld dat deze lijst van maatregelen een begin is en dat er, als dat opportuun is, maatregelen aan toegevoegd zullen worden. De volgende observaties maken we over de maatregelen: •
•
De lijst is met 15 maatregelen vrij lang. Om deze maatregelen uit te werken is veel capaciteit benodigd. Het verdient de aanbeveling om te kiezen voor een aantal maatregelen waarvan de kans op succes groot wordt geacht en die de meeste impact hebben. Dit houdt capaciteit beschikbaar om deze maatregelen goed uit te werken en vergroot de kan sop succes. De maatregelen zijn nog niet uitgewerkt. Het is een eerste schets. Per maatregel is aangeven welke stappen gezet gaan worden om het verder uit te werken. Er wordt nog niets gezegd over het al dan niet invoeren van de maatregelen.
Pagina 18 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk •
•
•
•
•
•
Uit de beschrijving lijkt het alsof alle maatregelen nog moeten starten. Dit geeft geen volledig beeld. Van een aantal maatregelen is de uitvoering al gestart (bijvoorbeeld de T-medewerker), andere maatregelen moeten eerst onderzocht worden. Het uitwerken van de maatregelen loopt door tot in q4 2021. Dit betekent dat de uitvoering van de maatregelen daarna pas gestart kan worden. De eerste resultaten van de maatregelen die nog onderzocht moeten worden zijn daarom niet voor 2022/2023 te verwachten. Er is geen relatie gelegd tussen de maatregelen en de specifieke situatie van Rijswijk. De bovengemiddelde groei van de kosten voor jeugdhulp in Rijswijk roept de vraag op waar dit door komt. Zijn er specifieke oorzaken waarom in Rijswijk de groei zo groot is? Doordat deze analyse niet gemaakt is en de relatie met de maatregelen niet gelegd wordt, is het onmogelijk om aan te geven welke maatregelen het meeste effect in Rijswijk zullen hebben. Er wordt geen prioritering aangebracht in de maatregelen. Het uitwerken van 15 maatregelen zal veel capaciteit van het ambtelijk apparaat vergen. Het is aan te raden om een beperkt aantal kansrijke maatregelen te selecteren en met voorrang uit te werken om op die manier meer snelheid te maken en focus aan te brengen. Er zijn geen maatregelen die specifiek op de Wmo gericht zijn.
Financieel lijkt hier ook geen groot probleem te zijn, maar met de vergrijzing en de aanzuigende werking van het abonnementstarief is het wel de verwachting dat deze kosten verder zullen stijgen. De maatregel met de potentieel grootste impact, keuzes maken in subsidies, is een lastige maatregel. Dit vraagt om impopulaire maatregelen die zullen leiden tot discussies in het college en met de Raad. Daarnaast heeft deze maatregel geen remmend effect op de kosten van de jeugdhulp. In de uitvoering zullen maatregelen effect op elkaar hebben. De besparingen van verschillende maatregelen kunnen niet zomaar bij elkaar opgesteld worden. Bij de analyse moet hier goed rekening mee gehouden worden.
In bijlage 2 is per maatregel een korte analyse opgenomen. 6.2.1
GEEN GROOT VERSCHIL MET MAATREGELEN VAN ANDERE GEMEENTEN
De maatregelen die uitgevoerd worden en nog op de planning staan zijn vrijwel allemaal maatregelen die veel gemeenten nemen. Vanuit een vergelijking met andere gemeenten ontbreken dan ook geen essentiële maatregelen die direct met jeugd of Wmo te maken hebben. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van andere maatregelen die overwogen kunnen worden. Dit is echter te veel om nu op te pakken. Het advies is om te focussen. Wel ontbreken maatregelen die te maken hebben met de andere aspecten van de probleemanalyse: beleid en organisatie uitgangspunten 10. De maatregelen uit de bijlage (bijlage 3, maatregelen 10, 11, 12 en 13) geven wij hierin ter overweging mee. 6.2.2
MOGELIJKE AANVULLENDE MAATREGELEN
Op basis van onderzoek van bekende maatregelen bij andere gemeenten en de eigen analyse van de Rijswijkse situatie hebben we een aantal mogelijke aanvullende maatregelen opgenomen. Dit betreffen maatregelen op alle vlakken: zorginhoudelijk, op het gebied van leiderschap en implementatie. Deze maatregelen zijn in bijlage 3 opgenomen.
10
Hiermee bedoelen we organisatie in brede zin zoals in 5.3 toegelicht
Pagina 19 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk 6.3
DE MAATREGELEN LEVEREN TUSSEN 1 EN 3 MILJOEN OP
Voor de lopende maatregelen zijn in het actieplan geen beoogde besparingen opgenomen. De verwachting in de regio is dat de combinatie van het richtinggevend kader en de bestedingsruimte de gemeentelijke toegang in staat stellen om beter op kosten te sturen. Daarnaast zijn de maatregelen met de aanbieders afgestemd en is de bestedingsruimte in het contract opgenomen. Zoals in de beschrijving bij het budgetplafond 11 is toegelicht blijkt het financiële effect hiervan in de praktijk tegen te vallen. De financiële effecten zijn niet zozeer te verwachten in het reduceren van de kosten, maar wel in het beteugelen van de groei hiervan.
Maatregel AEF Een POH-jeugd bij huisartsen Versnellen doorstroom naar Wlz door betere informatievoorziening Directe hulpverlening door lokaal team Het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband naar reguliere kinderopvang of BSO met extra ondersteuning Totaal
Max financiële impact Rijswijk 320.000 310.000 40.000 280.000 950.000
Bovenstaande maatregelen zouden in ieder geval terug moeten komen in het actieplan. Dit betekent ten aanzien van de maatregelen in het actieplan: • • •
•
De maatregel “POH” is terecht opgenomen en moet in uitvoering bij de gemeente Rijswijk liggen. De maatregel verwante wetgeving is terecht opgenomen. Mogelijk moet het inhoudelijk voorstel van deze maatregel nog tegen de informatie in de AEF rapportage aangehouden worden. Het is een keuze om de maatregel van uitvoeren van directe hulpverlening door het lokaal team aan het actieplan toe te voegen. Er gaan met deze maatregel meerkosten gepaard, maar per saldo levert het een besparing op. De maatregel kent daarmee een financieel risico en een beperkte besparing. Het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband naar reguliere kinderopvang of BSO met extra ondersteuning zou aan het actieplan toegevoegd moeten worden. Dit is een punt dat ook regionaal met de andere gemeenten opgepakt kan worden.
Voor een aantal aanvullende maatregelen die onderzocht worden is aan te geven welke besparingen dit potentieel op kan leveren. Deze potentiële besparingen zijn vastgesteld op generieke kentallen uit landelijke onderzoeken of ervaringen binnen de regio Haaglanden. Of en wanneer deze besparingen daadwerkelijk worden gerealiseerd hangt af van de wijze waarop de maatregelen worden geïmplementeerd. In bijlage 2 is per maatregel een onderbouwing opgenomen van de potentiële besparingen.
11
Zie bijlage 3, maatregel 1
Pagina 20 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk
Maatregel Lopende maatregelen Preventie maatregelen Intensiveren Contractmanagement Scherper verwijzen Richtinggevend kader Q-controle Bestedingsruimte per aanbieder T-medewerker in jeugdteam Nieuw: vertalen beleid naar uitvoering Verdiepende analyses Integrale Triage Fraudecontrole Maatregelen in onderzoek Informele PGB Incidentele verstrekkingen Stapelen van voorzieningen Leeftijd vs. voorziening Geld als eigen kracht Verstrekkingen bij inactieve cliënten Screening op onbekende aanbieders Woonplaatsbeginsel Doorlooptijd van de voorziening Declaratiebestand controleren op onregelmatigheden Rust in de begroting Verwante wetgeving POH Subtotaal jeugd & Wmo in actieplan Directe hulpverlening door het lokaal team Verplaatsen van jeugdhulp naar reguliere KDV Subtotaal Jeugd&Wmo (nog) niet in actieplan Subtotaal Jeugd&Wmo Keuzemogelijkheid subsidies Subtotaal overig Totaal
Potentiële besparing Min Max
Bron
onbekend 100.000
onbekend 300.000 SodaConsult
onbekend onbekend onbekend
onbekend onbekend onbekend
onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend 210.000 220.000 530.000 -10.000 170.000 160.000 690.000 500.000 500.000 2.090.000
onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend onbekend 310.000 320.000 930.000 40.000 280.000 320.000 1.250.000 1.700.000 1.700.000 3.850.000
AEF AEF AEF AEF
De lopende maatregelen zullen in 2021 de eerste resultaten kunnen gaan opleveren. De maatregelen die onderzocht worden zullen pas later resultaat opleveren. Het onderzoek vindt plaats in 2021, in 2022 wordt gestart met de uitvoering. De toewijzingen in de jeugdhulp hebben in het algemeen een looptijd van een jaar. Dit betekent dat de eerste resultaten van deze maatregelen in 2023 verwacht kunnen worden.
Pagina 21 van 39
11-3-2021
Review Actieplan jeugdhulp en Wmo gemeente Rijswijk 6.4
RIJKSBIJDRAGE IS ONVOLDOENDE VOOR UITVOERING TAKEN JEUGD EN WMO
De middelen die het Rijk verstrekt voor jeugdhulp en Wmo zijn onvoldoende voor het uitvoeren van het volledige takenpakket. Het structureel tekort voor Rijswijk op jeugd en Wmo stijgt naar € 5 mln. Daarbij zijn al bezuinigingsmaatregelen getroffen op uitbesteding en inhuur van € 0,9 mln. De maatregelen leveren bij “hard werken met bovendien impopulaire maatregelen” naar schatting € 1 mln. tot € 3 mln. op. Dat betekent dat na inzet van het actieplan een structureel tekort overblijft van naar schatting € 2,5 mln. Deze constatering ligt in lijn met de AEF rapportage. Ook AEF concludeert dat gemeenten, na maximale inzet van maatregelen, een structureel tekort overhouden (op jeugdhulp).