2022-03-18 RIB Variantenanalyse BAR-organisatie - eindrapportage.pdf
Tekst van het document
Sterk in nabijheid, slim in robuustheid Een variantenanalyse en onafhankelijk advies betreffende de best passende toekomstige ambtelijke samenwerking tussen de deelnemende gemeenten in de GR BAR-organisatie. Eindrapport
& Van de Laar B.V. Ons kenmerk: R-2021-058 Definitieve versie, 15 februari 2022
INHOUDSOPGAVE 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
CONTEXT, VRAAGSTELLING EN AANPAK FOTO VAN DE BAR-ORGANISATIE HET OPGAVENPROFIEL ONZE BEVINDINGEN DUIDING EN ANALYSE VAN DE VIJF VARIANTEN CONCLUSIE: DE VIJF VARIANTEN GEWOGEN ADVIES: DE VOORKEURSVARIANT UITEENGEZET RANDVOORWAARDEN VOOR TOEKOMSTBESTENDIGE SAMENWERKING DOORKIJK OP VERVOLGPROCES
BIJLAGENBOEK: A. IMPACTANALYSE PER VARIANT B. WEGING DIRECTIEMODELLEN C. GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN D. GERAADPLEEGDE PERSONEN
en-vandelaar.nl
2
1. CONTEXT, VRAAGSTELLING EN AANPAK De aanleiding voor het onderzoek naar de best passende toekomstige ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk, is in dit hoofdstuk uiteengezet. De vraagstelling die aan de onderzoekers is meegegeven en de daarop ontworpen aanpak, vormen de basis waarop dit rapport is uitgewerkt.
en-vandelaar.nl
3
1a. Politiek-bestuurlijke zoektocht naar meer beleidsvrijheid en doorzettingskracht naar gelang de draagkracht op de lokale opgaven •
De autonome gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk zijn sinds 1 januari 2014 ambtelijk gefuseerd. De BAR-organisatie kreeg de juridische vorm van een openbaar lichaam, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een uitvoeringsorganisatie ten dienste van drie gemeentebesturen en hun 125.000 inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen.
•
In 2019 is er een intern organisatie-ontwikkelprogramma (genaamd: BAR 2020) opgezet. Onderdeel van BAR 2020 is de ambitie 'betere aandacht voor het bestuur’. Om deze ambitie verder vorm te geven heeft het Dagelijks Bestuur (DB) van de BAR-organisatie aan de gemeentesecretarissen in maart 2021 gevraagd te komen met een voorstel om:
•
•
de beleidsvoorbereiding en de aansturing van het beleid/ de beleidsvoorbereiding, meer dan nu, in de (lokale) nabijheid van de gemeentebestuurders te brengen;
•
in het sturingsmodel een sterkere strategische bestuursadvisering in te bouwen en een efficiëntere doorzetting van (lokale) besluiten in de organisatie te realiseren;
•
bij het aanbieden en beheren van het dienstverleningspakket beter in te spelen op de uiteenlopende financiële mogelijkheden van de drie gemeenten.
•
De gemeenteraden van Barendrecht en Ridderkerk hebben naar aanleiding van deze verkenning hun colleges middels raadsmoties opgeroepen tot een grondige variantenanalyse op de toekomst van de BAR-organisatie. De gemeente Albrandswaard heeft aangegeven niet te willen participeren in een dergelijk onderzoek. Organisatieadviesbureau & Van de Laar is gevraagd deze variantenanalyse uit te voeren om de gemeentebesturen van Barendrecht en Ridderkerk in positie te brengen om een gefundeerd besluit te nemen over de toekomstige positionering van de BAR-organisatie. De gemeente Albrandswaard is als belanghebbend respondent betrokken in dit onderzoek.
•
Voorliggend rapport bevat de uitwerking van deze variantenanalyse en een onafhankelijk advies inzake de best passende toekomstige ambtelijke samenwerking tussen de deelnemende gemeenten in de BAR-organisatie.
De drie gemeentesecretarissen hebben, om aan deze vraag te voldoen met ondersteuning van bureau Rijnconsult, in juni 2021 een verkenning uitgevoerd naar vier samenwerkingsvarianten. Daarbij zijn onder andere mogelijke verbeteringen op bovengenoemde punten belicht.
en-vandelaar.nl
4
1b. Zoektocht heeft geleid tot onderzoeksvraag, om keuze te maken over de best passende toekomstige vormgeving van de ambtelijke samenwerking Op welke wijze kan de samenwerking tussen de drie gemeenten het beste worden vormgegeven, rekening houdend met de opgaven en ambities van de drie gemeenten en de huidige sterkten en knelpunten in de samenwerking? Zodat sprake is van een toekomstbestendige keuze, die wenselijk én haalbaar is voor politiek en bestuur van de drie deelnemende bestuurskrachtige gemeenten. Om tot een antwoord op voorgaande hoofdvraag te komen is een variantenanalyse uitgevoerd, waarbij de volgende vijf hoofdvormen zijn onderscheiden. 1.
Optimaliseren huidig construct
2.
De besturing aanpassen
3.
Het gemeentespecifiek organiseren van de primaire processen
4.
Eigen gemeentelijke organisaties met shared services
5.
Organisatie in drie losse ambtelijke organisaties
Per variant zijn in de analyse de volgende deelvragen beantwoord: •
Welke gevolgen zijn er voor de kwaliteit van (interne/ externe) dienstverlening, beleidsvorming en het ontwikkelvermogen?
•
In hoeverre beïnvloedt de variant de robuustheid in de ambtelijke organisatie?
•
Welke financiële aspecten brengt de variant met zich mee?
•
Wat is de impact van de veranderopgave (kansen voor medewerkers) die gepaard gaat met de variant?
•
In welke mate sluit de variant aan bij een lokale beleidsvoering en uitvoering?
•
Wat betekent de variant voor de governance, bestuursadvisering en bestuurskracht van de drie gemeenten? En op welke wijze kan de bestuurskracht van de drie gemeenten geborgd blijven?
en-vandelaar.nl
5
1c. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden op wenselijkheid én haalbaarheid, is proces ingericht voor analyse van feiten én meningen Om de hiervoor genoemde vraagstelling te beantwoorden is de onderstaande aanpak gevolgd:
3. Expertmatige confrontatie varianten
1.
In stap 3 is een expertmatige confrontatie uitgevoerd van de vijf vooraf onderscheiden hoofdvarianten met een aantal toetsingscriteria. Per variant is inzichtelijk gemaakt wat daarvan de impact zal zijn op de aspecten kwaliteit, kwetsbaarheid, kosten en kansen voor medewerkers (4K’2) en op gemeentelijke kleur en gemeentelijke grip (2G’s).
Inventarisatie feiten en meningen
Om tot een objectieve variantenanalyse en daarop gebaseerd advies te komen is een analyse gemaakt van relevante documentatie, zie voor een overzicht daarvan bijlage C. Deze feitelijke analyse is door middel van een brede politiek-bestuurlijke en ambtelijke gespreksronde verdiept en verrijkt. In deze gesprekken is, naast het ophalen van meningen over de huidige situatie rondom de samenwerking, ook afgetast wat de wenselijkheid en haalbaarheid van toekomstige oplossingsrichtingen is. Een overzicht van geraadpleegde personen is opgenomen in bijlage D.
2.
Analyse feiten en meningen
De opgehaalde feiten en meningen in stap 1 van de aanpak zijn vervat in een aantal bouwstenen, als basis onder de variantenanalyse: • een startfoto van de BAR-organisatie (feitelijke situatie); • een bondig opgavenprofiel van de drie gemeenten; • probleemanalyse (analyse huidige sterkten en knelpunten in de samenwerking); • feitelijke duiding van de vijf varianten.
4. Advies voorkeursvariant en doorkijk op vervolgproces Deze analyse van vijf hoofdvarianten dient vervolgens als basis voor een expertmatig oordeel over de best passende toekomstige ambtelijke samenwerking tussen de drie deelnemende gemeenten in de BAR-organisatie. In deze advisering is rekening gehouden met de toekomstbestendigheid van onze voorkeursvariant en de impact daarvan op de bestuurskracht van de drie gemeenten. Deze uitwerking is in concept ambtelijk (gemeentesecretarissen) en vervolgens bestuurlijk (per college) getoetst op herkenbaarheid van en draagvlak voor de door de onderzoekers voorgestelde richting.
Deze bouwstenen zijn ambtelijk en bestuurlijk getoetst op herkenbaarheid (juist en volledig), alvorens is overgegaan tot de confrontatie van de varianten met vooraf vastgestelde toetsingscriteria. en-vandelaar.nl
6
2. FOTO VAN DE BARORGANISATIE In dit hoofdstuk is een feitelijke duiding opgenomen van de huidige vormgeving en werking van de BARorganisatie, voor een goed begrip van het vervolg van deze rapportage.
en-vandelaar.nl
7
2a. Bestuurlijk uitgangspunt onder BAR-samenwerking sinds de start: krachtenbundeling mét behoud van couleur locale •
Vanaf 2007 werken de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk op informele basis samen. In 2010 is besloten de samenwerking te intensiveren door samen te gaan werken in een netwerkorganisatie die zich focuste op regionale opgaven. In 2012 is besloten een gezamenlijke ambtelijke uitvoeringsorganisatie op te richten. Uit de raadsbesluiten en enkele brondocumenten kan de aanleiding hiervoor onder meer samengevat worden met: •
De decentralisaties van taken op het sociale domein van provincie en rijk naar de gemeenten.
•
Technologische ontwikkelingen op het gebied van dienstverlening.
•
De opheffing van de Stadsregio Rotterdam, die gepaard ging met oprichting van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (verder MRDH).
•
De ontwikkelingsgerichte hoge ambities van de drie gemeenten.
•
De bestuurlijke wens om te beschikken over een robuuste ambtelijke organisatie.
•
De druk vanuit de provincie (in deze periode) op een mogelijke gemeentelijke herindeling in de regio.
•
Uiteindelijk zijn de ambtelijke organisaties per 1 januari 2014 gefuseerd en is de BARorganisatie ontstaan. De BAR-organisatie heeft de juridische vorm van een openbaar lichaam, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
•
Bij de oprichting van de BAR- organisatie hebben de drie gemeentebesturen afgesproken om bestuurlijk zelfstandig te blijven. Het behoud van couleur locale en een bestuur dichtbij haar burgers was en is het uitgangspunt, met daarbij de volgende randvoorwaarden: •
De gemeenten blijven zelfstandig.
•
Bestuur blijft dichtbij de burger.
•
De BAR-samenwerking is de kern.
•
De samenwerking moet uiteindelijk voor iedereen voordelen opleveren.
•
De bestuurlijke posities van de huidige colleges met betrekking tot de BAR onderstreept nog steeds het grote belang van de lokale identiteit bij de taakuitvoering van de BARorganisatie. Dit blijkt uit de coalitieakkoorden en collegeprogramma’s van de drie gemeenten.
•
Zo is in het coalitieakkoord van Ridderkerk opgenomen dat de samenwerking in de BARorganisatie niet mag leiden tot identiteitsverlies van de afzonderlijke gemeenten. Expliciet wordt de dienstverlening naar de Ridderkerkers met een Ridderkers-karakter zeer waardevol aangemerkt. Voorwaarden daarbij zijn: de versterking van de nabijheid en de herkenbaarheid van de ambtenaren voor inwoners, ondernemers en het gemeentebestuur. Ook stelt het college dat het noodzakelijk is om regelmatig de BAR- organisatie en (bestuurlijke) werkwijze te analyseren en de geconstateerde problemen zo goed als mogelijk op te lossen.
•
Het college van Barendrecht benoemt in het collegeprogramma dat zij willen investeren in een open en transparante houding in de relatie met de gemeenten Albrandswaard en Ridderkerk. Gezien er op veel dossiers gezamenlijke belangen zijn vindt het college het belangrijk om op inhoud samen met hen op te trekken. Het oppakken van regionale vraagstukken, onder andere op het gebied van veiligheid, sociale zaken, wonen, verkeer en vervoer, economie en zorg vraagt om een goede samenwerking. Dit verstrekt de positie van Barendrecht in de regio en ook de economische positionering. Tot slot wil het college uitvoering geven aan de aanbevelingen uit het rapport “Evaluatie Barendrecht in de BARsamenwerking” van Berenschot 2017.
•
In het coalitieakkoord van Albrandswaard is tenslotte benoemd dat de start van een nieuwe bestuursperiode (2018) een geschikte kans was om de BAR- samenwerking te bestendigen. In het coalitieakkoord is opgenomen dat, naast dat Albrandswaard de samenwerking koestert, zij ook waarde hecht aan de zelfstandigheid van de gemeente. en-vandelaar.nl
8
2b. Doel BAR-organisatie: goede dienstverlening door een kwalitatief deskundige en robuuste organisatie tegen acceptabele kosten De BAR-organisatie kent de volgende 3 hoofddoelstellingen met bijbehorende prestatieafspraken:
1. Goede dienstverlening • De klant staat centraal voor ons. We zorgen voor kwalitatief goede producten met een goede service en een persoonlijke benadering.
2. Acceptabele kosten
• We organiseren de samenwerking binnen de door de gemeenten beschikbaar gestelde budgetten. Uitgangspunt is een meerjarig sluitende exploitatie. • We zorgen ervoor dat de klant optimaal wordt bediend en • We brengen financiële risico’s in beeld. de wachttijd aan de telefoon en aan de balie zo kort mogelijk is.
3. Kwalitatief, deskundige, robuuste organisatie • We zorgen ervoor dat de organisatie blijft functioneren bij grote calamiteiten en dat de gegevens veilig, controleerbaar, betrouwbaar en beschikbaar zijn. • We zorgen ervoor dat onverwacht vertrek of ziekte van een collega gemakkelijk kan worden opgevangen.
• Onze leveranciers worden zo snel mogelijk betaald.
• We streven naar een optimale begeleiding bij werk gerelateerd en/of terugkerend kortdurend verzuim.
• We handelen bezwaarschriften zo snel mogelijk af.
• We tonen goed werkgeverschap.
• We zorgen ervoor dat de leefomgeving zo schoon, heel en veilig mogelijk is.
• We beantwoorden alle inwonersvragen zo snel mogelijk en bewaken de tevredenheid over het dienstverleningsproces.
en-vandelaar.nl
9
2c. Governance BAR-organisatie wordt gekenmerkt door een openbaar lichaam met directieraad van GS-en én inhoudelijk directeuren • Het Algemeen Bestuur (AB) is het hoogste bestuursorgaan van de BAR-organisatie. Het AB bestaat uit de drie voltallige colleges van de drie gemeenten. Het Dagelijks Bestuur (DB) bestaat uit drie burgemeesters en drie wethouders van deze gemeenten. De colleges van de drie gemeenten hebben de uitvoeringsorganisatie gemandateerd om namens hen de gemeentelijke taken uit te voeren.
AB Eigenaar
DB
• De BAR-organisatie wordt aangestuurd door een directieraad. Deze directieraad bestaat uit drie gemeentesecretarissen/ algemeen directeuren en drie inhoudelijk directeuren. Het voorzitterschap van de directieraad rouleert jaarlijks. • De gemeentesecretaris geeft, samen met het hoofd BBO of het hoofd Regieteam, vorm aan de bestuurlijke ondersteuning van het eigen college van B&W. De gemeentelijke werkprogramma’s worden door de BAR-organisatie ondergebracht in de reguliere lijnorganisatie, opgaves of projecten. De gemeentesecretaris vormt de verbinding vanuit de eigen gemeente naar de directieraad en als lid van de directieraad naar het Dagelijks Bestuur en het Algemeen Bestuur van de BAR. Een algemeen directeur heeft de rol van werkgever voor de inhoudelijk directeuren. Elke drie jaar wijzigt de samenstelling van de koppels. • Het regieteam/ bureau bestuursondersteuning (BBO) van elke gemeente vervult de rol van ambtelijk opdrachtgever van de BAR-organisatie. Het regieteam/ BBO ondersteunt het bestuur bij zijn taak om visies en beleid op en met de samenleving te ontwikkelen. Ook heeft het regieteam/BBO als doel verbindingen te leggen tussen de gemeente en de burgers of tussen burgers onderling. De omvang van het regieteam wordt bepaald door de behoefte aan beleid en sturing op (uitvoerende) partners en organisaties.
Elke gemeente kan hierin andere keuzes maken en heeft ook gekozen voor een eigen inrichting van het regieteam/ BBO.
Directie Opdrachtnemer
BAR-organisatie
BBO
Regieteam
BBO
GS
GS
GS
College
College
College
Raad
Raad
Raad
Ambtelijk opdrachtgever en bestuurlijke ondersteuning colleges
Opdrachtgever
• De BAR-organisatie is ingericht naar een 15-tal clusters. De drie inhoudelijk directeuren zijn verantwoordelijk voor een aantal clusters en sturen de managers van deze clusters aan. Op de volgende pagina gaan we verder in op de inrichting van de BAR-organisatie. en-vandelaar.nl
10
2d. BAR-organisatie van circa 820 fte is ingericht langs drie stafafdelingen, 15 clusters en divers samengestelde teams per gemeente Formatie BAR-organisatie Directie Directie (excl. gemeentesecretarissen)
• De BAR-organisatie kent sinds de implementatie van BAR 2020 de organisatie-inrichting zoals in het overzicht rechts weergegeven. De formatie van de BAR-organisatie per organisatieonderdeel is weergegeven in de tabel.
• De drie inhoudelijk directeuren sturen de clustermanagers van de 15 clusters aan, onder eindverantwoordelijkheid van de gemeentesecretarissen/ algemeen directeuren. • De 15 cluster zijn weer verder onderverdeeld in teams. Deze teams worden aangestuurd door teamleiders. Het aantal teams verschilt per cluster, waarbij de omvang van de teams onder andere afhankelijk is van de omvang van het cluster en de complexiteit van de taakuitvoering.
BBO en Regieteams
Directieraad GS’en en directeuren
• De afdelingen Strategie, Concerncontrol en Financiën zijn stafafdelingen die worden aangestuurd door een manager, welke op hun beurt hiërarchisch bezien vallen onder de algemeen directeur. De manager concerncontrol is ook concerncontroller van de BARorganisatie en heeft daarmee een onafhankelijke lijn naar het bestuur.
4,0
BBO Barendrecht
8,3
Regieteam Albrandswaard
17,7
BBO Ridderkerk
17,4
Stafafdelingen Strategie
Ontwikk Leefom en regio
Ruimtel. Ontwikk
Maatschappij 1
Dienstv erlen
Vastgoed
Facilitair
Concerncontrol
Veilig
Maatschappij 2 Jur. zaken en inkoop
Financiën
Voorber en beheer
Uitvoering
Maatschappij 0
Maatschappij 3 Inform. & Automa tisering
Ontwikk Mens & Org.
BBO/RT
BBO/RT
BBO/RT
GS
GS
GS
Strategie
9,3
Concerncontrol
8,3
Financiën
46,4
Clusters Cluster Vastgoed
36,7
Cluster Ontwikkeling Leefomgeving en Regio
35,5
Cluster Ruimtelijke ontwikkeling
52,6
Cluster Veilig
41,7
Cluster Uitvoering
90,6
Cluster Voorbereiding en beheer
65,3
Cluster Dienstverlening
44,3
Cluster Ontwikkeling Mens & Organisatie
43,1
Cluster Facilitair
29,6
Cluster Juridische zaken en Inkoop
23,8
Cluster Informatisering en Automatisering
63,3
Cluster Maatschappij 1
47,3
Cluster Maatschappij 2
75,5
Cluster Maatschappij 3
55,5
Cluster Maatschappij 0
6,4
Totaal
822,8
en-vandelaar.nl Bron: functie- en formatieoverzicht BAR-organisatie Peildatum: 1-10-2021
11
2e. Uitgangspunt in huidige bekostiging van de samenwerking is een onderscheid tussen basistakenpakket en plustaken •
De notitie ‘Verrekenen in de BAR- samenwerking’ (2014) geeft weer hoe de kosten worden verdeeld, deze notitie wordt jaarlijks geactualiseerd. De GR werkt in de basis met een vorm van inputfinanciering. De bedrijfsvoeringsbudgetten van de individuele gemeenten voor de eigen taakuitvoering (bijv. lasten personeel, opleidingen, etc.) zijn bij de start van het samenwerkingsverband overgeheveld naar de samenwerkingsbegroting. De programmagelden zijn in de begrotingen van de individuele gemeenten gebleven.
•
De gemeenschappelijke regeling van de BAR- organisatie stelt dat de omvang en inhoud van het basistakenpakket in gezamenlijkheid door de drie colleges wordt vastgesteld. Het basispakket kan zowel producten als diensten bevatten. Mocht een gemeente besluiten om producten of diensten uit het basispakket zelfstandig op te pakken of uit te besteden, dan vergt dat bestuurlijke besluitvorming van het algemeen bestuur.
•
Het standaardwerk (basispakket) wordt volgens een verdeelsleutel verrekend en de pluspakketten worden separaat aan de betreffende gemeente in rekening gebracht. In 2021 gold de onderstaande verdeelsleutel:
•
In aanvulling op de taken uit het basistakenpakket kan een gemeente ervoor kiezen om op basis van een pluspakket ook andere adviserende, ondersteunende en uitvoerende werkzaamheden bij de BAR- organisatie te beleggen. De BAR- organisatie voert alleen pluspakketten uit voor een deelnemer voor zover dit geen verstoring veroorzaakt in de uitvoering van het basispakket.
•
De taken en producten uit het pluspakket (maatwerk) en de condities waaronder de BARorganisatie deze uitvoert, worden afzonderlijk in de GR-begroting opgenomen en komen voor rekening van de betreffende gemeente.
Verdeelsleutel basispakket Barendrecht
38,95%
Albrandswaard
20,34%
Ridderkerk
40,71%
en-vandelaar.nl
12
2f. BAR-begroting 2022 kent een exploitatiesaldo van EUR 75 mln., waarin een bezuiniging van ruim EUR 1 mln. is verwerkt •
•
•
•
In het overzicht rechts is het saldo van baten en lasten uit de BAR-begroting 2022 uiteengezet. Ook zijn de hieraan gekoppelde deelnemersbijdragen van de drie gemeenten opgenomen in het overzicht. Vanaf 2022 is door de drie gemeenten een bezuiniging op de BAR-organisatie ingeboekt. De opdracht aan de BAR-organisatie is een bezuiniging van 1,5 mln. te realiseren in het begrotingsjaar 2022 en vanaf 2023 een bedrag van 1,875 mln. In de primitieve begroting 2022 is ruim 1 mln. aan bezuinigingen verwerkt. Deze bezuiniging is aanvullend op een taakstelling die reeds bij de start van de BARorganisatie is opgelegd. Bij de oprichting van de BAR-organisatie was een efficiëntievoordeel op de taakuitvoering van € 6,2 mln. beoogd. Eind 2018 is deze taakstelling gerealiseerd met circa € 7 mln. in totaal. Naast deze bezuiniging is reeds inzichtelijk gemaakt dat er enkele structurele formatieve en daarmee financiële claims voor 2022 liggen, voortkomend uit autonome ontwikkelingen naar aanleiding van wet- en regelgeving.
Saldo baten en lasten en deelnemersbijdragen begroting 2022 Bedragen x 1.000 Jaarrekening 2020 Begrotingswijziging 2021 Salariskosten (incl. inhuurkosten) Opleidingen Overige personeelslasten Huisvestingskosten ICT Wagenpark incl. gereedschap/machines Vennootschapsbelasting Overige bedrijfsvoering Corona verrekening Totaal saldo van baten en lasten Bijdragen gemeenten
Begroting 2022
65.264
64.417
63.245
725 1.178 88 2.794 774
884 1.332 69 2.594 1.281
891 1.362 79 2.711 1.315
14 4.916 -303 75.447
7 5.205 75.798
21 5.176
Jaarrekening 2020
Begrotingswijziging 2021
Begroting 2022
29.074 15.493 30.880 75.447
29.523 15.417 30.858 75.798
29.033 15.260 30.507 74.800
Barendrecht Albrandswaard Ridderkerk Totaal
74.800
Bron: begroting BAR-organisatie 2022
en-vandelaar.nl
13
3. HET OPGAVENPROFIEL Vanuit de inhoud zoeken naar de daarbij best passende een duurzame organisatievorm, dat is de uitdaging van voorliggend vraagstuk. Daarom worden in dit hoofdstuk, voorafgaand aan de analyses over vorm, beknopt de voornaamste opgaven van de drie gemeenten geschetst.
en-vandelaar.nl
14
3a. Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk staan voor gelijksoortige majeure opgaven in het sociaal, fysiek en economische domein •
Dit hoofdstuk schetst op hoofdlijnen de maatschappelijke opgaven waar de drie gemeenten de komende jaren voor aan de lat staan. Deze feitelijke uiteenzetting is tot stand gekomen op basis van een documentenanalyse gecombineerd met gesprekken op bestuurlijk, politiek en ambtelijk niveau. Hierin komen zowel de opgaven die voortkomen uit regionale en landelijke (autonome) ontwikkelingen, als uit lokale politiek-bestuurlijke ambities aan bod.
•
Graag benadrukken wij op deze plaats dat de beleidsbepaling toebehoort aan de drie individuele gemeentebesturen. Het schetsen van deze opgaven geeft dan ook een beeld van de potentiële behoefte aan een robuuste (kwaliteit en kwantiteit) ambtelijke organisatie, vanuit de opgaven en ambities van de drie autonome gemeenten geredeneerd.
•
Sociaal domein De transformatie in het sociaal domein, het faciliteren van de 0e-lijnszorg en het organiseren van passende ondersteuning voor inwoners die dat nodig hebben, is een grote opgave voor alle Nederlandse gemeenten. Zo ook voor Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk. Binnen het sociaal domein zijn maatschappelijke ondersteuning (Wmo), jeugdhulp, participatie, schuldhulpverlening, jeugdzorg en de integratie van statushouders opgaven waar continue aandacht en inzet – op inhoud en financiën – op nodig is.
•
Fysiek domein De voorbereiding op de Omgevingswet is in volle gang. De implementatie van deze wet vormt een grote uitdaging voor alle gemeenten. Daarbij kent Nederland een enorme woningbouwopgave. Met het Regioakkoord Nieuwe Woningmarktafspraken Regio Rotterdam, wordt deze opgave regionaal opgepakt. In de periode tot 2030 wordt in de regio Rotterdam het aantal woning met 54.000 uitgebreid. Ook vormen de klimaatopgaven, met onder andere de energietransitie, klimaatadaptatie en vermindering van de CO2 uitstoot, een grote opgave in het fysiek domein.
Sociaal domein
Publieke dienstverlening
Bedrijfsvoering
Recreatie, cultuur en sport
Maatschappelijke opgaven & bestuurlijke ambities
Economische zaken
Fysiek domein
Veiligheid
Onderwijs
en-vandelaar.nl
15
3b. Op veiligheid en onderwijs, maar ook rondom dienstverlening en bedrijfsvoering nemen de uitdagingen toe •
Economische zaken Enerzijds zetten de drie gemeenten volop in op regionale economische samenwerking, anderzijds zijn het faciliteren van lokale ondernemers en het verbeteren van lokale vestigingsklimaat belangrijke opgaven. Het AGF-cluster Dutch Fresh Port in Barendrecht en Ridderkerk is een factor van grote economische betekenis. In de MRDH werken 23 gemeenten, waaronder Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk, samen aan een betere bereikbaarheid en aan het vernieuwen van de economie om zo de groei van de welvaart en het welzijn in de regio te bevorderen.
•
Veiligheid Binnen het veiligheidsdomein hebben de drie gemeenten te maken met maatschappelijke veranderingen. Zo is er een toename van jeugdoverlast en jeugdcriminaliteit, waarbij messengebruik en gebruik van andere (vuur)wapens steeds meer een rol speelt bij de geweldsincidenten. Polarisering en radicalisering is de afgelopen periode toegenomen. Ook ondermijning wordt een steeds groter thema binnen het veiligheidsdomein.
•
Onderwijs Passend onderwijs voor ieder kind en het voorkomen van onderwijsachterstanden zijn belangrijke opgaven voor de drie gemeenten. Het bevorderen van de toeleiding naar specifieke onderwijsactiviteiten en een doorgaande leerlijn ook voor kinderen die net ‘buiten de boot vallen’ is een uitdaging. Bij het (vroeg)signaleren van achterstanden is een goede samenwerking met de wijkteams, zorgpartners en de scholen noodzakelijk. Ridderkerk en Barendrecht hebben beiden een programma opgezet om scholieren te ondersteunen in hun beroepskeuze in samenwerking met het bedrijfsleven.
•
Recreatie, cultuur en sport Recreatie, cultuur en sport dragen bij aan een gezonde, actieve, duurzame, sociale en veilige samenleving. Alle drie de gemeenten hechten veel waarde aan natuur, landschap en
openluchtrecreatie. Ook alle drie de gemeenten zien het belang van cultuur en samenwerking met het onderwijs. Tot slot zetten alle drie de gemeenten actief in op het faciliteren van sport voor de inwoners. •
Publieke dienstverlening Op basis van de visie op dienstverlening van de BAR-organisatie zijn dit jaar de opdrachten voor het programma dienstverlening voor de komende jaren vastgesteld. Hierin wordt beschreven hoe de BAR-organisatie namens de drie gemeenten de dienstverlening aan de inwoners wil vormgeven en verbeteren. Klantgerichtheid, maatwerk en online dienstverlening zijn de grootste opgaven voor de publieke dienstverlening. Daarnaast krijgen de gemeenten te maken met steeds meer nieuwe wetgeving: de Wet open overheid (Woo) en de Wet digitale overheid (Wdo) zijn daar voorbeelden van. Ook neemt in de komende jaren de complexiteit van klantvragen op het gebied van burgerzaken verder toe. Tot slot is het instrument burgerparticipatie een ‘hot topic’ onder andere door de verplichting hiervan bij de nieuwe omgevingswet (1 juli 2022).
•
Bedrijfsvoering Om voornoemde opgaven te verwezenlijken is ook de bedrijfsvoering in ontwikkeling. Momenteel is er sprake van een krapte in de arbeidsmarkt. Dit is een grote uitdaging waar de BAR-organisatie, ten dienste van de drie gemeenten, strategisch op in moet spelen. In de komende jaren neemt het belang van informatie en automatisering steeds meer toe. Het is cruciaal voor het leveren van goede dienstverlening en de ontwikkeling van beleid. Digitalisering van de dienstverlening en datagedrevenwerken zijn belangrijke ontwikkelingen in de komende jaren. Dit vraagt ook ruimte om extra te kunnen investeren. Daarbij neemt het belang van informatieveiligheid en privacy steeds meer toe. Tot slot is juridisch risicomanagement een actueel vraagstuk binnen de BAR-organisatie waar de komende jaren invulling aan moet worden gegeven. en-vandelaar.nl
16
4. ONZE BEVINDINGEN Op basis van de analyse van feiten en meningen zijn in navolgende pagina’s onze hoofdbevindingen opgetekend ten aanzien van de samenwerking tussen de drie gemeenten en de werking van de BAR-organisatie. Deze bevindingen zijn geduid vanuit verschillende perspectieven. De bevindingen dienen als fundament onder de redenatie over de vijf vooraf gedefinieerde varianten en ons advies over de beste passende toekomstige ambtelijke samenwerking tussen Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk.
en-vandelaar.nl
17
4a. BAR-organisatie ontstond in periode van trend tot schaalvergroting, vanuit majeure opgaven en roep om bestuurs- én realisatiekracht gemeenten •
•
•
•
Komende vanuit een periode van financiële crises, waarin gemeenten genoodzaakt werden om te bezuinigen en zaken op andere wijzen te organiseren, werden tussen gemeenten steeds meer samenwerkingen aangegaan. We zagen deze trend in de periode 2010 – 2015 nadrukkelijk ontstaan in Nederland. Ook Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk besloten in 2010 om regionale opgaven gezamenlijk op te gaan pakken in de vorm van een netwerkorganisatie.
•
Ook de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk kiezen voor deze samenwerkingsvorm. Deze samenwerkingsvorm kwam tegemoet aan de sterke wens van alle de drie de gemeenten om bestuurlijk zelfstandig te blijven. Een herindeling van bovenaf of van onderop werd hiermee afgewend.
•
In het proces richting besluitvorming over de vorming van de BAR-organisatie zijn twee momenten van belang om de politiek-bestuurlijke gevoeligheden rondom de samenwerkingsconstructie en de bestuurlijke verhoudingen tussen de drie gemeenten te duiden:
In 2013 wierp minister Plasterk (BZK) de discussie op over de vorming van grotere gemeenten, met een kritische ondergrens van 100.000+ inwoners. Zijn gedachte was dat grotere gemeenten nodig waren om de complexer wordende taken van Nederlandse gemeenten en de daarmee gepaard gaande efficiencykortingen op te kunnen vangen. Met de geplande decentralisaties in het sociaal domein in aantocht was de oproep om al voor 2015 met elkaar te gaan samenwerken op het gebied van jeugdzorg, werk en zorg. De gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk wisten elkaar onder andere te vinden in een samenwerking rondom de gedecentraliseerde taken in het sociaal domein. Met de majeure opgaven van de decentralisaties werd specifiek beoogd de inzet op Wmo, Jeugd en Participatie te ontschotten, de integraliteit van de inzet te vergroten, de zorg dichtbij de inwoners te brengen en meer in te zetten op preventie en zelfredzaamheid.
•
In dit tijdsgewricht ontstaan vele (volledige) ambtelijke fusieorganisaties in Nederland. Een tot dan toe nieuw concept in het openbaar bestuur in Nederland. Een samenwerkingsvorm die moest zorgen voor meer ambtelijke realisatiekracht, waarbij politiek-bestuurlijke zelfstandigheid van de samenwerkende gemeenten gewaarborgd kon blijven.
•
•
Een bestuurlijke suggestie van een van de spelers op het veld over dat het initiatief ‘de opmaat tot een herindeling’ zal zijn, legt het proces tot samenwerking tijdelijk stil.
•
De beoogde ingangsdatum van de BAR-organisatie wordt een jaar vervroegd om ‘uit de greep van de verkiezingen van 2014’ te blijven, waardoor de besluitvorming over de vorming van de BAR-organisatie potentieel onder druk kon komen te staan.
De drie gemeenten hadden hoge ontwikkelgerichte ambities en daarbij de wens om te beschikken over een robuuste ambtelijke organisatie. De BAR-organisatie gaat vervolgens van start onder een gesternte van de volgende doelstellingen: •
het verbeteren van kwaliteit van dienstverlening;
•
het beperken van de kwetsbaarheid;
•
het vergroten van de kwaliteit en deskundigheid;
•
het vergroten van de efficiency;
•
het beter kunnen inspelen op de arbeidsmarkt..
De start van de BAR-organisatie werd gekenmerkt door veel ambitie en energie, met daarbij de nodige bestuurlijke én ambtelijke (op niveau van gemeentesecretarissen) drive en en-vandelaar.nl verbinding.
18
4b. Intern en extern veel waardering voor de prestaties van de BARorganisatie en de toegevoegde waarde ervan voor de drie gemeenten •
In 2019 concludeerde bureau Berenschot na een evaluatie van de dienstverlening en governance dat de BAR-organisatie een knappe prestatie heeft geleverd met krappe middelen.
•
De externe dienstverleningsonderzoeken tonen aan dat de inwoners overwegend tevreden zijn. Verschillende indicatoren zoals de wachttijd aan de telefoon, het betalen van leveranciers, het afhandelen van bezwaarschriften geven aan dat de BAR-organisatie volgens de gestelde normen functioneert, of zelfs erboven. Daarbij is een duidelijke progressieve lijn zichtbaar met betrekking tot de kwaliteit en tevredenheid van dienstverlening, sinds de start van de BARorganisatie.
•
Ook concludeerde Berenschot dat de BAR-organisatie qua interne dienstverlening hetgeen biedt dat de deelnemers voor ogen stond. De colleges waren tevreden over de aspecten ‘de gemeenten blijven zelfstandig’ en ‘het bestuur blijft dicht bij de burger’.
•
Het medewerkers onderzoek (MO) van oktober 2020 geeft aan dat de BAR-organisatie hoog scoort op ‘bevlogenheid’, ‘sociale veiligheid’ en ‘samenwerking’. Ook bleek dat er veel vertrouwen is in collega’s en een grote mate van loyaliteit naar de opdrachtgevers, ondanks dat er een constante hoge werkdruk ervaren wordt. Intern is er lof voor de medewerkers, en ook vanuit het bestuur en de politiek.
•
In de basis is de BAR-organisatie goed in staat om de doelen van de gemeenten te verwezenlijken. De realisatie van de doelstellingen uit de drie collegeprogramma’s loopt op schema. Vrijwel iedereen, ook de drie colleges, constateert dat op onderdelen het kwaliteitsniveau hoger is dan voor de BAR-organisatie, bij álle drie de gemeenten.
•
De ontwikkeling in apparaatskosten per inwoner van de BAR-organisatie is in het overzicht hieronder uiteengezet. De apparaatskosten per inwoner zijn in de periode 2018-2022 met circa 82 euro gestegen. Belangrijkste genoemde verklaringen hiervoor zijn: •
autonome prijsstijgingen (o.a. cao, prijsindexatie);
•
volumegroei werkzaamheden;
•
nieuwe taken (o.a. sociaal domein en duurzaamheid);
•
investeringen in bedrijfsvoering (o.a. informatieveiligheid).
•
De ontwikkeling van de formatie in de BAR-organisatie per 1.000 inwoners is in de periode 2018-2022 grotendeels constant gebleven. Na een kleine afname in formatie in de jaren 2020 en 2021, is in 2022 weer een lichte toename te zien.
•
Ook in vergelijking met 8 gemeenten met een grofweg soortgelijke omvang van de drie individuele gemeenten zijn de prestaties op gebied van kosten en formatieomvang goed te noemen. De BAR-organisatie heeft lagere apparaatskosten en een kleiner ambtelijk apparaat dan het gemiddelde van deze 8 referentiegemeenten.
Jaar
Apparaatskosten per inwoner
Formatie per 1.000 inwoners
2018
€ 538
6,55
2019
€ 575
6,62
2020
€ 555
6,39
2021
€ 616
6,44
2022
€ 620
6,72
Bron: begrotingen BAR-organisatie (2018-2022)
Apparaatskosten per inwoner
Formatie per 1.000 inwoners
BAR-organisatie
€ 616
6,44
Gem. gemeenten met ca. 30-50k inwoners
€ 635
8,4
Referentiegroep: Middelburg, Harderwijk, Noordoostpolder, Heerenveen, Wageningen, Edam-Volendam, Meppel en en-vandelaar.nl 19 Oisterwijk Bron: begrotingen gemeenten (2021)
4c. Maar toenemende lokale focus in politiek, nieuwe sleutelspelers op het veld, afbrokkelende verbinding en bestuurlijk discomfort zet BAR onder druk •
•
•
•
Afgelopen jaren is er een tendens zichtbaar – ook in de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk – van een opkomst van meer lokale politieke partijen en/of een versterking van de lokale partijen in de politieke arena. De focus van deze gemeenten verschuift vanuit de politiek steeds meer naar de lokale opgaven en de dienstverlening aan de eigen inwoners en ondernemers. Regionale vraagstukken en verhoudingen verschuiven iets meer naar de achtergrond, mede ook omdat externe druk op opschaling de voorbije bestuursperiode is weggevallen. Zo verschuiven de perspectieven op samenwerking binnen de BAR door de jaren heen. De focus lag op (bedrijfsvoerings)aspecten als kwaliteit, kwetsbaarheid, kosten en kansen voor medewerkers, om de politiek-bestuurlijke zelfstandigheid te kunnen behouden. Daarbij paste het uitgangspunt van harmonisatie om efficiency te bevorderen, met nadrukkelijk voldoende ruimte voor eigen beleidsbepaling. Deze focus is politiek-bestuurlijk deels verlegd. Er is in de huidige situatie in mindere mate behoefte aan standaardisatie en er is meer focus komen te liggen op de realisatie van de lokale opgaven en bestuurlijk comfort en grip per gemeente. De ‘founding fathers en mothers’ die aan de start van de BAR-organisatie stonden verdwijnen steeds meer van het speelveld. Nieuwe spelers die toetreden, stellen ‘oude vragen’.
De redenen waarom de BAR-organisatie is vormgegeven worden daarmee opnieuw ter discussie gesteld. De onderlinge verbindingen tussen de gemeentebesturen staat onder druk. Van politieke verbindingen tussen raden en ook op fractieniveau is nauwelijks spreken. Er zijn geen raadsontmoetingen om de verbinding op relatie en/ of op inhoud proactief te stimuleren.
•
Van een gezamenlijke strategische agenda of van gezamenlijke lange termijnvisies op grote maatschappelijke opgaven is geen sprake, daarvoor zijn de gemeenten te zeer op zichzelf gericht én op de bredere regio.
•
De verbinding tussen portefeuillehouders is sterk afhankelijk van de opgaven en het beleidsterrein, maar vooral ook van persoonlijke behoefte en klik tussen betreffende wethouders. Ook op collegeniveau is nauwelijks sprake van themabijeenkomsten, ontmoeting en verbinding. De formele AB-vergaderingen van de BAR zijn de enige momenten van ontmoeting.
•
Er wordt in toenemende mate een bestuurlijk discomfort ervaren in de colleges, in de realisatie van de lokale maatschappelijke opgaven en het sturen op de lokale prioriteiten in de uitvoering. Dit wordt gewijd aan:
•
•
geen lokale doorzettingskracht op essentiële taakuitvoering voor lokale opgaven;
•
soms beperkt ambtelijke kennis van lokale context en beperkte politiekbestuurlijke sensitiviteit;
•
onduidelijkheid over de prioritering in bestuurlijke opgaven en de toedeling van ambtelijke capaciteit.
De financiële mogelijkheden per gemeente lopen (steeds verder) uiteen. Het komt voor dat een gemeente niet het eigen tempo kan bepalen terwijl er wél financiële middelen beschikbaar zijn. De ambtelijke capaciteitsverdelingsvraag in combinatie met onduidelijke prioritering leidt tot fricties en de groeiende behoefte om meer lokale grip te kunnen uitoefenen.
en-vandelaar.nl
20
4d. BAR-organisatie is (te) veel in ontwikkeling en heeft behoefte aan stabiliteit en identiteit om tot nabijheid en duidelijkheid te komen (1) •
De BAR-organisatie is een robuuste organisatie met een schaal van 120.000 tot 130.000 inwoners, maar een loongebouw afgestemd op de grootste gemeente: 50.000 inwoners. De omvang van circa 120.000 inwoners leidt tot een verwachtingspatroon binnen de politiekbestuurlijke context: ‘krachtige en kwalitatief hoogwaardige organisatie’. Daartegenover (50.000 inwoners) staat een lastige positie op de arbeidsmarkt: ‘een complexe organisatie, die drie gemeenten bedient, maar de beloning is niet uitzonderlijk’. De geografische ligging, tussen Rotterdam en Dordrecht (gemeenten met een passend loongebouw naar het inwonersaantal) is een bijkomend nadeel in de arbeidsmarkt voor de BAR-organisatie.
•
De BAR-organisatie kent sinds de start veel organisatie ontwikkeltrajecten, sinds 2016 is dit een terugkerend thema en wordt er bijgeschaafd binnen de organisatie. In 2019 is het ontwikkeltraject BAR2020 gestart, waar een nieuwe inrichting van clusters en management heeft vorm gekregen en de teamleiders aantraden in de organisatie.
•
Ook de behoefte aan identiteit voor de BAR-medewerkers is geen nieuw item. Berenschot concludeerde in de rapportages van 2017 en 2019 dat het lastig is voor medewerkers om in dienst te zijn van de BAR-organisatie, maar zich daarmee niet mogen profileren in de buitenwereld. Ondanks de inzet van BAR2020, ook op dit onderdeel, speelt dit identiteitsvraagstuk doorlopend. Het leidt ertoe dat inwoners en ondernemers van de drie gemeenten en collega-overheden de BAR-organisatie in mindere mate herkennen. Er heerst in de ambtelijke organisatie een sterke behoefte aan de erkenning van de BAR-organisatie.
•
Er spelen enkele terugkerende discussies rondom de BAR-organisatie, die de stabiliteit van de organisatie en de samenwerking tussen de drie gemeenten niet bevorderen: •
De aanhoudende politiek-bestuurlijke discussie over toekomst van de BAR-organisatie en de daaruit volgende verschillende externe onderzoeken. Op het moment dat het bestaansrecht van de BAR-organisatie iedere bestuursperiode aangekaart wordt, heeft dit nadelig gevolgen voor het vertrouwen binnen de organisatie. Er ontstaat onrust bij medewerkers. De organisatie wordt zo een speelbal van de politiek, met de bijkomende gevolgen en risico’s.
•
De discussies over omvang en rol van de ‘schil’ per gemeente. Bij de oprichting is bepaald dat de gemeenten eigen zeggenschap hebben over het inrichten van een BBO of Regieteam. De laatste tijd wordt er gewerkt aan versterking in bepaalde schillen, om meer aandacht te hebben voor de couleur locale en de gemeentelijk grip. Echter, doordat deze schillen dusdanig van elkaar verschillen, overheerst een gevoel van verschil in mate van opdrachtgeverschap en daarmee de doorzettingskracht binnen de ambtelijke organisatie.
•
Zakelijke afspraken binnen de BAR-organisatie betreffende de lijnen tussen de BBO’s / Regieteam en de ambtelijke organisatie zijn niet helder. Dit zorgt voor ‘shop-gedrag’ bij regisseurs/ bbo’ers; er wordt gekeken bij welke beleidsmedewerker ze hun vraag/opdracht kwijt kunnen, wat leidt tot willekeur in opdrachtnemerschap. Hier ligt aan ten grondslag dat de BBO’s / regieteam in grote mate casusmatig functioneert en nog onvoldoende planmatig.
•
Anderzijds kan het voor de medewerkers ingewikkeld en uitdagend zijn om voor drie gemeenten en het bijbehorende spanningsveld te werken. Waarbij iedere gemeente op een andere manier invulling aan het BBO/regieteam geeft. De gemeentelijke werkwijze of persoonlijke stijl in opdrachtgeverschap kan hierin als onevenredig worden ervaren ten opzichte van de andere gemeenten. en-vandelaar.nl
21
4d. BAR-organisatie is (te) veel in ontwikkeling en heeft behoefte aan stabiliteit en identiteit om tot nabijheid en duidelijkheid te komen (2) •
Tegelijkertijd ervaren de regieteams/bbo’s dat er ambtelijk gezien ruimte is voor verbetering van de naleving van de gemaakte afspraken en de ‘te lopen route’ richting de bestuurders.
•
Discussie met betrekking tot het directiemodel blijft rondzingen. Er worden vraagtekens gezet bij een zeskoppige directie. Daarnaast rouleert het voorzitterschap van de directieraad ieder jaar, hetgeen ieder jaar voor andere accenten zorgt (maar ook bijdraagt aan een gelijkwaardige positie van de drie gemeenten binnen de BAR- organisatie).
•
De gemeentesecretarissen schakelen tussen twee rollen, ze zijn ondersteunend aan de bestuurlijk opdrachtgevers en tegelijkertijd zijn ze opdrachtnemer in de directieraad. Hierbij kán er een frictie of disbalans ontstaan tussen de belangen, hetgeen dat overigens in de praktijk niet door iedere gemeentesecretaris ook als zodanig wordt ervaren.
•
Voor bestuurders is het niet of onvoldoende zichtbaar wat de inhoudelijk directeuren doen. Portefeuillehouders schakelen met de BBO’s / Regieteams en de inhoudelijk beleidsmedewerkers.
•
De discussie over de verschillende beelden ten aanzien van de juridische vorm van de BARorganisatie. Naar aanleiding van het evaluatierapport van Berenschot (2019) kwam de Bedrijfsvoeringsorganisatie naar voren als helpende vorm in de discussie over de beleidsvrijheid van de drie gemeenten, in plaats van het huidige openbaar lichaam met een geleed bestuur (waaraan beleidsbepalende bevoegdheden mógen worden toegekend).
•
Onduidelijkheden over standaard- versus maatwerk en de prioritering, leidt tot bestuurlijke discussies. Welke taken worden uitgevoerd voor alle drie de gemeenten en welke voor één gemeente? En is daarbij formatief de ruimte om extra maatwerk voor een gemeente uit te voeren? Is er een actualisatie nodig op het standaard-/maatwerkpakket? De BARorganisatie kent geen weerstandvermogen, hetgeen dat het voor de directieraad ingewikkeld maakt om te acteren op bestuurlijke wensen en prioriteiten.
•
Politiek bestaat behoefte aan meer inzicht in functioneren van de BAR-organisatie: onbekend maakt onbemind. Er lijkt te weinig geïnvesteerd in het blijven vertellen van het belang en de werking van de BAR-organisatie en hetgeen dat de BAR-organisatie reeds heeft gebracht en opgeleverd, aan nieuwe spelers op het politieke, bestuurlijke en ambtelijke speelveld.
en-vandelaar.nl
22
4e. In bestuursperiode 2018-2022 is brede behoefte aan ‘nabijheid’ op cruciale beleidsthema’s, maar staat BAR als werkgever niet ter discussie •
Wij constateren dat sprake is van verschillende politiek-bestuurlijke situaties, belangen en verlangens per gemeentebestuur rondom de BAR-organisatie. Deze verschillen zetten de verhoudingen tussen de drie gemeentebesturen én de relatie tussen deze gemeentebesturen én de BAR-organisatie onder druk: •
•
•
Albrandswaard wenst, net als de gemeenten Barendrecht en Ridderkerk, politiekbestuurlijk zelfstandig te blijven. Daarbij realiseert Albrandswaard zich dat de ambtelijke realisatiekracht van de huidige BAR-organisatie nadrukkelijk bijdraagt aan de toekomstbestendigheid van het autonome gemeentebestuur. Het belang dat Albrandswaard daarmee toekent aan de BAR-organisatie, zorgt voor een eigen perspectief over het gesprek over de toekomst van de BAR-organisatie dat de andere gemeentebesturen wensen te voeren. Daarbij constateert ook Albrandswaard dat zij behoefte heeft om op sommige dossiers nadrukkelijker aan het stuur te willen zitten als het gaat om prioriteitstelling en capaciteitsclaims. Ridderkerk wordt (meer en meer) gekenmerkt in de huidige bestuursperiode door de lokale gerichtheid in de politieke arena. Daarbij ziet Ridderkerk zich voor forse opgaven en ambities gesteld én beschikt zij over de financiële ruimte om hierop te investeren en bestuurlijke slagkracht te organiseren. Ridderkerk ervaart daarbij soms het nadeel van de beperkte grip op prioriteiten, capaciteit en slagkracht binnen de BAR-organisatie ten dienste van deze opgaven. Daarbij ervaart Ridderkerk op sommige dossiers een gebrek aan kennis van en begrip voor de lokale context. Het college van B&W van Barendrecht bestaat momenteel uit zes wethouders vanuit zes politieke partijen.
Het college en de coalitiepartijen zijn overwegend tevreden over de dienstverlening vanuit de BAR-organisatie. Wel bestaat behoefte aan meer oog voor bestuurlijke prioriteiten en nabijheid. Het gemeentebestuur Barendrecht constateert dat de drie ambtelijke schillen rondom de colleges steeds meer van elkaar verschillen, waarbij die van Barendrecht het meest minimaal is ingericht.
De oppositiepartij Echt voor Barendrecht (EVB) is al sinds de vorming kritisch over het construct van de BAR-organisatie en ziet (gedeeltelijke) ontvlechting ervan als noodzakelijk om de lokale opgaven en ambities beter te kunnen realiseren. Als gevolg van dit geluid blijft de politiek-bestuurlijke discussie over de toekomstbestendigheid van de BAR-organisatie terugkeren. •
Wij constateren dat rondom de BAR-organisatie in beperkte mate sprake is van één of meerdere bestuurlijke boegbeelden, die staan voor de samenwerking en gezamenlijke ambtelijke organisatie en daarmee de toekomstbestendigheid van deze organisatie en de rust binnen deze organisatie waarborgen. Het collectieve bestuurlijke eigenaarschap (in de vorm van trots, staan voor de organisatie en zijn medewerkers, de samenwerking stimuleren en verbinding aanjagen, de dynamieken in de raden en colleges in relatie tot de BAR-organisatie samen beheersbaar maken, elkaar helpen op bestuurlijk vlak ten gunste van de samenwerking) is in de loop der jaren afgenomen. Hierbij zien we dat ook op bestuurlijk niveau het spanningsveld aanwezig is tussen het zijn van collegelid van de eigen gemeente én het zijn van bestuurslid (eigenaar) van de BAR-organisatie.
•
Tot slot zien wij nog de complexiteit en ‘drukte’ in de sturingsrelaties rondom de BAR, zowel bestuurlijk als ambtelijk. De gelaagdheid in de juridische structuur (AB en DB) helpt naar onze mening niet bij rolzuiverheid en eigenaarschap. Het directiemodel van zes directeuren en daaronder een laag van clustermanagers en teamleiders beperkt de slagkracht in de organisatie.
en-vandelaar.nl
23
5. DUIDING EN ANALYSE VAN DE VIJF VARIANTEN De vijf onderzochte varianten worden uiteengezet waarna per variant een impactanalyse is uitgevoerd. De varianten zijn getoetst op de aspecten kwaliteit, kwetsbaarheid, kosten, kansen voor medewerkers én op de aspecten gemeentelijke kleur en gemeentelijke grip. De impact op deze aspecten is afgezet tegen de huidige situatie. De uitgebreide impactanalyse is opgenomen in het bijlagenboek (bijlage A). Navolgende sheets vormen daarvan een samenvatting.
en-vandelaar.nl
24
5a. Variant 1: het bestaande model versterken Een nadere duiding van variant 1 • Binnen deze variant versterken de gemeenten hun (bestaande) ambtelijke schil om het college. Deze schil versterkt de bestuursadvisering en verstevigt de inbedding van de couleur locale in de beleidsvoorbereiding en de uitvoering door de BAR-organisatie. De ambtelijke schil om de drie gemeenten wordt uniform ingericht qua rollen en invulling van ambtelijk opdrachtgeverschap richting de BAR-organisatie.
Directieraad GS’en en directeuren
• Het werk wordt, meer dan nu, zodanig georganiseerd dat er meer aandacht is voor de lokale opgaven per gemeente. • De directeuren gaan sterker invulling geven aan hun rol van strategisch adviespartner van de bestuurders. • De omvang van de ambtelijke schil per gemeente is in deze variant in lijn met de huidige verdeelsleutel om zodoende de uniformiteit in werkwijze te borgen. Hierbij doen wij de aanname dat minimaal 10 fte nodig is voor het kwalitatief goed functioneren van een dergelijke ambtelijke schil. Aanvullend doen wij de aanname dat er vanuit de primaire processen waar nodig capaciteit wordt toebedeeld aan de ambtelijke schillen. • Vanuit de stafafdelingen en bedrijfsvoeringsclusters vinden geen verschuivingen plaats naar de ambtelijke schillen om de colleges.
Strategie
Concerncontrol
Financiën
Voorber en beheer
Ontwikk Leefom en regio
Ruimtel. Ontwikk
Veilig
Uitvoering
Dienstv erlen
Maatschappij 1
Maatschappij 2
Maatschappij 3
Maatschappij 0
Facilitair
Jur. zaken en inkoop
Inform. & Automa tisering
Ontwikk Mens & Org.
Vastgoed
• De verschuivingen naar de ambtelijke schillen hebben in deze variant geen impact op de totale formatieve omvang van de BAR-organisatie. Deze blijft ongewijzigd. • Het juridische construct, de sturing op de BAR en de schil en de structuur van de ambtelijke BARorganisatie blijft in de basis gelijk met de huidige situatie.
BBO/RT
BBO/RT
BBO/RT
GS
GS
GS
en-vandelaar.nl
25
5a. Variant 1: het bestaande model versterken • De effecten op harmonisatie/ standaardisatie van de taakuitvoering in de BAR-organisatie zijn naar verwachting gering. Mogelijk brengt de uniformering van ambtelijk opdrachtgeverschap aan de BAR-organisatie een minimaal efficiencyvoordeel met zich mee.
Samenvatting impactanalyse Kwaliteit • De strategische denkkracht binnen de BAR-organisatie, de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners en ondernemers en de integraliteit van de taakuitvoering blijft naar verwachting onveranderd. De versterking van de schil om de besturen leidt tot betere bestuursadvisering met een vermoedelijk beperkte kwaliteitsimpuls. • Door het uniform inrichten van het ambtelijk opdrachtgeverschap en het beter borgen van de couleur locale neemt de kwaliteit van de beleidsvorming toe.
• Er zijn beperkte projectkosten gemoeid met het uniform inregelen van het opdrachtgeverschap van de 3 ambtelijke schillen en het plaatsen van medewerkers in deze schillen. Wij schatten deze kosten op circa 0,2 mln. De kosten zijn als volgt opgebouwd:
Projectkosten inrichting variant 3, waaronder • Projectkosten transitie naar variant 1 • Plaatsingsproces medewerkers en inrichten uniform opdrachtgeverschap Totaal
• Deze variant leidt niet tot verandering in de mate van gehele robuustheid van de BAR-organisatie gezien de totale aanwezige kennis en expertise. Interne vervangbaarheid neemt enigszins af doordat beleidscapaciteit deels vanuit de BAR-organisatie binnen de ambtelijke schillen wordt geplaatst. Kansen medewerkers
Kosten
Incidentele kosten
Kwetsbaarheid
Kosten
100.000 100.000 200.000
• Uniformering van de flexibele schil van de drie gemeenten leidt naar verwachting tot extra structurele lasten voor de gemeente Barendrecht, omdat deze gemeente momenteel de kleinste flexibele schil heeft.
• De BAR-organisatie blijft een even aantrekkelijke professionele werkgever als in de huidige situatie, ook het loon- en functiegebouw blijft onveranderd. • De mogelijkheden voor medewerkers tot professionele ontwikkeling en interne mobiliteit blijven identiek. Gemeentelijke kleur en gemeentelijke grip • Het versterken en uniformeren van het ambtelijke opdrachtgeverschap leidt tot een verbetering van het bestuurlijk en ambtelijk samenspel. • De lokale maatschappelijke opgaven en ambities krijgen meer aandacht in deze variant dan in de huidige situatie. • Echter blijft naar verwachting de grip op prioritering binnen de BAR-organisatie identiek aan de en-vandelaar.nl 26 huidige situatie. Het bestuurlijk gevoelen van soms beperkte lokale kennis binnen de BARorganisatie blijft overwegend bestaan.
5b. Variant 2: de besturing aanpassen Een nadere duiding van variant 2 • Binnen deze inrichting blijven de huidige teams intact. Echter, binnen de teams worden de medewerkers aan één van de drie gemeenten, als primair aandachtsgebied, toegewezen. Op deze wijze is er meer focus op het realiseren van de eigen gemeentelijke opgaven terwijl de samenwerking en de kennisuitwisseling tussen vakcollega’s behouden blijft. De verdeling over aandachtsgebieden gebeurt op basis van de verdeelsleutel. • Elke gemeente vormt een lokaal managementteam onder verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris. Het stuurt de gemeentespecifieke opgaven inhoudelijk aan. De invulling van de drie lokale managementteams vindt plaats vanuit het bestaande management. Het andere deel van het bestaand management vervult de HR-taken voor de medewerkers. • De clusters waarbij de besturing wordt aangepast zijn gearceerd. Wij doen hierbij de aanname dat de onderliggende teams in de clusters allemaal middels bovenstaande sturing gaan werken. • Voor stafafdelingen en clusters die de PIJOFFACH taken uitvoeren en die zich niet met politiekbestuurlijke gevoelige uitvoering bezig houden (224 van de 822 fte) verandert er niets ten opzichte van de huidige situatie. Deze clusters zijn niet gearceerd in de figuur. De managers van deze categorie worden aangestuurd door een bedrijfsvoeringsmanager.
• In deze variant wijzigt het directiemodel aanzienlijk. De rol van operationeel directeur in de directieraad verdwijnt. Met de komst van de bedrijfsvoeringsmanager bestaat de directieraad uit de gemeentesecretarissen en de bedrijfsvoeringsmanager. Zij sturen samen op de bedrijfsvoering van de BAR-organisatie. Het lokale MT onder leiding van de gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor de realisatie van de lokale maatschappelijke opgaven.
Directieraad GS’en en bedrijfsvoeringsmanager
Strategie
Concerncontrol
Financiën
Voorber en beheer
Ontwikk Leefom en regio
Ruimtel. Ontwikk
Veilig
Uitvoering
Dienstverlen.
Maatschappij 1
Maatschappij 2
Maatschappij 3
Maatschappij 0
Facilitair
Jur. zaken en inkoop
Inform. & Automa tisering
Ontwikk Mens & Org.
BBO/RT
BBO/RT
BBO/RT
MT
MT
MT
GS
GS
GS
Vastgoed
en-vandelaar.nl
27
5b. Variant 2: de besturing aanpassen Samenvatting impactanalyse
daarmee 0,8 mln. Toename in structurele lasten variant 2
Kwaliteit • Met het toewijzen van medewerkers aan gemeenten krijgen de medewerkers een breder takenpakket waardoor er een verschuiving van expertrol naar generalistische rolinvulling plaatsvindt. De kwaliteit van de beleidsvorming neemt naar verwachting enigszins af bij deze variant. Op de stafafdelingen, bedrijfsvoeringsclusters en clusters die zich niet met politiekbestuurlijke gevoelige uitvoering bezighouden heeft deze variant geen impact op de kwaliteit • De integraliteit in de taakuitvoering wordt bevorderd door het invoeren van lokale MT’s. Deze variant maakt meer overleg en afstemming noodzakelijk vanwege de dubbele sturing, waardoor de wendbaarheid en slagkracht van de ambtelijke organisatie afneemt.
Personeelslasten (10 fte x 80k)
800.000
Toename in structurele lasten
800.000
Kwetsbaarheid • De robuustheid van de taakuitvoering blijft behouden omdat de BAR- organisatie in haar huidige omvang intact blijft. De interne vervangbaarheid binnen de meeste teams neemt wel enigszins af omdat medewerkers meer dan voorheen voor 1 gemeente werken, dit heeft mogelijk een nadelig effect op de specifieke dossierkennis van gemeenten. Kansen medewerkers
Kosten • De implementatie van deze variant brengt ook incidentele kosten met zich mee. Het betreft met name projectkosten om de organisatie, processen en systemen in te richten. Ook zijn kosten gemoeid met de plaatsing van management. De projectkosten die samenhangen met variant 2 bedragen circa 0,5 mln. Incidentele kosten
Kosten
Projectkosten inrichting variant 2, waaronder • Projectkosten transitie naar variant 2 • Plaatsingsproces management • Inrichten processen en systemen
250.000 100.000 150.000
Totaal
500.000
• Het aantrekkelijk en professioneel werkgeverschap blijft op hetzelfde niveau evenals de positie van de BAR- organisatie in de arbeidsmarkt en het functiegebouw. • Er bestaat door het toewijzen van medewerkers aan één gemeente meer mogelijkheid tot inhoudelijke verdieping/ specialisatie op de dossiers van die betreffende gemeente. Daar staat tegenover dat de breedte en aantrekkelijkheid van het werken voor meerdere gemeenten wegvalt bij deze variant. • De separate HR- sturing zorgt voor meer aandacht en begeleiding voor de medewerkers vanuit het management. Dit biedt meer kansen voor de ontwikkeling van de individuele werknemer. Gemeentelijke kleur en gemeentelijke grip
• Door de dubbele sturing ontstaan mogelijk conflicterende belangen, met bijbehorende moeilijkheden in prioriteitsstelling. Er gaat meer tijd verloren aan afstemming en verantwoording. Dit brengt een additionele structurele coördinatielast met zich mee. Het toewijzen van gemeenten aan medewerkers heeft potentieel een nadelig effect op de mate van harmonisatie en standaardisatie en de efficiency van de BAR- organisatie. Wij schatten in dat circa 10 fte à 80k per fte nodig is om deze extra coördinatielast af te dekken. De toename in structurele lasten is
• Doordat de medewerkers een specifieke gemeente krijgen toegewezen is er meer ruimte voor de ‘couleur locale’ in de taakuitvoering. • De vorming van de MT’s zorgt voor meer gemeentelijke grip op de realisatie van de gemeentelijke opgaven. Er komt spanning te staan op de prioritering in de taakuitvoering van de BAR-organisatie en-vandelaar.nl 28 vanwege de dubbele aansturing.
5c. Variant 3: het gemeentespecifiek organiseren van primaire processen GS’en bedrijfsvoeringsmanager
Een nadere duiding van variant 3 • Binnen deze denkrichting worden de medewerkers verdeeld over de drie gemeenten. Het werkgeverschap blijft wel belegd binnen bij de GR BAR-organisatie. • Elke gemeente vormt een lokaal managementteam onder verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris. De managers binnen dit team sturen integraal (inhoud + HR) aan. Het verschil met variant 2 is dus dat de bestaande functionele teams opgeknipt worden in teams per gemeente. Een uitzondering vormen die specialistische functies die zo schaars zijn dat deze niet zijn op te knippen. Een ander verschil is dat de managers integraal sturen en er geen aparte HR-managers zijn. • Gelijk aan variant 2 verandert er voor de organisatie-onderdelen die de PIJOFFACH-taken uitvoeren niets ten opzichte van de huidige situatie. De managers van deze categorie worden aangestuurd door een bedrijfsvoeringsmanager. Die functioneert onder verantwoordelijkheid van de drie gemeentesecretarissen/algemeen directeur. Deze bedrijfsvoeringsmanager stuurt ook een team aan waarin de specialistische functies zijn ondergebracht die zo schaars zijn dat opdeling niet mogelijk is. De clusters die binnen deze categorie vallen zijn in het overzicht rechts weergeven aan de bovenkant. De omvang van de clusters hebben een omvang van circa 224 fte van de in totaal 822 fte. • In deze variant wijzigt het directiemodel aanzienlijk.