Rekenkamerrapport Ridderkerk Participatie en Omgevingswet.pdf

DoeMee onderzoek Participatie en Omgevingswet Rekenkameronderzoek gemeente Ridderkerk

Leeswijzer Het rapport is opgebouwd uit twee delen. Het eerste deel is de bestuurlijke nota en is een op zichzelf leesbaar rapport. Hierin worden de aanleiding en het doel van het onderzoek beschreven, gevolgd door de onderzoeksvraag en het plan van aanpak. Er worden conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. De bestuurlijke reactie van het college is integraal opgenomen. Het nawoord van de rekenkamer sluit de bestuurlijke nota af. Deel twee is de nota van bevindingen. Hierin is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen.

Rekenkamer Ridderkerk

1

Participatie en Omgevingswet

Bestuurlijke nota

Rekenkamer Ridderkerk

2

Participatie en Omgevingswet

Inhoud Leeswijzer ................................................................................................................................... 1 Bestuurlijke nota .............................................................................................................. 2 1

Onderzoeksverantwoording............................................................................................... 4 1.1

Aanleiding .................................................................................................................... 4

1.2

Doelstelling en vraagstelling ........................................................................................ 4

1.3

Onderzoeksuitvoering ................................................................................................. 5

2

Conclusies ........................................................................................................................... 6 a) De ambitie is op orde ...................................................................................................... 6 b) Beleid blijft achter bij ambitie ......................................................................................... 6 c)

Uitvoering schiet tekort .................................................................................................. 7

d) Gemeente is niet klaar voor de omgevingswet .............................................................. 7 3

Aanbevelingen .................................................................................................................... 8 a) Aanbevelingen ambitie participatie ................................................................................ 8 b) Aanbevelingen beleid participatie .................................................................................. 8 c)

Aanbevelingen uitvoering participatie ............................................................................ 8

d) Aanbevelingen Omgevingswet en participatie ............................................................... 8 4

Reactie van college van B&W ............................................................................................. 9

5

Nawoord rekenkamercommissie ..................................................................................... 13

Nota van Bevindingen ..................................................................................................... 14

Rekenkamer Ridderkerk

3

Participatie en Omgevingswet

1

Onderzoeksverantwoording

1.1

Aanleiding

Het samenspel tussen gemeenten en inwoners is in beweging. De stem van de participerende burger groeit en gemeente en inwoners slaan steeds vaker de handen inéén om vraagstukken in de leefomgeving – groot en klein- op te lossen. Een trend die de komende jaren alleen maar zal doorzetten. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de tijd dat de overheid het alleenrecht had op de ruimtelijke ordening namelijk voorbij. Het betrekken van inwoners bij een project of initiatief in de leefomgeving wordt verplicht. Ook biedt de Omgevingswet meer ruimte voor inwonersinitiatieven. Hoe gemeenten de nieuwe samenwerking met inwoners vorm moeten geven, is aan de gemeenten zelf. Het vinden van de juiste houding en werkwijze kan een uitdaging zijn. Burgerparticipatie functioneert namelijk het beste bij een wendbare, flexibele en meedenkende overheid. Wat vraagt dit van de rolinneming van raad, college en organisatie? Er staat veel op het spel. Geslaagde participatie levert namelijk voordelen op voor de gemeente: het kan het draagvlak voor beleid vergroten en het kan bijdragen aan de kwaliteit van beleidsplannen doordat bredere perspectieven en informatiebronnen zijn meegenomen. Participatie die niet op de juiste manier wordt gefaciliteerd, kan juist leiden tot een vermindering van vertrouwen in de gemeente.

1 De rekenkamercommissie van Ridderkerk wilde graag weten hoe het beleid en de uitvoering van participatie in de gemeente verloopt en in hoeverre de gemeente is toegerust op de naderende invoering van de Omgevingswet. Necker van Naem en haar zusterorganisatie Citisens, expert op het gebied van inwonersbetrokkenheid en burgerparticipatie, trokken samen op in de uitvoering van dit onderzoek. 1.2

Doelstelling en vraagstelling

Dit is een evaluerend en toekomstgericht onderzoek. Enerzijds brengt dit onderzoek in kaart wat de huidige ervaringen van de gemeente zijn op het gebied van participatie en welke rol de gemeenteraad speelt in participatietrajecten. Anderzijds is het onderzoek gericht op het onderzoeken van de mate waarin de huidige aanpak aansluit bij de uitgangspunten van de Omgevingswet en worden er handvatten aangedragen voor de verdere vormgeving van participatie richting de invoering van de Omgevingswet. Centrale vraag en deelvragen In het licht van het voorgaande luidt de centrale vraag als volgt: Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan burgerparticipatie en welke lessen zijn te trekken voor de toekomst, met het oog op de invoering van de Omgevingswet? De hoofdvraag is beantwoord aan de hand van onderstaande deelvragen: 1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein? 2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor participatieprocessen?

1 Fledderus, Joost. (2016). User Co-Production of Public Service Delivery: Effects on Trust. Proefschrift.

Rekenkamer Ridderkerk

4

Participatie en Omgevingswet

3. Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid? 4. In hoeverre worden inhoudelijke en procesdoelen gehaald op het gebied van burgerparticipatie? 5. Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed? 6. Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van participatie? 7. Hoe vervult de raad zijn rol op dit moment als het gaat om participatie en hoe zou die rol er, mede gezien de komst van de nieuwe Omgevingswet, in de toekomst uit moeten zien? 8. Wat zijn wensen, verwachtingen en ambities voor de toekomst van de gemeente op het gebied van participatie? 1.3

Onderzoeksuitvoering

Het onderzoek begon met een startgesprek in januari 2022. De eerste periode is besteed aan het verzamelen van documentatie en het vaststellen van de onderzochte casussen. Vervolgens zijn er vier documentanalyses uitgevoerd. Eén naar de algemene beleidskaders van Ridderkerk en drie naar de documenten van de verschillende (hieronder genoemde) casussen. De resultaten van deze documentanalyse zijn vervolgens getoetst en verdiept in vijf gesprekken met twee wethouders, een bestuursadviseur, drie ambtelijk verantwoordelijken van de onderzochte participatietrajecten en verscheidene extern betrokkenen van de onderzochte participatietrajecten. Er zijn drie participatietrajecten onderzocht. Dit betreft de woningbouwontwikkeling op de Rembrandtweg 257, de ontwikkeling van de gebiedsvisie Rivieroevers en de Omgevingsvisie. De selectie van deze drie casussen is in samenwerking met de rekenkamercommissie en ambtelijke organisatie tot stand gekomen. Hierbij is getracht een zo divers en compleet mogelijk beeld van de participatiepraktijk in Ridderkerk te verkrijgen.

De volgende uitgangspunten zijn hierbij aan de voorkant opgenomen: / één van deze casussen is de totstandkoming van de omgevingsvisie; / zowel een participatietraject geïnitieerd door de gemeente als een initiatief vanuit de samenleving onderzoeken; / één succesvolle en één minder succesvolle case bestuderen (succes gaat hier om de tevredenheid van de betrokkenen). Bij de casussen 'Rembrandtweg 257' en de 'Gebiedsvisie Rivieroevers' is er in de interviews met extern betrokkenen en met inwoners gesproken. Voor de casus 'Omgevingsvisie' geldt dat dit traject relatief lang geleden plaats heeft gevonden waardoor dit niet meer mogelijk bleek. Daarom is in overleg met de rekenkamercommissie gekozen voor een interview met raadsleden. Dit betrof raadsleden van verschillende partijen die gedurende het participatietraject van de Omgevingsvisie ook al in de raad zaten. Op basis van de documentenanalyse en de gevoerde gesprekken is de nota van bevindingen tot stand gekomen. Deze nota van bevindingen is voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor feitelijk wederhoor. De onderzoekers hebben de reactie verwerkt in de nota van bevindingen. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld en is het geheel aangeboden voor een bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. Rekenkamer Ridderkerk

5

Participatie en Omgevingswet

2

Conclusies

De huidige invulling van participatie in Ridderkerk is zorgwekkend te noemen. Ondanks de kleine steekproef van gelopen participatietrajecten in dit rekenkameronderzoek leiden alle gebruikte informatiebronnen in dit onderzoek naar deze conclusies: de ambities zijn helder, de vertaling naar beleid bevat duidelijke omissies en de uiteindelijke invulling in de praktijk blijft significant achter bij die ambitie. Dit kan ertoe leiden dat het effect van de participatie het tegenovergestelde oplevert van de initiële ambities. Gezien vanuit de ontwikkelingen die de Omgevingswet op het vlak van participatie van gemeenten gaat verwachten lijkt Ridderkerk daar niet klaar voor te zijn. a)

De ambitie is op orde

De ambitie van de gemeente Ridderkerk is gericht op verbetering, vernieuwing en intensivering van participatie. Dit is terug te vinden in diverse startnotities die geregeld mooie ambities voor participatie bevatten. Ook uit de gesprekken blijkt dat college en raad veel belang hechten aan het in praktijk brengen van participatie en in willen zetten op verbetering, vernieuwing en intensivering van participatie-instrumenten. Overigens heeft de raad zelf nog niet helder hoe versterking van participatie zich verhoudt tot de representatieve rol van de raad. Transparantie van de besluitvorming in een zo vroeg mogelijke fase is hier een belangrijk verbeterpunt. b)

Beleid blijft achter bij ambitie

De vertaling van de ambitie in beleid blijkt op meerdere punten onvolkomen. De visie van Ridderkerk op participatie blijkt onbekend binnen de BAR organisatie. Kaders over wanneer participatie (welk beleidsterrein) en welke vorm van participatie ontbreken. Beleidsmatig is er wel een “Leidraad Meedenken” beschikbaar, maar deze wordt vrijwel niet gebruikt. De beschreven instrumenten in die leidraad zijn vooral gericht op de “zachtere” vormen van participatie: informeren, raadplegen of adviseren. Alleen bij buurtpreventie is sprake van “co-produceren.” Meebeslissen ontbreekt als participatievorm. Dit staat in schril contrast tot de behoefte van inwoners die, bij participatie, minimaal een dialoog verwachten. Ook voor de participatie van privaat-publieke trajecten zijn de kaders ontoereikend. Rol van de gemeente en transparantie van de uiteindelijk besluitvorming zijn geregeld onduidelijk. En vooral als de private partij een belang heeft ontstaan onwenselijke situaties als de gemeente onvoldoende regie op het participatietraject pakt. Het effect van participatie kan dan haaks staan op de ambitie: burgers voelen zich eerder machteloos dan gehoord en betrokken. De gemeente Ridderkerk wil veel vrijheid en ruimte bieden aan initiatieven en ideeën uit de samenleving. Ook als de gemeente ruimte geeft, zal zij echter kaders moeten stellen.

Voor inwoners is nu vaak niet duidelijk waarover ze kunnen meedenken en welke ‘speelruimte’ er is. Dit vraagt om verwachtingsmanagement. Voor deelnemers aan participatietrajecten moet voorafgaand aan een traject duidelijk worden gemaakt wat de kaders zijn waarbinnen zij kunnen meedenken.

Rekenkamer Ridderkerk

6

Participatie en Omgevingswet

c)

Uitvoering schiet tekort

In de kaderstelling voor participatie worden de ambities onvoldoende geconcretiseerd. Hierdoor ontstaat een ambtelijke beleidsvrijheid die de invulling van participatie nog verder van de ambitie laat afdwalen. Uiteindelijke invulling is sterk afhankelijk van de inzet van de betrokken ambtenaren. Dan blijkt dat verwachtingen van participatie niet duidelijk gecommuniceerd worden, dat de gemeente niet altijd helder de regie pakt en soms zelfs afwezig is bij participatie die door private partijen wordt georganiseerd. Met name duidelijkheid over de uiteindelijke besluitvorming ontbreekt geregeld. Gemaakte afspraken worden hier niet altijd nageleefd. Opvallend hierbij is dat de platforms die hiervoor bedoeld zijn onvoldoende bekend zijn bij zowel de samenleving als de gemeentelijke organisatie. Bij de onderzochte cases was de participatie breed in de organisatie belegd. Bij kleinere trajecten ontstaat het risico dat bij wegvallen van een ambtenaar ook de participatie verloren gaat. Recente verbeteracties van de gemeente, “vraagbaken” genoemd, hebben vooralsnog geen effect gehad. d)

Gemeente is niet klaar voor de omgevingswet

De Omgevingswet treedt naar verwachting 1 juli 2023 in werking en vraagt een wezenlijke andere cultuur en houding van gemeenten tegenover haar inwoners. De Omgevingswet daagt gemeenten uit om de samenwerking met inwoners, bedrijven en organisaties (ketenpartners en belangenorganisaties) vorm te geven, zodat de keuzes voor de leefomgeving vooral gezamenlijk gemaakt worden. Dit vraagt, op meerdere manieren, geheel nieuwe vormen van participatie. In ieder geval is daarbij duidelijk dat gemeenten een veel sterkere regierol moeten gaan pakken. Met name duidelijkheid over de uiteindelijke besluitvorming is ook daarbij weer cruciaal. Gezien de beperkte invulling van participatie in de huidige situatie kan niet anders geconstateerd worden dan dat die invulling ver staat van de participatie zoals de omgevingswet die voor ogen heeft.

Rekenkamer Ridderkerk

7

Participatie en Omgevingswet

3

Aanbevelingen

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het betrekken van inwoners bij een project of initiatief in de leefomgeving verplicht. Ook biedt de Omgevingswet meer ruimte voor inwonersinitiatieven. Hoe gemeenten de nieuwe samenwerking met inwoners vorm moeten geven, is aan de gemeenten zelf. De constatering dat het huidige beleid en de huidige praktijk van participatie in Ridderkerk onvoldoende zijn toegerust op de Omgevingswet, maakt het belang om de normen die de Omgevingswet voorschrijft mee te nemen bij het hereiken van het beleid en uitvoeringskaders, groot. Het verdient hierbij aandacht om de verschillende rollen van raad, college en ambtelijke organisatie vast te leggen. Bij de conclusies heeft de rekenkamer aanbevelingen geformuleerd. Bij iedere conclusie staan de aanbevelingen puntsgewijs: a)

Aanbevelingen ambitie participatie 1. 2. 3. 4.

b)

Aanbevelingen beleid participatie 5. 6. 7.

c)

Zorg dat de ambitie bekend is bij alle actoren Versterk de kaders voor participatie Zorg voor zo helder mogelijke transparantie over de besluitvorming en het daaraan verbonden proces Bepaal op welke beleidsterreinen participatie gewenst is ook in relatie tot de rol als volksvertegenwoordiger

Geef het beleid zo vorm dat er heldere en eenduidige kaders vastliggen Vernieuw de gereedschapskist voor participatie Maakt in startnotities de paragraaf over participatie concreet en toetsbaar

Aanbevelingen uitvoering participatie 8. Vertaal beleid naar uitvoering en rol gemeentelijke organisatie en zorg voor monitoring 9. Zorg voor een helder verwachtingenmanagement bij alle stakeholders over de uitvoering 10. Acteer als gemeente eenduidig en houdt de regie

d)

Aanbevelingen Omgevingswet en participatie 11. Bepaal wat de invoering Omgevingswet gaat veranderen aan de rol en taak in participatie 12. Blijf als Raad nauw betrokken bij het invoeringstraject 13. Zorg dat initiatiefnemers voldoende gefaciliteerd worden vanuit de gemeente.

Rekenkamer Ridderkerk

8

Participatie en Omgevingswet

4

Reactie van college van B&W

Rekenkamer Ridderkerk Mw. C. Garama, Secretaris

Uw e-mail van: Uw kenmerk: Bijlage(n):

30 januari 2023 -

Ons kenmerk: Contact: Telefoonnummer: E-mailadres: Datum:

731299 D. Amesz 0180-451234 d.amesz@bar-organisatie.nl 10 maart 2023

Betreft: Bestuurlijke reactie op het rekenkamerrapport “Ridderkerk Participatie en Omgevingswet”

Geachte mevrouw Garama, Met aandacht en belangstelling hebben wij kennis genomen van het rekenkamerrapport “Ridderkerk Participatie en Omgevingswet”. In deze brief geven wij onze reactie op het uitgevoerde onderzoek en de geformuleerde conclusies en aanbevelingen. Doelstelling rekenkameronderzoek “Ridderkerk Participatie en Omgevingswet” Het samenspel tussen gemeenten en inwoners is in beweging. De stem van de participerende burger groeit en gemeente en inwoners slaan steeds vaker de handen inéén om vraagstukken in de leefomgeving op te lossen. Het doel van het onderzoek in opdracht van de rekenkamer is enerzijds het in kaart brengen wat de huidige ervaringen van de gemeente zijn op het gebied van participatie en welke rol de gemeenteraad speelt in participatietrajecten. Anderzijds is het onderzoek gericht op het onderzoeken van de mate waarin de huidige aanpak aansluit bij de uitgangspunten van de Omgevingswet en worden er handvatten aangedragen voor de verdere vormgeving van participatie richting de invoering van de Omgevingswet. Reactie op het onderzoek Wij geven eerst een algemene reactie en daaropvolgend een aantal inhoudelijke opmerkingen op uw conclusies en aanbevelingen. Algemene reactie Pagina 4: ‘Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de tijd dat de overheid het alleenrecht had op de ruimtelijke ordening namelijk voorbij’.

Dat ligt wat ons betreft genuanceerder. Dat alleenrecht is er nooit geweest. Gemeenten betrekken namelijk al op verschillende manieren de betrokkenen. Het is hoe de gemeente daar zelf invulling aan geeft. Pagina 5: ‘Het onderzoek begon met een startgesprek in januari 2022. De eerste periode is besteed aan het verzamelen van documentatie en het vaststellen van de onderzochte casussen’. Wij merken hierbij op dat een (zeer) kleine selectie van casussen, waarin participatie heeft plaatsgevonden, onderzocht is. Wat heeft het onderzoeksbureau doen besluiten om slechts drie casussen te onderzoeken? Het project De Botterhof is een mooi voorbeeld van een bewonersparticipatieplan en was daarom interessant geweest om mee te nemen in het onderzoek.

Rekenkamer Ridderkerk

9

Participatie en Omgevingswet

Pagina 5: ‘De selectie van deze drie casussen is in samenwerking met de rekenkamercommissie en ambtelijke organisatie tot stand gekomen.’ Met betrekking tot de Omgevingsvisie merken wij op dat de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de totstandkoming hiervan al langere tijd niet meer bij ons werkzaam zijn. In het onderzoek zijn daarom raadsleden geïnterviewd om een beeld van het participatietraject te krijgen. Daarbij willen we opmerken dat een substantieel deel van de geïnterviewde raadsleden ten tijde van de besluitvorming geen deel uitmaakte van de gemeenteraad. Gezien het voorgaande is daarom in onze perceptie een enigszins eenzijdig beeld geschetst voor wat betreft de participatie van de Omgevingsvisie. Bij het participatietraject van de gebiedsvisie en planMER Rivieroevers – waarin vooraf duidelijk de kaders aangegeven zijn aan de bewoners, alle informatie makkelijk vindbaar was en nog steeds is via het platform Rivieroevers op onze website – zijn het participatieproces en de kaders duidelijk geschetst. Ondanks alle beperkingen door corona kon iedereen op een laagdrempelige wijze digitaal participeren. Daardoor hebben we reacties ontvangen van bewoners die anders mogelijk niet naar informatieavonden zouden komen. Toen er binnen de corona maatregelen toch enige ruimte was voor een fysieke sessie hebben we deze georganiseerd en zijn alle vragen die avond beantwoord.

We merkten dat een fysieke sessie ook in tijden van digitalisering een goed en gewenst middel is en wij zullen dat blijven toepassen. Toch zijn de door u geïnterviewde bewoners niet tevreden over het proces. Het komt op ons over dat in het onderzoeksrapport niet de positieve punten benoemd worden, terwijl dit nuttige ervaringen voor ons zijn en als aanbeveling en voorbeeld voor ons dienen. Wij concluderen dat wanneer de bewoner zich niet (goed) gehoord voelt, het verwijt wordt gemaakt dat er niet goed geparticipeerd is. Wat niet altijd het geval is. Wat we tijdens dit traject al als leerpunt hebben aangegeven, onderschrijft u ook: bij de start van een traject de bewoners per brief inlichten, naast alle digitale middelen die worden ingezet. Op deze manier zetten we verschillende middelen in om alle bewoners te betrekken. Pagina 5: ‘Bij de casussen ‘Rembrandtweg 257’ en de ‘Gebiedsvisie Rivieroevers’ is er in de interviews met extern betrokkenen en met inwoners gesproken’. Uit bijlage 1 blijkt dat er met 5 extern betrokkenen is gesproken. Wij achten dit aantal niet representatief, gezien het grote aantal inwoners dat heeft geparticipeerd. Pagina 12: ‘De Ridderkerkse visie uiteengezet in bovenstaande documenten, komt ook duidelijk naar voren in het college- en coalitieprogramma 2018-2022, ‘Veel kleuren, één palet’. De nota van bevindingen dateert van 2-12-2022.

Hierin wordt echter alleen verwezen naar het coalitieakkoord en het collegeprogramma van de voorgaande bestuursperiode. Dit terwijl het coalitieakkoord en het collegeprogramma 2022-2026 Hart voor een toekomstbestendig Ridderkerk al sinds april 2022 respectievelijk november 2022 beschikbaar zijn. Gezien hetgeen hierin is opgenomen over de doorontwikkeling van participatie, vinden wij dit een gemiste kans. Tot slot merken wij op dat gedurende de onderzoeksperiode sprake was van corona. In het onderzoeksrapport wordt hier geen melding van gemaakt. Corona heeft namelijk invloed gehad op de wijze van participeren. Denk aan digitale bijeenkomsten in plaats van fysiek of het niet deel willen nemen aan de bijeenkomsten in verband met besmettingsangst. Inhoudelijke opmerkingen Hieronder volgen de opmerkingen op uw conclusies. a) De ambitie is op orde Reactie college: U meldt ‘Overigens heeft de raad zelf nog niet helder hoe versterking van participatie zich verhoudt tot de representatieve rol van de raad. Transparantie van de besluitvorming in een zo vroeg mogelijke fase is hier een belangrijk verbeterpunt.’

Rekenkamer Ridderkerk

10

Participatie en Omgevingswet

Op basis van de door ons uitgevoerde “Evaluatie participatie gemeente Ridderkerk 2022” wordt gewerkt aan een nieuw Participatiebeleid, waarvan participatie in het kader van de Omgevingswet een onderdeel is. Hierin wordt ook de rol van de raad beschreven. Overigens verschuift binnen de Omgevingswet het initiatief tot participatie en het (tijdig) betrekken van participanten naar de initiatiefnemer. Van de raad wordt verwacht ‘vertrouwen te hebben in het los laten’. Overigens wordt nu al bij tal van initiatieven (onder andere bij de projecten van Wooncompas) in overleg en in afstemming met de gemeente de verantwoording om tijdig participanten te betrekken bij de initiatiefnemer gelegd. In het kader van de Omgevingswet wordt dus een grotere verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer neergelegd. Dat betekent voor de gemeente om opnieuw na te denken over de manier waarop de gemeente haar rol vervult. Dat hoeft niet persé in de vorm van een verplichte aanwezigheid van de gemeente te zijn. Belangrijk is om te zorgen dat bewoners weten wat zij van de gemeente in het proces mogen verwachten. Maar ook een aanspreekpunt hebben op het moment dat een initiatiefnemer zijn boekje te buiten gaat. Dat hebben wij als gemeente ook nodig voor de controlerende rol bij het beoordelen van de participatie en het kunnen aanspreken van de initiatiefnemer daarop.

b) Beleid blijft achter bij ambitie Reactie college: In het kader van een goede dienstverlening en met het oog op de komst van de Omgevingswet achten wij het van groot belang dat voor ruimtelijke ontwikkelingen, plan- en visievorming en dergelijke in het nieuwe Participatiebeleid heldere participatiekaders geformuleerd worden. Vooraf verwachtingen managen is daarbij ook cruciaal. Het participatietraject moet vooraf duidelijk zijn alsook de kaders waarbinnen participanten kunnen meedenken en waarover participanten niet gaan. Wat betreft de conclusie: ‘Meebeslissen ontbreekt als participatievorm.’ Dat is bij deze drie projecten een bewuste keuze geweest. We kennen “meebeslissen” als hoogste trede op de participatieladder wel degelijk. Er zijn verschillende voorbeelden, waarbij inwoners uiteindelijk de beslissing nemen. c) Uitvoering schiet tekort Reactie college: U gaat in uw rapport hoofdzakelijk in op projecten die in meer of mindere mate te koppelen zijn aan het werkgebied van de nieuwe Omgevingswet. Participatie is in onze ogen breder dan zoals u het in uw rapport beschrijft. In onze “Evaluatie participatie gemeente Ridderkerk 2022” hebben wij beschreven welk scala aan instrumenten wij inzetten voor participatie. Ook hebben wij in deze evaluatie uitgebreid stil gestaan bij de rol van platforms in de participatie.

Deze evaluatie heeft ons veel geleerd en uit deze evaluatie zijn ook verbeterpunten gekomen welke wij in ons nieuwe beleid zullen verankeren. Het is correct dat bij wijze van experiment en mede op het oog van de Omgevingswet slechts bij één woningbouwproject participatie bewust door een private partij georganiseerd is zonder aanwezigheid van de gemeente. Het is echter onterecht te concluderen dat de gemeente afwezig is bij participatietrajecten. Het was daarom raadzaam om niet één maar meerdere woningbouwontwikkelingen te selecteren voor het onderzoek om tot een objectief beeld te komen. De genoemde conclusies onder c nemen we mee in ons nieuwe Participatiebeleid. d) Gemeente is niet klaar voor de Omgevingswet Reactie college: De Omgevingswet treedt naar verwachting 1 januari 2024 in werking en vraagt een wezenlijk andere cultuur en houding. Daarom wordt er al in de geest van de Omgevingswet geoefend met participatie bij woningbouwontwikkelingen. Deze projecten zijn helaas niet in het onderzoek meegenomen.

Rekenkamer Ridderkerk

11

Participatie en Omgevingswet

Bovendien is bij het participatietraject van de gebiedsvisie en planMER Rivieroevers ingezet op participatie die “Omgevingswetproof” is: bij aanvang in gesprek gaan met betrokkenen, bewoners, initiatiefnemers, platforms en ideeën ophalen en de conceptvisie terugkoppelen en bespreken. Leerpunten daaruit nemen we mee, zoals het positieve punt van een digitaal platform met een kaart voor het indienen van ideeën en de wens van bewoners om voortaan bij de start van een project per brief geïnformeerd te worden. Wij kunnen ons daarom niet geheel vinden in uw conclusie dat ‘gezien de beperkte invulling van participatie in de huidige situatie kan niet anders geconstateerd worden dan dat die invulling ver staat van de participatie zoals de omgevingswet die voor ogen heeft’. Kortom, we herkennen ons op onderdelen in de conclusies en op enkele punten niet, zoals hierboven door ons gemotiveerd wordt. We zien wel verbeterkansen voor participatietrajecten binnen onze gemeente. Aanbevelingen uit het rekenkamerrapport Zoals reeds eerder aangegeven, zijn wij – naar aanleiding van onze eigen evaluatie – bezig met het opstellen van nieuw Participatiebeleid, dat vervolgens ter besluitvorming aan de gemeenteraad wordt voorgelegd. Wij zullen uw onderstaande aanbevelingen daarin meenemen. a) Aanbevelingen ambitie participatie 1. Zorg dat de ambitie bekend is bij alle actoren. 2.

Versterk de kaders voor participatie. 3. Zorg voor zo helder mogelijke transparantie over de besluitvorming en het daaraan verbonden proces. 4. Bepaal op welke beleidsterreinen participatie gewenst is ook i.r.t. de rol als volksvertegenwoordiger. b) Aanbevelingen beleid participatie 5. Geef het beleid zo vorm dat er heldere en eenduidige kaders vastliggen. 6. Vernieuw de gereedschapskist voor participatie. 7. Maak in startnotities de paragraaf over participatie concreet en toetsbaar. c) Aanbevelingen uitvoering participatie 8. Vertaal beleid naar uitvoering en rol gemeentelijke organisatie en zorg voor monitoring. 9. Zorg voor een helder verwachtingenmanagement bij alle stakeholders over de uitvoering. 10. Acteer als gemeente eenduidig en houd de regie. d) Aanbevelingen Omgevingswet en participatie 11. Bepaal wat de invoering Omgevingswet gaat veranderen aan de rol en taak in participatie. 13. Zorg dat initiatiefnemers voldoende gefaciliteerd worden vanuit de gemeente. De aanbevelingen a) ambitie participatie, b) beleid participatie en c) uitvoering participatie sluiten mooi aan op de aanbevelingen uit ons eigen rapport “Evaluatie participatie gemeente Ridderkerk 2022”. Tot slot Wij danken u voor uw onderzoek en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen. Hoogachtend, Het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk, de secretaris, de burgemeester,

dhr. H.W.J. Klaucke

Rekenkamer Ridderkerk

mw. A. Attema

12

Participatie en Omgevingswet

5

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer dankt het college voor de uitgebreide bestuurlijke reactie. Waar het rekenkameronderzoek een zorgwekkend beeld rondom participatie schetst, zet de bestuurlijke reactie daar wat kanttekeningen bij. Inderdaad is het aantal onderzochte participatietrajecten beperkt geweest. In overleg met de betrokken ambtenaren zijn uiteraard trajecten gekozen waar het meest van geleerd kon worden, zowel vanuit huidig participatie perspectief als vanuit de komende wijzigingen ten gevolge van de omgevingswet. Maar het onderzoek is niet alleen gebaseerd op de drie cases. De conclusies van de rekenkamer vloeien voort uit het gehele construct van participatie bij de gemeente Ridderkerk in combinatie met die voorbeelden. De rekenkamer doelt dan met name op: -

onbekendheid van de Ridderkerks visie op participatie binnen de BAR organisatie de Leidraad voor participatie beleid die verouderd is en in de praktijk niet wordt gebruikt beperkte set van participatie instrumenten in dat beleid geen gevolg geven aan gemaakte afspraken over participatie onvoldoende bekendheid met de platforms in Ridderkerk en hun mogelijke rol bij participatie de ervaringen van de drie onderzochte participatietrajecten.

Het is vooral dit samenhangend beeld, over de toestand van participatie binnen de gemeente Ridderkerk, dat tot de stevige conclusies van het rapport leidt. Die conclusies blijven, ondanks de bestuurlijke reactie, overeind staan. Het gegeven dat “de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de totstandkoming hiervan al langere tijd niet meer bij ons werkzaam zijn” versterkt, naar onze mening, zelfs het gewicht van onze conclusies. Een deel van het vraagstuk ligt duidelijk bij de BAR organisatie en continuïteit van kennis en ervaring speelt hier een belangrijke rol. Het doet de rekenkamer deugd dat het college de aanbevelingen van het rapport meeneemt bij het nieuwe participatiebeleid. We willen daarbij wel de raad adviseren hier “bovenop” te gaan zitten. Het is nog maar de vraag of het een kwestie is van ‘vertrouwen te hebben in het los laten’ of dat de raad juist naar veel grotere betrokkenheid bij participatie zou moeten toe bewegen. In ieder geval biedt het rapport, inclusief de bestuurlijke reactie, een vruchtbare bodem voor een zeer noodzakelijk debat over de stand van participatie in Ridderkerk en de kaderstellende rol van de raad bij zowel het vernieuwen van het participatiebeleid als bij verdere participatietrajecten binnen de gemeente Ridderkerk.

Rekenkamer Ridderkerk

13

Participatie en Omgevingswet

Nota van Bevindingen

Rekenkamer Ridderkerk

14

Participatie en Omgevingswet

DoeMee onderzoek Participatie en Omgevingswet Rekenkameronderzoek gemeente Ridderkerk

1

Nota van Bevindingen

Colofon Datum: 2 december 2022 Opdrachtgever: De heer J.J. Démoed - voorzitter rekenkamercommissie Ridderkerk Onderzoekers: Machteld Beekhuis machteld@citisens.nl Cato Rademaker cato@necker.nl Marjolijn van Zonneveld marjolijn@citisens.nl

2

Inhoudsopgave Nota van Bevindingen ............................................................................................................................................ 2 Colofon ................................................................................................................................................................... 2 Vooraf .................................................................................................................................................................... 4 1.

2.

3.

Kaders in beeld.............................................................................................................................................. 9 1.1.

Visie en richtlijnen in Ridderkerk ................................................................................................................. 9

1.2.

Spelregels, rollen en verantwoordelijkheden voor de participatieprocessen........................................... 13

Participatie in de praktijk ............................................................................................................................ 15 2.1.

Woningbouwontwikkelingen op Rembrandtweg 257 ............................................................................... 15

2.2.

Gebiedsvisie Rivieroevers .......................................................................................................................... 21

2.3.

De Omgevingsvisie .................................................................................................................................... 25

2.4.

Participatie in de praktijk: algemeen ......................................................................................................... 28

Rol van de raad ........................................................................................................................................... 30 3.1.

Een Omgevingswet-proof raad.................................................................................................................. 30

3.2.

Rol van de raad: de huidige praktijk .......................................................................................................... 30

Bijlage 1.

Geïnterviewden ............................................................................................................................. 33

Bijlage 2.

Voorbeeld participatieschema ....................................................................................................... 34

Bijlage 3.

Voorbeeld participatieschema ....................................................................................................... 35

3

Vooraf Participatie en de Omgevingswet De Omgevingswet gaat naar verwachting op 1 januari 2023 in.1 De implementatie van de wet is meerdere keren uitgesteld om gemeenten, en andere overheden, de ruimte te geven om de wet op een zorgvuldige en verantwoorde wijze in te voeren.2 De invoering van de Omgevingswet vraagt een wezenlijk andere houding van de gemeente. In dit hoofdstuk wordt het effect dat de Omgevingswet heeft op gemeenten verder toegelicht. Omgevingswet biedt belangrijk kader voor gemeenten Hoewel de wet momenteel nog niet is geïmplementeerd, wordt de Omgevingswet een belangrijk kader voor gemeenten. De Omgevingswet bundelt 27 bestaande wetten en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Het doel van deze herinrichting is om te komen tot een integrale aanpak van ruimtelijke ordening, milieu en natuur. De Omgevingswet stelt niet de regels, maar de fysieke leefomgeving centraal. De regels vormen het kader. De Omgevingswet heeft als uitgangspunten: minder en overzichtelijkere regels, meer vertrouwen en meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk. De Omgevingswet bevat een aantal instrumenten die de gemeente kan ontwerpen. We gaan hier in op de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning.

De Omgevingsvisie In de omgevingsvisie worden langetermijnvisies en hoofdlijnen gegeven over de noodzakelijke en gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving. Om één integraal kader vast te stellen, wordt het beleid op alle relevante aspecten van de ruimtelijke omgeving samengebracht en verbonden. Veel van dit beleid is vaak al aanwezig, maar is nog niet afgestemd op het overige (ruimtelijke) beleid, voor sommige aspecten moet nieuw beleid komen. Het is niet alleen een hulpmiddel voor gemeenten, maar stelt initiatiefnemers op de hoogte van de gewenste ontwikkelingsrichting binnen de gemeente. De gemeente Ridderkerk heeft haar omgevingsvisie gebouwd rond drie kernwaarden: ‘Sterke wijken, goed verbonden’, ‘Groenblauwe oase’ en ‘Kloppend hart’. Deze kernwaarden zijn gevolgd uit verscheiden participatiemomenten. In september 2017 is de visie door de raad vastgesteld.

1

Rijksoverheid. Omgevingswet. Geraadpleegd op 20-4-2022, via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet 2 Rijksoverheid. Nieuwe datum voor zorgvuldige start Omgevingswet: 1 juli 2022 (inmiddels gewijzigd naar 1 januari 2023). Geraadpleegd op 20-7-2022, via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/nieuws/2021/05/27/nieuwe-datum-voor-zorgvuldigestart-omgevingswet-1-juli-2022

4

Het omgevingsplan Het omgevingsplan vervangt het bestemmingsplan vanaf 2023. De gemeenteraad is verplicht tot het vaststellen van één omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente, waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Dit brengt een wezenlijke verandering met zich mee. De gemeente dient rekening te houden met alle betrokken belangen. In een omgevingsplan moet gemotiveerd worden hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen vroegtijdig bij de voorbereiding zijn betrokken. De omgevingsvergunning De omgevingsvergunning is een uitbreiding van de omgevingsvergunning uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De omgevingsvergunning toetst of een initiatief uitgevoerd mag worden. Invoering van de Omgevingswet heeft grote gevolgen voor participatietrajecten in het fysieke domein Eén van de belangrijkste doelen van de Omgevingswet is het bieden van meer ruimte aan initiatieven uit de samenleving. De Omgevingswet daagt gemeenten uit om de samenwerking met inwoners, bedrijven en organisaties (ketenpartners en belangenorganisaties) vorm te geven, zodat de keuzes voor de leefomgeving vooral gezamenlijk gemaakt worden. Dit betekent dat inwoners meer aan de voorkant van projecten betrokken moeten worden.

De zeggenschap en het eigenaarschap van inwoners over hun eigen woon-, werk- en leefomgeving zullen verder versterkt worden, met maatwerk waar mogelijk. De Omgevingswet beoogt een cultuurverandering in de omgang met participatie.3 De houding van gemeenten dient te veranderen van 'nee, tenzij' naar 'ja, mits'. Zo krijgen initiatieven vanuit de samenleving meer ruimte. Dat betekent niet dat de gemeente participatieprocessen moet loslaten. Juist niet. Het betekent dat de gemeente op de juiste manier het heft in handen moet nemen. De gemeente moet initiatiefnemers stimuleren om omwonenden en andere belanghebbenden vroegtijdig te betrekken. Vervolgens moet de gemeente erop toezien dat alle belangen goed afgewogen worden. Het is de taak van de gemeente om te blijven waken over het algemeen belang. Hoe dit vorm moet krijgen, is aan gemeenten zelf. De gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen om spelregels op te stellen die de initiatiefnemer moet afvinken, maar de gemeente kan er ook voor kiezen om bij elk initiatief afzonderlijk te beoordelen wat de beste strategie is. Ervaringen uit de praktijk leren dat het hebben van een heldere visie als gemeente belangrijk is voor het open en effectief opzetten en uitvoeren van participatietrajecten. In het verlengde hiervan kunnen praktische hulpmiddelen, zoals bijvoorbeeld een checklist, stappenplan of een mindmap ondersteuning bieden.

Het bieden van duidelijke kaders aan de voorkant maakt verantwoording aan de achterkant beter mogelijk.

3

VNG. Checklist voor de gemeenteraad: is het huidige participatiebeleid al omgevingswet-proof? Geraadpleegd op 25-7-2022, via https://vng.nl/files/vng/publicaties/2018/20181102-checklist-voor-de-gemeenteraad.pdf

5

Participatiebeleid kan houvast bieden Omdat participatie maatwerk is, schrijft de Omgevingswet niet voor hoe participatie moet plaatsvinden, maar wel dát de gemeente keuzes moeten maken voor de inrichting van het participatieproces. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Ook het moment waarop participatie start, verschilt per keer. De gemeente en andere initiatiefnemers moeten in hun plannen aangeven of ze ruimte maken voor participatie, op welke wijze ze dat gaan doen en hoe zij de resultaten zullen verwerken. In bijlage 2 en 3 zijn voorbeelden opgenomen van wijzen waarop deze keuzes kunnen worden vormgegeven. Het gemeentelijk participatiebeleid kan een belangrijke rol spelen bij de afweging om wel of geen medewerking te verlenen aan een initiatiefnemer. Door het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid geeft het gemeentebestuur daarnaast richting en houvast voor zichzelf, voor initiatiefnemers en voor andere belanghebbenden. Participatie onder de omgevingswet en gemeentelijke participatie In dit rapport worden twee typen participatie onderscheiden: / /

gemeentelijke of overheidsparticipatie en; burgerparticipatie of participatie voor initiatiefnemers van ruimtelijke plannen of projecten.

Overheidsparticipatie betreft een initiatief vanuit de samenleving waarbij de overheid, in dit geval de gemeente, participeert. De gemeente kan bijvoorbeeld faciliteiten aanbieden of ondersteuning bieden bij het participatietraject. Een gemeente kan uiteraard ook initiatiefnemer zijn van ruimtelijke plannen. Dan is er sprake van burgerparticipatie. De burger participeert dan in de plannen van de gemeente. Participatie kan ook breder zijn dan het ruimtelijk domein. Voorbeelden hiervan zijn participatie over bezuinigingstrajecten4 of een adviesraad sociaal domein. Dit onderzoek focust op participatie in het ruimtelijk domein, met een vooruitblik naar de voorgenomen invoering van de nieuwe omgevingswet.

4

https://www.rtvoost.nl/nieuws/317550/hellendoorn-vraagt-inwoners-om-mee-te-denken-over-acht-miljoeneuro-aan-bezuinigingen

6

Normen in de omgevingswet De bevindingen in dit onderzoek worden langs de lat van de Omgevingswet gelegd, om te bepalen in hoeverre het beleid en de werkwijze van de gemeente Omgevingswet-proof zijn. Hiervoor toetsen wij de bevindingen aan onderstaande punten, voortkomend uit de Omgevingswet.

Thema Open en effectief proces

Algemeen

• • •

Specifiek participatie georganiseerd door de gemeente (burgerparticipatie)

•

Specifiek voor participatie georganiseerd door de initiatiefnemer (overheidsparticipatie)

•

•

• •

Rollen en Algemeen verantwoordelijkheden

• •

Specifiek voor participatie

•

Participatie krijgt zo vroeg mogelijk in het proces een plek. Ieders inbreng kan worden meegenomen, voordat er onherroepelijke besluiten worden genomen. Er wordt regelmatig met elkaar geëvalueerd met betrekking tot participatie. Er is sprake van een participatiestrategie die organisatiebreed wordt toegepast en past bij de samenleving. De raad houdt aan de ene kant overzicht en aan de andere kant de vinger aan de pols. Er ligt een helder kader met afspraken waaraan initiatiefnemers moeten voldoen. Er is ruimte voor alle initiatieven, ook die initiatieven die niet binnen een bepaald beleid of kader vallen. Houding en gedrag krijgen een plek in het beleid om te komen van “nee, tenzij..” naar “ja, mits…”. Alle gemeentelijke rollen (raad, B&W, ambtelijke organisatie) zijn beschreven. Opgedane lessen worden gemeentebreed geborgd en gedeeld. De rol van de initiatiefnemer is expliciet opgenomen in het beleid.

7

georganiseerd door de initiatiefnemer (overheidsparticipatie)

• •

•

Politiek-bestuurlijk samenspel

Algemeen

•

•

• •

Informatiepositie en transparantie

• •

De gemeente is benaderbaar voor initiatiefnemers. Er bestaat afstemming, integraliteit en samenhang binnen de ambtelijke organisatie met het oog op het beoordelen en begeleiden van initiatieven. De initiatiefnemer weet wat van hem wordt verwacht. De ketenpartners (rol en belang) zijn in het participatiebeleid opgenomen. Denk daarbij aan andere overheden (buurgemeenten, provincie, waterschap), maar ook aan de Veiligheidsregio, Omgevingsdienst enz. Er zijn normen, criteria of spelregels om een participatietraject te kunnen beoordelen. Dat kunnen kwantitatieve en kwalitatieve criteria zijn. Deze normen, criteria of spelregels zijn helder en duidelijk verwoord en scheppen heldere verwachtingen. Alle betrokkenen weten waar ze aan toe zijn en kunnen er rekening mee houden, met betrekking tot de toetsingscriteria. Informatie is volledig, tijdig, toegankelijk en voor iedereen (belanghebbenden, betrokkenen en raad) te begrijpen. Informatievoorziening heeft een plek in het participatiebeleid.

8

1. Kaders in beeld In dit hoofdstuk brengen we de visie, ambities en doelen van de gemeente Ridderkerk op het gebied van participatie en de Omgevingswet in kaart. Daarnaast geven we inzicht in de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente heeft vastgesteld voor participatietrajecten. De volgende deelvragen komen aan bod: 1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein? 2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor participatieprocessen?

1.1. Visie en richtlijnen in Ridderkerk De gemeente Ridderkerk heeft haar visie op participatie in drie beleidsstukken vastgelegd: / / /

Ridderkerk: participatie, burgers en bestuur (2013) Leidraad meedenken: Gereedschapskist voor Burgerparticipatie (2014) Notitie Ridderkerk dragen we samen (2016)

Daarnaast heeft de gemeente afgelopen jaar participatie in Ridderkerk geëvalueerd. Afgelopen maart zijn de resultaten hiervan gepubliceerd in het stuk 'Evaluatie participatie in Ridderkerk'. De Ridderkerkse visie op participatie is onbekend binnen de eigen organisatie In het document 'Ridderkerk: participatie, burgers en bestuur' formuleert het gemeentebestuur haar visie op participatie als volgt: “Wij als gemeentebestuur, dus raad én college, zijn er voor de burgers van Ridderkerk. Daarom moeten wij weten wat onze burgers van ons verwachten. Participatie in Ridderkerk is erop gericht om de opvattingen van de Ridderkerkers bij het gemeentebestuur terecht te laten komen. Dus vinden wij participatie belangrijk.”5 Aanvullend hierop is de 'Leidraad meedenken' ontwikkeld. De leidraad is bedoeld ter ondersteuning van ambtenaren die met participatie te maken krijgen. Onderdeel van deze ‘Leidraad meedenken’ is het afwegingskader. Deze biedt hulp om de volgende vragen te beantwoorden: wie ga je betrekken, waartoe en op welk niveau? Uit de interviews blijkt dat het niet verplicht is de leidraad meedenken te gebruiken. Het is puur bedoeld als hulpmiddel om participatietrajecten op te zetten. Ondanks het feit dat de leidraad een hele tijd terug is opgesteld biedt het nuttige hulpmiddelen. Uit de interviews blijkt dat de leidraad onvoldoende bekend is, dan wel gebruikt wordt.

Dat is zonde gezien de stapsgewijze hulp die het kan bieden bij het opzetten van participatietrajecten.

5

Gemeente Ridderkerk. Ridderkerk: participatie, burgers en bestuur, p.1 (2013).

9

De leidraad gebruikt de uitgangspunten die Ridderkerk in 2013 heeft opgesteld voor participatie. Zowel de bestuurders als ambtenaren hebben de wens de leidraad te vernieuwen. Uit de interviews komt, wederom bij zowel de bestuurlijke als de ambtelijke organisatie, de behoefte naar voren voor een vernieuwde blauwdruk voor participatie. De notitie Ridderkerk dragen we samen biedt een inkijkje in de Ridderkerkse visie op overheidsparticipatie Waar de leidraad is gefocust op burgerparticipatie, verlegt de ‘Notitie Ridderkerk dragen we samen’, gericht aan de gemeenteraad, de focus naar overheidsparticipatie. Hierin worden de volgende twee vormen van participatie als volgt onderscheiden:6 /

/

Burgerparticipatie Inwoners doen mee met initiatieven van de overheid. Burgerparticipatie is gericht op meedenken, meewerken en adviseren door inwoners over gemeentelijk beleid, projecten en de uitvoering ervan. Het doel is om het resultaat te verbeteren en het draagvlak te vergroten bij inwoners. Dit kan bijvoorbeeld via interactieve beleidsvorming en inspraak. Overheidsparticipatie De overheid doet mee met initiatieven van inwoners. Inwoners bedenken iets, de overheid kijkt hoe ze mee kan doen. De rol van de gemeente is vooral die van samenwerkingspartner. Ondersteunen, meedenken, mogelijkheden zoeken, voorwaarden scheppen, verbindingen leggen. Dat zijn verschillende taken van de gemeente bij overheidsparticipatie.

De aanjaaggroep van de notitie 'Ridderkerk dragen we samen', bestaande uit betrokken inwoners en ondernemers, raadsleden, medewerkers van de bar-organisatie en de portefeuillehouder participatie, deelt hierin zijn belangrijkste resultaten en aanbevelingen. De belangrijkste resultaten van de aanjaaggroep zijn:7 /

/

/

/

6 7

Wat we als overheid wettelijk moeten doen, want die dingen blijven we doen. Overheidsparticipatie dient meer als uitgangspunt genomen te worden. Dit betekent dat het denken en doen van de gemeente zo verandert dat overheidsparticipatie bij initiatieven vanzelfsprekender en structureler wordt toegepast. Wat we ‘los willen laten’. Waar scheppen we de ruimte om met anderen de samenleving te laten dragen. Initiatieven moeten op alle domeinen de ruimte krijgen. Daarom wordt er hier op voorhand geen keuze over gemaakt. Welke barrières we op moeten/willen ruimen en hoe we dat gaan doen. Overheidsparticipatie gaat voor een belangrijk deel over houding en gedrag. Door onder andere te luisteren en op zoek te gaan naar de vraag achter de vraag creëer je als gemeente ruimte hiervoor. Hiervoor is een mindmap gemaakt die als basis kan dienen voor het voeren van het gesprek met initiatiefnemers. Welke voorwaarden moeten we scheppen (toetsingskader, subsidieverordening, inkoopbeleid, right to challenge). Ridderkerk wil nieuwe en vernieuwende middelen scheppen die helpen de samenleving meer aan zet te krijgen en initiatieven te ondersteunen.

Notitie Ridderkerk dragen we samen, p.1 (2016). Notitie Ridderkerk dragen we samen, p.2-3 (2016).

10

Een terugkerend vraagstuk bij het realiseren van meer ruimte voor participatie is hoe uiteindelijk wordt bepaald of er voldoende draagvlak voor een issue is, waarmee een participatietraject in gang kan worden gezet. Uit de startnotitie blijkt ook dat de gemeente worstelt met het vraagstuk wie er moet bepalen of ergens voldoende draagvlak voor is. Daarnaast worden college en raad geattendeerd op het risico dat meer ruimte voor initiatieven en ideeën vanuit inwoners kan leiden tot een grotere kans op onverwachte gebeurtenissen, en mogelijk ongewenste gevolgen. Er wordt gevraagd om niet direct met nieuwe regels en verordeningen te reageren. De notitie 'Ridderkerk dragen we samen' als startpunt voor het ontwikkelen van beleidskaders De notitie 'Ridderkerk dragen we samen' biedt inzicht in de visie van gemeente Ridderkerk ten opzichte van overheidsparticipatie. Met het verleggen van de focus van burger- naar overheidsparticipatie in de notitie 'Ridderkerk dragen we samen' start Ridderkerk te denken in de geest van de Omgevingswet. Zoals de Omgevingswet beoogt, wil Ridderkerk meer ruimte bieden aan de samenleving om initiatieven te ontplooien. Echter, het bieden van kaders ontbreekt. Naast de mindmap, die helpt in de brainstorm en volledigheid van het participatietraject, zijn er geen aanvullende documenten opgesteld die hulp bieden bij de praktische uitvoering.

Ridderkerk maakt bewust geen gebruik van de participatieladder.8 De ladder zou suggereren dat: hoe hoger op de ladder, hoe meer participatie, en hoe beter het participatieproces. Dit wordt door Ridderkerk een te simplistische weergave van de praktijk gevonden, blijkt uit interviews. Het opgedane beeld uit de interviews sluit hierbij aan. De gemeente zet in op maatwerk. De inzet is om per traject te kijken welke vormen en instrumenten van participatie passend zijn. Ridderkerk is klaar om stappen vooruit te zetten na het evalueren van participatie in de gemeente De gemeente heeft afgelopen jaar een uitgebreide evaluatie uitgevoerd naar participatie in Ridderkerk. Er wordt aangegeven dat de 'Leidraad meedenken' in beeld was en in de evaluatie is betrokken, maar niet expliciet benoemd. De interviews geven blijk van een grote betrokkenheid van de gemeentelijke organisatie bij het opzetten en uitvoeren van participatie. Dit sluit aan bij het beeld dat de evaluatie oplevert. Enkel het uitvoeren van een evaluatie geeft al blijk van de motivatie om te leren bij de gemeente. De evaluatie komt tot zeven algemene aanbevelingen:9 1. Om het participatieproces goed te laten verlopen is het noodzakelijk om bij het begin van het proces de wederzijdse verwachtingen over het verloop van het proces helder te hebben. Daarbij hoort dat de kaders vooraf bepaald en gecommuniceerd worden.

Hierbij past ook dat bij de start van het participatietraject het niveau van de participatie vastgesteld wordt en besproken wordt met alle deelnemers. Het moet voor alle deelnemers duidelijk zijn of het gaat om informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren of meebeslissen.

8 9

Gemeente Ridderkerk. (2022). Evaluatie participatie in Ridderkerk, p.15. Gemeente Ridderkerk. (2022). Evaluatie participatie in Ridderkerk, p.13.

11

2. Het is belangrijk om van de deelnemers aan een participatieproces te weten in welke hoedanigheid ze aan een proces deelnemen. Daarom moeten we de rollen definiëren van leden van platforms, vertegenwoordigers van belangengroepen en individuele deelnemers. 3. Om de deelnemers aan een participatieproces mee te nemen in het verloop van de besluitvorming kan de communicatie over het besluitvormingsproces verbeterd worden. Het verdient aanbeveling inzichtelijk te maken aan welke tafel of in welk overleg over de inbreng uit de participatie besloten wordt, wat er is besloten en waarom dat besloten is. 4. Er is een ontwerpwetsvoorstel 2020 ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ in voorbereiding. Dat wetsvoorstel breidt het recht op inspraak uit naar meer participatie. Als dat wetsvoorstel wordt aangenomen, moet dit worden meegenomen in een mogelijke herijking van het gemeentelijk participatiebeleid en moet er een verordening worden opgesteld die de huidige inspraakverordening vervangt. 5. Om goed deel te kunnen nemen aan een participatieproces is het van belang dat de deelnemers over de juiste en dezelfde informatie kunnen beschikken. De benodigde informatie moet makkelijk te vinden zijn. Het advies is te onderzoeken of dit meegenomen kan worden met de verdere ontwikkeling van de sociale kaart (WieWatWaarRidderkerk.nl). 6.

In het verleden zijn afspraken gemaakt over de organisatie van participatietrajecten en de terugkoppeling van wat tijdens de participatie wordt ingebracht. Uit de evaluatie van de verschillende processen is gebleken dat participatietrajecten niet altijd op deze wijze worden uitgevoerd. Dit verdient aandacht. 7. Een aan te stellen adviseur Participatie kan het bestuur, organisatie en samenleving adviseren bij participatieprojecten. De platformstructuur van Ridderkerk De gemeente Ridderkerk kent een platformstructuur. Praktisch houdt dit in dat de gemeente negen platforms kent waarin deskundige bewoners zitten die raad en/of college adviseren op diverse thema's.10 Uit de evaluatie van de gemeente blijkt dat de platforms onvoldoende bekend zijn bij zowel de Ridderkerkse samenleving als de gemeentelijke organisatie. Daarnaast bestaan er onduidelijkheden over de precieze invulling van hun adviesrol. Een voorbeeld van een platform is de jongerenraad. In de evaluatie uit maart 2022 worden meerdere aanbevelingen gedaan specifiek gericht op de platforms. De Ridderkerkse visie op participatie klinkt door in het collegeprogramma De Ridderkerkse visie uiteengezet in bovenstaande documenten, komt ook duidelijk naar voren in het college- en coalitieprogramma 2018-2022, ‘Veel kleuren, één palet’. De focus in de uitvoeringstaken van de gemeente ligt in ‘samen doen’.

De gemeenteraad wil samen met de inwoners, maatschappelijke organisaties en ondernemers de toekomst van Ridderkerk vormgeven. Als gemeente willen ze hierbij actief het contact opzoeken. Hierbij zet de gemeente in op verbetering, vernieuwing en intensivering van participatie-instrumenten. De huidige participatie-instrumenten, zoals wijkoverleggen en platforms, worden uitgebreid met een leefbaarheidsmonitor in de wijken, meer kinder- en jongerenparticipatie en de ontwikkeling van een gemeenteapp. 10

Gemeente Ridderkerk. (maart 2022). Evaluatie participatie in Ridderkerk, p.9/10.

12

De gemeente zet in op het verbeteren van de communicatie. Zo geven ze aan zichzelf open en actief op te stellen richting de inwoners. Ze gaan de wijken in en bedrijven en instellingen bezoeken. Hierbij wil de gemeente, waar mogelijk, barrières uit de weg halen. Via de gemeenteapp, die de gemeente wenst te ontwikkelen, wil de gemeente inwoners over hun directe leefomgeving informeren en de kans bieden om mee te praten.11 In het coalitieakkoord geven de bestuurders van Ridderkerk aan hun betrokkenheid te tonen door onder andere aanwezig te zijn in de wijken en bedrijfsbezoeken te doen. Om de afstand tussen gemeentebestuur en inwoners te verkleinen wil de gemeente de participatie-instrumenten nadrukkelijker onder de aandacht brengen. Ridderkerk heeft een overzicht waarin ze schematisch alle verschillende participatie-instrumenten uiteen hebben gezet. Van de 22 instrumenten zijn er 21 gericht op informeren, raadplegen en/of adviseren. Alleen ‘buurtpreventie’ is als participatie-instrument gericht op coproduceren. Daarnaast valt op dat de participatie-instrumenten gericht zijn op de thema’s ‘leefbaarheid/veiligheid’, ‘openbare ruimte’, ‘economie’ en ‘ruimtelijke ontwikkeling’.

Het belang wat de gemeente aan participatie hecht komt beperkt terug in het beleid Uit de interviews blijkt dat de gemeente Ridderkerk het belangrijk vindt om hun kijk op participatie niet alleen te omschrijven, maar vooral ook in de praktijk te brengen. Participatie wordt door zowel het college als de raad breed gedragen. Het belang wat de gemeente Ridderkerk aan participatie hangt is nog niet direct terug te zien in beleidsdocumenten. De 'leidraad meedenken' is relatief onbekend en de notitie 'Ridderkerk dragen we samen' biedt weinig concrete handvatten voor het opzetten van participatietrajecten.

1.2. Spelregels, rollen en verantwoordelijkheden voor de participatieprocessen Gemeente Ridderkerk kent geen vastomlijnde spelregels, rollen en verantwoordelijkheden in het participatieproces Ridderkerk kent geen in beton gegoten spelregels, rollen en verantwoordelijkheden voor participatieprocessen. Zoals eerder omschreven worden er, in de notitie 'Ridderkerk dragen we samen', niet aan de voorkant gemeentelijke domeinen vastgesteld waar wel of juist geen ruimte is voor participatie. Het meest recente document waar praktische aspecten voor het uitvoeren van participatie aan bod komen is de Leidraad meedenken: 'Gereedschapskist voor burgerparticipatie'. Zoals de titel al doet vermoeden biedt de leidraad gereedschap, ofwel handvatten om inwoners te laten participeren. Er is een afwegingskader opgesteld om de volgende vragen te beantwoorden; “Wie ga je betrekken, waartoe en op welk niveau?” Door de stappen te volgen kan je uitkomen bij verschillende opties: (niet) informeren, raadplegen, advies vragen, coproduceren en faciliteren. Het doel van het afwegingskader is om uit te komen bij de vorm van participatie die past bij wat men wil bereiken. Ridderkerk kent de vorm ‘meebeslissen’ niet als participatiemethode.12 Uit de interviews blijkt dat dit een bewuste bestuurlijke keuze is.