Opleggerfactsheet-RES-procesparticipatie-en-financiële-participatie
Tekst van het document
Nationaal Programma
RES | procesparticipatie en financiële participatie |
Oplegger & factsheet Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie €
regionale-energiestrategie.nl
|
1
Oplegger In het Klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt tussen onder meer overheden, maatschappelijke partijen en brancheverenigingen van hernieuwbare energie over participatie (procesparticipatie en financiële participatie). Het doel van deze afspraken is om de transparantie van besluitvorming te verbeteren, bij te dragen aan een eerlijke verdeling van lusten en lasten en daardoor het maatschappelijke draagvlak voor hernieuwbare energie te vergroten. Om invulling te geven aan deze afspraken zoeken overheden naar manieren waarop zij participatie kunnen vormgeven en op participatie kunnen sturen in de verschillende fasen van beleids- en projectontwikkeling. Initiatiefnemers zijn primair verantwoordelijk voor een passende invulling van procesparticipatie bij de ontwikkeling van hernieuwbare energie. Gemeenten en provincies kunnen daarop onder meer sturen met een inspanningsverplichting om omwonenden te informeren en draagvlak te creëren of te vergroten. Deze factsheet wil daarvoor handvatten bieden. Bij steeds meer overheden en ontwikkelaars leeft daarnaast de vraag in hoeverre het mogelijk is, om in beleid, regelgeving of (project)besluiten dwingende randvoorwaarden te stellen aan de mate van financiële participatie bij hernieuwbare energie. Dit is de tweede component van deze factsheet ‘Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie’.
Dit document is tot stand gekomen in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en in afstemming met het NP RES, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, VNG, IPO, UvW, de NVDE, Holland Solar, NWEA, EnergieSamen en de Participatiecoalitie.
Doel en doelgroep factsheet
Deze factsheet is opgesteld door onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen en Lexnova Overheidsadvies. Het doel van deze factsheet is in de eerste plaats om overheden handvatten te bieden om in hun rol als bevoegd gezag te kunnen sturen op procesparticipatie en financiële participatie bij de realisatie van hernieuwbare energie. Daarnaast verschaft de factsheet informatie aan initiatiefnemers. De factsheet geeft verdiepende informatie voor overheden die voor de afweging staan op welke wijze zij om willen gaan met participatie bij de realisatie van hernieuwbare energie. De factsheet geeft ook een overzicht van verschillende beleidsmatige- en juridische instrumenten die ingezet kunnen worden om sturing te geven aan participatie.
Context
In het Klimaatakkoord zijn door overheden, projectontwikkelaars, de coöperaties voor hernieuwbare energie en andere partijen, afspraken gemaakt over hoe participatie bij hernieuwbare energie zal verlopen 1 . Het gaat over de rolverdeling, het proces en de inhoud van het gesprek tussen de initiatiefnemer en de omgeving. Het betreft zowel procesparticipatie (de omgeving laten meedoen in de plan- en besluitvormingsprocedures) als financiële participatie (de lokale bevolking laten investeren in en/ of voordeel laten ervaren van de opbrengsten van een project).2 Afspraken over financiële participatie van de omgeving in het energieproject komen vaak voort uit
1
de procesparticipatie. Over financiële participatie stelt het Klimaatakkoord dat wordt gestreefd naar 50% lokaal eigendom bij projecten voor hernieuwbare energie.3 De gedachte hierbij is dat lokaal eigenaarschap zorgt voor versterking van draagvlak en een evenwichtige verdeling van de lusten en lasten voor de omgeving. Participatie van de omgeving bij hernieuwbare energie begint niet pas bij de start van een project. Ook bij het opstellen van de Regionale Energie Strategieën (RES’en)4 vindt procesparticipatie plaats. Daarnaast maken partijen in het kader van de RES afspraken over participatie. In de RES kan een regio haar doelstellingen en uitgangspunten rond participatie vastleggen. Het is dan aan de deelnemende overheidspartijen om dit vervolgens te vertalen naar hun eigen autonome beleidskaders en het ruimtelijk beleid. Daarnaast is het aan de initiatiefnemers van hernieuwbare energie om hier concreet invulling aan te geven. Het succes van de afspraken uit het Klimaatakkoord is afhankelijk van de gezamenlijke inspanningen van overheden, RES-regio’s, initiatiefnemers en andere partijen die een rol hebben in de uitvoering van het Klimaatakkoord. Zij zijn in het afgelopen jaar dan ook voortvarend aan de slag gegaan met het uitvoeren van deze afspraken. Dankzij de inspanning van allerlei partijen is in de afgelopen jaren een rijke basis aan kennis en hulp-
ierbij wordt ook in acht genomen de bijzondere positie van de waterschappen die zowel lokale ontwikkelaar zijn als decentrale overheid met een verduurzamingsopgave van hun H eigen bedrijfsprocessen. 2 Met financiële participatie wordt hier bedoeld mede-eigenaarschap, financiële deelname, afdracht aan een lokaal fonds, anders dan op basis van art. 6.24 Wro en een omwonendenregeling. Zie voor een uitleg van deze begrippen de ´Participatiewaaier’, https://www.klimaatakkoord.nl/documenten/publicaties/2019/11/18/participatiewaaier. 3 Klimaatakkoord 2019, p. 164, 219. Het Klimaatakkoord is onderdeel van het klimaatbeleid. De deelnemende partijen, waaronder het Rijk, committeren zich aan deze afspraken en blijven zelf en samen verantwoordelijk voor de uitvoering ervan. 4 In een Regionale Energiestrategie beschrijft de regio haar energiedoelstellingen en de aanpak die de regio hanteert om deze energiedoelstellingen te halen.
2
|
middelen op het gebied van participatie bij hernieuwbare energie ontstaan.5 Deze juridische factsheet is één van deze hulpmiddelen en bevat daarom ook een beknopt overzicht van andere informatiebronnen op het gebied van participatie bij hernieuwbare energie.
Juridisch analyse factsheet
De factsheet heeft een juridische invalshoek. Op basis van de huidige stand van het recht wordt inzicht gegeven in de mogelijkheden van overheden om eisen te stellen aan procesparticipatie en financiële participatie. Ook wordt benoemd waar juridische grenzen en eventuele risico’s en onzekerheden liggen. Daarnaast geeft de factsheet een bondige juridische analyse van mogelijke veranderingen als gevolg van de invoering van de Omgevingswet. De verwachting is dat deze conclusies ook gelden onder de Omgevingswet.
5
Deze grenzen aan de bevoegdheden komen voort uit de opvatting – naar de huidige stand van de jurisprudentie – dat financiële participatie van de omgeving in een energieproject geen ruimtelijk relevant motief dient. Wel of niet financieel participeren door de omgeving verandert immers niets aan de ruimtelijke impact van het project. In gemeentelijk participatiebeleid – en in de afweging om al dan niet planologisch medewerking te verlenen – is onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) het uitgangspunt van een ‘goede ruimtelijke ordening’ leidend. In het kader van een goede ruimtelijke ordening dient een bestuursorgaan alle ruimtelijk relevante belangen af te wegen. Beleid dat gericht is op het behartigen van particuliere financiële belangen van omwonenden is niet te relateren aan ‘de goede ruimtelijke ordening’. Als een initiatiefnemer weigert om te investeren in financiële participatie van de omgeving in de productie van hernieuwbare energie, vormt dat geen ruimtelijk relevant motief om bijvoorbeeld een omgevingsvergunning te weigeren.
RES | procesparticipatie en financiële participatie |
In de factsheet komen de volgende conclusies voor overheden naar voren: • Financiële participatie is een van de opties voor de initiatiefnemer om draagvlak voor het project te creëren of te vergroten. In participatiebeleid kan worden aangeven dat het streven van de overheid gericht is op 50% eigendom van de lokale omgeving en op andere vormen van financiële participatie. • Gemeenten en provincies kunnen gedurende de beleidsfase sterk inzetten op vormen van participatie. Het bevoegd gezag kan in beleid een inspanningsplicht voor een initiatiefnemer opnemen om omwonenden in het gebied te informeren en draagvlak te creëren of te vergroten. Als de initiatiefnemer niet aan deze inspanningsverplichting voldoet, kan dat volgens de huidige rechtspraak over bestemmingsplannen van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) voor het bevoegd gezag een reden zijn om geen planologische medewerking te verlenen aan het initiatief. • Er zijn ook grenzen aan het beleid en het stellen van regels. Decentrale overheden (gemeenten en provincies) kunnen de wens van financiële participatie van de lokale omgeving in projecten voor hernieuwbare energie stimuleren, maar niet afdwingen. Het bevoegd gezag kan de initiatiefnemer niet juridisch verplichten om de omgeving financieel te laten participeren in de ontwikkeling of exploitatie van een energieproject.
Enkel op vrijwillige basis kan de initiatiefnemer dit doen. Dit geldt voor alle vormen van financiële participatie; mede-eigenaarschap, financiële deelname, afdracht aan een lokaal fonds en omwonendenregelingen. Dit betekent dat het bevoegd gezag een aanvraag voor bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een zonnepark niet mag weigeren
omdat een initiatiefnemer niet de mogelijkheden van financiële participatie heeft verkend, terwijl het project verder wel passend is binnen het bredere ruimtelijke beleid van de gemeente.
Het realiseren van participatie in de praktijk Deze factsheet laat zien waar juridische mogelijkheden liggen om invulling te geven aan de afspraken in het Klimaatakkoord. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat een initiatiefnemer samen met de omgeving het gesprek zal aangaan over een wenselijke en haalbare vormgeving van participatie. Vanuit dit gesprek komen zij op vrijwillige basis tot afspraken. Het bevoegd gezag controleert dat marktpartijen en de omgeving het gesprek over participatie aangaan en kan in haar beleid een inspanningsverplichting opnemen om te streven naar draagvlak. Op deze manier is er ruimte om aan te sluiten op de mogelijkheden van het project zelf en de wensen van omwonenden. Deze factsheet laat ook zien dat de praktijk soms afwijkt van de conclusies van de factsheet. Er zijn overheden die een bepaalde mate van lokaal eigendom en/of andere mate van financiële participatie als voorwaarde aan planologische medewerking stellen. Deze overheden lopen – bij een eventueel beroep tegen een dergelijke beslissing – het risico dat de rechter hier niet in mee zal gaan. De factsheet benadrukt daarnaast de gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle partijen om zich in te zetten voor participatie binnen projecten en hier tijdig mee te beginnen. Dit is ook wenselijk in de fasen dat er nog geen project en initiatiefnemer zijn, bijvoorbeeld bij het
Voorbeelden hiervan zijn de resultaten van de Green Deal participatie van de omgeving bij duurzame energieprojecten en de Handreiking participatie in duurzame-energieprojecten.
|
3
aanwijzen van potentiële zoekgebieden. Voor overheden begint dit proces dus vaak al eerder, zoals in de RES’en.
RES | procesparticipatie en financiële participatie |
Het Klimaatakkoord is breed gedragen en ook de energiesector en decentrale overheden scharen zich erachter. De leden van de branches NWEA, Holland Solar en NVDE hebben zich ook gecommitteerd aan financiële participatie bij een project, inclusief het streven naar 50% lokaal eigendom. Dit is geregeld via de eigen sectorale gedragscodes. Er is dus een gedeelde motivatie om hernieuwbare energie met goede betrokkenheid van de omgeving te realiseren. Daar waar dat onvoldoende blijkt of lukt, is er een gedeelde verantwoordelijkheid om elkaar als overheden, initiatiefnemers en andere betrokken partijen aan te spreken, te helpen en samen te zoeken naar oplossingen. De beschikbaarheid van hulpmiddelen en ondersteuning op het gebied van participatie – zoals kennis, vaardigheden en praktische middelen – is hiervoor van groot belang. Hier wordt hard aan gewerkt. Onder meer door middel van kennisopbouw (bijv. factsheets), via het NP RES en de professionalisering en stimulering van energiecoöperaties. Voortbouwend hierop zullen meer instrumenten worden ontwikkeld en aangeboden om gemeenten en initiatiefnemers te helpen bij het stimuleren van participatie. Zo kunnen er goede voorbeelden ontstaan voor het opstellen van participatiebeleid of -overeenkomsten.
De conclusies uit deze factsheet zullen vragen oproepen, bijvoorbeeld over de contacten tussen het bevoegd gezag, initiatiefnemers en de omgeving vroeg in het beleidsproces. NP RES, VNG, IPO en het Rijk zullen zich daarom in de toekomst blijven inspannen om dergelijke vragen zo veel mogelijk in gezamenlijkheid te beantwoorden en zo samen te blijven leren. Verdere informatie Voor verdere informatie en hulpmiddelen voor participatie bij hernieuwbare energieprojecten kunt u terecht bij de expertpool van het Nationaal Programma RES. In deze expertpool zijn verschillende kennispartners werkzaam, waaronder de NVDE, de Participatiecoalitie en juristen. Afhankelijk van de vraag naar specifieke expertise zal een van de partners gevraagd worden de regio met advies verder te helpen. Voor informatie over participatie in het kader van de Omgevingswet kunt u terecht op de Inspiratiegids Participatie Omgevingswet.
4
|
Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie Voor hernieuwbare energieprojecten
Inleiding Oktober 2020 Auteurs Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Rechtsgeleerdheid Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde Postbus 7169700 AS Groningen mr.dr. H.D. (Hanna) Tolsma, h.d.tolsma@rug.nl Lexnova Overheidsadvies Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen mr. G. (Gert) Blekkenhorst gert.blekkenhorst@lexnova.nl
www.lexnova.nl Deze factsheet is opgesteld in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
Lokaal draagvlak is een randvoorwaarde voor het goed en snel kunnen realiseren van projecten voor hernieuwbare energie. In het Klimaatakkoord is daarom de afspraak gemaakt om participatie een expliciete plek te geven bij de ruimtelijke inpassing en exploitatie van projecten voor hernieuwbare energie, zoals wind- en zonneparken.1 Ook bij de totstandkoming en uitvoering van de RES (Regionale Energie Strategie) worden afspraken gemaakt over participatie. In de RES kan een regio haar doelstellingen en uitgangspunten rond participatie vastleggen. Het is dan aan de deelnemende partijen om dit vervolgens te vertalen naar hun eigen autonome beleidskaders en ruimtelijk beleid.2 Overheden willen participatieafspraken graag verankeren in eigen beleid of regelgeving. Deels is dit al de praktijk. Zowel over procesparticipatie (de lokale bevolking laten meedoen in de plan- en besluitvormingsprocedures) als over financiële participatie (de lokale bevolking laten investeren in en/of voordeel laten ervaren van de opbrengsten van een project).3 Voor die laatste vorm stelt het Klimaatakkoord in het bijzonder dat wordt gestreefd naar 50% lokaal eigendom van de projecten voor hernieuwbare energie.4
Doel factsheet
Deze factsheet heeft als doel om gemeenten, provincies en het Rijk handvatten te bieden om in hun rol als bevoegd gezag te sturen op procesparticipatie en financiële participatie bij de realisatie van projecten voor hernieuwbare energie. Participatie
kent vele aspecten, de factsheet heeft specifiek een juridische invalshoek. Op basis van de huidige stand van het recht – met doorkijk naar de Omgevingswet (1 januari 2022) – geeft de factsheet inzicht in de mogelijkheden van overheden om eisen te stellen aan
1 Klimaatakkoord 2019, p. 164, 219. Het Klimaatakkoord is onderdeel van het klimaatbeleid. De deelnemende partijen, waaronder het Rijk, committeren zich aan deze afspraken en blijven zelf en samen verantwoordelijk voor de uitvoering ervan. 2 Bijvoorbeeld Regionale Energie Strategie Zeeland, RES 1.0, p. 17, 18. 3 Zie voor een uitleg van deze begrippen uitgebreid de ´Participatiewaaier’, https://www.klimaatakkoord.nl/documenten/ publicaties/2019/11/18/participatiewaaier. 4 Vanwege project-gerelateerde redenen kan lokaal worden afgeweken van dit streven voor de eigendomsverhouding. Het Klimaatakkoord noemt in het bijzonder de bijzondere positie van waterschappen die zowel lokale ontwikkelaar zijn als decentrale overheid met een verduurzamingsopgave van hun eigen bedrijfsprocessen. Klimaatakkoord, p. 164, 165.
|
5
participatie. Ook wordt benoemd waar juridische grenzen en eventuele risico’s en onzekerheden liggen. Overheden en initiatiefnemers willen weten in hoeverre het toelaatbaar is om in regelgeving, in beleid of bij besluit dwingend randvoorwaarden te stellen aan participatie bij energieprojecten. Onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is het al staande praktijk om inspraak te organiseren in het voortraject.5 In de Omgevingswet is expliciet meer aandacht voor participatie en is participatie in het voortraject bij de toepassing van bepaalde juridische instrumenten verplicht. Deze wet regelt niet hoe participatie plaats moet vinden, zodat er ruimte is voor lokaal maatwerk.
RES | procesparticipatie en financiële participatie |
Initiatiefnemers van hernieuwbare energie hebben zich in georganiseerd verband achter het Klimaatakkoord geschaard. In die geest kunnen ze zelf aangeven dat zij het lokale beleid delen en tot een breed draagvlak willen komen. Zij kunnen ook op vrijwillige basis afspraken maken over financiële participatie met overheden of de omgeving.
Indeling factsheet
De factsheet bestaat uit twee delen die nauw met elkaar verbonden zijn: afspraken over financiële participatie zijn immers vaak het resultaat van eerder toegepaste procesparticipatie. Het eerste deel richt zich op procesparticipatie (p. 7 t/m 11) en het tweede op financiële participatie (p. 12 t/m 19). De opbouw van beide delen volgt het proces dat ieder energieproject in grote lijnen doorloopt: • De beleidsfase • Participatieafspraken in overeenkomsten tijdens de projectfase (met de initiatiefnemer) • De besluitvorming over planologische medewerking aan ruimtelijke ontwikkeling.6 Planologische medewerking kan betrekking hebben op ieder type ruimtelijk besluit dat nodig is om het betreffende energieproject te realiseren. Dat kan (afhankelijk van het bevoegd gezag) gaan om de (wijziging van de) vaststelling van een bestemmingsplan, een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, een provinciaal inpassingsplan of een Rijksinpassingsplan. Onder de Omgevingswet gaat het om soortgelijke instrumenten (omgevingsplan, omgevingsvergunning of projectbesluit). In deze factsheet staan wijzigingen die ontstaan door de introductie van de Omgevingswet in aparte paragrafen beschreven. Tot slot biedt deze factsheet een beknopt overzicht van andere informatiebronnen op het gebied van participatie bij hernieuwbare energieprojecten.
5 6 7
6
Procesparticipatie en financiële participatie
In de praktijk en in deze factsheet wordt onderscheid gemaakt tussen procesparticipatie en financiële participatie van de omgeving (omwonenden, bedrijven, maatschappelijke organisaties).7 • Bij procesparticipatie gaat het om de inhoudelijke betrokkenheid van de omgeving bij het besluitvormingsproces voor het project. Procesparticipatie kan ook resulteren in afspraken over financiële participatie. • Bij financiële participatie investeert de omgeving in het project en/of ervaart de voordelen van de opbrengsten van het project. Opties beschreven in de participatiewaaier zijn: • Mede-eigenaarschap (via vereniging, coöperatie, stichting of andere vorm) of financiële deelneming (d.m.v. obligaties of aandelen). Dit vraagt doorgaans een investering van de omgeving. In het Klimaatakkoord is afgesproken te streven naar 50% eigenaarschap van de lokale omgeving van de hernieuwbare energieproductie. • Een omgevingsfonds, (volledig of gedeeltelijk) gevuld door de initiatiefnemer, kan ervoor zorgen dat een deel van de opbrengsten ten goede komen aan de kwaliteit van de omgeving of aan maatschappelijke doelen in de buurt. Het omgevingsfonds wordt niet beheerd door het bevoegd gezag, maar bijvoorbeeld door een stichting. • Een omwonendenregeling, in de vorm van verduurzaming bijvoorbeeld van de woning of korting op groene stroom.
Deze factsheet gaat ook in op de financiële bijdrage van de initiatiefnemer aan ruimtelijke ontwikkeling, op grond van art. 6.24 lid 1 onder a Wro. Met deze bijdrage bekostigt het bevoegd gezag ruimtelijke ontwikkelingen (natuur, landschap, recreatie etc.) die vooraf in een structuurvisie zijn vastgelegd. In de Omgevingswet wordt dit geregeld in art. 13.22. Deze financiële bijdrage is niet bedoeld om de omgeving (financieel) te laten profiteren van de opbrengsten van het energieproject. De achtergrond is dus anders dan de bovengenoemde opties van financiële participatie. Omdat het zeker raakt aan het onderwerp wordt de route besproken.
Zie ook art. 3.1.6 lid 1 onder e van het Besluit ruimtelijke ordening. Vgl. https://www.klimaatakkoord.nl/participatie/handreiking-participatie-duurzame-energie Zie https://www.klimaatakkoord.nl/documenten/publicaties/2019/11/18/participatiewaaier.
|
1 Procesparticipatie 1.1 Inleiding
1.2 Participatiebeleid
In het Klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt over participatie bij projecten voor hernieuwbare energie. Ook in het kader van de RES worden daarover afspraken gemaakt. Om die afspraken in de regio te concretiseren is het noodzakelijk dat het bevoegd gezag participatiebeleid opstelt (par. 1.2.1).8 Aan een van de mogelijke invullingen van het participatiebeleid besteden we nadrukkelijk aandacht: de maatschappelijke tender (1.2.2).
Wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau Participatiebeleid gaat niet alleen over energieprojecten, maar kan gaan over de vele manieren waarop een overheid haar bevoegdheden inzet om het participatiedoel te bereiken. Veel overheden hebben participatiebeleid voor hernieuwbare energie, maar ook bijvoorbeeld over de fysieke leefomgeving en het sociaal domein. Lokaal participatiebeleid kan worden vastgelegd in een participatieverordening. Het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau biedt daarvoor een basis. Het voorstel is in voorbereiding. Deze wet wijzigt de bepalingen over de
inspraakverordening in de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet. De wijzigingen zullen er onder andere uit bestaan dat gesproken wordt over een ‘inspraak- en participatieverordening’ die niet alleen gaat over de voorbereiding, maar ook over de uitvoering en evaluatie van (gemeentelijk) beleid. Dit traject loopt naast de stelselherziening van de Omgevingswet en heeft ook een groter toepassingsbereik. Het is raadzaam om het participatiebeleid over energieprojecten en omgevingsbesluiten en de toekomstige participatie- en inspraakverordening zoveel mogelijk in samenhang op te stellen en voor te bereiden.
1.2.1 Procesparticipatie in participatiebeleid Procesparticipatie kan bijdragen aan lokaal draagvlak voor of acceptatie van een energieproject. Het Klimaatakkoord bevat afspraken om te waarborgen dat de omgeving in een vroeg stadium bij besluitvorming wordt betrokken:
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Procesparticipatie
Dit deel van de factsheet belicht eerst de mogelijkheden van overheden in het huidige recht om procesparticipatie in energieprojecten te stimuleren. Vervolgens komen de wijzigingen van dit juridisch kader door de Omgevingswet aan bod. Bij procesparticipatie wordt de omgeving betrokken bij de locatiekeuze, vormgeving en ontwikkeling van het project. Dit kan variëren van informeren tot meebeslissen. Deze betrokkenheid kan resulteren in afspraken met de initiatiefnemer over bijvoorbeeld de locatie van windturbines of zonnepanelen of de versterking van natuurwaarden. Ook afspraken over financiële participatie van de omgeving in het energieproject zijn vaak het resultaat van procesparticipatie. Paragraaf 1.2 bespreekt eerst hoe het bevoegd gezag met participatiebeleid kan waarborgen dat procesparticipatie plaatsvindt. Paragraaf 1.3 gaat over participatieafspraken in rechtsgeldige verbintenissen tussen partijen (overeenkomsten). In paragraaf 1.4 volgt de betekenis van procesparticipatie voor de besluitvorming. In paragraaf 1.5 komen de wijzigingen door de introductie van de Omgevingswet aan de orde.
1. Het bevoegd gezag controleert of de initiatiefnemer in gesprek gaat met de omgeving. 2. Afspraken met de omgeving worden vastgelegd in een omgevingsovereenkomst. 3. De initiatiefnemer maakt een projectplan dat beschrijft hoe participatie binnen het project is ingericht.9 Om procesparticipatie bij energieprojecten te stimuleren – en de afspraken uit het Klimaatakkoord (die veelal ook zijn neergelegd in de RES) te borgen – is het van belang dat het bevoegd gezag participatiebeleid vaststelt. Door beleid te ontwikkelen ontstaat duidelijkheid voor initiatiefnemers en omwonenden. Met vastgelegd participatiebeleid kan het bevoegd gezag initiatiefnemers ook aanspreken op hun inspanningen voor participatie. Het bevoegd gezag mag van een initiatiefnemer verlangen dat deze omwonenden informeert over het energieproject en inspanningen verricht om draagvlak te creëren en te vergroten.10 Belangrijk is dat het niet gaat om een resultaatsverplichting. De rechtspraak zegt op dit moment dat de vraag of (voldoende) inspanningen zijn verricht, een rol mag spelen in besluitvorming over de planologische medewerking als het bevoegd gezag participatiebeleid heeft vastgesteld (zie par. 1.4).
8
Wie het bevoegd gezag is, hangt af van het ruimtelijk besluit dat nodig is om het project te realiseren. Doorgaans is de gemeenteraad of het college van B&W bevoegd. Is een bestuursorgaan van de provincie of van het Rijk aangewezen als bevoegd gezag voor het ruimtelijke besluit dat nodig is, dan heeft dat bestuursorgaan tevens een bevoegdheid om participatiebeleid op te stellen. 9 Klimaatakkoord 2019, p. 164, 219. 10 ABRvS 23-10-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580 (Zonnepark Daalkampen), ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 (Windpark Greenport Venlo), ABRvS 1-4-2020, ECLI:NL:RVS:2020:958 (Zonnepark Hijken), Rb. N-N 15-4-2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:1650 (Zonnepark Fluitenberg).
|
7
Neem participatiebeleid op in een gepubliceerd beleidsdocument. Dat kan een structuurvisie zijn of een ander ruimtelijk document dat het beleid bevat voor het verlenen van planologische medewerking aan energieprojecten. Bijvoorbeeld beleid over het meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingplan. Het beleid geeft richting aan het gesprek met de initiatiefnemer in het traject voorafgaand aan de formele besluitvorming over (de ruimtelijke inpassing van) het project voor hernieuwbare energie.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Procesparticipatie
Het bevoegd gezag kan met participatiebeleid stimuleren dat procesparticipatie plaatsvindt in de fase voorafgaand aan de formele besluitvormingsprocedure. Toelichting In participatiebeleid kan de eis van ‘breed maatschappelijk draagvlak’, ‘voldoende draagvlak’ of ‘een eerlijk en transparant participatieproces’ worden opgenomen. De Afdeling bestuursrechtspraak beschouwt zo’n eis als een inspanningsverplichting voor de initiatiefnemer gericht op het informeren van omwonenden en het creëren of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het blijft een inspanningsverplichting, ook als deze eis als randvoorwaarde voor planologische medewerking is geformuleerd.11 Dit betekent dat het bevoegd gezag met participatiebeleid kan stimuleren dat procesparticipatie plaatsvindt in de fase voorafgaand aan de formele besluitvormingsprocedure. Het is geen resultaatsverplichting. Het bevoegd gezag moet controleren of de initiatiefnemer zijn best heeft gedaan om de omgeving te informeren en draagvlak te creëren of te vergroten. Het bevoegd gezag kan niet van de initiatiefnemer eisen dat de inspanningen die verricht worden ook daadwerkelijk resulteren in afspraken met omwonenden over de locatie, vormgeving en ontwikkeling van het project. Het vaststellen van participatiebeleid is belangrijk met het oog op de eis van consistent overheidsoptreden.
Het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel brengen met zich dat in beleid duidelijk en tijdig wordt vastgelegd wat van een initiatiefnemer wordt verlangd.
11 ABRvS 23-10-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580 (Zonnepark Daalkampen). 12 ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 (Windpark Greenport Venlo).
8
|
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak kan het bevoegd gezag besluiten geen medewerking te verlenen aan een project voor hernieuwbaar energie als de initiatiefnemer geen of onvoldoende inspanningen heeft verricht om omwonden te informeren en draagvlak te creëren, terwijl een dergelijke inspanning wel is vereist op grond participatiebeleid.12 Belangrijk is hierbij te vermelden dat de reikwijdte van de inspanningsplicht op basis van de huidige jurisprudentie onder de Wro nog niet duidelijk is. De jurisprudentie is in ontwikkeling. Het is de vraag hoeveel ruimte het bevoegd gezag heeft om specifieke eisen te stellen aan procesparticipatie in participatiebeleid. Aannemelijk is dat het hier alleen procedurele eisen betreft en dus niet financiële participatie (zie deel 2 van de factsheet).
1.2.2 Maatschappelijke tendersystematiek In de praktijk wordt in participatiebeleid ook de constructie van een maatschappelijke tender gebruikt om procesparticipatie en financiële participatie van omwonenden in een project voor hernieuwbare energie te stimuleren. In de kern komt deze systematiek erop neer dat potentiële projecten punten kunnen scoren voor de wijze waarop de initiatiefnemers participatie vormgeven. Initiatieven met het hoogste aantal punten komen in aanmerking voor planologische medewerking en/of (het gebruik van) de grond. In een maatschappelijke tender kunnen ook punten toegekend worden aan de mate waarin de initiatiefnemer zich zal inspannen om omwonenden te informeren en draagvlak te creëren of te vergroten. Als daarvoor gekozen wordt, is het zaak om specifiek aan te geven welke inspanningen op het gebied van participatie worden verlangd. Potentiële gegadigden moeten gelijke kansen krijgen (gelijkheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel). Neem niet als eis op dat afspraken met omwonenden over ruimtelijke inpassing of financiële participatie moeten zijn gemaakt voordat een aanvraag voor planologische medewerking aan het energieproject in behandeling kan worden genomen of voordat medewerking verleend kan worden. Dat zou neerkomen op een resultaatsverplichting en is gelet op wetgeving en jurisprudentie niet toelaatbaar. Zie deel 2 van de factsheet.
Wanneer de rechtspersoon (bv. gemeente of provincie) waartoe het bevoegd gezag behoort eigenaar is van de grond, nemen we aan dat vergelijkbare of verderstrekkende eisen aan de participatie en vormen van financiële participatie gesteld kunnen worden. Eventueel met gebruikmaking van participatiebeleid in de vorm van een maatschappelijke tender. De initiatiefnemer van het project, die na afweging wordt geselecteerd, komt in aanmerking om de grond te huren of te kopen. Zie voor
de juridische kaders van het gebruik van privaatrecht de toelichting bij par. 2.3.1.
1.3 Participatieafspraken in omgevingsovereenkomsten
De afspraken uit het Klimaatakkoord over procesparticipatie kunnen worden geborgd in participatiebeleid. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat het bevoegd gezag controleert of de initiatiefnemer met de omgeving in gesprek gaat. Het bevoegd gezag kan er vanzelfsprekend voor kiezen om naast de initiatiefnemer ook zelf een actieve rol op zich te nemen in de communicatie met de omgeving.
Als participatiebeleid is vastgesteld, dan zal het bevoegd gezag op grond van dat beleid tot een oordeel moeten komen of de initiatiefnemer zich voldoende ingespannen heeft om tot afspraken te komen. Het kan zijn dat tussen de initiatiefnemer en omwonenden vrijwillig geen afspraken tot stand komen. Het bevoegd gezag heeft geen publiekrechtelijke bevoegdheid om die alsnog af te dwingen, ook niet op grond van participatiebeleid. Als participatiebeleid is vastgesteld, dan zal het bevoegd gezag op grond van dat beleid tot een oordeel moeten komen of de initiatiefnemer zich voldoende ingespannen heeft om tot afspraken te komen.
De formele besluitvormingsprocedure over het project voor hernieuwbare energie start met het indienen van een aanvraag voor het ruimtelijke besluit dat nodig is.13 Is participatiebeleid vastgesteld, dan kan de vraag of (voldoende) procesparticipatie heeft plaatsgevonden een rol spelen in de besluitvorming. Zonder participatiebeleid lijkt voor het bestuursorgaan een aanknopingspunt te ontbreken om inspanningen van de initiatiefnemer te verlangen om draagvlak te creëren of te vergroten.
Toelichting De vraag of (voldoende) procesparticipatie heeft plaatsgevonden, kan een rol spelen in de besluitvorming als participatiebeleid is vastgesteld en daarin een inspanningsplicht is neergelegd. In geval van onvoldoende inspanningen van de initiatiefnemer, kan het bevoegd gezag besluiten om geen medewerking te verlenen aan de voorgenomen ontwikkeling.14 Dit kan het bevoegd gezag juridisch onderbouwen door te wijzen op het participatiebeleid en het oordeel van het bevoegd gezag dat niet aan de inspanningsplicht is voldaan. Onder welke omstandigheden het bevoegd gezag in een concreet geval de ruimte heeft om tot dat oordeel te komen, is nog niet duidelijk. De reikwijdte van de inspanningsplicht voor de initiatiefnemer is (waarschijnlijk) afhankelijk van het participatiebeleid, maar dat staat niet vast. Ook is in de jurisprudentie nog niet exact uitgekristalliseerd hoeveel beleidsruimte het bevoegd gezag wordt geboden door de bestuursrechter. Het is niet aannemelijk dat planologische medewerking kan worden geweigerd enkel en alleen omdat geen financiële participatieafspraken tussen de initiatiefnemer en de omwonenden tot stand zijn gekomen. Zie deel 2 van de Factsheet.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Procesparticipatie
Het is wenselijk dat de initiatiefnemer met de omgeving gemaakte afspraken vastlegt in een (privaatrechtelijke) omgevingsovereenkomst. Die overeenkomst bevat afspraken op vrijwillige basis over de ruimtelijke inpassing van het project en/of financiële participatie (mede-eigenaarschap, financiële deelneming een omgevingsfonds of een omwonendenregeling). De afspraken over de ruimtelijke inpassing van het project worden gemaakt in nauwe afstemming met het bevoegd gezag. Met de omgevingsovereenkomst laat de initiatiefnemer zien dat hij heeft voldaan aan de inspanningsverplichting om draagvlak te creëren.
1.4 Besluitvorming
Is wel aan de inspanningsplicht voldaan, dan betekent dat vanzelfsprekend niet automatisch dat het bevoegd gezag planologische medewerking moet verlenen. Besluitvorming over planologische medewerking hangt van meer af en het bevoegd gezag heeft een ruime mate van beleidsruimte. Het belang van ‘de goede ruimtelijke ordening’ staat centraal. Ook als procesparticipatie heeft plaatsgevonden en er lokaal draagvlak is voor een project, kan er reden zijn om planologische medewerking te weigeren als een project naar het oordeel van het bevoegd gezag ruimtelijk niet aanvaardbaar is.
13 De besluitvormingsprocedure is voorgeschreven in de Awb, Wabo en Wro. Welke procedure precies moet worden gevolgd, hangt af van het ruimtelijk besluit dat nodig is om het project te realiseren. Zo begint de formele procedure bij de vaststelling van een bestemmingsplan met de terinzagelegging van een ontwerpplan. 14 O.a. ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 (Windpark Greenport Venlo).
|
9
1.5 Omgevingswet
Volgens de huidige planning zal per 1 januari 2022 het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening worden vervangen door de Omgevingswet. Participatie is een van de pijlers onder de Omgevingswet. Met participatie wordt in de Omgevingswet bedoeld ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.’15 Doel is om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Wat het ‘betrekken’ inhoudt, kan variëren van informeren tot meebeslissen. De Omgevingswet schrijft bewust niet voor hoe participatie moet plaatsvinden.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Procesparticipatie
Planologische medewerking kan betrekking hebben op ieder type besluit dat nodig is om het betreffende energieproject te realiseren. Onder de Omgevingswet gaat het (afhankelijk van het bevoegd gezag) om de volgende besluiten: omgevingsplan, omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit (zie par. 1.5.1 – 1.5.3). In de toekomst is ook de Wet versterking participatie op decentraal niveau relevant (par. 1.5.4).
1.5.1 Omgevingsvergunning: aanvraagvereiste voor initiatiefnemer De Omgevingswet biedt de gemeenteraad de bevoegdheid om gevallen van omgevingsplanactiviteiten die niet voldoen aan de eisen in het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsplanactiviteiten) aan te wijzen, waarin participatie van en overleg met derden verplicht is, voorafgaand aan indiening van de aanvraag voor de omgevingsvergunning (art. 16.55 lid 7 Ow). De gemeenteraad heeft deze mogelijkheid voor vergunningen waarvoor het college van B&W bevoegd gezag is. De aanvrager moet in die gevallen aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan. De gemeenteraad geeft aan hoe participatie bij voorkeur moet plaatsvinden.16 Nadere eisen worden vastgelegd in participatiebeleid. In de overige gevallen geldt voor de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen alleen een motiveringsplicht over participatie. De aanvrager is bij niet aangewezen activiteiten niet verplicht om aan procesparticipatie te doen, maar wel verplicht om aan te geven of aan participatie is gedaan, en zo ja, hoe en wat de resultaten zijn (art. 16.55 lid 6 Ow juncto art. 7.4 Omgevingsregeling). Dit vereiste voor het aanvragen van een omgevingsvergunning is uitputtend geregeld. Decentrale overheden mogen daarom geen aanvullende eisen stellen in participatiebeleid.17
1.5.2 Omgevingsplan, omgevingsvisie en programma: motiveringsplicht voor bevoegd gezag Bij het vaststellen van een (wijziging) van het omgevingsplan, de omgevingsvisie of een programma heeft het bevoegd gezag een motiveringsplicht betreffende participatie (art. 10.2, art. 10.7 en 10.8 van het Omgevingsbesluit). Gemotiveerd moet worden: • Hoe de omgeving betrokken is, • Wat het bevoegd gezag met de resultaten heeft gedaan, en • In hoeverre voldaan wordt aan het eigen participatiebeleid. Uit deze motiveringsplicht volgt dat gemeenten lokaal participatiebeleid kunnen vaststellen en publiceren.18 Bij een wijziging van het omgevingsplan op verzoek van een initiatiefnemer, zal de gemeenteraad over het algemeen de uitvoering van het beleid met betrekking tot participatie voor een belangrijk deel bij de initiatiefnemer neerleggen.
1.5.3 Projectbesluit: verder gaande verplichtingen voor bevoegd gezag Voor het realiseren van complexe ruimtelijke besluiten voor een project met een publiek belang is het projectbesluit relevant. Het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de minister zijn bevoegd gezag (art. 5.44 Ow). De Omgevingswet bevat specifieke procedurele bepalingen over participatie bij een projectbesluit (zie art. 5.51 Ow en art. 5.3 Omgevingsbesluit). Bij een projectbesluit kan ook een ander dan het bevoegd gezag de initiatiefnemer zijn, bijvoorbeeld een projectontwikkelaar of een energiecoöperatie. Het participatietraject kunnen zij in dat geval gezamenlijk met het bevoegd gezag oppakken. Het bevoegd gezag geeft in de kennisgeving over participatie aan wat de rollen zijn van beide partijen. Daarnaast moeten ook andere partijen (derden) in de kennisgeving worden uitgenodigd om oplossingen aan te dragen voor de beschreven opgave. Het bevoegd gezag vermeldt daarbij de indieningstermijn, de uitgangspunten en de manier waarop een oplossing kan worden ingediend. Het bevoegd gezag kan een onafhankelijke deskundige, op verzoek van de derde, vragen advies uit te brengen. Ook gemeenten kunnen er bij de voorbereiding van de wijziging van een omgevingsplan voor kiezen om gebruik te maken van de projectprocedure uit afd. 5.2 Ow.
Het gaat dan om gemeentelijke projecten met een publiek belang waarvoor aanpassing van het omgevingsplan vereist is (art. 5.55 Ow).
15 Kamerstukken II 2013–2014, 33962, nr. 3, p. 389 (memorie van toelichting Omgevingswet). 16 Kamerstukken I 2019-2020, 34986, S, p. 27 (Nadere memorie van Antwoord Invoeringswet Omgevingswet). 17 Staatscourant 2019, 56288, p. 336. 18 Kamerstukken I 2019-2020, 34986, AA (aangenomen gewijzigde motie Nooren).
10
|
2 Financiële participatie 2.1 Inleiding
Paragraaf 2.2 bespreekt de mogelijkheden voor het bevoegd gezag om financiële participatie te stimuleren door het vaststellen van participatiebeleid. Paragraaf 2.3 beschrijft de ruimte die het bevoegd gezag heeft om in een overeenkomst afspraken te maken over financiële participatie. In paragraaf 2.4 volgt de bevoegdheid om eisen te stellen aan ruimtelijke ontwikkelingen bij besluitvorming over planologische medewerking (denk aan het verlenen van een omgevingsvergunning of bestemmingsplanwijziging). Paragraaf 2.5 beschrijft de financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling. In paragraaf 2.6 komen de wijzigingen op dit gebied aan de orde door de komst van de Omgevingswet.
2.2 Participatiebeleid
Het Klimaatakkoord bevat de afspraak om te streven naar een eigendom voor de lokale omgeving van 50% van de productie (in mede-eigenaarschap of financiële deelneming) van hernieuwbare energie. Deze afspraak wordt ook opgenomen in de RES. Om 50% lokaal eigendom en andere vormen van financiële participatie te stimuleren, moeten overheden zelf beleid ontwikkelen (par. 2.2.1). Ook de maatschappelijke tender (uitvraag waarin onder meer punten te verdienen zijn met participatievoornemens) kan in dat beleid een rol spelen (par. 2.2.2).
2.2.1 Financiële participatie in participatiebeleid In gemeentelijk beleid of provinciaal beleid kan het bevoegd gezag opties benoemen waarmee de initiatiefnemer draagvlak kan creëren. Het bevoegd gezag kan hier ook laten weten dat het graag mogelijkheden voor financiële participatie door de omgeving wil zien.
Neem de opties van financiële participatie op in een gepubliceerd beleidsdocument. Dat kan in een structuurvisie (omgevingsvisie) of in een ander ruimtelijk beleidsdocument. Dit beleid laat zien wat het bevoegd gezag wil met financiële participatie en geeft richting aan het gesprek met de initiatiefnemer voorafgaand aan de formele besluitvormingsprocedure over het project. Het is aan te raden om in beleid concreet te beschrijven welke inspanningen van de initiatiefnemer worden verlangd om draagvlak te creëren of te vergroten. Met financiële participatie voldoet de initiatiefnemer aan deze inspanningsverplichting.19 Ook een serieuze verkenning en toepassing van de mogelijkheden uit het gemeentelijk of provinciaal beleid die niet tot financiële participatie heeft geleid, kan volstaan om aan de inspanningsverplichting te voldoen. De initiatiefnemer heeft immers geen resultaatsverplichting om financiële participatie van de omgeving in een project voor hernieuwbaar energie te bereiken. In de praktijk zijn er provincies en gemeenten die wel zo te werk gaan. Bij een eventueel beroep tegen een beslissing om geen planologische medewerking te verlenen, lopen deze overheden het risico dat de rechter het besluit zal vernietigen.
Er bestaat geen publiekrechtelijke bevoegdheid om (het aanbieden of realiseren van) financiële participatie in het project door de omgeving via beleid van een initiatiefnemer te eisen in het traject voorafgaand aan formele besluitvorming. Dat geldt voor alle vormen van financiële participatie zoals beschreven in de participatiewaaier.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
Dit deel gaat in op de mogelijkheden van overheden om financiële participatie van de omgeving in een energieproject te stimuleren. Aan de orde komen de mogelijkheden onder het huidige recht en die onder de Omgevingswet. De Wet ruimtelijke ordening en de Omgevingswet bevatten geen regels over de vormen van financiële participatie zoals beschreven in de participatiewaaier (zie de link in de slotparagraaf van deze factsheet). Financiële participatie is niet geregeld in de Wro en staat los van bestaande regelingen, zoals kostenverhaal bij grondexploitatie (bijvoorbeeld de vergoeding voor kosten bij aanleg van een weg), planschadevergoeding (bijvoorbeeld nadeelcompensatie als het vrije uitzicht wordt beperkt) en schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad (bijvoorbeeld omzetcompensatie bij een onaangekondigd langdurig opgebroken winkelstraat). De financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling (art. 6.24 lid 1 onder a Wro) komt ook aan de orde.
Een goed voorbeeld van (financieel) participatiebeleid is het Aangepast afwegingskader zonne-energie Hoogeveen, vastgesteld door de gemeenteraad van Hoogeveen op 19 maart 2019. Hierin staat (p. 28): ‘Betrokkenheid ontstaat ook door iedereen in de omgeving te laten profiteren. Hierbij kan gedacht worden aan het laten terugvloeien van de opbrengsten van de zonne-energie in het gebied en met dit geld dingen te doen die de leefbaarheid ten goede komen. De gemeente juicht dan ook toe dat de initiatiefnemer in een vroeg stadium een gelijkwaardige samenwerking met een gebieds(energie) coöperatie aangaat, al dan niet in combinatie met een gebiedsfonds. Hier ligt een kans om een bepaalde manier van acceptatie in de vorm van vergoedingen om te zetten in een samenwerking tussen initiatiefnemer en de omgeving.
19 ABRvS 1-4-2020, ECLI:NL:RVS:2020:958 (Zonnepark Hijken).
|
11
Om inwoners van Hoogeveen de mogelijkheid te geven deel te nemen in zonneparken, stimuleren we het vormen van dorps-/energiecoöperaties en/ of gebiedsfondsen. We streven actief naar minimaal 50% deelname van inwoners in de vorm van dorps-/energiecoöperaties en/of gebiedsfondsen.’
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
Het kan zijn dat de initiatiefnemer een voorstel doet over financiële participatie dat niet past bij de interesse of mogelijkheden van de omgeving. In dat geval kan het bevoegd gezag de initiatiefnemer wijzen op het belang van financiële participatie en de afspraken die daarover zijn gemaakt. Bijvoorbeeld in het Klimaatakkoord, de gedragscodes Wind op land en Zon op land en in het kader van de RES. Het bevoegd gezag kan vervolgens aansturen op het voortzetten of versterken van het gesprek met de omgeving. Uiteraard is – ook onafhankelijk van deze afspraken – het creëren van draagvlak een maatschappelijk belang. Bovendien is dat doorgaans in het voordeel van de realisatie van het project van de initiatiefnemer. Als de overheid eigenaar is van de grond, kunnen via het privaatrecht vergelijkbare en waarschijnlijk verdergaande eisen gesteld worden aan financiële participatie in de vorm van mede-eigenaarschap, omgevingsfonds en omwonendenregeling (zie par. 2.3).
Neem de opties van financiële participatie op in een gepubliceerd beleidsdocument. Dit beleid laat zien wat het bevoegd gezag wil met financiële participatie en geeft richting aan het gesprek met de initiatiefnemer. Toelichting De jurisprudentie over de inspanningsplicht om draagvlak te creëren en te vergroten is in ontwikkeling. De rechtsvraag of het bevoegd gezag planologische medewerking mag weigeren omdat de initiatiefnemer geen opties van mede-eigenaarschap of financiële deelneming aanbiedt, is nog niet expliciet in de jurisprudentie beantwoord. In de praktijk zijn er wel overheden die deze eisen stellen.
Bij het vaststellen van beleid over de uitoefening van de planologische bevoegdheid is het bevoegd gezag gebonden aan normen, zoals het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel. Uit het legaliteitsbeginsel volgt dat een bestuursorgaan via beleid geen zelfstandige verplichtingen voor initiatiefnemers en/of de omgeving in het leven kan roepen.20 Daarvoor moet altijd een wettelijke grondslag zijn. Uit het specialiteitsbeginsel volgt daarnaast dat een bestuursbevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend in het kader van de bevoegdheid verlenende wet (art. 3:4 lid 1 Awb) en de daarin beschermde specifieke algemene belangen. Hier is dat ‘het belang van een goede ruimtelijke ordening’. De bevoegdheid van het bevoegd gezag voor de planologische medewerking moet altijd aan dit belang gerelateerd zijn. Voor de afbakening van ‘een goede ruimtelijke ordening’ is de jurisprudentie relevant. Daaruit volgt dat belangen als natuur, milieu, gezondheid en volkshuisvesting worden meegewogen, maar alleen voor zover de bescherming van deze belangen verband houdt met de aan de grond te geven bestemming slechts voor zover ze ruimtelijk relevant zijn.21 Bij de invulling van dit begrip beschikt de overheid over veel beleidsruimte.
Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ biedt echter naar de huidige stand van de jurisprudentie (vooralsnog) geen grondslag om financiële participatie van de omgeving bij een energieproject te eisen van de initiatiefnemer. Dat geldt voor alle vormen van financiële participatie uit de participatiewaaier. Met deze opties van financiële participatie is geen ruimtelijk relevant belang gemoeid. De privaatrechtelijke constructie van een energieproject (mede-eigenaarschap/financiële deelneming), of het meeprofiteren van het energieproject door de omgeving (omwonendenregeling of omgevingsfonds), hebben geen betrekking op de ruimtelijke gevolgen van het energieproject.22 Kortom: wel of geen financiële participatie van de omgeving doet niets toe of af aan de ruimtelijke impact van een project voor hernieuwbare energie. Er zijn in de jurisprudentie ook geen aanwijzingen dat het belang van duurzaamheid gebruikt kan worden als aanknopingspunt om eisen te stellen aan financiële participatie. Het belang van duurzaamheid – dat gezien kan worden als een aspect van het milieu – kan meewegen in de belangenafweging over de ‘goede ruimtelijke ordening’, maar alleen als daarmee een ruimtelijk relevant motief wordt gediend. De effecten van een bestemming op de woon- en leefomgeving van omwonenden moet meegenomen worden voor zover de effecten op de omgeving ruimtelijk relevant zijn.23
20 Dit geldt voor beleid dat de juridische status heeft van ‘beleidsregel’ (art. 1:3 lid 4 Awb, art 4:81 Awb), en ook voor overige vormen van beleid, zoals een vaste gedragslijn of richtlijn (art. 3:1 lid 2 Awb). 21 Zie voor een overzicht van de jurisprudentie o.a. Boeve & Groothuijse e.a., Omgevingsrecht, Europa Law Publishing, Amsterdam 2019, p. 228-233. 22 Dat neemt niet weg dat financiële participatie een positief effect kan hebben op de woon- en leefomgeving van omwonenden (of de subjectieve beleving van omwonenden). Bijvoorbeeld een omgevingsfonds waarmee maatschappelijke doelen in de buurt worden gefinancierd of de zeggenschap van omwonenden als mede-eigenaar over de ruimtelijke inpassing van het energieproject. 23 ABRvS 6-11-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3765 (Bestemmingsplan Smallingerland).
12
|
2.2.2 Maatschappelijke tendersystematiek Om financiële participatie van de omgeving in een energieproject te stimuleren, gebruiken overheden – veelal in samenwerking met burgers en maatschappelijke partners – in de praktijk een maatschappelijke tendersystematiek. In de kern komt het erop neer dat voorstellen voor een energieproject van verschillende initiatiefnemers op verschillende punten kunnen scoren. Onder andere op participatie. Initiatieven met het hoogste aantal punten komen in aanmerking voor planologische medewerking en/of (het gebruik van) de grond. Het uitschrijven van maatschappelijke tenders heeft ook te maken met de vele aanvragen die ‘op stapel’ liggen voor de aanleg van zonneparken. Er ontstaat schaarste aan grond voor zonneparken en tegelijkertijd zien overheden graag vormen van financiële participatie. Dit leidt (in toenemende mate) tot het uitschrijven van een maatschappelijke tender. Financiële participatie kan alleen onderdeel van de beoordelingscriteria zijn als de overheid eigenaar is van de grond.
Voorbeelden maatschappelijke tender In Nederland zien we een aantal voorbeelden van de maatschappelijke tendersystematiek. Voor windenergie is de maatschappelijke tendersystematiek onder andere gevolgd in de provincie Groningen en in de gemeente Staphorst. Voor zonne-energie heeft de gemeente Barneveld
gekozen voor deze aanpak. Een recent voorbeeld is de gemeente Utrecht die in de polders Rijnenburg en Reijerscop plaats wil bieden aan een energielandschap. De gemeenteraad heeft hiervoor een uitnodigingskader energielandschap vastgesteld. Hierin stelt de raad onder andere kaders waaraan voorstellen van initiatiefnemers ten aanzien van participatie moeten voldoen. Een toenemend aantal overheden is geïnteresseerd in toepassing van de maatschappelijk tendersystematiek bij de ontwikkeling en realisatie van hernieuwbare energie. Dit brengt tevens met zich mee dat op dit gebied de (juridische) grenzen worden verkend en een aantal projecten ook een insteek van uitproberen en leren kennen.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
Draagvlak biedt naar de huidige stand van de jurisprudentie ook geen aanknopingspunt om resultaten te eisen op het gebied van financiële participatie. Draagvlak kan wel een rol spelen in de afweging van de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een energieproject. In het kader van een goede ruimtelijke ordening dient een bestuursorgaan alle ruimtelijk relevante belangen af te wegen. Belangen van omwonenden moeten goed in beeld zijn gebracht en gewogen (art. 3:2 Awb en art. 3:4 Awb).24 Planologische medewerking aan een zon- of windpark kan worden geweigerd als het bevoegd gezag kan motiveren (op basis van vastgesteld participatiebeleid) dat de ontwikkeling van het hernieuwbare energieproject op die locatie niet in het belang is van een goede ruimtelijke ordening. Als het bevoegd gezag vanwege de belangen van omwonenden (ontbreken maatschappelijk draagvlak) geen planologische medewerking wil verlenen, dan zal hij moeten motiveren dat de ruimtelijke effecten van het energieproject zo nadelig zijn voor de woon- en leefomgeving van omwonenden dat naar zijn oordeel het project ruimtelijk niet aanvaardbaar is. Bestaat er wel draagvlak voor een energieproject, dan kan het zijn dat andere relevante ruimtelijke waarden in de weg staan aan het verlenen van toestemming.
Toelichting Het bevoegd gezag kan in een maatschappelijke tender punten toekennen aan de mate waarin de initiatiefnemer zich zal inspannen om omwonenden te informeren en draagvlak te creëren of te vergroten. Let op dat deze systematiek niet zo wordt opgezet dat financiële participatie feitelijk een wegingsfactor of eis vormt voor het in behandeling nemen van een aanvraag of voor planologische medewerking. Dat is niet toelaatbaar. Er ontbreekt een ruimtelijk motief om inhoudelijk een dergelijke eis te stellen (zie par. 2.2.1). Is het bevoegd gezag eigenaar van de grond, dan bestaat waarschijnlijk meer ruimte om zelf gestelde eisen en randvoorwaarden te stellen bij het uitschrijven van een tender om een initiatiefnemer in aanmerking te laten komen voor het huren of kopen van de grond. Zie voor de juridische kaders van het gebruik van privaatrecht de toelichting bij paragraaf 2.3.1.
2.3 Participatieafspraken in overeenkomsten In overeenkomsten kan het bevoegd gezag afspraken maken met de initiatiefnemer over financiële participatie. Is de overheid eigenaar van de grond waarop het energieproject wordt gerealiseerd, dan is het aannemelijk dat ruimte bestaat om bij de gronduitgifte eisen te stellen (par. 2.3.1). Een waarschuwing geldt voor het bedingen van financiële participatie in ruil voor planologische medewerking. Op basis van wetgeving en de huidige stand van de jurisprudentie is die mogelijkheid er niet (par. 2.3.2).
2.3.1 Gronduitgifteovereenkomst Als de overheid eigenaar is van de grond voor een energieproject, bestaat er ruimte om in een privaatrechtelijke
24 Er is geen wettelijke regeling die bepaalt dat er voor een ruimtelijke ontwikkeling voldoende draagvlak moet zijn bij omwonenden, ondernemers en belangenorganisaties. O.a. ABRvS 3-4-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064 (Windlocatie Battenoord).
|
13
gronduitgifte-overeenkomst eisen te stellen aan vormen van financiële participatie van omwonenden. Het verdient aanbeveling om de kaders vast te leggen in beleid.
eenkomst. Op grond van het gelijkheidsbeginsel (de eis van consistent overheidshandelen) is het in elk geval belangrijk om de eisen met betrekking tot participatie op te nemen in beleid.
Toelichting Als de overheid belangen wil behartigen via het privaatrecht en de betreffende publiekrechtelijke wet over die mogelijkheid geen uitsluitsel biedt, zal het erom gaan of door het gebruik van het privaatrecht een publiekrechtelijke regeling op een onaanvaardbare wijze wordt doorkruist (doorkruisingsleer)25 Dat blijkt uit het arrest Windmill.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
De vraag of het bedingen van financiële participatie van omwonenden in een project voor hernieuwbare energie leidt tot een onaanvaardbare doorkruising van de kaders van de Wet ruimtelijke ordening is in de jurisprudentie (nog) niet beantwoord. Op basis van de huidige stand van de jurisprudentie van de Hoge Raad is het bedingen van financiële participatie mogelijk wel toelaatbaar. In de gemeentelijke praktijk is het gebruikelijk om planologisch beleid te voeren via het bedingen van voorwaarden in koop-, huur- of erfpachtovereenkomsten. In de arresten Kunst- en antiekstudio Lelystad en Chidda heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het gebruik van de privaatrechtelijke weg niet leidt tot een onaanvaardbare doorkruising van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).26 Dit houdt in dat het bevoegd gezag de mogelijkheid heeft om betwiste voorwaarden over grondgebruik in overeenkomsten op te nemen, ook als het betekent dat hierdoor gebruik beperkt of verboden wordt dat volgens het bestemmingsplan geoorloofd is. Dat het privaatrecht op deze manier gebruikt mag worden, leidt de Hoge Raad onder meer af uit de wetshistorie van de WRO en een jarenlange gemeentelijke praktijk.27 Deze jurisprudentie is nog steeds relevant.28 Deze rechtspraak wijst in de richting dat ruimte bestaat voor de overheid om in een privaatrechtelijke overeenkomst eisen te stellen aan financiële participatie.
Niettemin blijft onzeker hoe de rechter oordeelt als een geschil ontstaat. Het is niet uitgesloten dat de rechter tot de conclusie komt dat sprake is van strijd met de wet of onaanvaardbare doorkruising. Privaatrechtelijk handelen door de overheid wordt ook begrenst door algemene beginselen van behoorlijk bestuur (art. 3:14 BW en art. 3:1 lid 2 Awb). Zo is de overheid gebonden aan normen als het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel in de precontractuele fase en de inhoud van de over-
2.3.2 Overeenkomst over planologische medewerking In een overeenkomst met de initiatiefnemer kan het bevoegd gezag de intentie opnemen dat het inspanningen zal verrichten om planologische medewerking te verlenen aan een ruimtelijke ontwikkeling, zoals een project voor hernieuwbare energie.29 Ook kan worden afgesproken dat de initiatiefnemer inspanningen verricht om draagvlak te creëren of te vergroten, bijvoorbeeld door het aanbieden van de mogelijkheid tot financiële participatie aan omwonenden. Er zijn geen mogelijkheden voor het bevoegd gezag om in een overeenkomst met de initiatiefnemer financiële participatie te eisen in ruil voor planologische medewerking. Dat geldt voor alle vormen van financiële participatie zoals beschreven in de participatiewaaier.
Toelichting Financiële participatie voor de omgeving in een project is niet direct te relateren aan de behartiging van een ruimtelijk relevant motief (zie par. 2.1). Als de overheid in ruil voor planologische medewerking voorwaarden bedingt buiten het kader van de ‘goede ruimtelijke ordening’ (art. 3.1 Wro en art. 2.12 Wabo), is de overeenkomst niet afdwingbaar. Uit het arrest Alkemade/ Hornkamp volgt dat de gemeente aan de planologische medewerking geen voorwaarden mocht verbinden ter behartiging van de gewenste woonruimteverdeling: ‘De bevoegdheden die de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan de gemeente verleent, kunnen alleen strekken tot de behartiging van haar planologische belangen’.30 Als de bevoegdheid wordt gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend, is sprake van strijd met het verbod van détournement de pouvoir of het oneigenlijk gebruik van bevoegdheden (vgl. art. 3:3 Awb). Een dergelijke overeenkomst is nietig. Deze lijn wordt bevestigd in het arrest Bouwers/Bladel (over de ruimte-voor-ruimte-regeling), waarin wordt benadrukt dat voorwaarden het doel moeten (kunnen) dienen waarvoor de bevoegdheid door de wet is gegeven.31 Dit neemt vanzelfsprekend niet weg dat een initiatiefnemer kan aangeven dat hij – met het oog op het Klimaatakkoord en/of lokaal beleid – op vrijwillige basis afspraken wil maken over financiële participatie.