Rekenkameronderzoek Beinvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk.pdf

Beïnvloedbaarheid van de begroting van de gemeente Ridderkerk Onderzoek van de Rekenkamer Ridderkerk

Juli 2025

Inhoud Voorwoord ................................................................................................................................. 2 Leeswijzer................................................................................................................................... 2 DEEL I De essentie van het onderzoek ....................................................................................... 3 Het doel van het onderzoek....................................................................................................... 4 Conclusies .................................................................................................................................. 5 Aanbevelingen ........................................................................................................................... 9 Bijlage. Schematische weergave van het totaalkader aangaande sturing en beheersing (ideaal) ..................................................................................................................................... 11 Bestuurlijke reactie .................................................................................................................. 12 Nawoord rekenkamer ..............................................................................................................

13 Deel II Nota van bevindingen ................................................................................................... 14

Rekenkamer Ridderkerk

1

Beïnbloedbaarheid begroting

Voorwoord De totale beschikbare middelen van gemeenten zijn doorgaans kleiner dan het totaal aan bestuurlijke ambities. Dat vraagt voortdurend om het maken van keuzes. Niet alles kan (tegelijk). Iedere euro kan maar één keer worden uitgegeven. Inzicht in de ruimte in de begroting is daarbij een continue proces. De vraag die steeds bestuurlijk centraal staat, bijvoorbeeld voor invulling nieuwe opgaven (klimaat, energie, etc.), maar ook voor reguliere taken: waar zit de keuzeruimte in de begroting? De begroting 2025-2028 van de gemeente Ridderkerk laat voor het jaar 2025 een sluitend structureel begrotingssaldo zien. De jaren 2026 en verder zijn niet sluitend, mede vanwege de korting van het gemeentefonds. De VNG en de provincie Zuid-Holland hebben te kennen gegeven om deze tekorten onverbloemd te laten zien en (nog) geen maatregelen op te nemen in de begroting 2025. Wel raden zij aan om na te denken over bezuinigingen of ombuigingen. Voor de periode 2026 en verder zal de gemeente Ridderkerk maatregelen moeten treffen om het tekort op de begroting om te buigen. In de Kaderbrief 2026 is een aantal financieel technische mogelijkheden opgenomen die, zoals het er nu naar uitziet vanwege een gunstige prognose van de Voorjaarsnota van het Rijk, afdoende zullen zijn om de begroting 2026 tot en met 2029 reëel en structureel sluitend te krijgen.

Een lijst met ombuigingsmaatregelen die in beeld zijn gebracht wordt door het college op dit moment niet noodzakelijk geacht. Om de gemeenteraad de komende periode te faciliteren bij het maken van keuzes over de begroting heeft de rekenkamer onderzocht in welke mate de begroting van Ridderkerk beïnvloedbaar is. Dit onderzoek is uitgevoerd door BMC.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: ● het doel van het onderzoek; ● het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad; ● de conclusies uit het onderzoek; ● de aanbevelingen voor beïnvloedbaarheid van de begroting. Voor degenen die geïnteresseerd zijn in een gedetailleerde uitwerking van de onderzoeksvragen, is in Deel II (nota van bevindingen) het integrale onderzoek met daarin de volledige beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

Rekenkamer Ridderkerk

2

Beïnbloedbaarheid begroting

DEEL I De essentie van het onderzoek

Rekenkamer Ridderkerk

3

Beïnbloedbaarheid begroting

Het doel van het onderzoek De rekenkamer wil de gemeenteraad van Ridderkerk inzicht geven in de ruimte die er is binnen de begroting om beleidskeuzes te maken. Daarnaast is het de bedoeling om een oordeel te geven over de flexibiliteit van de middelen. Ten slotte wil de rekenkamer aanbevelingen formuleren die de beleidsruimte (en vooral de keuze daarin voor de raad) vergroten. Deze doelstellingen zijn vertaald in de volgende centrale onderzoeksvragen: 1. Hoe groot is de mate van beïnvloedbaarheid van de begroting? 2. In hoeverre kan de sturing door de raad ten aanzien van de begroting worden versterkt? Om richting te geven aan het onderzoek heeft de rekenkamer vier onderzoeksvragen geformuleerd die in de onderzoeksverantwoording zijn opgesomd. Hierbij plaatsen we de opmerking dat in het onderzoek breder is gekeken, namelijk naar de volledige P&C-cyclus en -documenten. Dit is gedaan, omdat dit alles raakt aan de sturing en beheersing door de raad en zoals het woord al zegt, het een cyclus is. Hierna gaan we in op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek.

Rekenkamer Ridderkerk

4

Beïnbloedbaarheid begroting

Conclusies 1. Het proces van totstandkoming van de P&C-documenten binnen de gemeente Ridderkerk kan gekarakteriseerd worden als gestroomlijnd, zorgvuldig en tijdig. Door de organisatie wordt gewerkt volgens vaste procedures en een duidelijke planning. Er ligt een spoorboekje per jaar voor de P&C-cyclus, waarin de mijlpalen zijn gedefinieerd per product. Tevens is duidelijk hoe de rolneming binnen de organisatie ligt en wie waarvoor verantwoordelijk is. Er wordt gewerkt met Pepperflow als applicatie ter ondersteuning. De stukken worden altijd tijdig aangeleverd voor de bestuurlijke behandeling. 2. Huidige P&C-documenten kennen een beperkte scope en diepgang. Sturen op doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid van de gemeente Ridderkerk door middel van de begroting is daardoor beperkt. Aan deze conclusie liggen een aantal oorzaken ten grondslag. Dit zijn: A. De scope van de P&C-documenten van de gemeente Ridderkerk zijn alleen gericht op het coalitieakkoord en het collegeprogramma. Het gevolg van bovenstaande is dat op andere onderwerpen niet in de P&C-documenten wordt gerapporteerd. Dit betekent dat op deze taken, maar ook op recente ontwikkelingen, niet teruggekomen wordt in de P&C-documenten. Deze informatie wordt via raadsinformatiebrieven verstrekt.

In de P&C-documenten wordt integraliteit gemist, met het overige beleid, de overige activiteiten en allocatie van middelen. B. De relatie tussen beleid (doelen + activiteiten) en middelen is impliciet van aard. Er is nu geen relatie tussen de doelen, activiteiten en middelen. Dit betekent dat de middelen niet een op een te koppelen zijn aan de doelen. Daarbij kennen de middelen een andere scope dan de doelen en activiteiten. De middelen dekken een scope van alle taken van de gemeente, dus inclusief de going concerntaken. Dit maakt ook dat het debat bij de P&C-documenten vooral een financiële insteek kent, zie ook conclusie 3. C. De relatie tussen doelen - activiteiten - middelen is eendimensionaal beschreven. In de praktijk zullen activiteiten behorende bij andere doelen of zelfs ook activiteiten in andere programma’s bijdragen aan doelen. Deze relatie is niet benoemd of weergegeven. In figuur 4 in Deel II van deze rapportage hebben we dit schematisch weergegeven. D. De P&C-documenten komen op een procesmatig sterke manier tot stand (zie ook conclusie 1). Er kan nog winst worden behaald door een methodischer manier van werken te hanteren voor het formuleren van doelen, activiteiten en middelen. Dat voorkomt inconsistentie in de programma’s van de begroting ten aanzien van de formulering van doelen. E.

Positie van de bestuurlijke P&C-cyclus in het totaalkader aangaande sturing en beheersing is nu niet volledig geborgd. In de bijlage staat een totaalkader aangaande sturing en beheersing. Onze conclusie is dat de vijf afzonderlijke lagen binnen de gemeente Ridderkerk nog niet voldoende aan elkaar gekoppeld zijn en daarmee nog niet een integraal geheel vormen. Het gevolg is dat er omissies tussen de lagen ontstaan, wat ertoe leidt dat sturing en beheersing niet eenduidig plaatsvinden tussen de lagen. Door middel van raadsinformatiebrieven wordt de raad nu tussen de lagen van het totaalkader geïnformeerd. Het gevolg hiervan is dat de toegankelijkheid van de P&C-documenten voor (nieuwe) raadsleden ingewikkeld is: er is begrip en verstand van het ‘grotere plaatje’ (visies, beleidsdocumenten, Rekenkamer Ridderkerk

5

Beïnbloedbaarheid begroting

raadsinformatiebrieven, et cetera) nodig om het geheel goed te begrijpen en te doorgronden. 3. De toegankelijkheid van de P&C-documenten voor raadsleden is wisselend Allereerst concluderen we dat de P&C-documenten van de gemeente Ridderkerk een financiële insteek kennen. De P&C-documenten geven een goed inzicht in hoe de gemeente Ridderkerk er financieel technisch voor staat. Er wordt veel inzicht gegeven door middel van cijfers en trends. Zoals weergegeven bij conclusie 2, komt de beleidsinhoudelijke component van de P&Cdocumenten minder naar voren. Raadsleden geven in de enquête en in de workshop aan dat dit wordt gemist en een verbeterpunt betreft. Daarnaast concluderen we dat nieuwe raadsleden relatief veel moeite hebben om de P&C-documenten te begrijpen en te doorgronden. Naarmate de ervaring toeneemt, wordt dit begrip van de werking van de P&Cdocumenten en de onderlinge verbanden (‘grotere plaatje’) duidelijker. 4. De werkgroep KAS1 wordt gezien als waardevol middel om de toegankelijkheid van de P&C-documenten te vergroten. In de gevoerde gesprekken is unaniem vol lof gesproken over de inzet van dit instrument om de toegankelijkheid van de P&C-documenten te vergroten.

Het wordt door alle betrokkenen gezien als een waardevol instrument om informatie te verstrekken, vragen te stellen, met elkaar in gesprek te gaan en van elkaar te leren over de P&C-documenten en de inhoud daarvan. 5. Er zijn verschillende formele en informele hulpmiddelen aanwezig voor raadsleden om te helpen bij het begrijpen en doorgronden van de P&C-documenten, maar deze zijn incidenteel of op verzoek. Naast de werkgroep KAS zijn er verschillende formele en informele instrumenten aanwezig om de raad te helpen bij P&C-documenten. Zo wordt er bij de introductie van de nieuwe raad een avond gehouden over de inrichting van de P&C-cyclus en de stukken die hierin een rol spelen. De accountant wordt incidenteel uitgenodigd om te spreken over de financiële positie van de gemeente Ridderkerk, de begrotingsmarkt (‘Ontmoeting rond de begroting’), et cetera. Onze conclusie is dat een structureel aanbod wordt gemist. Dit blijkt mede uit de enquête en workshop. Vanuit de griffie en organisatie is aangegeven dat het zou helpen als de raad hierin zijn behoefte aan geeft. 6. Rolneming van de raad kent een focus op controleren en in minder mate op kaders stellen. Dit concluderen de onderzoekers op basis van de gevoerde gesprekken met de ambtelijke organisatie, de workshop en de uitkomsten van de enquête.

We zien een sterke focus op de begroting van de raad, maar de rol van de raad is controlerend en minder kaderstellend. In de gesprekken is aangegeven dat wanneer het gaat om beleidsontwikkeling en de strategische lijnen van de gemeente, de raad een stevigere positie mag innemen. Een recent voorbeeld waarin dat wel gebeurde, is bij de behandeling van de sportnota. 1 Bij de werkgroep KAS zijn aanwezig: raadsleden, de griffier, de concerncontroller, financieel strateeg

en medewerkers Planning en Control van de gemeente Ridderkerk. n de werkgroep kunnen financieeltechnische en cijfermatige vragen over de Programmabegroting, worden gesteld. Rekenkamer Ridderkerk

6

Beïnbloedbaarheid begroting

7. Begroting 2025 van de gemeente Ridderkerk kent een mate van beleidsvrijheid van 26% en is op korte termijn beperkt beïnvloedbaar. Voor dit onderzoek zijn drie technische analyses uitgevoerd om de raad inzicht te geven. De volgende conclusies zijn van toepassing per technische analyse: Mate van beleidsvrijheid ● 26% van de begroting 2025 (kosten) van de gemeente Ridderkerk kent enige tot nagenoeg volledige beleidsvrijheid (autonome taken). 72% van de begroting 2025 (kosten) kent een zeer beperkte tot beperkte mate van beleidsvrijheid (medebewindstaken). Mate van beïnvloedbaarheid ● € 26,3 miljoen van de lasten in 2025 (15,4%) is niet beïnvloedbaar. ● € 73,5 miljoen van de lasten in 2025 (42,6%) is na 2 jaar beïnvloedbaar. ● € 48,5 miljoen van de lasten in 2025 (28,2%) is na 1 jaar beïnvloedbaar. ● € 24,0 miljoen van de lasten in 2025 (14,0%) is direct beïnvloedbaar. Onderstaande figuur confronteert beide perspectieven. Figuur 1. Matrix mate van beleidsvrijheid/mate van beïnvloedbaarheid ingevuld voor de begroting 2025 van de gemeente Ridderkerk

Bovenstaande figuur geeft een kader voor het bepalen van de zoekrichtingen (maatregelen om inkomsten te verhogen of kosten te verlagen) en daarmee het maken van keuzes voor de raad.  Segment groen: hier liggen zoekrichtingen die geen tot weinig wettelijke grondslag kennen en op korte termijn kunnen worden gerealiseerd. In dit segment liggen ook taken die gestopt kunnen worden en daarmee het grootste bezuinigingspotentieel hebben.  Segment geel: hier liggen zoekrichtingen die een grote wettelijke grondslag kennen. Dat wil zeggen dat de taak dient te worden uitgevoerd; op welk dienstverleningsniveau dat gebeurt is een keuze. De onderliggende kosten van de zoekrichtingen die in dit segment vallen zijn wel op korte termijn beïnvloedbaar. In dit segment liggen dus zoekrichtingen die vooral betrekking hebben op het maken van keuzes ten aanzien van dienstverleningsniveaus. Deze zoekrichtingen hebben op korte termijn een effect.  Segment oranje: hier liggen zoekrichtingen die geen tot weinig wettelijke grondslag kennen. Echter, de onderliggende kosten en baten zijn niet tot nauwelijks beïnvloedbaar of pas op lange termijn.  Segment rood: hier liggen zoekrichtingen die grote wettelijke grondslag kennen. De onderliggende kosten en baten zijn niet tot nauwelijks beïnvloedbaar of pas op lange termijn. Zoekrichtingen in dit segment zijn niet tot zeer lastig effectueerbaar.

Rekenkamer Ridderkerk

7

Beïnbloedbaarheid begroting

Begrotingsanalyse 2025 ten opzichte van de selectiegemeenten De begrotingsanalyse 2025 is uitgevoerd door een vergelijking te maken met goed vergelijkbare gemeenten. Deze gemeenten zijn geselecteerd op basis van:  Inwoneraantal  Oppervlakte  Sociale structuur (onder andere het aantal bijstandsgerechtigden, alleenstaanden, eenoudergezinnen)  Centrumfunctie (functie die de gemeente vervult voor omliggende gemeenten)  Aantal woonkernen  Grijze en groene druk (relatieve hoeveelheid ouderen en jongeren) Op basis van deze criteria zijn de volgende gemeenten geselecteerd:  Gemeente Etten-Leur  Gemeente Geldrop-Mierlo  Gemeente Huizen  Gemeente Waalwijk  Gemeente Wageningen In vergelijking met de selectiegemeenten heeft de gemeente Ridderkerk overall + € 32 per inwoner minder netto lasten (minder uitgaven/meer inkomsten). Dat komt in de vergelijking met de selectiegemeenten in absolute zin neer op + € 1.550.000. Op de volgende hoofdtaakvelden heeft de gemeente Ridderkerk meer lasten of minder baten ten opzichte van de selectiegemeenten: ○ Veiligheid ○ Verkeer, vervoer en waterstaat ○ Sport, cultuur en recreatie ○ Volksgezondheid en milieu ○ Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting

Rekenkamer Ridderkerk

8

Beïnbloedbaarheid begroting

Aanbevelingen De aanbevelingen hebben we geclusterd naar aanbevelingen gericht op de raad van Ridderkerk en het college van B&W van de gemeente Ridderkerk. Aanbevelingen aan de raad van Ridderkerk 1. Ga in de werkgroep Begrotingsopzet in op de volgende onderwerpen: A. Gewenste en noodzakelijke rolneming van de raad binnen de P&C-cyclus gericht op een continu proces van sturen en verantwoorden. Hierbij is het van belang om een balans te zoeken tussen kaders stellen en controleren. We zien hierbij een proces voor ogen dat erop gericht is het lerende karakter van de P&C-producten te versterken en daarbij de functie van de onderdelen van de P&C-cyclus ook dusdanig in te richten. Dit betekent dat de verantwoording niet louter is gericht op de financiële getrouwheid, het verklaren van de financiële verschillen en de rechtmatigheid, maar dat reflectie, het leereffect en de prestatieverbetering voorop moeten staan. Dit kan bijvoorbeeld gerealiseerd worden door beleidsevaluatie onderdeel te laten zijn van de P&C-cyclus en de resultaten daarvan aan te stippen in de P&C-producten. De focus ligt daarmee op de gerealiseerde leereffecten. Dit vormt dan een onderwerp van gesprek met de raad. B. Informatiebehoefte en ondersteuning.

Op basis van bovenstaande gesprek over de rolneming en de uitkomst daarvan, is het van belang om te bepalen welke informatiebehoefte (welk niveau) en welke ondersteuning in structurele zin daarbij vanuit het college/de griffie nodig is. De conclusie is dat de werkgroep KAS een goed middel is, maar er wordt structurele ondersteuning gemist. Er liggen mogelijkheden om het opleidingsaanbod aangaande de positionering van de P&C-cyclus en werking daarvan te vergroten. Maar er werden ook tijdens de workshop ideeën geopperd om in een meer informele setting onafhankelijke experts uit te nodigen (heel concreet: een raadslid uit een andere gemeente bijvoorbeeld). Met andere woorden: ga verder met de aanzet vanuit de workshop, waarin veel mooie ideeën, instrumenten en initiatieven zijn benoemd. 2. Versterk het inhoudelijk debat bij de P&C-documenten. De conclusie is dat de focus van de raad van Ridderkerk vooral controlerend is en in mindere mate kaderstellend. Daarnaast zien we dat de P&C-documenten vooral een financiële insteek kennen. Een veranderende rol van de raad, waarbij meer de balans wordt gezocht tussen kaders stellen en controleren, vraagt om een andere informatievoorziening. Onderstaande aanbevelingen aan het college faciliteren dat.

Echter vraagt dit ook een andere insteek van het debat bij de behandeling van de individuele P&C-documenten, waarbij de inhoud leidend is en de financiën een afgeleide daarvan. Dit andere perspectief maakt deel uit van het gesprek met de werkgroep Begrotingsopzet, maar ook breder binnen de raad en het college.

Rekenkamer Ridderkerk

9

Beïnbloedbaarheid begroting

Aanbevelingen aan het college van B&W van de gemeente Ridderkerk 3. Implementeer een methodische manier van werken voor het uitwerken van de relatie doelen - activiteiten - middelen. In bijlage 1 van deel II is een uiteenzetting gemaakt van de methode ‘Succesvol doelen bereiken’2. Het toepassen van deze methode zorgt voor een uniforme manier van werken aangaande het formuleren van doelen, activiteiten en middelen en het borgen van de onderlinge relatie. Tevens wordt toegewerkt naar het werken met doelenbomen. Door te werken met doelenbomen ontstaat een instrument om doelen te bepalen en te bereiken. Daarnaast is dat een manier om te communiceren op de verschillende lagen binnen de gemeente: bestuur en organisatie. Door deze wijze van weergeven ontstaat ook inzicht in het multidimensionale karakter van de doelen. Dat wil zeggen dat activiteiten behorende bij andere doelen of zelfs activiteiten in andere programma’s bijdragen aan doelen. Door te werken met doelenbomen wordt de toegankelijkheid van de P&C-documenten vergroot en wordt ook het boekwerk qua dikte verkleind. Om uitvoering te geven aan deze aanbeveling (alsmede ook aanbeveling 4), adviseren we om dit gefaseerd te doen. Dit kan bijvoorbeeld vorm krijgen in een pilot, waarbij eerst een programma langs deze methode wordt uitgewerkt.

Dit geeft zicht op de implicaties voor de organisatie en de administratie (financieel en project). Op basis van de pilot kan een uitrol naar de rest van de programma’s in de begroting worden gedaan. 4. Implementeer en borg het totaalkader aangaande sturing en beheersing (zie bijlage) voor de sturing en verantwoording binnen de gemeente Ridderkerk. Dit betekent dat de verschillende lagen van het totaalkader worden georganiseerd en onderling met elkaar in verband worden gebracht. Het verdient de aanbeveling om dit uitgewerkte kader ook te bespreken met de raad, bijvoorbeeld in de werkgroep Begrotingsopzet. Dit mede om de onderwerpen in die werkgroep context en richting te geven 5. Verbreed de scope van de P&C-documenten naar de gehele taakuitvoering van de gemeente. Zoals aangegeven bij conclusie 2 is de scope van de P&C-documenten te smal (zoals raadsleden en de organisatie ook zelf concluderen). Informatie over meer going concerntaken wordt gemist door de raad in de P&C-documenten. Het verdient de aanbeveling om de scope van de P&C-documenten te richten op de gehele taakuitvoering van de gemeente. Om de informatie bondig en compact weer te geven, stellen we voor om uitvoering te geven aan aanbeveling 2. Onderdeel van deze aanbeveling is ook om projectmatig werken voor majeure projecten onderdeel te laten zijn van de P&Cdocumenten. Dat wordt bij andere gemeenten al toegepast.

Dit is bijvoorbeeld terug te zien bij de gemeente Delft. Hierbij kennen projecten een meerjarig karakter, dat de P&Cdocumenten overstijgt. Deze projecten zijn onderdeel van de tweede W-vraag (Wat gaan we ervoor doen? (activiteitenniveau)) en zijn zo goed mogelijk gekoppeld aan de doelen. Het streven om meer op projectniveau te gaan rapporteren is ook in lijn met het afmaken en afronden van zaken en daarmee concreet resultaat te boeken: waar staan we in het proces (ten opzichte van eerdere besluiten), wat moet er nog gebeuren en hoe kunnen we bijsturen?

2 Van Helden A.H.M. 2017, Succesvol Doelen Bereiken: een vernieuwende aanpak van sturen door organisaties op het bereiken van doelen, Koninklijke Van Gorcum B.V.; Assen.

Rekenkamer Ridderkerk

10

Beïnbloedbaarheid begroting

Bijlage. Schematische weergave van het totaalkader aangaande sturing en beheersing (ideaal)

Rekenkamer Ridderkerk

11

Beïnbloedbaarheid begroting

Bestuurlijke reactie

Rekenkamer Ridderkerk Mw. C. Garama, Secretaris

Uw kenmerk: Bijlage:

-

Ons kenmerk: Contact: Telefoonnr.: E-mail: Datum:

2025-049519 Ricardo Leenderts 0180-451234 r.leenderts@ridderkerk.nl 11 juli 2025

Betreft: Bestuurlijke reactie op het rekenkamerrapport ‘Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk’

Geachte mevrouw Garama, Allereerst heel veel dank voor uw uitgebreide rapport ‘Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk’ en de zorgvuldige samenstelling ervan. Met aandacht en belangstelling hebben wij van het rapport kennisgenomen. Met het onderzoek wenste de Rekenkamer inzicht te krijgen in de ruimte die er binnen de begroting is om beleidskeuzes te maken en welke mate van flexibiliteit de middelen hebben. Anderzijds wilde de Rekenkamer weten op welke wijze de sturing van de raad ten aanzien van de begroting versterkt kan worden. In deze brief geven wij onze reactie op het uitgevoerde onderzoek en de geformuleerde conclusies en aanbevelingen. Reactie op de conclusies Het college onderschrijft de conclusies dat het proces van totstandkoming, de scope en diepgang van de (beleids)inhoud, de toegankelijkheid, de hulpmiddelen en de rolneming van de raad sterke punten en verbeterpunten kennen. Ook danken we de rekenkamer voor het in beeld brengen van de mate van beleidsvrijheid van de begroting. Reactie op de aanbevelingen aan het college De inhoud van dit rapport heeft grote overeenkomsten met de inhoud van de aangenomen motie ‘Onderzoek nieuwe begrotingsopzet’ (2024-105). Op 18 september 2025 is een werkgroep bijeenkomst gepland waarin we met de raad in gesprek gaan over op welke manier we de motie kunnen uitvoeren.

De aanbevelingen uit dit rekenkamerrapport nemen we daarin graag mee. Tot slot Wij danken u voor uw onderzoek en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen. Hoogachtend, Het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk, de secretaris, de burgemeester,

mevr. M. Kitselar

dhr. C.A. Oosterwijk

Nawoord rekenkamer

De Rekenkamer Ridderkerk dankt het college van burgemeester en wethouders voor de zorgvuldige en welwillende wijze waarop het rapport ‘Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk’ is ontvangen en becommentarieerd. Wij waarderen de erkenning van zowel de conclusies als de aanbevelingen die in het rapport zijn opgenomen. Het doet ons deugd dat het college de bevindingen herkent en dat het rapport bijdraagt aan de beweging naar een vernieuwde begrotingsopzet die al is ingezet. Wij zien het als positief dat de aanbevelingen uit het rapport worden meegenomen in de verdere uitwerking daarvan. De werkgroep bijeenkomst op 18 september 2025 kan benut worden om als raad en college verdere stappen te zetten richting een meer transparante, sturingsgerichte en beleidsbewuste begroting. De rekenkamer blijft de ontwikkelingen op dit vlak met belangstelling volgen en vertrouwt erop dat de uitkomsten van dit onderzoek bijdragen aan de versterking van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.

Rekenkamer Ridderkerk

13

Beïnbloedbaarheid begroting

Deel II Nota van bevindingen

Rekenkamer Ridderkerk

14

Beïnbloedbaarheid begroting

Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk Rekenkameronderzoek Ridderkerk

Juni 2025

Partners in verbetering

Inhoudsopgave DEEL II - NOTA VAN BEVINDINGEN​ H1 | Onderzoeksverantwoording​

2

1.1 Doel- en vraagstelling van het onderzoek​

2

1.2 Werkwijze en methodologische verantwoording​

2

H2 | Inrichting P&C-cyclus en invloed van de Raad​

4

2.1 Inrichting P&C-cyclus en positie in het grotere plaatje​ 2.1.1 Kader inrichting P&C-cyclus gemeente Ridderkerk​ 2.1.2 Positie in een groter plaatje​

5 5 8

2.2 Beschouwing op begroting (en P&C-documenten)​

11

2.3 Invloed van de gemeenteraad op de P&C-cyclus en -documenten​

14

2.3.1 Toegankelijkheid​

14

2.3.2 Gebruik en behandeling van de begroting​

16

2.3.3 Gebruik van instrumenten en invloed op de begroting​ H3 | Bevindingen technische analyses​

18 23

3.1 Drie technische analyses om inzicht te vergroten​

23

3.2 Bevindingen ten aanzien van de mate van beleidsvrijheid​

25

3.3 Bevindingen ten aanzien van de mate van beïnvloedbaarheid​

28

3.4 Bevindingen ten aanzien van de begrotingsanalyse​

30

Bijlage 1 | Succesvol doelen bereiken​

32

Bijlage 2 | Mate van beleidsvrijheid per taakveld​

35

Bijlage 3 | Mate van beïnvloedbaarheid van budgetten​

38

Bijlage 4 | Mate van beleidsvrijheid per programma begroting​

41

Bijlage 5 | Mate van beïnvloedbaarheid per programmabegroting​

51

Bijlage 6 | Begrotingsanalyse: duiding verschillen op taakveldniveau​

60

Bijlage 7 | Online enquête voor Raadsleden​

69

Bijlage 8 | Opbrengst Wereldcafé​

73

Bijlage 9 | Lijst met geïnterviewden​

78

Colofon​

79

Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

H1 | Onderzoeksverantwoording In dit hoofdstuk schetsen we de doelstelling, vraagstelling en werkwijze gedurende het onderzoek.

1.1 Doel- en vraagstelling van het onderzoek De Rekenkamer wil middels dit rekenkameronderzoek de gemeenteraad van Ridderkerk inzicht geven in de ruimte die er is binnen de begroting om beleidskeuzes te maken. Daarnaast is het de bedoeling om een oordeel te geven over de flexibiliteit van de middelen. Ten slotte heeft de Rekenkamer als doel gesteld om aanbevelingen te formuleren die de beleidsruimte (en vooral de keuze daarin voor de Raad) vergroten. Deze doelstelling heeft geleid tot de volgende hoofdvragen voor het onderzoek: ● ●

Hoe groot is de mate van beïnvloedbaarheid van de begroting? In hoeverre kan de sturing van de Raad worden versterkt ten aanzien van de begroting?

De Rekenkamer heeft de twee hoofdvragen verder geoperationaliseerd in een aantal deelvragen: 1. In hoeverre heeft de gemeenteraad van Ridderkerk inzicht in de mogelijkheden om de begroting te kunnen beïnvloeden? 2. Hoe kan de gemeenteraad meer grip krijgen op de begroting en de beschikbare middelen effectiever inzetten? 3. Wat is de huidige mate van beïnvloedbaarheid van de gemeentelijke begroting? a. Wat is de mate van beleidsvrijheid binnen de begroting 2025 van de gemeente Ridderkerk? b. Wat is de mate van beïnvloedbaarheid binnen de begroting 2025 van de gemeente Ridderkerk? c. Hoe verhouden de baten en lasten in de begroting 2025 van de gemeente Ridderkerk zich ten opzichte van goed vergelijkbare gemeenten? 4. Welke factoren beperken of vergroten de beleidsruimte binnen de begroting?

1.2 Werkwijze en methodologische verantwoording Het onderzoek is uitgevoerd met toepassing van verschillende methoden. Gezien de aard van het onderzoek en de gestelde hoofd- en deelvragen, is geen gebruikgemaakt van een (klassiek) normenkader. We hebben ervoor gekozen om een tweeledig onderzoek uit te voeren, bestaande uit een technische analyse (hoofdstuk 3) en een deel dat ingaat op de rol van de Raad en de mogelijkheden die de Raad heeft om meer grip te krijgen op de begroting en de beschikbare middelen (hoofdstuk 2). De constateringen en bevindingen in dit onderzoek zijn gebaseerd op uitkomsten die voortkomen uit meerdere onderzoeksmethoden, bijvoorbeeld uit twee of meer gesprekken

| 2 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

in combinatie met uitkomsten uit de bureaustudie en/of de online enquête onder Raadsleden. Hier zetten we de gebruikte onderzoeksmethode kort uiteen. Drie technische analyses om inzicht te creëren Om antwoord te geven op onderzoeksvragen 3 en 4 hebben we drie technische analyses uitgevoerd. De resultaten vormden input voor de gesprekken met het college en medewerkers van de ambtelijke organisatie. De exercitie bestond uit een analyse van: A. mate van beleidsvrijheid (begroting 2025); B. mate van beïnvloedbaarheid van de begroting; C. begrotingsanalyse 2025 (plus een benchmark). Overzicht en inzicht voor de Raad middels een enquête en workshop (door middel van een Wereldcafé) Voor de beantwoording van onderzoeksvragen 1 en 2 hebben we de Raadsleden een enquête voorgelegd en een workshop gehouden waarin we via een Wereldcafé met elkaar in gesprek zijn gegaan (de opbrengst treft u in bijlage 8). Met beide methoden hebben we gekeken in hoeverre de Raad zelf op de hoogte is van de sturingsmogelijkheden, de instrumenten en de beïnvloedbaarheid van de begroting. De resultaten van de enquête samen met de resultaten van de technische analyses vormden de basis voor het gesprek in het Wereldcafé. De enquête is uiteindelijk door 30 Raads- en burgerleden ingevuld. Bij het Wereldcafé waren 16 Raadsleden aanwezig, alsmede de commissiegriffier.

Daarnaast is voor de beantwoording van onderzoeksvragen 1 en 2 een documentenstudie uitgevoerd. En zijn op basis van de bevindingen vanuit de documentenstudie interviews gehouden (zie bijlage 9) met functionarissen uit de gemeente Ridderkerk. De geïnterviewden hebben ter voorbereiding vooraf een interviewprotocol ontvangen. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt, die ter wederhoor zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. Wederhoor Omdat de Raad een voorname rol heeft gespeeld binnen dit onderzoek, is er naast het reguliere ambtelijke en bestuurlijke wederhoor, ook wederhoor toegepast door de griffie van Ridderkerk.

| 3 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

H2 | Inrichting P&C-cyclus en invloed van de Raad In dit hoofdstuk worden de bevindingen gepresenteerd aangaande de inrichting van de P&C-cyclus en de bijbehorende producten. Tevens wordt ingegaan op de mogelijkheden voor beïnvloeden door de Raad. Hierbij komen de volgende deelvragen aan de orde. Deelvragen 1. In hoeverre heeft de gemeenteraad van Ridderkerk inzicht in de mogelijkheden om de begroting te kunnen beïnvloeden? 2. Hoe kan de gemeenteraad meer grip krijgen op de begroting en de beschikbare middelen effectiever inzetten? De belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk zijn:1 ● Inrichting van de P&C-documenten is geënt op de speerpunten van het coalitieakkoord en collegeprogramma. Het gevolg is dat over andere onderwerpen (zoals going concern, maar ook recente ontwikkelingen zoals opvang Oekraïners) niet in de P&C-documenten wordt gerapporteerd. Deze informatie wordt verstrekt via Raadsinformatiebrieven. In de P&C-documenten wordt integraliteit gemist, met het overige beleid, de overige activiteiten en allocatie van middelen. ● Het proces van de totstandkoming van de P&C-documenten is gestroomlijnd, wordt zorgvuldig uitgevoerd en wordt ook tijdig doorlopen. ● De verbinding van de P&C-cyclus met de andere lagen in het totaalkader van sturing en beheersing (zie figuur 3) is nog niet volledig geborgd.

● Sturing op doeltreffendheid en doelmatigheid in de P&C-documenten is niet goed mogelijk doordat een expliciete relatie tussen beleid en middelen op dit moment ontbreekt. ● De toegankelijkheid van de begroting wordt wisselend ervaren. Ongeveer een derde van de Raadsleden vindt deze makkelijk te lezen, een derde lastig en een derde is hierover neutraal. De begroting (en jaarrekening) is beter toegankelijk geworden de afgelopen jaren, onder andere door het aantal pagina’s flink in te perken. ● Er is geen duidelijke consensus of de informatie aansluit op de behoeften van de Raad, of alle informatie in de begroting staat en of het detailniveau juist is. Sommige respondenten merken op dat er soms impliciete besluiten in de begroting staan en dat de focus op actiepunten voor het college soms ten koste gaat van andere onderwerpen. ● De begroting wordt door de meeste Raadsleden (80%) als belangrijk tot zeer belangrijk ervaren in hun rol. Toch ervaren sommige Raadsleden dat de begroting op een te hoog abstractieniveau is en daardoor lastig te gebruiken. De begroting wordt voornamelijk gebruikt bij de voorbereiding van commissie- en Raadsvergaderingen en bij de behandeling van P&C-documenten. 1

De bevindingen hebben we gedaan op basis van interviews met betrokkenen, documenten, maar ook op basis van de online enquête onder Raadsleden en een werksessie met diezelfde Raad. De online enquête is door 30 Raadsleden ingevuld en tijdens de werksessie waren er 16 Raadsleden en iemand van de griffie aanwezig (zie ook paragraaf 2.2).

| 4 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

● ●

●

●

Raadsinformatiebrieven zijn een belangrijk instrument om de Raad te informeren. De brieven worden ook goed gelezen door de Raad. De jaarrekening is doorgaans een ‘hamerstuk’, evenals de 1e tussenrapportage. Alleen de 2e tussenrapportage wordt niet behandeld in de commissie en in de technische vragenronde. De jaarrekening wordt in de werkgroep KAS en de Raadscommissie besproken. Het verbaast veel respondenten dat de jaarrekening zo wordt doorgezet, omdat het toch een van de voornaamste P&C-producten is. De jaarrekening wordt vooral gebruikt als een peilstok, om te kijken of de ambitie van de gemeente in lijn is met de uitvoering. De bekendheid met de sturingsinstrumenten die er zijn om bij te sturen op de begroting varieert. Door Raadsleden zelf genoemde instrumenten zijn onder andere Raadsvoorstellen met extra krediet, moties, amendementen, de kadernota en 1e en 2e tussenrapportages. Veel Raadsleden hebben het idee dat zij slechts beperkte invloed kunnen uitoefenen op de begroting. Dit wordt vaak toegeschreven aan afspraken die al tijdens de coalitieonderhandelingen worden gemaakt. Het aanpassen van de begroting via amendementen wordt bovendien als lastig ervaren, mede door de complexiteit en het gebrek aan financiële kennis bij sommige Raadsleden. De inzet van moties en amendementen bij de begroting was de afgelopen jaren gemiddeld.

Tegelijkertijd worden er jaarlijks bij de begroting rond de 300 vragen ingediend. De vragen zijn rijp en groen door elkaar en een deel keert ieder jaar terug. Het college (en de organisatie) zou daarom graag het gesprek met de Raad willen aangaan over wat nou de reden is dat er zoveel vragen worden ingediend en waar exact de behoefte ligt

2.1 Inrichting P&C-cyclus en positie in het grotere plaatje In deze paragraaf gaan we in op de inrichting van de P&C-cyclus en hoe dit in de praktijk wordt vormgegeven in de gemeente Ridderkerk.

2.1.1 Kader inrichting P&C-cyclus gemeente Ridderkerk De P&C-cyclus is verankerd in de financiële verordening gemeente Ridderkerk 20242. Daarnaast is een nadere uitwerking gemaakt van de functie van de P&C-cyclus in het document Planning & Control3. Daarin staat dat het doel van de P&C-cyclus is: ‘Raadsleden in staat te stellen om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol’. De P&C-cyclus bestaat daarbij uit drie onderdelen: 1. Kaders stellen (plannen): bepalen van te realiseren doelstellingen, te behalen resultaten, uit te voeren activiteiten, en middelen die daarvoor mogen worden ingezet. 2. Controleren en kaders bijstellen (beheersen en (bij)sturen): tussentijds monitoren van de voortgang van de activiteiten, resultaten en ingezette middelen. Als er sprake is van een afwijking, wordt hierover gerapporteerd met daarbij de te nemen bijsturingsmaatregelen; 3. Controleren (verantwoorden): aan het einde van het jaar rapporteren over de gerealiseerde resultaten en daarvoor ingezette middelen ten opzichte van het

2 3

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR716163/1 Gemeente Ridderkerk, 2018, Planning & Control, 31 oktober 2018, p. 1-12.

| 5 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

(bijgestelde) plan. Dit geeft weer input voor de volgende P&C-cyclus, waardoor het een continu proces is. Om invulling te geven aan deze functie van de P&C-cyclus kent de gemeente Ridderkerk een vijftal P&C-producten: 1. Kadernota/kaderbrief - Dit document geeft inzicht in de bestaande financiële kaders voor de aankomende begroting en de meerjarenraming. Daarnaast wordt inzicht gegeven in de onvermijdelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op het financieel perspectief, alsmede de impact van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Dit document wordt ter kennisgeving naar de Raad gestuurd. Dit document wordt door de Raad geagendeerd voor het debat. Dit gebeurt normaliter eind juni / begin juli. Tegelijkertijd wordt de raad voorgesteld de kaderbrief als uitgangspunt te nemen voor de verdere samenstelling van de programmabegroting. Hierbij merken we op dat andere gemeenten doorgaans anders met de kadernota omgaan. We zien dat de kadernota steeds meer een discussiedocument wordt in aanloop naar de begroting. Er vindt hierbij een verplaatsing van het debat plaats van de begroting naar de kadernota. 2. Begroting - Deze geeft de beleidsmatige en budgettaire kaders aan voor het komende jaar en geeft een doorkijk naar de drie volgende jaren (meerjarenperspectief).

Door het vaststellen van de begroting geeft de Raad het college het mandaat om de gestelde doelen voor het komende jaar te realiseren, binnen de financiële kaders op het niveau van de programma’s. Daarnaast besluit de Raad over aan de begroting gerelateerde onderwerpen: het investeringsvolume en de reserves. De behandeling van het document vindt veelal plaats in de eerste helft van de maand november en dient voor 15 november ingediend te worden bij de provincie. 3. 1e Rapportage - Door middel van dit document informeert het college de Raad over afwijkingen (toelichting bij > € 100.000) op de baten en lasten van de begroting over de eerste drie maanden van het lopende boekjaar. Daarnaast wordt gerapporteerd op de actuele stand van de investeringsbudgetten door de realisatie en raming van de uitputting van de investeringsbudgetten weer te geven. Op de afwijkingen bij de investeringsbudgetten die groter zijn dan € 100.000 wordt een toelichting opgenomen. De behandeling van het document vindt veelal plaats in de maand juli, vaak gelijk met de kadernota/kaderbrief. 4. 2e Rapportage - Zie toelichting 1e Rapportage. Door middel van de 2e Rapportage informeert het college de Raad over de afwijkingen op de baten en lasten van de begroting over de eerste acht maanden van het lopende boekjaar.

De behandeling van het document vindt veelal plaats in de maand november, vaak gelijk met de begroting van het komende jaar. 5. Jaarstukken - In de jaarstukken legt het college verantwoording af over het in de begroting vastgestelde beleid en beheer van het voorafgaande boekjaar. De programmaverantwoording bestaat uit de beleidsinhoudelijke verantwoording over de realisatie van de programma’s. Tevens wordt een overzicht gegeven van de gerealiseerde baten en lasten. De behandeling van dit document vindt veelal plaats eind juni of begin juli. De vastgestelde jaarstukken dienen voor 15 juli ingediend te worden bij de provincie.

| 6 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

Bij de behandeling van de begroting en jaarstukken in de Raad van Ridderkerk wordt beperkt discussie gevoerd over het beleid en de visies en de inhoud daarvan. Deze discussies vinden plaats bij de Raadsvoorstellen aangaande visies en beleidsdocumenten, zie ook paragraaf 2.1.2. Schematisch ziet de P&C-cyclus van de gemeente Ridderkerk er als volgt uit: Figuur 2​

Inrichting P&C-cyclus gemeente Ridderkerk4

Voor de gemeente Ridderkerk gelden het coalitieakkoord5 en het daarvan afgeleide collegeprogramma6 gedurende de Raads- en collegeperiode als de beleidskaders op hoofdlijnen. Met andere woorden, dit vormt de opdracht aan het college. We constateren dat de inrichting van de P&C-documenten ook hierop gericht is. Dat wil zeggen dat op de speerpunten van het coalitieakkoord en collegeprogramma wordt gerapporteerd. De achterliggende gedachte hierbij was om dubbelingen in de P&C-documenten te voorkomen en de dikte van boekwerken van de P&C-documenten te verkleinen. Het gevolg van bovenstaande is dat op andere onderwerpen niet in de P&C-documenten wordt gerapporteerd. Going concerntaken zijn bijvoorbeeld niet opgenomen. Dit betekent dat op deze taken, maar ook op recente ontwikkelingen (een voorbeeld is de opvang van Oekraïners), niet teruggekomen wordt in de P&C-documenten. Deze informatie wordt via de Raadsinformatiebrieven aan de Raad verstrekt. Hiermee beschikt de Raad wel over de informatie. In de P&C-documenten wordt integraliteit gemist, met het overige beleid, de overige activiteiten en allocatie van middelen.

Gemeente Ridderkerk, 2018, Planning & Control, 31 oktober 2018, p. 1-12. Gemeente Ridderkerk, 2022, Coalitieakkoord 2022-2026: Hart voor een toekomstbestendig Ridderkerk, 18PLUS, SGP, CDA, VVD, p. 1-33. 6 Gemeente Ridderkerk, 2022, Collegeprogramma 2022-2026: Hart voor een toekomstbestendig Ridderkerk, oktober 2022, p. 1-34. 4

5

| 7 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

Bovenstaande wordt ook geconstateerd in een motie7 die de Raad van Ridderkerk op ​ 7 november 2024 heeft aangenomen. In deze motie wordt onder andere geconstateerd dat: 1. de huidige programmabegroting qua toelichting de nadruk legt op de afspraken uit het coalitieakkoord en de acties uit het collegeprogramma; 2. onderwerpen die niet in het coalitieakkoord zijn opgenomen, derhalve ook geen plek hebben gekregen in de teksten bij de programma’s; 3. de Raad in de afgelopen jaren diverse beleidsnota’s en uitvoeringsprogramma’s heeft vastgesteld, waarvan de uitvoeringsprogramma’s vaak ook een planning per jaar kennen; 4. de huidige begrotingsopzet nu geen inzicht geeft in de voortgang van de lopende uitvoeringsprogramma’s, en de acties die voor het komende jaar op de planning staan. Vanuit bovenstaande motie wordt het college verzocht om in het eerste half jaar van 2025 onderzoek te doen naar verbetermogelijkheden voor de opzet en/of invulling van de Ridderkerkse begroting met het oog op de uitvoering van beleid. De resultaten te presenteren aan de Raad en de uitkomsten een vervolg te geven bij de ontwerpbegroting 2027. Het college is voornemens om deze opdracht uit te voeren en gaat daarvoor in gesprek met de Raad. De resultaten van dit rekenkameronderzoek worden daarbij ook betrokken; daarom duurt het uitvoeren van de moties iets langer.

Uit de gevoerde gesprekken met de functionarissen van de gemeente Ridderkerk en de respons van de Raadsleden voor dit onderzoek blijkt dat het proces van de totstandkoming van de P&C-documenten gestroomlijnd is, zorgvuldig en tijdig wordt doorlopen. Er ligt een spoorboekje per jaar voor de P&C-cyclus, waarin de mijlpalen zijn gedefinieerd per product. Tevens is duidelijk hoe de rolneming binnen de organisatie ligt en wie waarvoor aan de lat staat. Er wordt gewerkt met Pepperflow als applicatie ter ondersteuning. De Raad heeft acht weken om de P&C-stukken te lezen. De P&C-producten worden altijd op tijd aangeleverd bij de verschillende gremia. Dit zien we ook terug in de online enquête waarin 61% van de Raadsleden aangeeft dat de begroting tijdig komt; 32% heeft geen mening op dit punt en slechts 7% vindt van niet. De behandeling van de P&C-documenten door de Raad (acht weken bij de begroting en jaarrekening en acht weken voor de kadernota) is relatief ruim, bijvoorbeeld in vergelijking met andere gemeenten waar vijf tot zes weken doorgaans de norm is8. Dit heeft ook een keerzijde. Vanuit gesprekken en na bestudering van het spoorboekje P&C van de gemeente Ridderkerk9, komt naar voren dat de planning voor de organisatie doorgaans krap is. Er is weinig marge om vertraging op te vangen.

2.1.2 Positie in een groter plaatje In paragraaf 2.1.1 hebben we het huidige kader aangaande de positionering van de P&C-cyclus van de gemeente Ridderkerk weergegeven. Er is bij de inrichting van de begroting en jaarrekening door het college besloten dat het coalitieakkoord en collegeprogramma 7 ChristenUnie, GroenLinks, Burger op 1, Echt voor Ridderkerk, 2024, Motie 2024 – 105 ‘Onderzoek naar nieuwe begrotingsopzet’, 7 november 2024, p. 1-2. 8 Dit zien we bijvoorbeeld terug komen bij de gemeenten Delft (6 weken), Bladel (5 weken) en Harlingen (6 weken). 9 Gemeente Ridderkerk, 2024, Spoorboekje P&C-cyclus 2025, Excel.

| 8 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

leidend zijn voor de P&C-documenten en dat hier enkel en expliciet op wordt gerapporteerd. In deze paragraaf presenteren we een totaalconcept van sturing binnen een gemeente, waarin de P&C-cyclus is gepositioneerd (zie figuur 3). We geven in deze paragraaf onze bevindingen weer ten aanzien van de situatie bij de gemeente Ridderkerk. Figuur 3​

Schematische weergave van het totaalkader aangaande sturing en beheersing (ideaal)​

Bovenstaand kader kent vijf lagen. Deze zijn in de gemeente Ridderkerk als volgt ingevuld: ● Laag 0 bevat de wettelijke kaders en daaruit vloeiende wettelijke taken. ● Laag 1 bevat de visies van de gemeente Ridderkerk, denk hierbij bijvoorbeeld aan visies ten aanzien van het Sociaal Domein en de Omgevingsvisie. Dit zijn visies voor de lange termijn die richting geven voor die termijn ten aanzien van de strategie van de gemeente Ridderkerk. Hierbij horen ook beleidskaders die de visies van de gemeente vormen. Binnen deze laag (vaststellen van visies en beleid) wordt binnen de gemeente Ridderkerk gewerkt met een beleidscyclus. Instrumenten in dit kader betreffen een startnotitie en een evaluatie. De startnotitie geeft onder andere aan: doelen (wat willen we bereiken?), de planning en participanten. We constateren dat er binnen de beleidsdocumenten geen uniforme manier van rapporteren wordt vastgesteld: er wordt op verschillende manieren over de voortgang gerapporteerd.

| 9 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

●

●

●

Wanneer de Raad een beleidsdocument vaststelt, is het ook goed om vast te stellen waarover, op welke manier en op welke momenten zij willen worden geïnformeerd. Laag 2 bevat het coalitieakkoord/collegeprogramma. Dit geeft de ambities weer voor de collegeperiode (vier jaar) van het college en geeft daarbij ook richting en is kaderstellend. Laag 3 is de bestuurlijke P&C-cyclus. Deze is beschreven in paragraaf 2.1.1. De termijn van deze producten is vooral gericht op een cyclus van één jaar (korte termijn). Laag 4 is de ambtelijke P&C-cyclus en betreft de operationele doorvertaling van de bovenliggende lagen in jaarplannen van de afdelingen. Deze geeft concreet aan wat de afdelingen qua activiteiten gaan doen en wat ze daarvoor nodig hebben om bij te dragen aan de hogere lagen. Hierbij gelden de afdelingsplannen als doorvertaling van de hogere lagen. Hierin is sprake van prioritering en sturing. De afdelingsplannen bevatten de activiteiten die bijdragen aan de hogere doelen. Aansluiting op de hogere lagen is noodzakelijk; anders verworden de afdelingsplannen tot losse onderdelen en worden ze op den duur niet meer gebruikt.

Tussen deze lagen is sprake van een wisselwerking van sturen (kaders stellen/richting geven) en beheersen (verantwoorden en op koers houden). Op basis van de gevoerde gesprekken met de functionarissen van de gemeente Ridderkerk, het Wereldcafé en bestudering van de documenten en de onderlinge verhouding daartussen, constateren we dat de afzonderlijke lagen (0 tot en met 4) binnen de gemeente Ridderkerk nog niet voldoende aan elkaar gekoppeld zijn en daarmee nog niet een integraal geheel vormen. Laag 2 en 3 zijn op elkaar afgestemd. Zoals weergegeven in paragraaf 2.1.1 leidt dit tot een te beperkte informatievoorziening aan de Raad. Bijvoorbeeld ten aanzien van de onderwerpen uit laag 1. Er wordt in de P&C-documenten wel aangegeven welke beleidskaders van toepassing zijn (vastgesteld door college; vastgesteld door de Raad; te herzien beleid). De ambtelijke P&C-cyclus (laag 4) is bijvoorbeeld nog niet gekoppeld: er wordt gewerkt met afdelingsplannen, maar deze zijn geen afgeleide van de beleidsplannen. Het gevolg is dat er omissies tussen de lagen ontstaan, wat ertoe leidt dat sturing en beheersing niet eenduidig plaatsvinden tussen de lagen. We constateren op basis van de gevoerde gesprekken met de functionarissen van de gemeente Ridderkerk en het Wereldcafé dat de Raad van Ridderkerk veel wordt geïnformeerd via Raadsinformatiebrieven (zie ook paragraaf 2.3).

Dit kan gaan om technische onderwerpen, denk hierbij bijvoorbeeld aan de uitkomst van circulaires tot aan inhoudelijke onderwerpen. De Raadsinformatiebrieven worden geschreven door de vakafdelingen. De Raadsinformatiebrieven gelden als belangrijk middel om de verbinding tussen de lagen in figuur 3 te maken, zo bemerken ook Raadsleden. Het gevolg van bovenstaande zien we bijvoorbeeld terug in hoe Raadsleden omgaan met de P&C-documenten (zie ook paragraaf 2.3). Het merendeel geeft aan dat met ervaring (langer zitting hebben in de Raad) het begrip van de werking van P&C-cyclus en documenten en hoe te gebruiken groter wordt. Met andere woorden, nieuwe Raadsleden hebben veel moeite op dat vlak om hun weg te vinden. Tevens zien we dat meer ervaren Raadsleden ‘het grotere

| 10 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

plaatje’ van visies, beleidsdocumenten, Raadsinformatiebrieven, et cetera gebruiken bij het lezen en gebruik van de P&C-documenten in hun kaderstellende en controlerende rol.

2.2 Beschouwing op begroting (en P&C-documenten) In deze paragraaf geven we onze bevindingen weer ten aanzien van de P&C-producten. Dit zijn de producten die in paragraaf 2.1.1 zijn genoemd. Sturen op doeltreffendheid en doelmatigheid is niet eenvoudig op basis van de begroting en jaarrekening De 3W-vragen10 (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?) zijn vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en vormen de rode dRaad per programma in de begroting. Bij de gemeente Ridderkerk constateren we op basis van de documentenstudie en gevoerde gesprekken met de functionarissen, dat tussen deze onderdelen nu sprake is van een impliciete relatie. Waarbij er geen duidelijke koppeling is tussen doelen, activiteiten en middelen. Voor de 3 H-vragen in de jaarrekening constateren we hetzelfde. Hierbij merken we dat de middelen een andere scope kennen dan de doelen en activiteiten. De doelen en activiteiten zijn gericht op speerpunten van de gemeente (coalitieakkoord en collegeprogramma). De middelen dekken een scope van alle taken van de gemeente, dus ook inclusief de going concerntaken. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de baten en lasten (financiën voor alle taken van de gemeente) per taakveld later in de begroting (financiële begroting) zijn opgenomen.

Een expliciete koppeling met de doelen en activiteiten ontbreekt echter. Ook uit de enquête onder Raadsleden (zie figuur 4), zien we terug dat voor een groot deel van de Raad de relatie tussen middelen en beleid onduidelijk is. Bovenstaande komt ook terug in de motie 2024 – 105 ‘Onderzoek naar nieuwe begrotingsopzet’11. De gemeenteraad kan zijn controlerende rol verder invullen door het college ook juist hierop te bevragen. Het is voor de Raad immers nodig om na te kunnen gaan of de doelen zijn bereikt en welke middelen daarvoor nodig zijn geweest. Daarbij komt dat veel doelen eigenlijk activiteiten zijn en de integraliteit tussen de doelen in een programma en tussen programma’s ontbreekt. De onderliggende oorzaak is dat er binnen de gemeente Ridderkerk bij de totstandkoming van de begroting (doelen) wel procesmatig wordt gewerkt, maar niet methodisch. Daardoor is de formulering van doelen in de programma’s van de begroting niet consistent.

De 3W-vragen (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?) zijn vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en vormen de rode dRaad per programma in de begroting. In sommige gevallen wordt een vierde W-vraag toegevoegd: Wie zijn daarbij betrokken? In de jaarrekening spreken we over de 3 H-vragen: Heeft de gemeente bereikt wat zij wilde bereiken? Heeft de gemeente gedaan wat zij wilde doen? Heeft het gekost wat de gemeente dacht dat het zou kosten? (Bron: https://vng.nl/artikelen/Raadgever-gemeentebegroting-en-jaarrekening). 11 ChristenUnie, GroenLinks, Burger op 1, Echt van Ridderkerk, 2024, Motie 2024 – 105 ‘Onderzoek naar nieuwe begrotingsopzet’, 7 november 2024, p. 1-2. 10

| 11 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

Figuur 4​ ​ ​

Uitkomsten enquête Raadsleden Ridderkerk - Hoe helder legt de begroting een relatie​ tussen middelen en beleid?

We zien dat de doelen in de programma’s in de begroting en jaarrekening niet allemaal voldoen aan het op SMART-wijze formuleren van doelen. Daarbij komt dat veel doelen eigenlijk activiteiten zijn en de integraliteit tussen de doelen in een programma en tussen programma’s ontbreekt. Doelen zijn leidend voor de controlerende rol van de Raad en bepalen ook de mogelijkheden om (bij) te sturen (kaderstellende rol van de Raad). De informatievoorziening aan de Raad dient daarop geënt te zijn. We constateren dat dit bij de gemeente Ridderkerk voor verbetering vatbaar is, zie ook hetgeen eerder beschreven is in deze paragraaf. ​ Daarnaast zijn de doelen, resultaten en activiteiten ééndimensionaal beschreven. In de praktijk zullen activiteiten behorende bij andere doelen of zelfs ook activiteiten in andere programma’s bijdragen aan doelen. Deze relatie is niet benoemd of weergegeven. Figuur 5 maakt het ééndimensionale versus multidimensionele karakter van doelrealisatie duidelijk. Het grafisch weergeven van deze relaties door middel van bijvoorbeeld doelenbomen kan daarbij helpen (zie bijlage 1). Tevens zorgt deze methode voor minder tekst. Figuur 5​

Eéndimensionaal versus multidimensionaal karakter van doelenbomen

In de jaarverslagen van de gemeente Ridderkerk is per onderdeel van het programma aangegeven wat de afgesproken doelen waren en wat daarvan is bereikt. En ook wat niet. Hierbij staat ook een overzicht van de baten en lasten. Mocht het resultaat afwijken, dan staat er ook duidelijk bij waarom dit is overschreden. Conform de financiële verordening wordt dit gedaan bij afwijkingen groter dan € 100.000.

| 12 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

Financiële insteek Op basis van een analyse van de P&C-documenten, de gesprekken en ons eigen expertoordeel constateren we dat de P&C-documenten van de gemeente Ridderkerk vooral een financiële insteek kennen. De P&C-documenten geven een goed inzicht in hoe de gemeente Ridderkerk er financieel technisch voor staat. Er wordt veel inzicht gegeven door middel van cijfers en trends. Financiële kengetallen worden meerjarig gepresenteerd en goed uitgelegd. Daarnaast zien we dat financiële technische paragrafen (denk bijvoorbeeld aan de paragrafen Weerstandsvermogen & risicobeheersing en Financiering) worden afgeconcludeerd voor de Raadsleden. Zoals aangegeven in het begin van deze paragraaf, wordt er minder gestuurd op de mate van doeltreffendheid en daarmee de inhoudelijke realisatie van beleid binnen de gemeente Ridderkerk. Projectgestuurd begroten en verantwoorden De begroting en jaarrekening kennen geen projectmatige manier van verantwoorden. Projecten hebben vaak een meerjarig karakter, waarbij de begroting en jaarrekening ‘peilstokken’ zijn om te rapporteren op de voortgang en besturingsmogelijkheden te schetsen. In de motie 2024 – 105 ‘Onderzoek naar nieuwe begrotingsopzet’ wordt dit ook geduid12: “de huidige begrotingsopzet nu geen inzicht geeft in de voortgang van de lopende uitvoeringsprogramma’s, en de acties die voor het komende jaar op de planning staan”.

We zien dat andere gemeenten dit op verschillende vormen toepassen en daarmee de informatievoorziening en sturingsmogelijkheden voor de Raad vergroten. Het is van belang om wel vooraf met de Raad te definiëren wat wordt verstaan onder ‘projecten’ en welke projecten in aanmerkingen komen voor een projectmatige manier van verantwoorden. We zien bij andere gemeenten dat het veel gaat om majeure projecten met een lange doorlooptijd, domeinoverstijgend karakter en majeure investeringen. In onderstaand kader geven we een voorbeeld van de gemeente Delft weer13. Projectgestuurd begroten en verantwoorden: voorbeeld gemeente Delft In de P&C-producten richt de gemeente Delft zich op het begroten en rapporteren op projectniveau, wat een meerjarig karakter heeft en dus de begroting overstijgt. Deze projecten zijn onderdeel van de tweede W-vraag (Wat gaan we ervoor doen? (activiteitenniveau)) en zijn zo goed mogelijk gekoppeld aan de doelen.

Het streven om meer op projectniveau te gaan rapporteren is ook in lijn met het afmaken en afronden van zaken en daarmee concreet resultaat te boeken: waar staan we in het proces (ten opzichte van eerdere besluiten), wat moet er nog gebeuren en hoe kunnen we bijsturen? Tevens wil het college van de gemeente Delft de Raad met het rapporteren op projectniveau meer meenemen op strategisch niveau van het realiseren van grote opgaven, om daarmee het middellange en langetermijnperspectief een plek te geven in de verantwoording. Op deze manier wordt de Raad meegenomen in het belang van zijn beslissingen: het verleggen van de focus van de korte termijn naar de lange termijn. Een mooi voorbeeld hiervan is de paragraaf Fonds Delft 2040 in de begroting en jaarrekening van de gemeente Delft. In de betreffende paragraaf wordt ervoor gekozen om in dit programma-overstijgende investeringsfonds apart te rapporteren, op een projectmatige manier.

12 Christenunie, GroenLinks, Burger op 1, Echt van Ridderkerk, 2024, Motie 2024 – 105 ‘Onderzoek naar nieuwe begrotingsopzet’, 7 november 2024, p. 1-2. 13 Delftse Rekenkamer, 2025, Plannen, controleren, leren; Onderzoek naar de P&C-cyclus van de gemeente Delft, februari 2025, p. 1-49.

| 13 | Rekenkameronderzoek Beïnvloedbaarheid begroting gemeente Ridderkerk

2.3 Invloed van de gemeenteraad op de P&C-cyclus en -documenten In deze paragraaf gaan we in op het gebruik en de behoefte van de Raad ten aanzien van de begroting. Via een online enquête (ingevuld door 30 Raadsleden van de gemeente Ridderkerk) en een workshop (zie ook bijlage 8) zijn we ingegaan op de toegankelijkheid van de begroting, het gebruik van de begroting en ten slotte het gebruik van instrumenten en de invloed (daarmee) op de begroting. In de onderstaande subparagrafen gaan we in op deze deelaspecten.