Uitvoeringsplan Aanpak Veluwe

fSubsidie

Uitvoeringsplan Aanpak Veluwe Een samenwerking tussen 21 Gelderse gemeenten, Waterschap Vallei en Veluwe, Waterschap Rijn en IJssel provincie Gelderland en het Rijk 1

22 mei 2026

Auteurs Interbestuurlijk Programmateam Aanpak Veluwe

2

3

Voorwoord De Veluwe is een uniek en prachtig gebied. Een parel in het hart van onze provincie en van Nederland. Met haar uitgestrekte, robuuste natuur, levendige steden en dorpen, een vitaal landelijk gebied, een innovatieve agrarische sector en een recreatieve functie van onschatbare waarde. Een gebied om trots op te zijn en zorgvuldig te koesteren. We willen dit gebied vitaal en toekomstbestendig houden, maar staan voor grote opgaven. De natuur vraagt om herstel en tegelijkertijd willen we een duurzaam perspectief bieden aan onze inwoners, ondernemers en de vele recreanten die van het gebied genieten. Om als reactie op de stikstofopgave beweging in de vergunningverlening te krijgen zijn we volop aan de slag. Met de Versnellingsaanpak Stikstof en de ontwikkeling van de stikstofreductiegebieden, de zogeheten ‘stroken’, wordt een eerste stap gezet. Met de Aanpak Veluwe zetten we hier een grote, beslissende stap bij. Dit is onze integrale en ambitieuze aanpak voor de lange termijn, met een horizon van minstens tien jaar. De Aanpak Veluwe is een plan voor en van het gebied. De kracht van deze aanpak zit in de bottom-up benadering: we geven dit vorm door direct met de mensen en partijen in het veld samen te werken. We zien een robuuste natuur en een vitaal landelijk gebied met een sterke agrarische sector niet als tegenstellingen, maar als twee kanten van dezelfde medaille.

Rijk, provincie, 21 gemeenten en de waterschappen werken als één overheid intensief samen, in partnerschap met de landbouw, natuurorganisaties en recreatieondernemers. We stellen het ondernemerschap en vakmanschap dat in onze regio zo sterk aanwezig is centraal. Dit uitvoeringsplan is geen einddocument, maar een krachtig startpunt. Het is onze gezamenlijke routekaart om aan de slag te gaan. We weten wat de richting is en we weten dat we onderweg nog zaken verder moeten uitwerken. Dat doen we samen, lerend en in de praktijk. We gaan samen aan de slag. Als 4 overheden slaan we de handen ineen. Niet wachten, maar doen. Door hier op de Veluwe deze grote stap te zetten, creëren we niet alleen perspectief voor ons unieke gebied, maar dragen we bij aan de oplossing voor heel Nederland. De Veluwe, met haar unieke natuur, haar ondernemers en haar bewoners, is ons veel waard. Het is onze gezamenlijke plicht om er alles aan te doen om perspectief te bieden voor een robuuste natuur én een vitaal landelijk gebied.

“Met de Aanpak Veluwe kiezen we voor beweging en perspectief. Dit plan is geen stip op de horizon, maar een concrete routekaart om nú aan de slag te gaan. Samen zetten we de schouders onder een toekomstbestendige Veluwe, waar natuur en een vitale, economische regio hand in hand gaan.” Peter Drenth, gedeputeerde provincie Gelderland “De noodzaak om in beweging te komen is groot. Dit uitvoeringsplan doorbreekt de onzekerheid en biedt waar onze agrarische ondernemers al zo lang om vragen: een helder en langjarig perspectief. Alleen met die duidelijkheid kunnen zij investeren, innoveren en bouwen aan een toekomstbestendig bedrijf, in balans met onze prachtige natuur.” Jan Pieter van der Schans, wethouder gemeente Ede “De kracht van deze aanpak is dat we de opgaven voor stikstof, natuur, water en klimaat in samenhang en gebiedsgericht oppakken. Met elkaar hebben we allemaal een stukje van de puzzel in handen. Alleen door samen en in het gebied aan de slag te gaan, kunnen we bouwen we aan een robuust en veerkrachtig systeem dat de Veluwe klaarstoomt voor de toekomst.” Erik den Hertog, heemraad waterschap Vallei en Veluwe “Het is een ambitieus plan, maar we hebben nu de kans om daadwerkelijk door te pakken. Er staat een duidelijke koers in het plan maar we hebben ook samen nog veel uit te werken.

Ik ben blij dat we, gezamenlijk, het uitvoeringsplan Aanpak Veluwe, verder kunnen ontwikkelen en daadwerkelijk tot uitvoering kunnen brengen.” Donné Slangen, DirecteurGeneraal Realisatie (DGR), Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN)

4

Managementsamenvatting De Veluwe heeft prioriteit De Veluwe is met ca. 82.000 ha het grootste stikstofgevoelige Natura 2000-gebied op land in Nederland. De natuurkwaliteit staat onder druk door een samenloop van te hoge stikstofdepositie, verdroging, versnippering en recreatiedruk. Ondernemers en overheden ervaren dat de vergunningverlening in een impasse zit: zonder aantoonbare emissiereductie en geborgd natuurherstel is er onvoldoende juridische basis om nieuwe ontwikkelingen (landbouw, woningbouw, infrastructuur, recreatie, economie en andere maatschappelijke opgaven) verantwoord mogelijk te maken. Rondom de Veluwe ligt een hoge concentratie landbouw: ca. 2.850 agrarische bedrijven in de 21 gemeenten direct rondom de Veluwe. Juist daardoor kan een gerichte aanpak op en rond de bedrijven relatief snel en aantoonbaar effect hebben op de depositiedruk op de Veluwe: emissiereducties van ammoniak dichtbij het natuurgebied hebben een relatief grote impact op het natuurgebied. Het Rijk en de provincie Gelderland hebben de Veluwe daarom als prioritaire regio aangewezen en middelen vrijgemaakt om een gebiedsgerichte doorbraak te realiseren. Met de Aanpak Veluwe bundelen het Rijk, provincie Gelderland, Waterschap Vallei en Veluwe, Waterschap Rijn en IJssel en de 21 omliggende gemeenten de inzet: als één overheid, met één aanpak en één uitvoeringslijn.

Waar we voor gaan: een vitaal landelijk gebied en robuuste natuur De Aanpak Veluwe werkt toe naar twee onlosmakelijk verbonden ambities voor en met ondernemers en natuur: • Vitaal landelijk gebied: perspectief voor landbouw, wonen, werken en recreatie, met aandacht voor leefbaarheid en sociaaleconomische veerkracht; • Robuuste natuur: aantoonbaar natuurherstel op en rondom de Veluwe, met concreet zicht op de instandhoudingsdoelen en versterking van het water- en bodemsysteem. Deze ambities vertalen we naar drie concrete, samenhangende kernopgaven waar de focus op ligt in de aanpak: • Stikstofreductie: structurele emissiereductie via een gebiedsemissieplafond met tussendoelen richting 2030 en een einddoel van 3,0 kton ammoniak per jaar in 2035; • Natuurherstel: versnellen en borgen van maatregelen in en rond Natura 2000, zodat verslechtering stopt en herstel zichtbaar wordt; • Beekdalherstel: systeemaanpak in natte flanken en beekdalen, gekoppeld aan KRW-doelen en natuurdoelen. Andere opgaven binnen de Aanpak Veluwe, die samenhangen met de ambitie ‘vitaal landelijk gebied’, zijn een vitale economie, sterke gemeenschappen en omgevingskwaliteit. Hier wordt gebiedsgericht invulling aan gegeven.

Het verder op gang brengen van de vergunningverlening is daarbij geen doel op zichzelf, maar een middel onderweg: voor de gewenste ontwikkeling is het essentieel dat bedrijven reducties kunnen realiseren. Het borgen van emissiereductie, natuur- en beekdalherstel moet de ruimte bieden om vergunningverlening ook voor woningbouw en andere activiteiten verder mogelijk en houdbaar te maken. Voor de korte termijn benutten we de beweging die al op gang is gekomen met de Gelderse beleidsregels salderen waarmee onder strikte voorwaarden vergunningen verleend kunnen worden. Dit zorgt voor gegarandeerde stikstofreductie. Naarmate de normen op bedrijfsniveau concreter worden en in de praktijk tot aantoonbaar resultaat leiden kan de generieke werking van de beleidsregels worden afgebouwd. Kern van het uitvoeringsplan: duidelijke doelen, ruimte voor ondernemerschap De samenwerkende overheden kiezen voor een aanpak die duidelijkheid biedt over doelen, normen en maatregelen, die uitvoerbaar is in termen van instrumenten en ondersteuning en die aantoonbaar resultaat oplevert middels een onderbouwing van de haalbaarheid en (natuur)effecten aan de voorkant, monitoring en waar nodig bijsturing.

Kernelementen zijn: • Gebiedsemissieplafond: Een concreet en afrekenbaar doel voor ammoniakemissies vanuit de landbouw in de 21 gemeenten op en rondom de Veluwe middels een gebiedsemissieplafond van (werkhypothese) ca. 3,0 kton per jaar (gemiddeld 60% reductie ten opzichte van 2019). Ten opzichte van de 7,4 kton ammoniakemissie in 2019 was in 2023 reeds 1,0 kton gereduceerd, wordt tot 2030 ca. 1,3 aan aanvullende reductie verwacht door stoppers, 5

•

•

•

• •

waarmee de restopgave voor de ‘blijvers’ nog 2,1 kton reductie bedraagt indien de reductie door stoppers blijvend geborgd is. In het definitief bepalen van dit gebiedsemissieplafond wordt gezocht naar een evenwicht tussen enerzijds aantoonbare relevantie voor natuurherstel en anderzijds haalbaarheid en draagvlak. Dit is een zoektocht en wordt in de komende periode verder uitgewerkt en gekalibreerd; Normen op bedrijfsniveau: Medio 2026 wordt het doel van 3,0 kton/jaar in 2035 vertaald naar deelsectoren en uiteindelijk naar concrete normen op bedrijfsniveau. We nemen daartoe eerst de tijd om het reductiepotentieel per deelsector verder in kaart te brengen, samen met experts en de sector, om uiteindelijk de stap naar normen op bedrijfsniveau zorgvuldig te maken. We werken met tussendoelen op gebiedsniveau (richting 2030) en duidelijke beslismomenten voor aanscherping als realisatie achterblijft; Ondernemersgericht werken: Agrarisch ondernemers krijgen de ruimte om binnen randvoorwaarden een passend (reductie)plan uit te werken, nadrukkelijk rekening houdende met de breedte van opgaven in het landelijk gebied.

We ondersteunen ondernemers en gebieden met een samenhangend pakket van instrumenten zoals een menukaart met effectieve en borgbare maatregelen, financiële prikkels en vergoedingen en persoonlijke begeleiding; Gebiedsgericht werken: Naast het ondernemersgerichte spoor faciliteren en versterken we gebiedsprocessen met capaciteit en grond- en verkavelingsinstrumenten. Ook concretiseren we een samenhangend flankerend ruimtelijk beleid, waar het gaat om grotere ruimtelijke keuzes in gebieden, bouwmogelijkheden op het boerenerf en instrumenten om te sturen op grondgebruik; Natuur-en beekdalherstel: Parallel voeren we maatregelen voor natuur- en beekdalherstel versneld en in samenhang uit, in de context van landbouw en andere gebiedsopgaven en brengen we middelen en instrumenten daarvoor op orde; Evenredig aandeel andere sectoren: industrie, mobiliteit, recreatie en overige sectoren dragen aantoonbaar bij, middels concrete maatregelen in de provinciale verordening, aanvullend op landelijke afspraken en ontwikkelingen. We nemen het (uiteindelijke) beleid met betrekking tot de stikstofreductie gebieden (500meterstroken rondom de Veluwe) als vertrekpunt voor wat we willen gaan toepassen binnen de Aanpak Veluwe. Dit is nog nader uit te werken in de komende periode.

Relatie Aanpak Veluwe en Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof De maatregelen en doelen uit de Aanpak Veluwe moeten zich (kunnen) verhouden tot de bestaande rijksmaatregelen en doelen, en bij de uitkomsten die voortvloeien uit de besluitvorming over maatregelen en doelen uit de Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof. Bij de toerekening van de effecten van de maatregelen moet onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende maatregelpakketten op Rijks- en regionaalniveau, zodat stikstofreducties niet dubbel worden ingeboekt. Te denken valt aan de toepassing van de landelijke beëindigingsregelingen en de generieke maatregelen, zoals doelsturing voor bedrijven in de nabijheid van de Veluwe. Een integraal programma: één overheid en focus op 10 jaar uitvoering De uitvoering van de Aanpak Veluwe wordt programmatisch en interbestuurlijk ingericht voor ten minste tien jaar, waarbij deelnemende overheden zoveel mogelijk als één overheid opereren en duidelijke scheidslijnen tussen het “wat” en het “hoe” gelden. Bestuurlijke kaders en doelen worden op strategisch niveau vastgesteld en geborgd, terwijl een stuurgroep met ambtelijke ondersteuning de besluitvorming voorbereidt (voor het BO), samenhang bewaakt en periodiek rapporteert over voortgang en bijsturing.

In een samenwerkingsovereenkomst (SOK) worden rollen, taken en verantwoordelijkheden van de verschillende overheden vastgelegd als basis voor de interbestuurlijke samenwerking. De SOK laat de uitoefening van wettelijke taken en bevoegdheden ongemoeid. Dat betekent dat wat in dit plan staat niet automatisch ook het besluit van het bevoegd gezag is. De betreffende overheid zal daar altijd zijn eigen wettelijke procedure volgen en verantwoordelijkheden dragen. De feitelijke uitvoering wordt zo dicht mogelijk in het gebied georganiseerd met co-creatie met direct betrokkenen: vertegenwoordigers van overheden, landbouw, natuur en andere sectoren worden betrokken bij het vertalen van de doelen naar gebiedsopgaven. Een uitvoeringsorganisatie fungeert waar mogelijk als één loket voor ondernemers en gebiedspartijen, van ondernemingsplannen en ondersteuning bij vergunningen, subsidieregelingen en nadeelcompensatie. De voortgang wordt onafhankelijk gemonitord met duidelijke prestatie-indicatoren en periodieke rapportages, zodat effecten aantoonbaar, toetsbaar en bijsturend zijn.

6

Juridische borging: van gebiedsemissieplafond naar afdwingbare uitvoering De aanpak wordt juridisch geborgd via een programma onder de Omgevingswet, waarin doelen, maatregelen, monitoring, handhaving en vooraf vastgelegde bijsturing worden verankerd, in lijn met het advies van de landsadvocaat bij het startpakket van de Ministeriele Commissie Economie en Natuurherstel (MCEN). Doorwerking vindt plaats via: • Vastlegging van stikstofnormen op bedrijfsniveau in de provinciale omgevingsverordening, in lijn met het interbestuurlijke programma en onderliggende afspraken tussen de samenwerkende overheden. De normen zijn beoogd in te gaan per 2030, met op gemotiveerd verzoek de mogelijkheid tot uitstel tot 2035; • Intensieve monitoring op het Gebiedsemissieplafond (inclusief tussendoelen), op basis van de best beschikbare data, met periodieke rapportages en onafhankelijke validatie; • Het sluitstuk van de aanpak is handhaving op de bedrijfsnormen die worden opgenomen in de verordening, zowel voor de landbouw als andere sectoren. De aanpak beoogt daarmee aantoonbare reductie en een juridisch houdbare basis te creëren, op basis waarvan de (natuur)vergunningverlening onder evenwichtigere voorwaarden kan worden verleend binnen afzienbare termijn.

De randvoorwaarden voor de uitvoering dienen daartoe tijdig te worden ingevuld, zoals normering, financiering, gereed instrumentarium, een uitvoeringsorganisatie, monitoring en handhaving. De aanpak moet leiden tot stikstofruimte voor vergunningverlening (als onderdeel van het programma), maar verdeelt zelf geen stikstofruimte. Stikstofruimte is benodigd voor woningbouw, recreatie, economie, infrastructuur, maar ook PASmelders en interimmers, voor zover juridisch verantwoord. Van uitvoeringsplan naar uitvoeringsprogramma Om de Aanpak Veluwe daadwerkelijk te laten werken is een langjarige, programmatische inzet nodig met bijpassende middelen, heldere afspraken en voldoende capaciteit.

Dit dekt vier samenhangende sporen: • Het inrichten van de governance en bemensen van de uitvoeringsorganisatie, inclusief: capaciteit voor begeleiding van projecten, zaakbegeleiding op bedrijfsniveau, monitoring, inrichting toezicht en handhaving; • Het uitwerken van bouwstenen zoals de normeringssystematiek, de financiële vergoedingen middels subsidies en mogelijk nadeelcompensatie en het opbouwen van de innovatie- en monitoringsinfrastructuur; • Het faciliteren en versterken van gebiedsprocessen, inclusief instrumenten voor grond- en verkaveling, vanuit de inhoudelijke focus van de Aanpak Veluwe, adaptief aan en faciliterend voor andere (lokale) opgaven; • Het versneld uitvoeren van maatregelen voor natuurherstel en beekdalherstel. Tegelijkertijd werken we aan breed draagvlak in de gebieden en sectoren, met structurele aandacht voor de menselijke maat en het psychosociaal welzijn van ondernemers. Dit is een rode draad door de hele aanpak heen. Voor de financiële dekking kunnen in eerste aanleg bij wijze van ‘startkapitaal’ de reeds gereserveerde Rijksmiddelen voor de Veluwe (€ 300 mln.) worden benut binnen de daarvoor geldende spelregels. In 2026 wordt het financiële kader verder geconcretiseerd, aangevuld en gekoppeld aan fasering, mijlpalen en besluitvorming.

Met deze middelen en randvoorwaarden realiseren we als samenwerkende overheden een geloofwaardige en geborgde uitvoering: aantoonbare emissiereductie door de landbouw en andere sectoren, met een beredeneerd positief effect op de natuur, maatregelen voor natuur- en beekdalherstel in samenhang, en het juridisch houdbaar uitbreiden van de natuurvergunningverlening waardoor ruimte ontstaat voor landbouw, woningbouw, infrastructuur en andere maatschappelijke opgaven. Zo maken we de gebiedsgerichte doorbraak op de Veluwe waar.

7

Inhoud Voorwoord............................................................................................................................................................... 4 Managementsamenvatting ..................................................................................................................................... 5 1

2

3

4

5

6

Waarom de Aanpak Veluwe? ......................................................................................................................... 10 1.1

Stand van de natuur ..........................................................................................................................10

1.2

Stand van de landbouw .....................................................................................................................12

1.3

Urgentie Aanpak Veluwe ....................................................................................................................16

1.4

Vergunningverlening ..........................................................................................................................17

Wat willen we bereiken in 2030 en 2035? ................................................................................................... 20 2.1

Ambities & Concrete doelen ..............................................................................................................20

2.2

Doelstelling stikstofreductie ..............................................................................................................21

2.3

Doelstelling natuurherstel .................................................................................................................27

2.4

Doelstelling Beekdalherstel ...............................................................................................................28

2.5

Overige opgaven................................................................................................................................29

Hoe pakken we het aan? ................................................................................................................................ 32 3.1

Uitvoeringsfilofosie Aanpak Veluwe ...................................................................................................32

3.2

Bedrijfsgericht werken (Reis van de ondernemer ) ...............................................................................33

3.3

Gebiedsgericht werken ......................................................................................................................44

3.4

Uitvoeringsgovernance ......................................................................................................................48

Hoe ziet het pakket van maatregelen eruit? .................................................................................................. 53 4.1

Stikstofreductie op het boerenbedrijf .................................................................................................53

4.2

Scenario’s stikstofreductie ................................................................................................................58

4.3

Maatregelen natuur- en beekdalherstel ..............................................................................................60

Wat vragen we van de overige sectoren? ....................................................................................................... 71 5.1

Industrie, bedrijven en maatschappelijke instellingen .........................................................................71

5.2

Mobiliteit ..........................................................................................................................................74

5.3

Mobiele werktuigen ...........................................................................................................................75

Hoe sturen we op doelen en hoe helpt dat vergunningverlening? ................................................................ 78 6.1

Waar leggen we de afspraken vast? ....................................................................................................78

6.2

Welke normen leggen wij vast? ..........................................................................................................81

6.3

Stikstofruimte en vergunningverlening ...............................................................................................83

6.4

Vervolgstappen .................................................................................................................................85

6.5

Monitoring en Data ............................................................................................................................86 8

7

Wat hebben we nodig en waar beginnen we? ................................................................................................ 91 7.1

Randvoorwaarden voor succes ..........................................................................................................91

7.2

Overzicht kostensoorten en financiële dekking ...................................................................................91

7.3

Fasering en mijlpalen ........................................................................................................................93

Bijlagen ................................................................................................................................................................. 95 Bijlage 1

Instrumenten ............................................................................................................................95

1.1

Subsidies ..........................................................................................................................................95

1.2

Ondernemingsplanaanpak ................................................................................................................97

1.3

Grond en verkaveling (grondstrategie) ................................................................................................97

Bijlage 2

Overige sectoren ..................................................................................................................... 100

Bijlage 3

Juridische kader voor de emissiereductie van stikstof ............................................................... 101

Bijlage 4

Recreatie en toerisme .............................................................................................................. 108

Bijlage 5

Financiële dekking (€ 300 mln.) ................................................................................................ 109

9

1

Waarom de Aanpak Veluwe?

De Veluwe is het grootste natuurgebied op land en gelegen in het midden van Nederland. Rondom de Veluwe liggen enkele middelgrote steden, tal van dorpen en een concentratie van agrarische bedrijven, voornamelijk aan de westkant van de Veluwe. Op en rond de Veluwe zijn gemeenschappen sterk met elkaar verbonden, waarbinnen de agrarische sector van oudsher een belangrijke rol speelt. Naast de landbouw staat de Veluwe bekend om haar recreatiefunctie met vele vakantieparken, dagrecreatie en natuurliefhebbers. Zo zetten de landbouw en recreatie de staat van de natuurgebieden onder druk, naast overige sectoren zoals woningbouw, industrie en mobiliteit. Daarnaast kent het gebied enkele bijzondere beekdalen die specifieke maatregelen vragen voor zowel waterkwaliteit als waterkwantiteit. De Veluwe ligt in 21 Gelderse gemeenten: Apeldoorn, Ede, Arnhem, Barneveld, Ermelo, Putten, Nunspeet, Elburg, Harderwijk, Nijkerk, Scherpenzeel, Epe, Heerde, Wageningen, Rozendaal, Renkum, Voorst, Brummen, Hattem, Oldebroek en Rheden. Gezamenlijk wonen in deze gemeenten ongeveer 1,0 mln. inwoners 1 . Binnen de bestuurlijke context werken gemeenten samen in verschillende regionale clusters, waaronder Regio Foodvalley 2 , EHPZ 3 , Stedendriehoek 4 , Veluwezoom 5 en Kop van de Veluwe 6 .

Het gebied ligt in de werkgebieden van twee waterschappen waarvan voornamelijk in Vallei en Veluwe en een klein stuk in Rijn en IJssel.

1.1

Figuur 1: Kaart Aanpak Veluwe

Stand van de natuur

Grootste natuurgebied van Nederland De Veluwe neemt in Nederland een unieke positie in: met ca. 90.000 ha (waarvan ca. 82.000 ha Natura 2000-gebied) is het grootste aaneengesloten natuurgebied van ons land met unieke leefgebieden (habitats) en soorten en belangrijke verbindingen naar andere natuurgebieden. Ongeveer 64.000 ha (ca. 65%) bestaat uit bos, waarmee de Veluwe ook het grootste aaneengesloten bosgebied van Nederland is 7. Daarnaast is de Veluwe te kenmerken door haar droge zandbodem en voedselarme zandgronden met weinig bufferend vermogen. Het Natura 2000-gebied Binnenveld ligt ook in de regio Veluwe en is een blauwgraslandreservaat in het zuidelijk deel van de Gelderse Vallei en ligt zowel in de provincie Utrecht als de provincie Gelderland. Ook landgoederen Brummen, Rijntakken en Veluwerandmeren zijn Natura 2000-gebieden die in de regio Veluwe liggen. De Vogel- en Habitatrichtlijn zijn de basis van het Europese natuurbeleid. Beide richtlijnen verplichten lidstaten tot het beschermen van habitatten, soorten en hun bijbehorende leefgebieden, wat in Nederland is vastgelegd in de Omgevingswet 8. Samen vormen deze richtlijnen de basis voor het Natura 2000-netwerk, dat bestaat uit beschermde natuurgebieden. Voor elk Natura 2000-gebied zijn instandhoudingsdoelen opgesteld om soorten en habitats te behouden of te verbeteren.

Aanvullend geldt de Kaderrichtlijn Water (KRW) als Europees kader voor de bescherming en verbetering van de kwaliteit van oppervlakte‑ en grondwater.

1 CBS: regionale kerncijfers bevolkingsaantallen per 1 januari 2025. 2 Foodvalley bestaat uit de volgende zes Gelderse gemeenten: Barneveld, Ede, Putten, Nijkerk, Scherpenzeel, Wageningen. 3 EHPZ bestaat uit de 2 Gelderse gemeenten: Ermelo, Harderwijk. 4 Stedendriehoek bestaan uit de volgende 4 gemeenten: Epe, Voorst, Apeldoorn, Brummen. 5 Veluwezoom is een deelgebied binnen de Groene Metropoolregio bestaand uit de volgende vier Gelderse gemeenten: Arnhem, Renkum, Rheden, Rozendaal. 6 Kop van Veluwe bestaat uit de volgende 5 gemeenten: Elburg, Hattem, Oldebroek, Nunspeet, Heerde. 7 Natura2000.nl 8 De overgang van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet is geregeld in de Aanvullingswet natuur Omgevingswet – deze wet bevat wijzigingen in de Omgevingswet

en belangrijke overgangsbepalingen voor zaken zoals gebiedsbescherming, beheerplannen, vergunningen en fauna-activiteiten. In de Aanvullingswet natuur zelf is er een Hoofdstuk 1 met wijzigingen in de Omgevingswet (waaronder aanpassing van artikelen) en een Hoofdstuk 2 met overgangsrecht waarin bepalingen uit de Wet natuurbescherming worden omgezet naar de Omgevingswet-systematiek.

10

De natuur in Natura 2000-gebieden staat in Nederland onder druk door diverse drukfactoren zoals: verdroging, versnippering, verstoring en verzuring. Deze drukfactoren hebben allemaal hun invloed op de staat van de natuur en hangen voor een deel ook met elkaar samen. Welke drukfactor het zwaarst weegt, verschilt sterk per (deel)gebied: op de ene plek zijn hydrologische ingrepen tegen verdroging nodig, terwijl elders vooral beheer van recreatiedruk of herstel van leefgebiedkwaliteit prioriteit heeft. Nederland heeft te maken met hoge stikstofuitstoot, afkomstig van verschillende sectoren, waaronder de landbouw (ammoniak), het verkeer (stikstofoxiden), de industrie en de bouw. Deze stikstof slaat neer in natuurgebieden (stikstofdepositie), wat leidt tot problemen als vermesting en verzuring van bodem en water. Hierdoor gaan kwetsbare soorten en habitats verloren, vermindert de biodiversiteit, en raken ecosystemen en voedselketens verstoord. Bovendien verslechterd te veel stikstof de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater, o.a. door uitspoeling van nitraat naar het grondwater en verhoogde nutriëntenbelasting in beken en vennen. In KRW‑termen betreft dit diffuse verontreiniging, die samen met andere bronnen (zoals gewasbeschermingsmiddelen en lozingen) de waterdoelen onder druk zet.

Integrale hydrologische herstelmaatregelen en bronaanpak voor nutriënten en verontreinigingen zijn daarom essentieel om zowel de Natura 2000‑instandhoudingsdoelen als de KRW‑doelen op en rond de Veluwe te realiseren. De Veluwe is een aangewezen Natura 2000-gebied onder zowel de Habitatrichtlijn als de Vogelrichtlijn en daarmee een beschermd natuurgebied. Het gebied kent een grote variatie aan stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden9. Uit de Natuurdoelanalyse Veluwe 10 (NDA) blijkt dat de natuurwaarden op veel plekken onder druk staan: • Van de 19 verschillende habitattypen zijn er 16 overbelast door te veel stikstofdepositie; • Van de 7 leefgebiedtypen voor habitatsrichtlijnsoorten zijn er 2 overbelast; en • Van de 10 leefgebieden voor vogelrichtlijnsoorten zijn er 9 overbelast. De belangrijkste drukfactor voor het niet halen van de natuurdoelen is de hoge stikstofdepositie. Op grote delen van de Veluwe wordt de Kritische Depositiewaarde (KDW) overschreden, wat leidt tot vermesting en verzuring: bijzondere en beschermde planten en diersoorten raken verdrongen en de bodem- en waterkwaliteit verslechteren. De aanpak Veluwe richt zich op het Natura 2000-gebied Veluwe, maar voor sommige bedrijven kan er ook effect zijn op andere Natura 2000-gebieden, zoals Landgoed Brummen, Veluwerandmeren en het Binnenveld.

De vergunbaarheid in die gevallen kan (naast de Aanpak Veluwe) afhankelijk zijn van de stikstofplannen voor die specifieke gebieden. Hieronder volgt een overzicht van het aantal hexagonen per overschrijdingsklasse op de Veluwe. Natura 2000-gebied

Geen overschrijding

0 - 100 mol/ha/jaar

100 - 250 mol/ha/jaar

250 - 500 mol/ha/jaar

500 - 1000 mol/ha/jaar

Veluwerandmeren

1.412

-

-

-

-

Veluwe

4.965

4.338

4.929

22.105

46.362

Landgoederen Brummen

74

21

30

32

49

Binnenveld

3

7

29

6

11

Tabel 1: Aantal hexagonen (eveneens ha) per overschrijdingsklasse op de Veluwe (absoluut)11

Het RIVM heeft alle natuurgebieden opgedeeld in hexagonen met een oppervlakte van één ha. De tabel laat zien dat het grootste deel van het Veluwe‑areaal een aanzienlijke overschrijding kent: 22.105 ha met 250–500 mol/ha/jaar en 46.362 ha zelfs met 500–1.000 mol/ha/jaar. Slechts 4965 ha kent geen overschrijding. Meer dan 95% van de Veluwe heeft dus een overschrijding in hexagonen.

9 Ontwerpbesluit Veluwe: N2K057_WB HVN Veluwe. 10 Arcadis: Natuurdoelanalyse Veluwe (57). 11 Provincie Gelderland: Stikstof / Veluwe / Stikstofsituatie / Digitaal Toegankelijkheid Tabel.

11

1.2

Stand van de landbouw

Veehouderij aan de randen van de Veluwe Rondom de Veluwe bevinden zich concentraties veehouderijbedrijven, vooral aan de westzijde van het natuurgebied. In totaal zijn er in de 21 gemeenten ca. 2.850 agrarische bedrijven, met in het gebied aanzienlijke regionale verschillen in bedrijfsvoering, zoals weergegeven in figuur 2.

Figuur 2: Omvang aantal agrarische bedrijven en type landbouwbedrijf per gemeente

Figuur 2 toont de omvang van het aantal veehouderijbedrijven per deelnemende gemeente van de Aanpak Veluwe. Daarnaast toont het de verdeling per deelsector. Uit de kaart blijkt dat aan de westkant relatief veel intensieve deelsectoren voorkomen (vleeskalveren, pluimvee en varkens), terwijl in de IJsselvallei grondgebonden melkveehouderij domineert waarbij grasland als voerwinning en als bestemming van mest dient.

12

Foodvalley

Kop van Veluwe

EHPZ

Stedendriehoek

Veluwezoom

Barneveld

Elburg

Ermelo

Apeldoorn

Renkum

Ede

Hattem

Harderwijk

Brummen

Rheden

Nijkerk

Heerde12

Epe

Rozendaal

Putten

Nunspeet

Voorst

Arnhem

Wageningen

Oldebroek

Scherpenzeel

Tabel 2: Overzicht van de gemeenten per regio Aanpak Veluwe

De 21 gemeenten van Aanpak Veluwe zijn in vijf verschillende regio’s verdeeld. Deze regioverdeling is weergegeven in tabel 2. In de grafieken en tabellen hieronder wordt vervolgens dieper ingegaan op het aantal agrarische bedrijven, de dieraantallen en de emissiegegevens per regio. elk ee

00

leeskal eren

luim ee

arkens

eiten

erig

3 0

3 0 300 0

300 0

0 0

00

00

0

0

0

30

0

00

0 0

0

0

0

0 0

0 Food alle

Stedendrie oek

0

0

o

0

30

an elu e

0 0 0 0

0 30 0 0 0 0 elu e oom

Figuur 3: Aantal agrarische bedrijven13 op de Veluwe: per sector14 en deelgebied15

Figuur 3 toont het aantal agrarische bedrijven per regio en per deelsector. Het figuur laat zien dat er tussen de regio’s grote verschillen zijn in de verdeling van de deelsectoren maar ook het aantal veehouderijen. Regio Foodvalley is het grootste deelgebied en huisvest met ruim 1.500 bedrijven bovendien het grootste aandeel intensieve veehouderij; in dat deelgebied komen ook relatief veel biologische pluimveebedrijven met open stalsystemen voor. In de overige deelgebieden, zoals Stedendriehoek en Kop van Veluwe is het aandeel melkveehouderij groter. In de Regio’s EHPZ en Veluwezoom is het ‘overig’ deel groter, wat bestaat uit akkerbouw en deels uit bedrijven met paarden, schapen of geiten, vaak met een nevenactiviteit van beperkte schaal. In dit Uitvoeringsplan wordt voornamelijk op melkvee, kalveren, pluimvee, varkens en geiten gefocust. De doelen en maatregelen voor deze categorie ‘overige diersoorten’ worden later in 2026 nader uitgewerkt, volgens dezelfde systematiek beschreven in dit Uitvoeringsplan voor varkens, kalveren, melkvee en pluimvee.

12 Formeel behoort Heerde tot het WGR-samenwerkingsverband Stedendriehoek. Voor de indeling in deze rapportage is Heerde echter ondergebracht bij de Kop van de

Veluwe, omdat de gemeente op dit moment ook samenwerkt binnen dat netwerk. 13 Een bedrijf kan meerdere diersoorten houden en dus in meerdere sectoren zitten. 14 Overig: (o.a akkerbouw en kleine dierlijke sectoren). 15 Putten valt binnen het Uitvoeringsplan Aanpak Veluwe onder Foodvalley en Zeewolde en de gemeenten die niet in Gelderland liggen zijn niet meegenomen.

13

Totaal Aanpak Veluwe

Foodvalley

Kop van Veluwe

EHPZ

Stedendriehoek

Veluwezoom

2.840

1.500

450

100

700

90

55.922

19.948

11.612

1.133

20.483

2.746

56.622

21.444

10.627

797

21.195

2.559

Aantal bedrijven Aantal melkkoeien Aantal jongvee

Aantal vleeskalveren 415.841 291.058 35.981 24.468 64.029 Aantal varkens 259.042 193.986 12.882 2.664 49.489 Aantal pluimvee 9.946.321 8.342.834 569.851 174.729 858.907 Aantal geiten 60.896 42.379 10.524 23 7.865 Overige dieren 58.318 26.116 17.049 1.621 13.952 Tabel 3: Overzicht aantal dieren en diersoorten in Aanpak Veluwe per deelgebied in 202416

305 21 1 105 1.606

Tabel 3 geeft een overzicht van het totale aantal bedrijven en de verdeling per deelsector in 2024. De dieraantallen illustreren de relatieve bijdrage van de verschillende deelsectoren: de kalversector omvat naar schatting ca. 415.000 kalveren, de pluimveesector bijna 10 mln. pluimvee, de varkenssector ca. 250.000 varkens en de ‘overige’ diercategorieën ongeveer 60.000 dieren. De agrarische bedrijven op en rond de Veluwe leveren hiermee een substantiële bijdrage aan de nationale voedselproductie. Daarmee dragen bij aan de Nederlandse voedselzekerheid en de continuïteit van de voedselvoorziening. Categorie Melkvee Vleeskalveren Varkens Pluimvee Geiten Overig Veldemissies Totaal

2019

2023 1,08 1,70 0,77 1,47 0,10 0,32 1,97 7,42

1,01 1,32 0,57 1,38 0,10 0,16 1,85 6,38

% verschil 20192023 -6% -22% -26% -6% 0% -50% -6% -14%

Tabel 4: Emissie in kton NH3 per deelsector in 2019 en 202317

Tabel 4 toont de verdelingen van ammoniakemissie in kton NH3 per deelsector voor de jaren 2019 en 2023. Deze informatie is aangeleverd door Edo Gies (WUR) op basis van emissieregistratie. Deze tabel heeft een clustering van de categorieën in tabel 3. Bij melkvee zijn jongvee, zoog-weide, en vleeskoeien toegevoegd. De categorie veldemissies omvat de emissies van: aanwending dierlijke mest, weidemest, aanwending kunstmest, aanwending overige organische stoffen, gewasresten- en afrijping. In emissietermen is de kalversector binnen de veehouderij de grootste bron van ammoniak (kton NH3), maar tussen 2019 en 2023 heeft juist deze sector ook de grootste absolute reductie laten zien (ongeveer 0,4 kton NH3).

16 CBS: Landbouwtelling, 2025. 17 Wageningen Universiteit: Emissieregistratieberekeningen Edo Gies, 2025.

14

Diercategorie

2019

2023

% verschil 20192023

Melkvee

113.320

114.751

1%

Vleeskalveren

443.485

431.171

-3%

Varkens

353.104

287.275

-19%

Pluimvee

11.184.799

10.947.022

-2%

Geiten

61.418

61.327

0%

Overig

168.046

60.520

-64%

Tabel 5: Verschil in dieraantallen tussen 2019 en 2023 18

Tabel 5 toont per deelsector de aantallen dieren in 2019 en 2023 en de procentuele verandering. Voor de categorie melkvee is hierbij het aantal melkkoeien gecombineerd met het aantal jongvee, zoog-weide en vleeskoeien vermeld. Uit de tabel blijkt dat in vrijwel alle deelsectoren het aantal dieren is afgenomen in meerdere diersectoren (varkens −19%, vleeskalveren −3%, pluimvee −2%, ‘overig’ −64%), maar dat de bijbehorende emissiedalingen in veel gevallen procentueel groter zijn (zie Tabel 4). Zo is bij varkens de ammoniakemissie met ca. −26% gedaald, terwijl het dierenaantal met −19% afnam; bij vleeskalveren is de emissie met −22% afgenomen tegenover −3% in aantallen; bij melkvee nam het totaal aantal licht toe (+1%) terwijl de emissie daalde (−6%). Een uitzondering vormt de categorie ‘overig’, waar de aantallen sterker daalden dan de emissies. Deze patronen wijzen erop dat een substantieel deel van de emissiereductie niet alleen door vermindering van dieraantallen is gerealiseerd, maar ook door toepassing van geborgde maatregelen en verbeterde stalsystemen. Regio

2019

2020

2021

2022

2023

Aandeel deelregio in totaal

Emissiereductie 2019 - 2023

Foodvalley

4,47

4,21

3,95

3,88

3,79

60%

-15%

Kop van Veluwe

0,89

0,86

0,84

0,80

0,79

12%

-11%

EHPZ

0,26

0,22

0,21

0,21

0,19

3%

-26%

Stedendriehoek

1,64

1,60

1,57

1,51

1,46

23%

-11%

Veluwezoom

0,16

0,16

0,15

0,15

0,14

2%

-14%

Totaal aanpak Veluwe

7,42

7,05

6,71

6,54

6,38

100%

-14%

Tabel 6: emissies in kton NH3 per deelgebied 19

Tabel 6 toont de emissie verdelingen in kton over de 5 deelgebieden en in totaal tussen 2019 en 2023. De melkveehouderij en varkenshouderij realiseerden over dezelfde periode minder sterke reducties, gemiddeld rond de 10%. Regionaal gezien is Foodvalley verantwoordelijk voor bijna 60% van de ammoniakemissies uit de landbouw binnen de 21 gemeenten van de Aanpak Veluwe; daarna volgen Stedendriehoek (ca. 23%), Kop van Veluwe (ca. 12%), EHPZ (ca. 3%) en Veluwezoom (ca. 2%). In totaal laat de tabel zien dat tussen 2019 en 2023 de gebieden gemiddeld al 14% hebben gereduceerd.

18 Wageningen Universiteit: Emissieregistratieberekeningen Edo Gies, 2025. 19 Wageningen Universiteit: Emissieregistratieberekeningen Edo Gies, 2025.

15

Boeren

Boeren van Boeren van Aantal boeren 50+ 60+ opvolging 2840 2020 1143 1502 Tabel 7: aantal boeren zonder opvolger van 50 en 60 plus20

50+

zonder

Aantal boeren opvolger 855

60+

zonder

Tabel 7 geeft een demografische uitsplitsing van het aantal agrarische bedrijven en het ontbreken van opvolging. Demografische ontwikkelingen binnen de sector beïnvloeden de autonome emissiedaling: van de ca. 2.840 agrarische bedrijven heeft naar schatting ongeveer 850 een bedrijfshoofd van 60 jaar of ouder zonder opvolger, waardoor voor een deel van deze bedrijven op korte termijn bedrijfsbeëindiging te verwachten is. Deze combinatie van demografische dynamiek, huidige maatregelingen en de al ingezette daling vormt de uitgangspositie voor de nadere uitwerking van paragraaf 2.2 Doelstelling stikstofreductie.

1.3

Urgentie Aanpak Veluwe

Ruimtelijke druk vanwege vele maatschappelijke opgaven De Veluwe heeft te maken met tal van grote opgaven: het realiseren van een vitaal landelijk gebied met toekomstperspectief voor de landbouw, natuurherstel, woningbouw en verstedelijking (NOVEX‑opgave), recreatie, mobiliteit en infrastructuur, economie en defensie. Deze maatschappelijke opgaven leggen een aanzienlijke druk op schaarse fysieke- en milieugebruiksruimte. Veluwe is een nationale stikstof hotspot Zoals hiervoor beschreven staat de natuur op de Veluwe onder druk. Door de omvang en kwetsbaarheid van de natuur op de Veluwe is de opgave voor natuurherstel hier groot, vooral omdat de Veluwe is ingebed in een regio met een relatief hoge concentratie veehouderij, waarvan veel intensieve veehouderijbedrijven, in de nabijheid van het natuurgebied. De combinatie van kwetsbare natuur en nabijgelegen emissiebronnen maakt de Veluwe tot een nationale hotspot in de stikstofproblematiek: 42% 21 van alle stikstofgevoelige natuur van Nederland ligt hier. Gerichte maatregelen op en rond de Veluwe leveren daardoor, vergeleken met andere Natura‑2000‑gebieden, relatief veel “winst” op voor het realiseren van landelijke doelen voor stikstofdepositie en natuurherstel. Zoals ook in recente jurisprudentie (het Greenpeace‑arrest) is benadrukt, moet hier gebiedsgericht en aantoonbaar worden ingegrepen 22.

Startpakket MCEN zet in op de Veluwe Op landelijk niveau wordt gewerkt aan het doorbreken van de stikstofimpasse. In januari 2025 is de ministeriële commissie Economie en Natuurherstel (MCEN) 23 ingesteld om een plan van aanpak te presenteren dat moet zorgen voor een doorbraak in de stikstofcrisis. Deze commissie had als voornaamste doel om op korte termijn een concreet programma uit te werken om de verlening van natuurvergunningen weer op gang te brengen en perspectief te bieden aan sectoren die geraakt zijn door de rechtelijke uitspraken 24. Daarnaast richtte zij zich op het bieden van perspectief aan ondernemers. Daartoe werkt de commissie aan juridische opties, een maatregelenpakket voor structurele emissiereductie en natuurherstel, een aanpak voor knelgevallen door recente jurisprudentie, en een Europese inzet op verruiming van regels. De commissie heeft op 25 april 2025 een startpakket gepresenteerd. Daarin is de Veluwe samen met de Peel door het Rijk als maatwerkgebied aangewezen waar extra inzet nodig is. Voor deze extra inzet heeft de commissie een startbudget beschikbaar gesteld van ca. € 600 mln. (€ 300 mln. voor de Veluwe en € 300 mln. voor de Peel). Deze ondersteuning van het Rijk is bedoeld om snel en aantoonbaar voortgang te boeken met een integraal pakket dat zich richt op zowel emissiereductie als natuurherstel en waterkwaliteit.

20 Gecombineerde opgave (2023). 21 Provincie Gelderland: Waar speelt het probleem. 22 ECLI:NL:RBDHA:2025:578. 23 Kamerstukken II 2024/25, 33576, nr. 417. 24 Rijksoverheid/ actueel/nieuws/ MCEN.

16

Aanpak provincie Gelderland Naar aanleiding van de uitspraken van de Raad van State van 18 december 2024 (Amercentrale en Rendac) is de verlening van natuurvergunningen in de provincie Gelderland nagenoeg stilgevallen, met grote gevolgen voor bedrijven, woningbouw en infrastructuur. Eind 2024 zijn Gedeputeerde Staten gestart met de Versnellingsaanpak Stikstof [1], gericht op het herstellen van de balans tussen maatschappelijke ontwikkeling en natuurkwaliteit, met bijzondere focus op de Veluwe en met bronmaatregelen als belangrijke route voor snelle, aantoonbare reductie [2]. In dat kader werkt de provincie aan een zoneringsplan met 500-meterstroken rond de Veluwe en Landgoederen Brummen: striktere, handhaafbare regels dicht bij het Natura 2000-gebied. Hiervoor hebben de Provinciale Staten op 16 april 2025 een voorbereidingsbesluit genomen [3] en in oktober 2026 moeten de regels in werking treden. De stroken zijn daarmee de eerste versneller binnen de VAS; tegelijk blijft aanvullend bronbeleid buiten de stikstofreductiegebieden nodig, evenals versneld natuur en beekdalherstel. Daarnaast maken de beleidsregels salderen het nú al mogelijk om projecten die een substantiële reductie kunnen realiseren (minimaal 35%) te kunnen vergunnen. Deze regels blijven gelden tot het complete pakket aan maatregelen is uitgewerkt.

Met de Aanpak Veluwe willen we een stevige bijdrage leveren aan stikstofreductie en natuurherstel om in samenhang met generieke maatregelen additionaliteit te kunnen onderbouwen en structureel vergunningverlening verder los te trekken. De rechtbank Den Haag (Schiphol, 4 juli 2025) onderstreepte de noodzaak van een gebiedsgerichte, juridisch onderbouwde aanpak. Dit wordt door de Landsadvocaat beaamt: “Zonder gebied specifieke doorrekening van effecten en aanvullende bron- en natuurmaatregelen met tijdige uitvoering en robuuste borging, is er geen perspectief op juridisch houdbare vergunningverlening.” Aanvullend schetst de landsadvocaat in zijn reactie kaders waar de uitwerking van een gebiedsgericht uitvoeringsplan aan dient te voldoen. Met de Aanpak Veluwe gaan we voor een aanpak die voldoet aan deze kaders; een uitvoering die juridisch is geborgd, met concrete tussendoelen, monitoring en bijsturingsmaatregelen die vooraf vastliggen. Het uitvoeringsplan moet realistische termijnen en geloofwaardige maatregelen bevatten, met al op korte termijn zichtbare resultaten en financiële dekking. Dit met als doel de vergunningverlening verder te kunnen uitbreiden. We zien het stikstofreductiegebied en de Aanpak Veluwe dus in elkaars verlengde.

Uitvoeringsplan stikstof Regio Foodvalley De Regio Foodvalley heeft in juli 2025 een uitvoeringsplan stikstof aangeboden aan de minister van LVVN. Dit plan zet in op een reductie van ammoniakemissies in de landbouw van ten minste 60% tot en met 2035. Het door de Regio Foodvalley opgestelde uitvoeringsplan is opgegaan in het uitvoeringsplan van de Aanpak Veluwe.

1.4

Vergunningverlening

De natuurvergunningverlening is na de Rendac uitspraak onder druk komen te staan. Inmiddels zijn de Beleidsregels salderen in Gelderland 2026 vastgesteld, maar vergunningverlening is alleen mogelijk onder strikte voorwaarden. Dit heeft aanzienlijke gevolgen voor ondernemers en bedrijven (waaronder agrariërs), die al geruime tijd problemen hebben bij het aanvragen van een natuurvergunning voor het uitvoeren van nieuwe activiteiten die stikstof uitstoten of verminderen en daardoor extra depositie veroorzaken op het Natura 2000-gebied De Veluwe. Dit raakt nadrukkelijk ook de woningbouwopgave en -sector, de recreatiesector en tal van andere bedrijven. Dit leidt tot uitstel van investeringen, een belemmering voor innovatie, het niet kunnen uitvoeren van noodzakelijke aanpassingen op bedrijven en vastlopende projecten. Voorheen kon een nieuwe stikstofdepositie nog worden verrekend met een bestaande depositie via ‘intern salderen’. Sinds de uitspraken “Amercentrale”25 en “Rendac”26 van de Raad van State blijkt dat voor veel van deze activiteiten een natuurvergunning vereist is, en dat deze met terugwerkende kracht geldt. Intern salderen mag enkel nog als mitigerende maatregel binnen een passende beoordeling worden toegepast.

Dit leidt tot de verplichting dat elke vergunningaanvraag wordt getoetst aan het “additionaliteitsvereiste”, wat inhoudt dat stikstofruimte die vrijkomt door het stoppen of wijzigen van een activiteit, alleen mag worden ingezet voor een nieuwe activiteit als deze ruimte niet nodig is voor het natuurherstel van Natura 2000-gebieden. In en rond de Veluwe is die ruimte vrijwel altijd nodig, waardoor vergunningverlening voor landbouw, woningbouw, infrastructuur en andere activiteiten in de praktijk vrijwel tot stilstand is gekomen. Voor meer informatie over het juridische kader rond natuurvergunningverlening zie bijlage 3.

25 ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 26 ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVzS:2024:4923

17

Hierdoor stagneren ook de economische en ruimtelijke ontwikkeling op en rondom de Veluwe en komt o.a. woningbouw onder druk te staan. Bovendien legt uitbreiding van activiteiten in het gebied (onder meer door defensie) een extra claim op schaarse milieuruimte en vergroot dit de complexiteit van noodzakelijke stikstofcompensatie. Alle sectoren dienen hun bijdrage te leveren, maar op en rondom de Veluwe ligt de sleutel voor emissiereductie nadrukkelijk bij de ca. 2.850 boerenbedrijven gezien de grote bijdrage aan de emissies uit het gebieden aan depositie op het gebied: ca. 53% van de depositie op de Veluwe komt van de binnenlandse landbouw. Gecorrigeerd voor emissies van over de grens is dit bijna 75% 27 Hiervan komt uiteraard ook een aanzienlijk deel van buiten de 21 gemeenten en de ca. 2.850 daarin gelegen agrarische bedrijven. Het is daarmee van belang dat ook de rest van Nederland stappen zet. Anderzijds wil Aanpak Veluwe daar niet op wachten en hier met een concrete aanpak komen. De agrarische sector heeft de afgelopen jaren al een reductie ingezet, maar aanvullende emissie reducerende maatregelen door agrariërs zijn onvermijdelijk voor het behoud en herstel van de natuur en daarmee de toekomstbestendigheid en het behoud van de agrarische sector in de regio.

Ervaringen uit de pilot Ondernemingsplannen 28 laten zien dat agrariërs bereid zijn maatregelen te nemen en op bedrijfsniveau emissiereducties van 40% tot 75% kunnen behalen, maar dat het momenteel ontbreekt aan duidelijkheid over hun concrete opgave en daarmee hun toekomst. Deze onduidelijkheid en de stapeling van eisen vanuit verschillende opgaven (stikstof, natuur, water, bodem, klimaat, milieu, dierenwelzijn) dreigen tot een onwerkbare situatie te leiden wanneer niet integraal en gebiedsgericht wordt gestuurd. Daarnaast missen agrariërs zekerheid over de verlening van een natuurvergunning, is het lastig een sluitende business case op te stellen bij aanpassingen aan hun bedrijfsmodel om stikstof te reduceren en durven ondernemers in deze onzekere context niet te investeren en banken niet te financieren. Veel ondernemers willen wel, maar kunnen niet, met verslechtering van de natuur en frustratie in de sector tot gevolg. Tegelijkertijd blijft natuurherstel op de Veluwe achter. De natuurdoelanalyses 8 laten zien dat voor veel doelen de huidige beheermaatregelen en de autonome daling van stikstofemissies tot 2030 onvoldoende zijn voor natuurherstel. Bijna het gehele gebied (ongeveer 99% van de hexagonen 29) is stikstof overbelast, terwijl verdroging, versnippering en verzuring de staat van instandhouding verder ondermijnen.

Extra reductiemaatregelen, ecologische en hydrologische ingrepen zijn noodzakelijk om achteruitgang te stoppen en herstel te realiseren. De KDW wordt op veel plekken overschreden, waardoor kwetsbare habitats niet kunnen herstellen. In die context is de gewenste stikstofruimte voor nieuwe activiteiten in de praktijk vrijwel altijd nodig voor natuurherstel, ook als die wordt aangevraagd binnen de stikstofruimte van voormalige activiteiten (het voorheen gebruikelijke ‘intern salderen’). Ondanks het lopende natuurbeheer en een autonome daling van emissies richting 2030, zijn de tot nu toe ingezette stappen op de Veluwe onvoldoende en te vrijblijvend. Vrijwillige instrumenten, losse pilots en niet-afrekenbare afspraken missen borging, tempo en schaal voor een gebied waar KDW-overschrijdingen wijdverbreid zijn en waar verdroging, versnippering en recreatiedruk de natuur extra belasten. Zonder bindende bronaanpak, geborgde uitvoering en aantoonbare effecten verbetert de staat van de natuur niet zichtbaar en blijft vergunningverlening alleen onder strikte voorwaarden mogelijk. Omdat de natuur op de Veluwe aantoonbaar onder druk staat en verbetering uitblijft, hebben recente uitspraken de vergunningverlening sterk ingeperkt.

De Raad van State bevestigde in onder meer Amercentrale 10 (18 december 2024) en Rendac 11 (18 december 2024) dat voor veel activiteiten een natuurvergunning (met terugwerkende kracht) vereist is, dat intern salderen slechts als mitigerende maatregel binnen een passende beoordeling kan en dat het zogenoemde ‘additionaliteitsvereiste’ strikt geldt. De rechtbank Den Haag (Schiphol, 4 juli 2025) 30 onderstreepte de noodzaak van een gebiedsgerichte, juridisch onderbouwde aanpak. Dit wordt door de Landsadvocaat beaamt: “Zonder gebied specifieke doorrekening van effecten en aanvullende bron- en natuurmaatregelen met tijdige uitvoering en robuuste borging, is er geen perspectief op juridisch houdbare vergunningverlening.”

27 AERIUS monitor 28 De Pilot Ondernemingsplan is een initiatief van het ministerie van LVVN, waarin in de praktijk is onderzocht of toekomstperspectief kan worden geboden aan agrariërs die

hun bedrijf duurzaam willen voortzetten. Agrariërs stelden hierbij een bedrijfsplan op dat voldoet aan de doelstellingen op het gebied van stikstof, natuur, bodem, water, klimaat, omgeving en dierenwelzijn. De pilot vond plaats in de regio’s Gelderse Vallei en De Peel, waarbij intensief is samengewerkt tussen het ministerie, waterschappen, provincies, gemeenten en agrariërs. 29 Ministerie LVVN / Aeriusproducten: AERIUS berekent de stikstofneerslag op specifieke punten, waarbij het resultaat wordt toegewezen aan een gebied van één ha rond dat punt. Het resultaat dat AERIUS weergeef in de hexagoon, is het resultaat van het punt in het midden van de Hexagoon 30 RBDHA 4 juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:9781, en RBDHA 4 juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:9782

18

Aanvullend schetst de landsadvocaat in zijn reactie kaders waar de uitwerking van een gebiedsgericht uitvoeringsplan aan dient te voldoen, hier samengevat als: • • • • • • • • •

Duidelijke doelen en tussendoelen: Er zijn heldere en meetbare doelstellingen voor 2035 en tevens voor de tussenjaren (ook vóór 2035) opgesteld; Duidelijke maatregelen en instrumenten: Het maatregelenpakket en de inzet van doelgerichte instrumenten zorgen voor aantoonbare emissiereductie met op korte termijn aannemelijk effect; Monitoring en bijsturing: De uitvoering, emissies, depositie en ecologische effecten worden systematisch gemonitord en teruggekoppeld in voortgangsrapportages, met vooraf gedefinieerde triggers en corrigerende maatregelen bij achterblijvende resultaten; Normen op bedrijfsniveau: Afrekenbare doelen en emissienormen op bedrijfsniveau; Juridische vastlegging: De doelen en normen worden verankerd in een duidelijk omlijnd programma met juridische werking en afdwingbare normen; Handhaving: Er is voldoende bereidheid tot handhaving van de normen en er wordt voldoende capaciteit ingericht; Financiering op orde: Er zijn voldoende, structurele financiële middelen voor de uitvoering en bijsturing; Afgestemd op Natura 2000-gebied: Het gebiedsgerichte plan bevat een kwantitatieve onderbouwing van emissie- en depositiereducties afgestemd op het Natura 2000-gebied; Samenwerkingsafspraken: Afspraken over regionale uitwerking en uitvoering tussen de betrokken overheden en relevante stakeholders.

Daarmee is een samenhangende aanpak noodzakelijk om een vitaal landelijk gebied op de Veluwe te realiseren, met robuuste natuur, een sterk sociaaleconomisch perspectief en het verder uitbreiden van de (natuur)vergunningverlening.

19

2

Wat willen we bereiken in 2030 en 2035?

In dit hoofdstuk verschuiven we het perspectief van de huidige impasse naar waar we in 2030 en 2035 willen staan. Allereerst worden de ambities van Aanpak Veluwe beschreven in paragraaf 2.1. Vervolgens worden in paragrafen 2.2-2.4 concrete doelstellingen beschreven voor de drie kernopgaven. In paragraaf 2.5 wordt de samenhang met andere opgaven toegelicht.

2.1

Ambities & Concrete doelen

Ambities: Vitaal landelijk gebied en Robuuste natuur De aanpak Veluwe is een langjarig interbestuurlijk programma en vertrekt vanuit twee overkoepelende ambities die richting geven aan alles wat we doen: • Een vitaal landelijk gebied: met een leefbaar gebied dat economisch en ecologisch gezond is en waar inwoners graag hun kinderen grootbrengen, waar inwoners en bezoekers graag recreëren en waarbij de Aanpak Veluwe adaptief is voor (aanvullende) lokale vraagstukken en uitdagingen en die faciliteert en versterkt; • Robuuste natuur: op en rond de Veluwe, waar de verslechtering van de kwaliteit van habitats wordt gestopt, de natuurkwaliteit aantoonbaar verbetert richting de instandhoudingsdoelen, de robuuste werking van het water- en bodemsysteem wordt versterkt en het omringende landelijk gebied basiskwaliteiten biedt die de beschermde natuur versterken. De samenwerkende overheden willen dat het landelijk gebied rond de Veluwe een plek blijft waar mensen goed kunnen wonen, werken, recreëren en ondernemen. Waar agrarische bedrijven en andere ondernemers perspectief hebben, waar jonge ondernemers durven investeren, en waar dorpen vitaal blijven met voorzieningen, verenigingen en sociale verbanden.

Tegelijkertijd willen we dat stikstofgevoelige habitattypen en soorten op de Veluwe niet verder achteruitgaan, dat de kwaliteit en de omvang van leefgebieden verbetert en dat natuurgebieden beter met elkaar en met het omliggende landschap zijn verbonden. Deze ambities geven richting aan de keuzes die we de komende tien jaar maken in het landelijk gebied, in de Natura 2000-gebieden en in de overgangszones daartussen. Concrete opgaven: Emissiereductie, Natuurherstel, Beekdalherstel Om deze ambities uitvoerbaar te maken, werken de samenwerkende overheden binnen de Aanpak Veluwe primair aan drie concrete opgaven: • Emissiereductie (stikstof): een structurele en juridisch geborgde aanpak invoeren met een gebiedsemissieplafond en normen per deelsector en per bedrijfstype voor de veehouderij. Naast deze sector moeten ook andere sectoren als mobiliteit, industrie, recreatie, bedrijven en maatschappelijke instellingen een bijdrage leveren aan de reductie; • Natuurherstel: het stoppen van verslechtering en het stap voor stap realiseren van instandhoudingsdoelen op en rond de Veluwe, inclusief basiskwaliteit natuur in het omringende landelijk gebied; • Beekdalherstel: herstel van het bodem- en watersysteem in de beekdalen en natte flanken rond de Veluwe, om op termijn te voldoen aan de Kaderrichtlijn Water (KRW). Bovendien draagt beekdalherstel ook bij aan natuurherstel.

De kern van de Aanpak Veluwe is dat deze drie opgaven niet naast elkaar bestaan, maar elkaar versterken: bronaanpak op het bedrijf, natuurherstelmaatregelen en beekdalherstelmaatregelen worden zó gecombineerd dat zowel de natuurkwaliteit als het toekomstperspectief in het landelijk gebied verbeteren. Vergunningverlening is daarbij een middel en noodzakelijke tussenstap om maatschappelijke en economische activiteiten mogelijk te maken. Op dit moment komt de vergunningverlening voorzichtig op gang en worden de eerste stappen gezet om het proces weer in beweging te brengen. Op grote schaal vergunningverlening op gang brengen is mogelijk wanneer aantoonbare voortgang is geborgd op stikstofreductie, natuurherstel en waterkwaliteit. Deze drie opgaven zijn het meest urgent vanwege wettelijke doelstellingen en direct relevant voor natuurvergunningverlening. In de uitwerking van de uitvoering vraagt het nog nadere uitwerking om de drie genoemde opgaven daadwerkelijk te integreren in zowel een gebiedsgerichte als bedrijfsgerichte aanpak.

20

Andere opgaven: Vitale economie, Sterke gemeenschappen en Omgevingskwaliteit Een Vitaal landelijk gebied is één van de twee ambities van de Aanpak Veluwe, waarbij vitale economie, sterke gemeenschappen en omgevingskwaliteit als opgaven zijn geïdentificeerd. Deze ambitie is gebiedsgericht: er wordt per gebied integraal, met in achtneming van de verschillende belangen en opgaven, gekeken naar wat nodig is om deze drie opgaven te realiseren: • Vitale economie: is gericht op de voornaamste economische sectoren in en rondom de Veluwe, landbouw en recreatie & toerisme, die op elkaar aansluiten en versterken. Voor een duurzame en toekomstbestendige landbouwsector, die in balans is met ecologie, economie en leefbaarheid en waarin boeren nu en in de toekomst een reëel verdienmodel hebben. Waarbij gedacht kan worden aan keuzes over het type landbouwactiviteiten in een gebied, efficiënt nutriëntengebruik, het ondersteunen van de transitie naar natuur-inclusieve praktijken waar mogelijk en het bevorderen van een breed maatschappelijk gedragen en verankerde voedselproductie in de regio. Er moet ook ruimte blijven voor werklocaties en campusontwikkeling, zodat kennisintensieve functies en lokale werkgelegenheid zich kunnen ontwikkelen en bijdragen aan de regionale economie. Daarnaast is de recreatie- en toerismesector onderdeel van de identiteit van het buitengebied.