Rapport samenspel (23.64)

Samen Werken voor Rheden Onderzoek naar het samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie

Rekenkamercommissie Rheden Versie: Definitief rapport Datum: 27 september 2023

Inhoud

1

Inleiding ...................................................................................................................... 3

2

Opzet onderzoek ........................................................................................................... 4

3

4

2.1

Onderzoeksvragen ................................................................................................... 4

2.2

Aard en vorm van het onderzoek ............................................................................... 4

Uitkomsten van het onderzoek ........................................................................................ 6 3.1

Inleiding................................................................................................................. 6

3.2

De spelregels voor de interactie en rolverdeling ........................................................... 7

3.3

De informatievoorziening tussen de gemeenteraad en het college ................................ 15

3.4

De ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie..................................................... 17

3.5

De vergaderpraktijk ............................................................................................... 19

3.6

Oriëntatie op de samenleving .................................................................................. 21

Een aantal thema’s nader bekeken ................................................................................ 23 4.1

De hoeveelheid raadsvragen ................................................................................... 23

4.2

Sturen op hoofdlijnen ............................................................................................. 26

4.3

Kwaliteit van de raadsvoorstellen ............................................................................. 27

4.4

Capaciteit van de ambtelijke organisatie ................................................................... 29

4.5

Participatie met de samenleving .............................................................................. 30

5

Conclusies.................................................................................................................. 32

6

Aanbevelingen ............................................................................................................ 35

BIJLAGEN ........................................................................................................................ 40 1

Reactie van het College van Burgemeester en Wethouders ............................................... 41

2

Nawoord rekenkamercommissie .................................................................................... 44

3

Geraadpleegde documenten ......................................................................................... 45

4

Voorbeeld Manifest ...................................................................................................... 46

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

1 Inleiding Zowel vanuit de gemeenteraad als vanuit de ambtelijke organisatie van de gemeente Rheden is aangegeven dat er behoefte bestaat aan een onderzoek naar de samenwerking binnen en het functioneren van de driehoek tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. Het is belangrijk dat de gemeenteraad en het college duidelijk opereren vanuit hun eigen rol, dat deze rollen herkend en gerespecteerd worden en dat het informatieverkeer tussen de gemeenteraad, het college en ambtelijke organisatie daarop is afgestemd. Daarnaast wordt lopende dit onderzoek het huidige vergadermodel door een extern bureau geëvalueerd, als gevolg waarvan mogelijk aanpassingen aan het vergadermodel zouden kunnen plaatsvinden. Om in de toekomst te kunnen vaststellen in welke mate een aangepast vergadermodel een bijdrage levert aan de interactie tussen gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie is het belangrijk te beschikken over de inzichten die het onderzoek zal bieden. Tijdens het onderzoek is, via de griffie, afstemming gezocht met het proces van de ontwikkeling van het vergadermodel zodat beide trajecten elkaar zo mogelijk kunnen versterken en dat de raadsleden effectief en efficiënt worden bevraagd. Leeswijzer Deze notitie is als volgt opgebouwd.

Gestart wordt met een beschrijving van de opzet van het onderzoek (hoofdstuk 2), waarna u in hoofdstuk 3 de uitkomsten van het onderzoek aantreft. In hoofdstuk 4 hebben wij een aantal opvallende thema’s nader onderzocht, waarna u in hoofdstuk 5 en 6 respectievelijk de conclusies en aanbevelingen aantreft. De bestuurlijke reactie van het college en het nawoord van de rekenkamercommissie zijn opgenomen in bijlage 1 en 2.

3

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

2 Opzet onderzoek Het doel van het onderzoek is om: • •

2.1

Inzicht te krijgen in het huidige functioneren van het samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. Met specifieke aandacht voor elkaars rollen. Bouwstenen aan te reiken voor de verbetering in de interactie tussen de gemeenteraad, het college en ambtelijke organisatie en binnen de gemeenteraad.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag is: Hoe effectief is het samenspel tussen de gemeenteraad en het college (en de ambtelijke organisatie)?

De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Welke spelregels zijn vastgelegd voor de interactie tussen de gemeenteraad, het college en ambtelijke organisatie? 2. Hoe wordt hiermee in de praktijk omgegaan en hoe wordt dat beleefd? 3. Hoe is de rolverdeling tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie? 4. Wordt er ook volgens die rolverdeling gehandeld en hoe wordt dat ervaren? 5. Hoe verloopt de informatievoorziening tussen de gemeenteraad en het college? 6. Hoe is de ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie, qua kwaliteit en capaciteit, en hoe wordt deze ervaren? 7. Welke raadsinstrumenten worden wel en welke niet gebruikt? 8. Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad beoordeeld? 9. Hoe wordt de praktijk van het vergaderen beoordeeld? 10. Hoe wordt de oriëntatie op de samenleving van de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie beoordeeld? De rekenkamercommissie houdt er rekening mee dat op sommige vragen een meer diepgaande beantwoording kan worden gegeven, terwijl op andere vragen minder uitgebreid wordt ingegaan. Tijdens het onderzoek wordt dieper ingegaan op een aantal thema’s, mede op basis van de resultaten uit de eerste fases van het onderzoek.

2.2

Aard en vorm van het onderzoek

Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode van maart 2023 tot en met mei 2023 en is uitgevoerd in eigen beheer door de externe leden van de Rekenkamercommissie Rheden. Het onderzoek geeft een beschrijving van de bestaande situatie op dusdanige wijze dat deze desgewenst kan dienen als nulmeting in de toekomst. Beknopt weergegeven zijn tijdens het onderzoek de volgende stappen doorlopen: Stap 1: Quick Scan Lokaal Bestuur Het onderzoek is van start gegaan met de uitvoering van de Quick Scan Lokaal Bestuur, zoals die is ontwikkeld in het kader van het Actieprogramma Lokaal Bestuur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Met behulp van de vragenlijst is een algemeen beeld 4

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

verkregen van hoe bevraagden aankijken tegen de verhouding tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. De respons was hoog, namelijk 91%, waardoor betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan voor het geheel. De uitkomsten van de Quick Scan Lokaal Bestuur treft u aan in hoofdstuk 3 van dit rapport. Wij willen u er hierbij op wijzen dat alleen vermeld wordt hoeveel procent het eens dan wel oneens is met de stelling. Daarbij wordt altijd de hoogste van de twee percentages vermeld. Het percentage geen antwoord/weet niet wordt niet weergegeven.1 Stap 2: Werkbijeenkomst Op 18 april 2023 heeft een interactieve werkbijeenkomst met vertegenwoordigers van gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie plaatsgevonden. Hierin zijn de belangrijkste resultaten van de enquête gepresenteerd en is gediscussieerd over mogelijke verbeteringen in het samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. Ook is deze bijeenkomst gebruikt om een verdere focus aan te brengen en in beeld te krijgen waar de grootste uitdagingen en kansen liggen om tot verbeteringen te komen. Stap 3: Analyse fase De bevindingen uit de voorafgaande fases, die voortkomen uit oordelen en ervaringen van de betrokken stakeholders, zijn vervolgens ‘getoetst’ aan de hand van een beknopte documentenanalyse en interviews.

Daarbij is verkend wat vanuit de literatuur en andere onderzoeken over deze onderwerpen kan worden geleerd. Voorts is gekeken naar wat er lokaal is vastgelegd. Belangrijkste documenten daarbij zijn het Handboek gemeenteraad 2022”, het reglement van orde, het bestuurlijke deel van de gemeentelijke website en een aantal raadsvoorstellen van de afgelopen twee jaar. Daarnaast is het gehanteerde format voor het opstellen van raadsvoorstellen beoordeeld alsook de wijze waarop die concreet wordt ingevuld. Vervolgens zijn 7 (groeps)interviews gehouden om de verkregen inzichten nog eens terug te leggen maar vooral ook om inzicht te krijgen in de haalbaarheid van verschillende oplossingsrichtingen en te bezien welke voornemens voor verbetering er al bestaan. Gesproken is met een tweetal gemeenteraadsleden, de burgemeester, 5 beleidsmedewerkers, alle leden van het directieteam, de griffier en de gemeentesecretaris. Stap 4: Rapportage De resultaten van de enquête en de werkbijeenkomst vormen samen met een documentenanalyse en de interviews de basis voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. Het onderzoek geeft een beschrijving van de bestaande situatie op dusdanige wijze dat deze desgewenst kan dienen als nulmeting in de toekomst. De bevindingen zijn ter correctie op feitelijke onjuistheden voorgelegd aan de ambtelijke organisatie en de griffier.

Daarna is het rapport aangevuld met conclusies en aanbevelingen en voor een bestuurlijke reactie aangeboden aan het college. De bestuurlijke reactie en het nawoord van de rekenkamercommissie zijn opgenomen in bijlage 1 en 2. Het volledige rapport wordt aan de gemeenteraad van Rheden aangeboden en gepresenteerd tijdens een voorbereidende of oriënterende vergadering.

1

Hier volgt een voorbeeld: 56% vindt dat de raad en het college elkaars positie versterken. Hieruit kan niet worden afgeleid dat dus 44% vindt dat de raad en het college elkaars positie niet versterken. Want tot deze 44% behoren ook respondenten die op deze vraag hebben geantwoord met weet niet/geen mening. 5

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

3 Uitkomsten van het onderzoek De rekenkamercommissie wil met het rekenkameronderzoek inzicht krijgen in de effectiviteit van het samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie in de gemeente Rheden. Dit inzicht is nodig om uiteindelijk (in hoofdstukken 5 en 6) bouwstenen aan te kunnen reiken om de interactie tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie te versterken.

3.1

Inleiding

Aan de hand van het onderzoeken van een aantal deelvragen wordt een antwoord gezocht op de hoofdvraag van dit onderzoek: “Hoe effectief is het samenspel tussen gemeenteraad en het college (en de ambtelijke organisatie)?” Wanneer is het samenspel effectief? Een goed samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie leidt tot een gemeente die als geheel effectief is in haar werk voor de samenleving van Rheden. In navolgende afbeelding zijn de politieke, bestuurlijke en uitvoeringscyclus als drie ‘raderen’ geschetst die op elkaar ingrijpen.

Alle drie de raderen moeten soepel draaien, om tot zichtbare resultaten te komen die gedragen worden door de inwoners van de gemeente Rheden. Niet alleen de raderen zelf moeten daarvoor soepel draaien, maar ook daar waar de raderen in elkaar grijpen is een goed samenspel belangrijk. Het samenspel is effectief als de drie organen elkaars rol kennen en respecteren. De gemeenteraad stelt in ons dualistisch stelsel op basis van politiek mandaat de kaders en controleert daarop, het college vertaalt deze kaders naar uitvoering en stelt kaders voor aan de raad, de ambtelijke organisatie adviseert over de kaders en voert deze uit. Alle drie de organen ontvangen input uit de samenleving, die wordt vertaald in kaders en beleid. Deelvragen De rekenkamercommissie wil met het rekenkameronderzoek duidelijkheid krijgen over effectiviteit van het samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie in Rheden aan de hand van de volgende deelvragen:

6

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Spelregels voor interactie en rolverdeling (paragraaf 3.2) 1. 2. 3. 4. 5.

Welke spelregels zijn vastgelegd voor de interactie tussen de gemeenteraad, het college en ambtelijke organisatie? Hoe wordt met de spelregels in de praktijk omgegaan en hoe wordt dat beleefd? Hoe is de rolverdeling tussen gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie? Wordt er ook volgens die rolverdeling gehandeld en hoe wordt dat ervaren? Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad beoordeeld?

Informatievoorziening (paragraaf 3.3) 6.

Hoe verloopt de informatievoorziening tussen de gemeenteraad en het college?

Ondersteuning vanuit de organisatie (paragraaf 3.4) 7.

Hoe is de ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie en hoe wordt dat ervaren?

De vergaderpraktijk (paragraaf 3.5) 8. 9.

Welke raadsinstrumenten worden wel en welke niet gebruikt? Hoe wordt de praktijk van het vergaderen beoordeeld?

Oriëntatie op de samenleving (paragraaf 3.6) 10. Hoe wordt de oriëntatie op de samenleving van de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie beoordeeld?

In de navolgende paragrafen treft u onze bevindingen per thema aan.

3.2

De spelregels voor de interactie en rolverdeling

In deze paragraaf geven we antwoord op de eerste vijf deelvragen. 1. Welke spelregels zijn vastgelegd voor de interactie tussen de gemeenteraad, het college en ambtelijke organisatie? Met name in het reglement van orde zijn de spelregels opgenomen voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad. De spelregels betreffen vooral de werkwijze binnen de gemeenteraad. Daarnaast wordt op onderdelen verwezen naar het college en wethouders. Gedrags- en omgangsvormen tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie zijn niet opgenomen in het reglement van orde. Verder is er een verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning die dateert uit 2003 en is in het handboek voor de gemeenteraad de werkwijze van de Technische Agenda Commissie (TAC) opgenomen. De Technische Agenda Commissie stelt de agenda vast voor de voorbereidende- en oriënterende vergaderingen. Deelnemers aan de TAC zijn de fractievoorzitters en de gemeentesecretaris. 2 Tijdens het introductieprogramma van de huidige gemeenteraad in 2022 heeft een algemene introductie plaatsgevonden maar is geen specifieke aandacht besteed aan de rollen van de gemeentelijke

2

In het reglement van orde is opgenomen dat de agendacommissie bestaat uit de wisselende voorzitters van de voorbereidende- en oriënterende vergadering en de voorzitter. Het voornemen bestaat om dit document binnen afzienbare termijn te actualiseren. 7

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

bestuursorganen, de werkwijze en informatievoorziening. Wel heeft in januari 2023 een bijeenkomst plaatsgevonden over raadsinstrumenten en de informatievoorziening via iBabs, het raadsinformatiesysteem. Het introductieprogramma is vooral ingestoken op inhoudelijke thema’s. In het verleden is beperkt aandacht besteed aan de ‘zachte’ kant van het werk in de vorm van wensen en afspraken over houding en gedrag. Inmiddels is hier, lopende het onderzoek, verandering in gekomen en is tijdens een bijeenkomst over integriteit en goed bestuur op 20 april 2023 aandacht besteed aan houding en gedrag tijdens het debat. Door geïnterviewden wordt de sfeer in de gemeenteraad over het algemeen als goed beoordeeld. De spelregels zijn vastgelegd in: • • • • • •

Het Handboek Gemeenteraad van 2022 -2026 Reglement van orde (2018) Gedragscode bestuurlijke integriteit (2020 en 2022) Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning Rheden (2003) Memo raadsvragen (2022) Memo behandeling van moties vreemd aan de orde (2023)

Belangrijkste onderdeel hiervan is het Handboek Gemeenteraad. Het reglement van orde en de gedragscode leggen de formele zaken vast conform de wet. De basis hiervoor is de Gemeentewet. Handboek Gemeenteraad van 2022 – 2026 Hierin worden onder meer de verschillende taken van een gemeenteraadslid omschreven (kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende), de raadsinstrumenten en het vergadermodel. Het Reglement van orde In het reglement van orde is vastgelegd wie binnen de gemeenteraad met welke taken is belast (voorzitter, griffier, bestuurlijk coördinatieoverleg, seniorenconvent en agendacommissie), hoe de voorbereiding en de orde van de vergaderingen eruitziet, wat de procedure is bij stemmingen en welke instrumenten raadsleden kunnen inzetten (moties, e.d.). Ook wordt hierin uitleg gegeven van de verschillende vergaderingen (voorbereidende, oriënterende en raadsvergadering) en de benoeming en installatie van raadsleden, wethouders en raadsvolgers. Daarnaast het aanwijzen van een zitplaats aan niet raadsleden/raadsvolgers onderdeel uit van het reglement van orde, evenals de mogelijkheid tot correctie van conceptverslag door wethouders en het informeren van het college bij een initiatiefvoorstel, schriftelijke vragen of een verzoek tot interpellatie of inlichtingen.

Gedragscode bestuurlijke integriteit In de gedragscode bestuurlijke integriteit zijn afspraken vastgelegd voor raadsleden over het voorkomen van (de schijn van) belangenverstrengeling, het veilig bewaren van vertrouwelijk/geheime informatie, geschenken en uitnodigingen en het gebruik van voorzieningen van de gemeente. De gedragscode voor burgemeester en wethouders is in 2022 vastgesteld en kent dezelfde opzet als die van de raadsleden. Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning Rheden (2003) De verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning regelt de wijze waarop raadsleden een beroep kunnen doen op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning. Hierin is onder meer opgenomen dat een raadslid een verzoek kan doen om feitelijke informatie van geringe omvang, inzage in documenten die openbaar zijn, bijstand bij het opstellen van voorstellen, amendementen en moties of andere bijstand. Het raadslid wendt zich met dit verzoek tot de griffier. In de verordening zijn spelregels opgenomen inzake wie (ambtenaar of griffie) welk verzoek op pakt, de voorwaarden waaraan een verzoek dient te voldoen en hoe gehandeld wordt bij het weigeren van een verzoek of wanneer een raadslid niet tevreden is over de verleende bijstand.

In deze verordening zijn tevens regels opgenomen over de financiële bijdrage die fracties ontvangen als tegemoetkoming in de kosten voor het functioneren van de fractie.

8

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Memo raadsvragen (2022) Het Memo raadsvragen (vastgesteld op 31 oktober 2022) voorziet in een nadere set van afspraken en regels voor alle raadsvragen. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen schriftelijke vragen, rondvraag vragen en technische vragen. Memo behandeling vreemd aan de orde (2023) In het Memo behandeling vreemd aan de orde (vastgesteld op 27 februari 2023) is de ruimte die het reglement van orde biedt om in de behandelwijze van moties vreemd aan de orde nader ingevuld.

2. Hoe is de rolverdeling tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie? Gemeenteraad en het college hebben ieder een eigen wettelijk bepaalde positie. Beide organen functioneren nevengeschikt (het college ontleent haar bevoegdheden dus niet aan de gemeenteraad en vice versa). Rol van de gemeenteraad De raad is het hoogste orgaan van de gemeente. De gemeenteraad heeft de volgende rollen: • • •

Volksvertegenwoordiger; Kadersteller; Controleur van het college.

Volksvertegenwoordigende rol De gemeenteraad heeft het mandaat van de kiezers. De rol van volksvertegenwoordiging vormt de basis voor de kaderstellende en controlerende rol. Daarbij hoort het benoemen en ontslaan van bestuurders. Kaderstellende rol De gemeenteraad geeft de hoofdrichting aan waar de gemeente op verschillende terreinen naartoe wil. Daarbij hoort tevens het budgetrecht en verordenend recht. De gemeenteraad geeft daarmee de opdracht aan het college om dit beleid uit te voeren binnen de gestelde kaders, als ‘opdrachtnemer’. Voor het stellen van kaders maakt de raad gebruik van instrumenten, zoals de meerjarenprogramma-begroting, de kadernota, het initiatiefrecht en het vaststellen van hoofdlijnen van beleid. Controlerende rol De gemeenteraad controleert of het college het beleid heeft uitgevoerd binnen de door hem gestelde kaders. Voor deze rol maakt de gemeenteraad gebruik van instrumenten om die controle uit te voeren, zoals de vaststelling van de jaarrekening en het jaarverslag, de rekenkamer, de afgesproken evaluatiemomenten en het stellen van vragen. Samenspel raad en griffie De manier waarop de gemeenteraad en de griffie werken, stelt de gemeenteraad zelf vast. De griffie is een zelfstandige eenheid en staat los van de ambtelijke organisatie. Rol van het college en de burgemeester Het college is het dagelijks bestuur van de gemeente (art.

160 Gemeentewet) en heeft de volgende rollen: • • • •

Uitvoeren van beleid; Ondersteunen raad bij kaders en wetgeving; Informeren van de gemeenteraad; ‘Eigenaar’ van de ambtelijke organisatie. 9

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Uitvoeren van beleid Als dagelijks bestuur geeft het college uitvoering aan de doelen die de gemeenteraad heeft geformuleerd, binnen de kaders die ze hebben gesteld. Onder het dagelijks bestuur vallen daarnaast ook: • • •

Uitvoering van medebewindstaken, voor zover aan het college toebedeeld; inclusief het stellen van beleidsregels over de uitvoering van medebewindstaken; Verrichten van privaatrechtelijke handelingen; Vertegenwoordigen van de gemeente.

Ondersteunen gemeenteraad bij kaders en wetgeving Het college ondersteunt de gemeenteraad bij het ontwerpen en uitwerken van beleidskaders en bereidt de besluiten van de gemeenteraad voor door: • • •

Voorbereiding van de begroting, jaarrekening en kadernota (budgetrecht gemeenteraad); Voorbereiding van verordeningen die burgers binden (verordenend recht gemeenteraad); Ontwikkelen van door de gemeenteraad vast te stellen hoofdlijnen van beleid (kaderstellende rol gemeenteraad).

Informeren van de gemeenteraad Het college verschaft de gemeenteraad alle informatie die hij nodig heeft voor de invulling van zijn rol, zowel in de kaderstelling als in de controle. Het college en de gemeenteraad maken systematisch afspraken over de informatie die de gemeenteraad wil hebben, wanneer, op welk detailniveau en in welke vorm, zodat de gemeenteraad wordt ‘meegenomen’ op een wijze die past bij de aard van het dossier. Het college reikt suggesties aan voor effectieve vormen van informatie-uitwisseling. ‘Eigenaar’ van de ambtelijke organisatie Het college is verantwoordelijk voor het functioneren van de ambtelijke organisatie en is daarop aanspreekbaar door de gemeenteraad. Binnen het college is het de voorzitter, de burgemeester, die zorgdraagt namens het college voor goed werkgeverschap richting de gemeentesecretaris, waaronder een deugdelijke beoordelingscyclus. Burgemeester De burgemeester is een zelfstandig bestuursorgaan met eigen taken. Als voorzitter van de gemeenteraad en het college bewaakt de burgemeester de rollen en de rolinvulling van de gemeenteraad en college en de eenheid van het collegebeleid. De burgemeester is verantwoordelijk voor de coördinatie en de kwaliteit van de bestuurlijke besluitvorming. Samenspel binnen het college Het college oefent deze bevoegdheden uit volgens het principe van collegiaal bestuur.

Dit houdt in dat het college gezamenlijk en elk collegelid afzonderlijk verantwoordelijk is voor het gevoerde beleid. Er wordt een portefeuilleverdeling gemaakt binnen het college. Het college neemt als collectief beslissingen en is gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering. Rol van de ambtelijke organisatie De ambtelijke organisatie heeft de volgende rollen: • • •

Adviseren en ondersteunen College van Burgemeester en Wethouders; Opdrachtnemer College van Burgemeester en Wethouders; Dienstverlener aan de inwoners.

Adviseren en ondersteunen bestuur De ambtelijke organisatie ondersteunt het college bij de beleidsontwikkeling door het, vanuit de eigen deskundigheid, geven van professionele en onafhankelijke adviezen. De ambtelijke organisatie functioneert als “denktank” van het bestuur. Zij maakt afspraken met het college over de wijze waarop 10

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

informatie geleverd moet worden, in lijn met de rol die het college heeft richting gemeenteraad. Als adviseur van het college zorgt de gemeentesecretaris voor de kwaliteit van de agenda van het college. Opdrachtnemer bestuur Ambtenaren zijn verantwoordelijk als opdrachtnemer van het bestuur voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid. Hieraan geven ze invulling met gevoel voor de politiek-bestuurlijke dynamiek. Om als professional effectief te kunnen werken in een gemeentelijke organisatie, is het van belang dat een ambtenaar zich kan verplaatsen in politieke bestuurders. Politiek-bestuurlijke sensitiviteit is dan ook een onmisbare competentie. Dienstverlener aan inwoners Daarnaast is de ambtelijke organisatie vanzelfsprekend verantwoordelijk voor het leveren van diensten aan inwoners, volgens het afgesproken kwaliteitsniveau, met in achtneming van de kaders die hiervoor zijn vastgesteld. Relatie gemeenteraad en ambtelijke organisatie Het functioneren van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Het college en/of de portefeuillehouder is aanspreekbaar op het doen en laten van de ambtelijke organisatie. Raadsleden kunnen technische en feitelijke vragen stellen aan de ambtelijke organisatie. De griffie houdt hier de regie op door afspraken te maken over de wijze waarop vragen gesteld kunnen worden en de termijn voor beantwoording.

Samenspel binnen de ambtelijke organisatie De ambtelijke organisatie werkt vanuit een organisatiefilosofie die aansluit bij de bestuurlijke wensen en de ontwikkelingen in de maatschappij.

3. en 4. Hoe wordt in de praktijk met de spelregels en rolverdeling omgegaan en hoe wordt dat beleefd? In het kader van het inwerkprogramma van de gemeenteraad is opdracht verleend aan een extern bureau. Het bureau is in maart 2023 gestart met de werkzaamheden en gaat de gemeenteraad begeleiden bij het herijken van het vergadermodel en trainen in debatvaardigheden en voorzittersvaardigheden. In april heeft een bijeenkomst over integriteit plaats gevonden. Samenwerking tussen de gemeenteraad en het college Samenwerking raad en college Huidige score Gewenste score

6,7 8,2

De samenwerking tussen de gemeenteraad en het college scoort op dit moment gemiddeld een 6,7 en de invullers van de Quick Scan Lokaal Bestuur willen naar een gewenste samenwerking toe met een gemiddeld rapportcijfer 8,2.

11

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Uit de Quick Scan Lokaal Bestuur Samenspel tussen de gemeenteraad en het college blijkt dat:

• •

71% vindt dat de taakverdeling tussen de gemeenteraad en het college helder is.

•

89 % vindt dat de gemeenteraad zich onafhankelijk en kritisch opstelt bij de beoordeling van de uitvoering door het college.

•

55 % vindt dat de gemeenteraad en het college elkaars positie versterken.

55 % van mening is dat de gemeenteraad en het college erop letten dat ze de afgesproken taakverdeling nakomen.

In de Quick Scan Lokaal Bestuur, tijdens de werkconferentie en de interviews wordt de rolvastheid van de gemeenteraad vaker als aandachtspunt benoemd. Daarbij wordt vooral gewezen op het grote aantal detailvragen, waardoor het debat niet over de hoofdlijnen en kaders gaat maar over details en de uitvoering. Een deelnemer aan de enquête verwoordt dit als volgt: ” De gemeenteraad kan groeien in zijn kaderstellende rol en gezamenlijk expliciet maken wat daarbij aan abstractieniveau past voor onze gemeente. En vervolgens het college vertrouwen te geven in de uitvoering. Vooral het aantal gedetailleerde raadsvragen roept deze opmerking op. Vaak is een krantenartikel of een vraag van een inwoner aanleiding voor formele raadsvragen.” Gegeven suggesties voor verbetering De woorden ‘Rolvastheid’, ‘Vertrouwen’ en ‘Transparantie’ worden vaak genoemd als suggesties voor mogelijke verbetering. De oplossing wordt vooral gezocht in de onderlinge communicatie: kwaliteit van de stukken, meer informeel overleg, korte lijnen, bellen in plaats van gelijk schriftelijke vragen stellen, inzet van andere overlegvormen, politieke sensitiviteit. Als mogelijke suggesties ter verbetering wordt onder meer aangegeven: Suggesties voor verbetering:3 Wat ik merk is dat er regelmatig discussie is over wat de gemeenteraad doet of moet doen en het college.

Het is belangrijk hierin meer duidelijkheid en verwachtingen naar elkaar uit te spreken. Sturen op hoofdlijnen en uitvoering ligt bij het college. Investeer in de raadsleden en blijf rolvast. De Raad kan nog veel strakker in zijn rol als controlerend, kaderstellend en volksvertegenwoordigd orgaan komen. Ik denk dan met name aan dualer werken, maar ook raadsbreed werken op proces en diversiteit laten zien op de inhoud. Daarmee bedoel ik: in gezamenlijkheid bepalen hoe vaak we geïnformeerd willen worden, waarop gerapporteerd wordt, hoe vaak we kunnen bijsturen. En laat de diversiteit in standpunten dan maar blijken in de vergaderingen. Daardoor komt het college meer in zijn rol als uitvoerend orgaan en is er meer mogelijkheid voor partijen om volksvertegenwoordigend op te treden. Het college zou de gemeenteraad meer in positie kunnen brengen door meer politieke keuzes te maken en deze uit te leggen aan de inwoners. De gemeenteraad zou de uitvoering meer aan het college moeten geven. Goede monitoring van de resultaten kan de raad meer vertrouwen geven. Nog beter naar elkaar luisteren. Meer (in)formeel overleg. Samen verantwoordelijk delen.

3

De suggesties voor verbetering in dit rapport zijn een letterlijke weergave van de suggesties voor verbetering die door raads-, collegeleden en ambtenaren zijn gegeven in de Quick scan Lokaal Bestuur. 12

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Relatie tussen de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie Zoals eerder aangegeven is het functioneren van de ambtelijke organisatie de verantwoordelijkheid van het college. Toch is tijdens het onderzoek vooral op deze relatie enige wrijving geconstateerd. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de gemiddelde score die vanuit de organisatie aan het functioneren van de gemeenteraad op dit moment wordt toegekend en vice versa.

Raad/volgers

College

Organisatie

Functioneren van de raad

6,5

6,3

5,7

Functioneren van het college

7,0

7,3

7,2

Ondersteuning aan raad en college

6,2

7,5

6,9

De gemeenteraad is een lekenbestuur dat besluiten moet nemen op basis van informatie die door de ambtelijke organisatie via het college aan hem wordt aangereikt. Daarnaast kunnen besluiten van de gemeenteraad alleen tot uitvoering worden gebracht als daarvoor voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar is. Op beide punten worden door raadsleden en raadsvolgers knelpunten ervaren. Vanuit de kant van de organisatie wordt vooral gewezen op het hoge aantal vragen dat door de gemeenteraad wordt gesteld en de gedetailleerdheid ervan. De beantwoording hiervan kost veel tijd die niet besteed kan worden aan andere zaken. Ook wordt dit soms ervaren als wantrouwen naar de medewerker toe. Naast een algemene beschrijving van de ervaringen in het vervolg van dit hoofdstuk zal in hoofdstuk 4 dieper worden ingegaan op het aantal raadsvragen, de kwaliteit van de raadsvoorstellen en de ambtelijke capaciteit.

4. Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad beoordeeld? Functioneren gemeenteraad Huidige score

6,3

Gewenste score

8,2

Het functioneren van de gemeenteraad scoort op dit moment gemiddeld een 6,3 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,2. Onderstaand treft u de belangrijkste uitkomsten uit de Quick scan aan. Ten aanzien van kaderstelling: Uit de Quick Scan Lokaal Bestuur Kaderstellende rol van de gemeenteraad blijkt dat:

•

69% vindt dat de gemeenteraad eerst zorgt voor een goed beeld van het vraagstuk waarover het besluit gaat.

• •

79% vindt dat de gemeenteraad weet welke belangen er met het besluit gemoeid zijn.

• • • •

82% vindt dat de raad het college voldoende mandaat geeft voor de uitvoering van beleid.

54% van mening is dat de gemeenteraad de voor- en nadelen van mogelijke oplossingen en scenario’s voldoende kent.

56% van mening is dat de gemeenteraad onvoldoende weet of het besluit uitvoerbaar is. 79% de besluiten resultaatgericht vindt. 54% de besluiten onvoldoende evalueerbaar vindt.

13

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Ten aanzien van controle: Uit de Quick Scan Lokaal Bestuur Controlerende rol van de gemeenteraad blijkt dat:

• •

77% van oordeel is dat de gemeenteraad controleert of het college het beleid juist uitvoert.

•

51% van mening is dat de gemeenteraad niet weet of de gewenste effecten van gemeentelijk beleid worden gerealiseerd.

• •

44% vindt dat de gemeenteraad niet tijdig bijstuurt als dat nodig is.

72% vindt dat de gemeenteraad bij belangrijke onderwerpen afspreekt met het college wanneer en hoe verantwoording door het college plaatsvindt.

56% vindt dat de gemeenteraad geen goed zicht heeft op de resultaten die door gemeenschappelijke regelingen worden geboekt.

Ten aanzien van volksvertegenwoordiging: Uit de Quick Scan Lokaal Bestuur Volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad blijkt dat:

•

59% van mening is dat gemeenteraadsleden zich verdiepen in wat burgers, organisaties en bedrijven belangrijk vinden.

•

67% vindt dat raadsleden niet alleen afgaan op informatie van het college maar zich ook zelfstandig informeren over wat er leeft in de samenleving.

•

51% de belangenafweging door de gemeenteraad onvoldoende vindt.

•

41% van mening is dat raadsleden onvoldoende uitleggen aan de samenleving waarom een bepaalde belangenafweging is gemaakt.

Meest opvallende punten ten aanzien van de rol van de gemeenteraad: In de Quick Scan Lokaal Bestuur, tijdens de werkconferentie en de interviews komt naar voren dat de gemeenteraad in de regel veel aandacht heeft voor details en onvoldoende op hoofdlijnen stuurt. Aangegeven wordt dat de dialoog in bijeenkomsten van de gemeenteraad gaat vaak niet over de hoofdlijnen uit het raadsvoorstel maar over details. In hoofdstuk 4 gaan we nader in op het thema Sturen op hoofdlijnen. Gegeven suggesties voor verbetering Als mogelijke suggesties ter verbetering wordt, richting gemeenteraad, onder meer aangegeven: Suggesties voor verbetering: Houd de goede punten vast: we hebben een zeer gemotiveerde en nieuwsgierige raad die respectvol en oprecht geïnteresseerd met elkaar, het college en de ambtelijke organisatie om kan gaan. De gemeenteraad kan groeien in zijn kaderstellende rol en het gezamenlijk maken van afspraken over waar de rol van de raad stopt en die van het college begint. Dit geeft veel duidelijkheid en geeft de raad gelegenheid zich meer te richten op de kaderstellende en controlerende rol. Daarnaast wordt dan ook de organisatie niet continue overbelast door bijvoorbeeld de hoeveelheid raadsvragen en hoge mate van verwacht detail in de beleidsstukken en verantwoording daarover. Dit kan ook voor de volheid in de agenda van de gemeenteraad een oplossing bieden.

Bewustwording van rol en mogelijkheden van de gemeenteraad (instrumenten), aandacht voor en invulling van controleerbare doelen (smart maken). Controle in het verlengde van sturing op hoofdlijnen - niet op uitgevoerde activiteiten maar op het doelbereik. Regelmatig evalueren met elkaar, het college en met name met de inwoners. Gebruik raadsvergaderingen meer om met elkaar in discussie te gaan om deze doelen/kaders expliciet te maken en leg daarmee minder accent tot verantwoording roepen van het college.

14

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Het Griffieplan 2023 Ten aanzien van de rol van de gemeenteraad is het belangrijk om het Griffieplan 2023 dat in januari van dit jaar is vastgesteld te vermelden. Dit plan beschrijft de verwachtingen tussen de gemeenteraad (werkgeverscommissie) en de griffie op basis van de ambities voor de raadsperiode 2022 - 2026. Voor de gemeenteraad:

• • •

Is toegerust in de rollen; Kent een vergadermodel dat daarbij past; Vergadert in een nieuw gebouw met de laatste techniek.

En de griffie:

• • •

Heeft en houdt de basis op orde; Ondersteunt de raad proactief in de rollen; Voldoet aan de wettelijke en gebruikerseisen (raadsleden en inwoners) op het gebied van informatievoorziening en digitalisering.

Om deze ambities waar te kunnen maken is besloten tot een doorontwikkeling van de griffie door de uitbreiding van de griffie met een raadsadviseur. Ten aanzien van de gemeenteraad constateert de griffie4 dat de gemeenteraad sterk lijkt te hechten aan de controlerende rol, maar dat om inhoudelijk richting te geven aan de toekomst van de gemeente en dichterbij de inwoner te staan de inzet op kaderstelling en volksvertegenwoordiging noodzakelijk is. In het raadsvoorstel Griffieplan is opgenomen dat in 2023 extra ingezet wordt op: • • • • • • •

3.3

Raadscommunicatie; De afstand naar de inwoner verkleinen door de inwoner in de dorpen op te zoeken; Actief burgerschap bij jongeren te vergroten (de motie jeugdraad of jongerenpanel) Het actualiseren van de verordeningen; De toetsing op de kwaliteit van stukken; De actieve monitoring van moties, toezeggingen en raadsvragen; De doorontwikkeling van het raadsinformatiesysteem en digitalisering.

De informatievoorziening tussen de gemeenteraad en het college

In deze paragraaf geven we antwoord op de deelvraag 6. 6. Hoe verloopt de informatievoorziening tussen de gemeenteraad en het college? Functioneren College Huidige score Gewenste score

4

7,1 8,2

Zo blijkt uit het Griffieplan en interviews. 15

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Het functioneren van het college scoort op dit moment gemiddeld een 7,1 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,2. Uit de enquête, werkbijeenkomst en interviews blijkt dat men het college een belangrijke rol toedicht om de gemeenteraad beter in positie te krijgen en te helpen om op hoofdlijnen te sturen. Door op belangrijke politieke onderwerpen nog meer de dialoog met de gemeenteraad op te zoeken en scherpere keuzes aan de raad voor te leggen. Zoals invullers van de enquête het zelf verwoorden: “Het college heeft m.i. ook een rol om de gemeenteraad beter in positie te krijgen. Dualer werken komt van twee kanten. Daarnaast zou ik er waarde in zien als het college de gemeenteraad nog meer dan nu aan de voorkant van het proces betrekt om te filosoferen over de hoofdlijnen, zonder direct een besluit voor optie A of B te nemen.” “Help de gemeenteraad in het juiste abstractieniveau door in raadsvergaderingen meer weg te blijven van de inhoud.

Hier zijn andere instrumenten meer geschikt voor.” Maar ook in de relatie naar de organisatie toe en als verbinder van de gemeenteraad met de ambtelijke organisatie, zou het college een belangrijke rol kunnen vervullen: “Het college heeft een functie bij het creëren van een positief werkklimaat, helemaal in deze arbeidsmarkt is dat van essentieel belang.” Uit de Quick Scan Lokaal Bestuur Functioneren college blijkt dat:

• • •

97% van oordeel is dat het college als eenheid naar buiten treedt.

• •

53% vindt dat het college onuitvoerbare wensen of besluiten van de raad teruglegt bij de raad.

• •

76% het college als slagvaardig beoordeelt

82% vindt dat het college zorgt voor continuïteit en een stabiele koers vaart. 47% van mening is dat het college de ontwerpen niet vanuit één portefeuille maar integraal benadert. 32% van oordeel is dat het college de ambtelijke organisatie heldere en eenduidige opdrachten geeft. 76% vindt dat het college durf en besluitvaardigheid toont, ook in lastige situaties die om snelle actie vragen.

Actieve informatieplicht; van het college aan de gemeenteraad In de Gemeentewet artikel 169 en 180 is opgenomen dat het college en de burgemeester verplicht zijn om open te handelen om de gemeenteraad in de gelegenheid te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol waar te maken. Het college en de burgemeester dienen alle informatie te verschaffen die de gemeenteraad voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft. Dit betekent dat zij de afweging moeten maken wat voor de gemeenteraad interessante en noodzakelijke informatie is. Er wordt in deze paragraaf onderscheid gemaakt in de wijze waarop het college de gemeenteraad informeert – de actieve informatieplicht - en de wijze waarop de gemeenteraad van het college informatie kan verkrijgen, de passieve informatieplicht. Voor de invulling van de actieve informatieplicht worden in Rheden – naast de reguliere raadsvoorstellen verschillende instrumenten ingezet zoals de raadsinformatiebrief, formele publicaties, nieuwsbrieven, oriënterende vergaderingen, memo, mail of telefonisch contact en persberichten. Uit de resultaten van de 16

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat 68% tevreden is over de invulling van de actieve informatieplicht door het college.

Passieve informatieplicht; van de gemeenteraad aan het college De passieve informatieplicht behelst het op verzoek van een raadslid tot het verstrekken van inlichtingen. Het Handboek gemeenteraad Rheden noemt de volgende raadsinstrumenten: interpellatie, schriftelijke vragen, vragen buiten de orde van de vergaderingen, mondelinge vragen tijdens de raadsvergadering. Daarnaast bestaan de mogelijkheden van amendementen, moties, en initiatiefvoorstel. Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat 82% tevreden is over de invulling van de passieve informatieplicht door het college. In de enquête, werkbijeenkomst en interviews, wordt sturing geven op de uitvoerbaarheid van wensen ook als belangrijk aandachtpunt voor het college genoemd. Gegeven suggesties voor verbetering Als mogelijke suggesties ter verbetering wordt, richting college, onder meer aangegeven: Suggesties voor verbetering: Heldere raadsvoorstellen aanleveren, inleven in de gemeenteraad en de samenleving, intern soms beter op elkaar afstemmen. Het college zou de raad explicieter de politieke keuzes voor kunnen leggen en de raad meer stimuleren de uitvoering los te laten. Meer lijn en consistentie in lange beleidslijnen Meer integrale insteek en betere, feitelijke, open en volledige informatieverstrekking, gevraagd en ongevraagd.

Het college zou nog meer op belangrijke politieke onderwerpen de dialoog met de Raad op kunnen zoeken. Pak meer ruimte om voorwaarden aan te geven waaronder nieuwe wensen uitvoerbaar zijn. Meer sturing op de uitvoerbaarheid en ook richting de Raad en samenleving de verwachtingen beter managen (niet alles kan tegelijkertijd of zit in onze invloedssfeer)

3.4

De ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie

In deze paragraaf geven we antwoord op de deelvraag 7. 7. Hoe is de ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie en hoe wordt dat ervaren? Ondersteuning aan raad en college Huidige score

6,6

Gewenste score

8,1

De ondersteuning door de organisatie scoort op dit moment gemiddeld een 6,6 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,1. De ondersteuning van het samenspel tussen het college en de gemeenteraad vraagt om een heldere rolverdeling (wie doet wat), politiek-bestuurlijke sensitiviteit, goede ambtelijke afstemming en samenwerking.

17

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Uit de Quick Scan Lokaal Bestuur Ondersteuning vanuit de organisatie blijkt dat:

•

66% van oordeel is dat de ambtelijke organisatie de deskundigheid heeft om de uitvoerbaarheid van politieke besluiten te beoordelen.

• •

61% vindt dat de organisatie voldoende oog heeft voor het politieke spel.

•

53% van mening is dat de ambtelijke organisatie er niet goed in slaagt om opdrachten van het college binnen de afgesproken tijd en middelen uit te voeren.

•

37% vindt dat de ambtenaren politieke dilemma’s kunnen benoemen waar gemeenteraad en college een besluit over moeten nemen.

•

39% van oordeel is dat de ambtelijke organisatie bij het college duidelijk aangeeft als wensen niet uitvoerbaar zijn.

58% vindt dat de ambtenaren weten welke onderwerpen naar de gemeenteraad moeten en welke door het college afgehandeld kunnen worden.

Informatievoorziening is verantwoordelijkheid van college en gemeenteraad De gemeenteraad en het college zijn zelf aan zet en aanspreekbaar op het tijdig vragen dan wel aanbieden van die informatie die nodig is om als gemeenteraad te kunnen (bij)sturen. Het college dient alert te zijn op het volledig informeren en tijdig betrekken van de gemeenteraad. De gemeenteraad moet om informatie vragen als deze achterwege blijft en kan zelf aangeven wanneer en op welke wijze hij betrokken wil zijn bij de kaderstelling. Maar de ambtelijke organisatie geeft ondersteuning Naast dat wat formeel is vastgelegd en afgesproken, is het nodig dat er goede voeding en ondersteuning is vanuit de ambtelijke organisatie. De gemeentesecretaris en de griffier zijn hierin belangrijke actoren. De griffier is vanaf 1 september 2022 in zijn functie en de gemeentesecretaris vanaf 1 maart 2020. Zij hebben overleg met elkaar over de wijze waarop de kwaliteit van de raadsvoorstellen en de kwaliteit van de raadsvragen kan worden verbeterd. Daarnaast wordt de agenda voor de voorbereidende- en oriënterende avonden in gezamenlijkheid vastgesteld door de fractievoorzitters, de gemeentesecretaris en de burgemeester in de Technische Agenda Commissie (zie ook paragraaf 3.5).

Zoals eerder aangegeven is het functioneren van de ambtelijke organisatie de verantwoordelijkheid van het college, terwijl in het onderzoek juist met name aandacht wordt gevraagd voor de relatie tussen gemeenteraad en ambtelijke organisatie. Door meerdere geïnterviewden is aangegeven dat de afstand tussen de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie groot is en de gemeenteraad vaak niet weet waar de organisatie mee bezig is. Dat de gemeenteraad meer aandacht zou mogen hebben voor hoofdlijnen in plaats van voor details en meer vertrouwen zou mogen tonen in de ambtelijke organisatie. Aan de andere kant wordt van de ambtelijke organisatie vaker politiek inlevingsvermogen en betrokkenheid gemist. Daarnaast wordt in de interviews aangegeven dat het nog aan duidelijkheid ontbreekt in de ambtelijke organisatie over afdoening van toezeggingen en moties, bijvoorbeeld in de vorm (per mail, per memo of raadsinformatiebrief) en het proces (kan een medewerker die zelf afdoen of gaat het via de portefeuillehouder/college). Aangezien uit zowel de enquête, werkbijeenkomst als uit de interviews blijkt dat de kwaliteit van raadsvoorstellen en de ambtelijke capaciteit als belangrijke knelpunten worden benoemd, gaan we hier nader in op dit thema in hoofdstuk 4.

18

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Gegeven suggesties voor verbetering Als mogelijke suggesties ter verbetering aan de ambtelijke organisatie wordt onder meer aangegeven:

Suggesties voor verbetering: Ambtenaren zouden nog intensiever het politieke discours moeten volgen. Ambtelijke organisatie heeft de neiging zich af te schermen van de raad. Functioneren van de ambtelijke organisatie moet inzichtelijker. Door het aanbrengen van richting en focus op kaderstellende opgaven, kan de ambtelijke organisatie ook met diezelfde focus de uitvoering ter hand nemen. Kwaliteit van de ambtelijke stukken op volledigheid en transparantie verbeteren. Raadsbesluiten bevatten expliciet de kaders, niet slechts een verwijzing naar een document. Duidelijke opdrachtformulering. Focus op de ambities. Dillema's sneller bestuurlijk voorleggen. Betere communicatie Stukken korter, punctueler en leesbaarder maken. Ik vind het mooi als een vergadering samen met de ambtelijke organisatie kan worden voorbereid. Hieruit spreekt een gedeelde verantwoordelijkheid. Dit is nog te weinig aan de orde.

3.5

De vergaderpraktijk

In deze paragraaf geven we antwoord op de deelvragen 8 en 9. 8. Welke raadsinstrumenten worden wel en welke niet gebruikt? Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat mondelinge en schriftelijke vragen in Rheden vaak worden ingezet en het beleggen van een extra raadsvergadering, een initiatiefvoorstel, interpellatie, raadsonderzoek of raadsenquête en verzoek om ambtelijke bijstand weinig of nooit. •

•

•

Vaak worden toegepast: – Mondelinge vragen; – Schriftelijke vragen; Met enige regelmaat worden toegepast: – Punten agenderen; – Amendement; – Moties. (Vrijwel) nooit worden toegepast: – Het beleggen van een extra raadsvergadering; – Raadsonderzoek of raadsenquête; – Interpellatie; – Initiatiefvoorstel; – Een verzoek om ambtelijke bijstand. 5

5

Vanuit de griffie wordt aangegeven dat in de praktijk regelmatig een beroep op de griffier of medewerkers wordt gedaan met een verzoek om bijvoorbeeld inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn. Dat bevraagden aangeven dit instrument vrijwel nooit toe te passen kan het gevolg zijn van het feit dat raadsleden niet bekend zijn met het begrip ambtelijke bijstand, omdat dit nooit zo genoemd wordt. 19

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

9. Hoe wordt de praktijk van het vergaderen beoordeeld? Uit de resultaten van de Quick Scan Lokaal Bestuur blijkt dat het merendeel van de raadsleden en raadsvolgers de werkdruk als hoog maar niet te hoog ervaren; ruim een derde ervaart de werkdruk als te hoog.

Uit de Quick Scan Lokaal bestuur Vergaderpraktijk blijkt dat:

• • • • •

67% het aantal vergaderingen voldoende vindt.

• •

73% tevreden is over de ondersteuning door het presidium.

•

100% tevreden is over de ondersteuning door de griffie als geheel.

93% tevreden is over de manier waarop de verschillende vergaderingen worden voorgezeten. 67% de vergaderingen niet effectief vindt. 56% niet tevreden is over het politieke debat in de gemeenteraad. 70% van mening is dat er voor burgers voldoende mogelijkheden zijn om inbreng te hebben in de vergaderingen van de raad. 100% tevreden is over de ondersteuning door de griffier.

De Technische Agendacommissie In de Technische Agenda Commissie (TAC) stellen de fractievoorzitters samen met de gemeentesecretaris en onder voorzitterschap van de burgemeester de agenda vast voor de voorbereidende- en oriënterende vergaderingen. Naast de TAC is er een agendacommissie waarin de voorzitters van de voorbereidende- en oriënterende vergaderingen deelnemen. In deze vergadering, die eens per kwartaal plaatsvindt, evalueren de voorzitters hun ervaringen en worden er afspraken gemaakt over de vergaderorde. In de gesprekken wordt aangeven dat de indruk bestaat dat de fractievoorzitters steeds beter sturen op het nakomen van afspraken, maar dat de rol die zij vervullen als bewaker van afspraken per fractie heel verschillend wordt ingevuld. Het gevoerde debat Zowel uit de enquête, als uit de werkbijeenkomst en de interviews blijkt dat men tevreden is over de samenwerking en sfeer in de gemeenteraad, maar dat men minder tevreden is over het gevoerde debat. Door bevraagden wordt aangegeven dat het debat voorafgaand aan de besluitvorming vooral een opsomming is van de verschillende standpunten van de fracties; het debat tijdens de oriënterende vergadering vooral een debat tussen de gemeenteraad en het college. Het zou volgens hen beter zijn als men als raadsleden meer naar elkaar zou luisteren en met elkaar zou discussiëren in plaats van met het college.

Ook wordt geconstateerd dat woordvoerders vaak herhalen wat een andere fractie voorafgaand aan hen inbreng al heeft gezegd. Dat is niet alleen inefficiënt maar ook voor de toeschouwer minder interessant. De vergaderingen duren onnodig lang en de behandeling van de laatste agendapunten komt in het gedrang. Men zou willen dat hier meer op gestuurd wordt. Bijvoorbeeld door sturing van de voorzitter, afspreken elkaar niet te herhalen of het maximeren van de spreektijd per fractie. Of zoals een geïnterviewden het zelf formuleert: “Vergaderingen duren nu te lang, bijdragen (m.n. interrupties) duren soms 5-10 minuten, terwijl volstaan kan worden met een korte vraag.” “Opvallend is dat thema's/besluiten waar bij stemming grote consensus is (unaniem aangenomen) soms voorafgegaan worden gegaan door lange discussies over het gelopen proces.” “Evenwichtige spreektijd en voorkomen dat discussies in cirkels gaan kunnen hierin helpen. Op zo'n moment meer accepteren dat je het niet eens bent met elkaar. Dat is logisch in een politieke arena.” “Voorzitter kan/moet bij herhaling van zetten sneller ingrijpen.” 20

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Ten aanzien van de vergaderpraktijk is men niet eensgezind. Sommigen zijn van mening dat de vergaderingen te veel in elkaar overlopen en vragen om een heldere scheiding; terwijl anderen beraadslaging en besluitvorming op één dag zouden toejuichen. Tevens vragen enkelen in de werkbijeenkomst en interviews zich hardop af of een commissiemodel geen betere keuze zou zijn. “Als gemeente volgen we het BOB-model (red: Beeldvorming, Oordeelsvorming, Besluitvorming) maar te vaak lopen deze fasen in een vergadering in elkaar over. Dat maakt het niet eenvoudig. Het is te adviseren om over te gaan tot aparte vergaderingen voor besluitvorming.” “Persoonlijk voel ik veel voor beraadslaging en besluitvorming op 1 raadsdag.” Gegeven suggesties voor verbetering Als mogelijke suggesties ter verbetering van de vergaderpraktijk wordt onder meer aangegeven: Suggesties voor verbetering: Neem in debatten ook meer de aspecten van brede welvaart mee. Een louter cijfermatige benadering van vraagstukken (debat over alleen indicatoren en resultaten) geeft geen beeld van de werkelijkheid. Meer participeren met de samenleving door ook eens te vragen wat inwoners van hun raadsbehandeling vinden. In Raadsvergaderingen de gemeenteraad steviger aan eigen regels houden. Kortere bijdragen, meer to the point.

Door strak debatteren en strak voorzitten kan de kwaliteit van het debat verbeteren én kan de vergadering korter en effectiever worden. Beperking van spreektijd. Zoek meer het onderlinge debat, ipv de gemeenteraad vs het college. Niet in stokpaardjes of details die niet ter zake zijn, blijven hangen. Meer samenwerken en niet alleen je menig als enige goede zien. Beter naar elkaar luisteren. Een minder starre opstelling. Werkdruk op piekmomenten vermijden door beter inzicht en meer overleg over de LTA (red: Lange Termijn Agenda). Heldere scheiding tussen beeldvorming in technisch blok met deskundigen; oordeelsvorming (debat in voorbereidende raad) en besluitvorming (debat in de raad over moties, amendementen en besluiten). Nu komen vaak laat in het proces nog veel technische vragen en sluipt er soms herhaling in de laatste fase van wat eerder al gedeeld is. Vaste dag in de week waarop de verschillende vergaderingen, voorbereidend, oriënterend en besluitvormend, een plaats hebben. Vertrouw op extern adviseurs (accountant, rekenkamer, etc.), geef ze een duidelijke opdracht en monitor verbetering.

Een debattraining en herijking van het vergadermodel maakt onderdeel uit van het traject dat op dit moment met een extern bureau wordt doorlopen. Met het oog hierop is ervoor gekozen om dit thema niet nader uit te diepen in hoofdstuk 4.

3.6

Oriëntatie op de samenleving

In deze paragraaf geven we antwoord op de deelvraag 10. 10. Hoe wordt de externe oriëntatie van de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie beoordeeld? Oriëntatie op de samenleving Huidige score

6,6

Gewenste score

8,2 21

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

De oriëntatie op de samenleving scoort op dit moment gemiddeld een 6,6 en men wil naar een gewenste score toe van een gemiddeld rapportcijfer 8,2. “Participatie moet veel actiever aan de voorkant. ... Maar vooraf met inwoners en andere stakeholders om tafel om de doelen te bepalen .. en wat binnen het financiële plaatje past, realistisch en haalbaar en vooral smart geformuleerd en begrijpbaar voor iedere inwoner. Dat mis ik nog. Veel ambtenaren komen van buiten de gemeente en missen de feeling met de gemeente Rheden is mijn indruk.” In de Quick Scan Lokaal Bestuur, de werkbijeenkomst en de interviews komt de oriëntatie van de gemeente op de samenleving als belangrijk aandachtspunt naar voren. Vandaar dat dit thema eruit is gelicht en onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 4.

22

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

4 Een aantal thema’s nader bekeken In dit hoofdstuk gaan we dieper in op een aantal thema’s die als belangrijke aandachtpunten zijn benoemd in het samenspel tussen gemeenteraad, college en organisatie in de gemeente Rheden. Het betreft de volgende thema’s: • • • • •

De hoeveelheid raadsvragen; Sturen op hoofdlijnen; De kwaliteit van de raadsvoorstellen; De capaciteit van de ambtelijke organisatie Participatie met de samenleving.

De kwaliteit van het debat en het vergadermodel zijn ook als belangrijk thema genoemd, maar wordt niet nader uitgediept omdat dit onderdeel uitmaakt van het traject dat op dit moment met een extern bureau wordt doorlopen (zoals al eerder is vermeld).

4.1

De hoeveelheid raadsvragen

Het aantal raadsvragen wordt in de enquête, de werkbijeenkomst en interviews als belangrijk knelpunt benoemd in de huidige samenwerking. Daarnaast roepen de vragen en antwoorden aan beide zijden soms ergernis op. Volgens medewerkers uit de ambtelijke organisatie worden er veel raadsvragen gesteld, moeten deze vaak heel snel beantwoord worden en kost dit heel veel tijd. Tijd die, gezien de personele krapte, zeer schaars is en die men liever zou willen inzetten voor andere zaken. Als reden voor het hoge aantal raadsvragen wordt meermaals gewezen op de grote betrokkenheid van de gemeenteraad bij de samenleving en daarmee bij de dagelijkse praktijk van leven. Daarnaast wordt gewezen op het feit dat raadsleden geen superambtenaren zijn en een goede ondersteuning daarom essentieel is. Ook wordt opgemerkt dat een detail soms heel belangrijk kan zijn om beleid op hoofdlijnen te kunnen vaststellen. Daarnaast wordt erop gewezen dat men soms meer zou moeten zoeken naar ‘de vraag achter de vraag’. Zoals invullers van de enquête het zelf verwoorden: “We hebben een inhoudelijk zeer gemotiveerde en nieuwsgierige gemeenteraad, die ook de zorgen van de samenleving goed wil verwoorden. De zorgen van de samenleving zitten vaak dicht bij de dagelijkse praktijk van het leven. De rol van een gemeenteraad is meer kaderstellend en controlerend op een hoger abstractieniveau.

Hier zit een natuurlijke spanning.” “Raadsleden krijgen heel veel dossiers op hun bordje en weinig/geen ondersteuning daarbij. Ondanks de inzet van raadsleden, blijft de kaderstellende en controlerende rol daardoor in het geding komen.” “Raadsleden zijn geen superambtenaren”.

23

Samen Werken voor Rheden

Rekenkamercommissie Rheden

Verschillende typen raadsvragen In een memo van eind 20226 is de werkwijze ten aanzien van het stellen van vragen uitgewerkt. Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen schriftelijke vragen, rondvraagvragen en technische vragen: • •

•

Schriftelijke vragen worden via een format gesteld en het college zorgt voor een zo spoedig mogelijke schriftelijke beantwoording, maar in ieder geval binnen dertig dagen; De rondvraag is bedoeld om informatie of een uitspraak te krijgen van het college over een actueel onderwerp. Deze vragen dienen maandag voorafgaand aan de raadsvergadering voor 12.00 uur gesteld te zijn; Buiten het reglement van orde is er in het kader van ambtelijke bijstand de mogelijkheid om technische vragen te stellen. Bijvoorbeeld naar aanleiding van een raadsvoorstel of komend agendapunt, maar soms kan het ook gaan om andere technische “weetjes”. Indien dit een agendapunt betreft is hiervan afgesproken dat als deze voor maandag 09.00 uur zijn gesteld, de ambtelijke organisatie zorgt voor een antwoord uiterlijk op dinsdag 15.00 uur voor de oriënterende of voorbereidende vergadering waarin dat agendapunt geagendeerd staat. Op alle andere vragen (dus buiten een agendapunt om) komt de ambtelijke organisatie zo spoedig mogelijk terug, maar uiterlijk binnen 30 dagen.