Rapport grote projecten grote verantwoordelijkheid
Tekst van het document
Grote projecten, grote verantwoordelijkheid Over grip houden, goed starten en helder controleren in gemeente Rheden
Onderzoek van de rekenkamer Rheden Versie: Definitief rapport Datum: 3 september 2025
Inhoud
1. Inleiding ...................................................................................................................... 3 1.1
Doel van het onderzoek en nadere afbakening ............................................................ 3
1.2
Onderzoeksvragen................................................................................................... 3
1.3
Checklist ‘op maat’ .................................................................................................. 4
1.4
Drie grote projecten ................................................................................................ 4
1.5
Onderzoeksaanpak .................................................................................................. 5
1.6
Leeswijzer .............................................................................................................. 5
2. Status integrale sturing op grote projecten in Rheden ........................................................ 6 2.1
Professionalisering projectmatig werken ..................................................................... 6
2.2
Aandachtspunten voor de toekomst ........................................................................... 7
3. Grote projecten getoetst: Gemeentehuis en IJsseldistrict ................................................... 8 3.1
Informatie belangrijk voor de kaderstellende rol .......................................................... 8
3.2
Informatie belangrijk voor de controlerende rol ..........................................................10
4. Naar een voorbeeld voor de Integrale wijkaanpak Stenfert ................................................14 5. Conclusies en aanbevelingen .........................................................................................16 5.1
Conclusies .............................................................................................................16
5.2
Aanbevelingen .......................................................................................................18
Bijlage 1: Reactie College van Burgemeester en Wethouders ...................................................21 Bijlage 2: Nawoord rekenkamer ..........................................................................................23 Bijlage 3: Analyse grote projecten Gemeentehuis en IJsseldistrict ............................................24 Bijlage 4: Naar een voorbeeld voor de Integrale wijkaanpak Stenfert .......................................33 Bijlage 5: Normenkader ‘checklist grote projecten’ ................................................................39 Bijlage 6: Naar een checklist ‘op maat’ voor grote projecten ...................................................40 Bijlage 7: Geraadpleegde documenten .................................................................................42
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
1. Inleiding Uit een inventarisatie die door de rekenkamer Rheden is gedaan, blijkt dat verschillende fracties van de gemeenteraad van Rheden, de Financiële Commissie en de leden van het Auditcomité behoefte hebben om meer grip te krijgen op grote projecten. Ook de rekenkamer vindt dit een belangrijk onderwerp, omdat grote projecten gepaard gaan met risico’s, die zowel maatschappelijk als financieel grote impact kunnen hebben. Het is daarom belangrijk om zicht te geven op de informatie die de gemeenteraad in staat stelt om zijn kaderstellende en controlerende taken bij grote projecten waar te maken.
1.1
Doel van het onderzoek en nadere afbakening
Met dit rapport wil de rekenkamer een extra impuls geven aan het lopende traject om de sturing van de gemeenteraad op grote projecten te verbeteren. Dit niet alleen door aanbevelingen mee te geven aan de gemeenteraad, maar ook om het college en de ambtelijke organisatie te ondersteunen in de doorontwikkeling van het (aan)sturen van grote projecten. Om dit mogelijk te maken is ervoor gekozen om geen breed rekenkameronderzoek te doen, maar om een drietal grote projecten te analyseren aan de hand van een checklist.
1.2
Onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag is: Welke items en welke momenten in het besluitvormingsproces rond grote projecten zijn cruciaal voor de gemeenteraad om effectief mee te kunnen sturen als kaderstellend en controlerend bestuurlijk orgaan en hoe kan het college hier in de informatievoorziening op inspelen? Uit de centrale vraagstelling volgen de volgende onderzoeksvragen: 1. In welke mate is de benodigde informatie over grote projecten beschikbaar voor de gemeenteraad? 2. Is de beschikbare informatie voor de gemeenteraad juist, volledig, betrouwbaar en tijdig? 3. Hoe wordt de informatie gebruikt door de gemeenteraad? Met ‘benodigde informatie’ bedoelt de rekenkamer de informatie over de items die zijn opgenomen in de ‘checklist grote projecten’ (zie bijlage 5). Deze checklist geldt tevens als normenkader. Gekozen is voor de opzet zoals deze is ontwikkeld door de rekenkamer Den Haag1.
1 Rapporten: Quick scan grote projecten en Grip op grote projecten. Onderzoek naar sturing en controle van grote projecten. Rekenkamer Den Haag https://www.rekenkamerdenhaag.nl/onderzoeken/grip-op-groteprojecten/ en https://www.rekenkamerdenhaag.nl/onderzoeken/quick-scan-grote-projecten/
3
Grote projecten
1.3
Rekenkamer Rheden
Checklist ‘op maat’
Tijdens het onderzoek is ook bekeken welke aanpassingen nodig zijn om de checklist zo goed mogelijk te laten aansluiten op de Rhedense schaal en situatie. Om te komen tot deze checklist ‘op maat’ voor gemeente Rheden is tijdens de toetsing van de documenten van de grote projecten aan het normenkader, ook nagegaan welke elementen wel en welke elementen van de checklist minder passend zijn, specifiek voor gemeente Rheden. Daarbij is gebleken dat sommige elementen zo complex zijn dat het begrijpen van de inhoud vraagt om specialistische deskundigheid. Uiteraard kan dit in specifieke grote projecten waarbij de gemeente Rheden een heel groot risico loopt nodig zijn; maar niet in alle situaties. Het leveren van maatwerk is belangrijk. In bijlage 6 zijn twee checklisten ‘op maat’ opgenomen voor: 1. De besluitvorming bij de start van een groot project. 2. De controle bij de uitvoering en afsluiting ervan. Deze informatie hebben wij samengevat in een infographic die als apart document bij dit rapport is gevoegd.
1.4
Drie grote projecten
De realisatie van een groot project is het resultaat van voorbereiding, besluitvorming, uitvoering en afronding. Soms is tussentijdse besluitvorming nodig, bijvoorbeeld bij tegenvallers in de uitvoeringsfase. Om een beeld te krijgen van de risicobeheersing en informatievoorziening in Rheden is een drietal grote projecten getoetst. Hierbij is een keuze gemaakt uit de projecten die door de gemeente als “grote” projecten zijn aangemerkt.2 Gekozen is voor projecten die van elkaar verschillen in type en actuele status. De drie grote projecten die onderwerp van onderzoek zijn: Ö Gemeentehuis, Ö IJsseldistrict en Ö Integrale wijkaanpak Stenfert. Het is belangrijk te benadrukken dat de bevindingen van de rekenkamer in dit rapport zijn gebaseerd op de drie onderzochte grote projecten. De leerpunten uit dit onderzoek zijn relevant voor alle grote projecten in de gemeente Rheden.
Definitie van grote projecten Voor de begripsbepaling van ‘Grote projecten’ maakt de rekenkamer gebruik van de definitie zoals die in de Financiële Commissie van Rheden is besproken en door het college is vastgesteld: Definitie Grote projecten Ö Ö Ö
Project- of programmabudget groter dan € 1.000.000, - en Een doorlooptijd van meer dan 2 jaar en/of Het project is gericht op een majeure maatschappelijke ontwikkeling.
2 Als grote projecten zijn in de eerste bestuursrapportage 2024 aangewezen: Gemeentehuis, Omgevingswet, Implementatie Hervormingsagenda Jeugd, Integrale wijkaanpak Stenfert, Digitaal Rheden, IJsseldistrict, Uitvoeringprogramma Veluwezoom en Reconstructie Oranjebuurt Dieren.
4
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
Wat ontbreekt is de definitie van een project. In dit onderzoek maken we gebruik van de definitie zoals die in de Kennisbank Openbaar bestuur is opgenomen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties3. Definitie Project Een project is een tijdelijk werkverband, gericht op het realiseren van een kwantificeerbaar resultaat in een redelijk voorspelbare tijd.
Specifieke situatie Integrale wijkaanpak Stenfert Tijdens de analyse is gebleken dat de Integrale wijkaanpak Stenfert in feite geen project is maar een proces; een manier van werken. Het voldoet niet aan de definitie van project (het realiseren van een kwantificeerbaar resultaat in een redelijke voorspelbare tijd). Men had de Pilotfase als een project kunnen aanmerken; maar die is in 2023 afgerond. De gemeenteraad heeft ook niet besloten met de integrale wijkaanpak te starten op basis van een apart raadsvoorstel. Vanuit die optiek is het niet zinvol om de checklist in te vullen op basis van de huidige situatie. De verwachting is dat de uitwerking van de ruimtelijke ontwikkelvisie (van november 2024) wel kan leiden tot een groot project. De ambtelijke organisatie verwacht dat hiertoe eind 2025 een voorstel aan de gemeenteraad zal worden voorgelegd. Om de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie hiervoor extra handvatten te bieden is de aanwezige documentatie gebruikt om een start te maken met het invullen van de informatie die volgens de checklist in ieder geval nodig is voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende taken goed te (laten) vervullen (zie hoofdstuk 4).
1.5
Onderzoeksaanpak
Naast documentenstudie is tijdens het onderzoek ook gesproken met de Financiële Commissie en zijn interviews gehouden met: • Portefeuillehouders; tevens bestuurlijk opdrachtgever van de 3 gekozen grote projecten; • Ambtelijk opdrachtgevers van de 3 gekozen grote projecten; • Projectleiders van de 3 grote projecten.
1.6
Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd:
è è è è è è è è è è è
Hoofdstuk 2: Status integrale sturing op grote projecten in Rheden. Hoofdstuk 3: Grote projecten getoetst: Gemeentehuis en IJsseldistrict. Hoofdstuk 4: Naar een voorbeeld voor de Integrale wijkaanpak Stenfert. Hoofdstuk 5: Conclusies en aanbevelingen. Bijlage 1: De bestuurlijke reactie van het College van Burgemeester en wethouders. Bijlage 2: Het nawoord van de rekenkamer Rheden. Bijlage 3: Analyse van grote projecten Gemeente en IJsseldistrict. Bijlage 4: Naar een voorbeeld voor de Integrale wijkaanpak Stenfert. Bijlage 5: Normenkader ‘checklist grote projecten’. Bijlage 6: Naar een checklist ‘op maat’ voor grote projecten. Bijlage 7: Geraadpleegde documenten.
3 Definitie van project zoals opgenomen in de Kennisbank Openbaar bestuur: https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/themas/o/organisatie-rijksoverheid/de-inrichting-vanministeries/programmas-en-projecten.
5
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
2. Status integrale sturing op grote projecten in Rheden Hoe kunnen raadsleden voldoende grip hebben op grote projecten? Hoe kan het college aan de gemeenteraad laten zien dat het in control is bij grote projecten? Hoe kan de gemeenteraad dat vaststellen? Allemaal vragen die de informatievoorziening en sturing van grote projecten raken. Wat is de stand van zaken in Rheden momenteel? De rekenkamer wil met dit onderzoek het professionaliseringstraject dat door de ambtelijke organisatie al is ingezet ondersteunen en stimuleren. Daarom wordt in dit hoofdstuk, voordat wordt ingegaan op de bevindingen van de grote projecten, eerst een beeld geschetst van de stappen die de ambtelijke organisatie op dit moment zet.
2.1
Professionalisering projectmatig werken
Het college is vanaf oktober 2023 via een pragmatische en tijdelijke werkwijze van start gegaan met de rapportage grote projecten. De bedoeling is om ruimte te krijgen om bij te schaven, maar ook om in kaart te brengen welke capaciteit het vraagt om het proces te faciliteren en de rapportage structureel in te richten. 4 De eerste rapportages hebben inmiddels plaatsgevonden via de 1e bestuursrapportage en 2e bestuursrapportage 2024. De Financiële Commissie van de gemeenteraad vervult een financieel-technische functie. De commissie adviseert de gemeenteraad bijvoorbeeld over de jaarrekening en heeft overleg met de accountant. De commissie vervult geen specifieke rol bij grote projecten. Uit de interviews blijkt verder dat op dit moment binnen de ambtelijke organisatie wordt gewerkt aan een professionaliseringsslag van projectmatig werken in algemene zin. Dit maakt onderdeel uit van de organisatievisie.5 Niet uit noodzaak omdat projecten nu niet adequaat verlopen, maar omdat verbetering van het proces gewenst is. Waarbij tevens wordt opgemerkt dat maatwerk mogelijk moet blijven. Niet alleen is in 2024 de evaluatierapportage in de bestuursrapportage voor grote projecten geïntroduceerd maar is ook gestart met het herijken van de governance en de formats van projectmatig werken.
De verwachting is dat deze formats in het eerste kwartaal van 2025 worden opgeleverd en dat in 2025 een leergang wordt georganiseerd om elkaar hierin mee te nemen. Daarbij wordt ook de checklist grote projecten van dit rekenkameronderzoek betrokken. De formats zijn geen statische documenten en kunnen worden aangepast als het rapport van de rekenkamer daartoe aanleiding geeft. Daarnaast zijn projectleiders lopende het rekenkameronderzoek bezig om meer aan de voorkant te werken met een projectopdracht, gevolgd door een plan van aanpak. Waar nodig met terugwerkende kracht. Hierin wordt vastgelegd wie erbij betrokken zijn, hoeveel geld er mee is gemoeid en hoe de planning is.
4 Memo van het college (24 oktober 2023); ID 3014; behandeld in de Financiële commissie van 23 november 2023.
5
Toekomstbehendige organisatie gemeente Rheden (voorjaar 2024); HRD Professionals Nieuwegein.
6
Grote projecten
2.2
Rekenkamer Rheden
Aandachtspunten voor de toekomst
Alle gespreksdeelnemers vinden het belangrijk dat de gemeenteraad aan de voorkant de juiste kaders meegeeft, dat deze tussentijds wordt geïnformeerd over de stand van zaken en dat hij en/of het college na afloop decharge verleent voor het uitvoeren van het project. Als mogelijke toekomstige verbeteringen worden door gesprekspartners de volgende zaken genoemd: Ö Ö Ö Ö Ö Ö
Vanaf de start werken met een projectplan; gebaseerd op een checklist; Goede afspraken aan de voorkant maken met de gemeenteraad over hoe, waarover en wanneer informatie wordt verstrekt; Een gestandaardiseerde werkwijze van sturing op realisatie van resultaten, risico’s, project control en kosten/baten van het project; Het op een gestandaardiseerde manier rapporteren over voortgang van projecten aan de gemeenteraad via de P&C-cyclus; Duidelijke taakverdeling, -uitvoering en positionering van bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijke opdrachtgever en ambtelijk opdrachtnemer; Monitoring en tussentijdse reviews door het team control.
In het verlengde hiervan, wijzen leden van de Financiële Commissie op het belang van een goede balans tussen gemeenteraad (kaderstelling en controle) en college (uitvoering). Zij benoemen de volgende zaken als cruciaal om goed te kunnen sturen: Ö Ö Ö Ö
Duidelijke afspraken vooraf. Onder meer over wat, wanneer en hoe informatie aan de gemeenteraad wordt verstrekt; Goed inzicht op de verschillende risico’s bij de besluitvormingsmomenten en gedurende de uitvoering van een project; Goede budgettering, planning, taakverdeling, frequentie, vorm en inhoud van de rapportages aan de gemeenteraad; Het SMART formuleren van doelstellingen en outcome indicatoren.
7
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
3. Grote projecten getoetst: Gemeentehuis en IJsseldistrict Hoe heeft de informatievoorziening aan de gemeenteraad eruitgezien in de grote projecten Gemeentehuis en IJsseldistrict? In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste bevindingen samengevat Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de informatie die voor de gemeenteraad belangrijk is vanuit: Ö De kaderstellende taak (paragraaf 3.1); Ö De controlerende taak (paragraaf 3.2). Een uitgebreidere analyse treft u aan in bijlage 3. De bevindingen volgen uit de interviews, de bijeenkomst met de Financiële Commissie en de geanalyseerde grote projecten.
3.1
Informatie belangrijk voor de kaderstellende rol
Het belangrijkste moment waarop de gemeenteraad bepaalt in welke mate hij grip op een groot project heeft en blijft houden is bij de start. Op het moment dat de gemeenteraad de kaders bepaalt en besluit om te starten met een groot project. De meeste vragen uit de checklist grote projecten hebben dan ook op deze fase betrekking. Soms, zoals bij groot project IJsseldistrict, wordt de scope later gewijzigd en het kader aangepast. De informatie die hierop betrekking heeft maakt onderdeel uit van de controlerende fase (paragraaf 3.2). Een groot deel van de benodigde informatie die belangrijk is voor de kaderstellende rol van de gemeenteraad is in beide grote projecten verstrekt. Wat bij de aanvang van beide projecten ontbreekt is een projectplan en informatie die betrekking heeft op het toetsen van de kosten en baten, het (beheersen van) risico’s, het meten van de voortgang en het informeren van de gemeenteraad hierover. Daarnaast is het verwachte financiële eindresultaat bij beide grote projecten bepaald op de waarde van de peildatum. De volgende bevindingen zijn gedaan voor beide grote projecten: INFORMATIE KADERSTELLING GROTE PROJECTEN: ALGEMEEN 1. Bij geen van de grote projecten was een projectplan opgesteld voorafgaand aan de besluitvorming bij de start van het project. Daardoor was het vaak zoeken naar een antwoord op de verschillende vragen uit de checklist.
Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat op dit moment niet bewust wordt gestart met een groot project, maar dat dit zich gaandeweg ontwikkelt. Er is een handleiding, maar de toepassing verschilt per project en is afhankelijk van de kennis en ervaring van betrokkenen en de aard van het project. Door geen van de gesproken personen wordt dit als een groot probleem ervaren, maar het wordt wel gezien als belangrijk verbeterpunt. 2. Voor beide grote projecten is informatie beschikbaar over de: • Probleemanalyse; • Projectdefinitie; • Tijdschema; • Doelstellingen; • Wijze van financiering inclusief inpassing in de gemeentebegroting. Deze niet altijd in het raadsvoorstel te vinden maar soms alleen in (verschillende) bijlagen. 3. In de raadsvoorstellen is een raming van de kosten en baten opgenomen. Hierbij is niet opgenomen hoe deze raming van kosten en baten tot stand is gekozen en of deze raming in/extern getoetst is. Gesprekspartners geven aan dat er geen signalen zijn dat bij de start van een groot project te optimistisch of te krap wordt begroot. In sommige gevallen is het goed om een second opinion te vragen van een externe partij met veel ervaring op dat specifieke terrein. 8
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
4. De gemeente Rheden werkt niet met de Netto Contante Waarde berekening (NCW). Dat betekent dat het verwachte financiële eindresultaat is bepaald op de waarde van de peildatum. Bij start van een groot project in de gemeente Rheden wordt geen aanname gedaan over de rente en inflatie, waarbij alle toekomstige inkomsten en uitgaven contant worden gemaakt naar de peildatum. NB: Bij de NCW wordt ervan uitgegaan dat een euro nu door rente en inflatie meer waard is dan diezelfde euro over een jaar. Hoe langer het duurt voordat een project met een oorspronkelijk negatief saldo wordt afgesloten des te groter het negatieve saldo uiteindelijk zal zijn. 5. In beide grote projecten worden risico’s benoemd, maar hierbij wordt geen uniforme categorie-indeling gehanteerd. Er wordt niet aangegeven welke beheersmaatregelen worden getroffen, hoe groot de kans van het optreden van het risico wordt geacht en hoe groot het totaal bruto risico is. 6. In geen van de raadsvoorstellen van de twee grote projecten is opgenomen hoe de voortgang gemeten wordt (kwaliteit, kosten opbrengsten). 7. Ook wordt in beide raadsvoorstellen niet aangegeven hoe de gemeenteraad geïnformeerd wordt over de voortgang.
Bij de start van het grote project Gemeentehuis is gelijk een scenariokeuze aan de gemeenteraad ter besluitvorming voorgelegd. De gemeenteraad kiest voor een ander scenario dan voorgesteld door het college. De gemeenteraad gaat tot definitieve besluitvorming over zonder dat, afgezien van een financiële vergelijking, de overige gevolgen van deze keuze en de consequenties van de aangenomen moties verder zijn uitgewerkt. Specifiek voor het grote project gemeentehuis gelden de volgende bevindingen: INFORMATIE KADERSTELLING: GROOT PROJECT GEMEENTEHUIS 1. De belangen en wensen van derden zijn in beeld gebracht. 2. De besluitvorming heeft plaatsgevonden op basis van de informatie van het oorspronkelijke gemandateerde raadsvoorstel (december 2020). De kosten en opbrengsten voor het uiteindelijk gekozen scenario zijn hierin niet opgenomen. Een vergelijking van de kosten is wel gemaakt als antwoord op een van de raadsvragen. Afgezien van deze financiële vergelijking zijn de overige gevolgen van de keuze voor een ander scenario noch de consequenties van de aangenomen moties in beeld gebracht voordat tot definitieve besluitvorming is overgegaan. In november 2021 blijkt dat de af te boeken boekwaarde van het oude gemeentehuis niet in de incidentele lasten van de financiële vergelijking was opgenomen (€ 949.000). 3.
De gemeenteraad heeft er niet voor gekozen om de besluitvorming uit te stellen en eerst de niet-financiële gevolgen van de keuze voor een ander scenario en de consequenties van de aangenomen moties in beeld te laten brengen en te besluiten aan de hand van een aangepast raadsvoorstel. Uit het debat bij de besluitvorming blijkt dat door het college is aangestuurd op snelle besluitvorming om een nieuw gemeentehuis in het eerste kwartaal van 2023 te kunnen realiseren. De gemeenteraad is hierin meegegaan, maar heeft wel aangegeven dat hij niet tevreden is met het tot dan toe doorlopen proces. 4. Slechts een beperkt aantal risico’s uit de bijlagen bij het raadsvoorstel is in het raadsvoorstel zelf opgenomen.
9
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
5. In het raadsvoorstel is opgenomen dat indien er tijdens de vervolgfase aanleiding is om af te wijken van het kader, het bestuur en de gemeenteraad hierbij worden betrokken.
De gemeenteraad is intensief betrokken bij de ontwikkeling van het grote project IJsseldistrict. Bij de start is beperkte aandacht besteed aan de analyse en beheersing van risico’s; zeker gezien de aanzienlijke financiële implicaties die deze kunnen hebben op de financiële positie van de gemeente. Het beeld dat op basis van de verschillende documenten ontstaat is dat de criteria om in aanmerking te komen voor de Woningbouwimpuls (WBI) vooral leidend zijn geweest bij de keuze van de outputdoelen en inrichting van het project. De bevindingen specifiek voor het grote project IJsseldistrict:
INFORMATIE KADERSTELLING: GROOT PROJECT IJSSELDISTRICT 1. Belangen en wensen van de doelgroep zijn globaal in beeld gebracht. De belangen en wensen van de doelgroep zijn niet nader onderzocht. 2. In het raadsvoorstel zijn de verwachte kosten en opbrengsten opgenomen. Uitgegaan wordt van budgettaire neutraliteit. De ramingen zijn niet getoetst. De impact van de subsidievoorwaarden van de rijkssubsidie Woningbouwimpuls als risico worden niet goed duidelijk uit het raadsvoorstel. 3. Niet is aangegeven bij welke wijzigingen in scope, financiën risico’s en tijd/planning de gemeenteraad kan bijsturen.
3.2
Informatie belangrijk voor de controlerende rol
Om te controleren of een groot project conform de afgesproken kaders verloopt, is het belangrijk dat de gemeenteraad en het college bij de start duidelijke kaders afspreken en deze op dezelfde manier interpreteren. Ook is het belangrijk dat vooraf specifieke afspraken worden gemaakt over de informatievoorziening en de besluitvormingsmomenten van de gemeenteraad. Om de controlerende taak te kunnen vervullen moet de gemeenteraad geïnformeerd worden over de voortgang van een groot project. Uit deze informatie moet duidelijk blijken of de uitvoering verloopt zoals afgesproken. Over het algemeen wordt informatie over belangrijke afwijkingen van beide grote projecten juist en tijdig verstrekt. De gemeenteraad is op projectavonden bijgepraat en over de status van grote projecten geïnformeerd via factsheets. Wat in de factsheets ontbreekt zijn de risico’s en de beheersing ervan. Daarnaast zijn de factsheets van beide grote projecten niet uniform ingericht en verschillen zij van elkaar qua frequentie en diepgang. Door de gemeenteraad worden vrijwel nooit vragen gesteld naar aanleiding van de verstrekte voortgangsinformatie. De overzichten in de bestuursrapportages van 2024 over de grote projecten zijn te summier voor de gemeenteraad om mee te kunnen sturen.
Er bestaat een brede behoefte aan een structurele en niet versnipperde informatievoorziening om de gemeenteraad en het college in control te houden.
10
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
De volgende bevindingen zijn gedaan voor beide grote projecten: INFORMATIE CONTROLE GROTE PROJECTEN: ALGEMEEN 1. De gemeenteraad wordt in principe 2 maal per jaar geïnformeerd over de status van de ruimtelijke projecten in de vorm van Factsheets. Voor het gemeentehuis zelfs vier keer met een begeleid schrijven. De inrichting van de factsheets zijn niet uniform en ook de diepgang verschilt per groot project. Risico’s en de beheersing hiervan maken geen onderdeel uit van de factsheets6. Het algemene beeld uit de interviews, bijeenkomst met de Financiële Commissie en de geanalyseerde projecten is dat het college en de ambtelijke organisatie een groot vertrouwen genieten bij de gemeenteraad, waar het gaat om het beheersen van risico’s. Uit de interviews blijkt verder dat de gemeenteraad wel steeds kritischer naar risico’s kijkt en wijst op de noodzaak om deze explicieter te bespreken en vast te leggen. 2. Het is niet mogelijk om vast te stellen of conform afgesproken aan de voorkant wordt gerapporteerd. Dit komt omdat in het oorspronkelijke besluit niet is opgenomen op welke wijze de gemeenteraad over de stand van zaken zou worden geïnformeerd. De geïnterviewden geven aan dat de interne sturing beter kan. Om strakker te kunnen sturen, zo is de opvatting, zijn een goede opdracht en kaders belangrijk.
Dat vraagt om effectief samenspel tussen ambtelijke organisatie, college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. 3. Over het algemeen wordt informatie over belangrijke afwijkingen van het project juist en tijdig verstrekt. 4. De gemeenteraad ontvangt rapportages en factsheets van de grote projecten en wordt op projectavonden bijgepraat, maar hierover worden vrijwel nooit aanvullende vragen gesteld. De geïnterviewden hebben de indruk dat de dossiers niet actief door de gemeenteraad worden gevolgd. Leden van de gemeenteraad geven aan dat informatie versnipperd wordt aangeboden. Een deel van de informatie is opgenomen in de factsheets, een deel in de grondexploitatie en een deel in de programmabegroting en jaarrekening. 5. Bij de geïnterviewden bestaat behoefte aan een structurele manier om de gemeenteraad en het college in control te houden, zodat vroegtijdig duidelijk is of grote projecten binnen de afgesproken kaders blijven of aanpassingen nodig zijn. Dit onder meer in relatie tot de risico-inschatting. Daarbij wordt meermaals het belang van verwachtingenmanagement genoemd. Men vindt het belangrijk dat de gemeenteraad beseft dat het niet mogelijk is om vooraf alle kosten goed in te schatten en het dus nodig kan zijn om het grote project lopende het traject bij te stellen.
Bijvoorbeeld als gevolg van ontwikkelingen in de markt, wijzigingen in de wet- en regelgeving wetswijzigingen en andere onvoorspelbare gebeurtenissen. 6. Bij nieuwe besluitvorming wordt de besluitenhistorie toegelicht en de beslispunten van de afwijkingen expliciet geformuleerd. 7. In de bestuursrapportages van 2024 is een overzicht van grote projecten in de bijlagen opgenomen, waarin indicatoren zijn opgenomen maar de invulling ervan is te summier voor de gemeenteraad om mee te kunnen sturen. Er is geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de status met woorden toe te lichten.
6 Deze bevinding is gedaan voor de grote projecten Gemeentehuis en IJsseldistrict. Onderzoekers zijn erop gewezen dat dit niet geld voor alle grote projecten. Zo is in de IBOR factsheets wel een beschrijving van risico’s en beheersing per project opgenomen.
11
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
8. Van beide grote projecten is geen eindevaluatie aanwezig. Die van het gemeentehuis is in voorbereiding en het grote project IJsseldistrict is nog niet afgerond. Daarnaast is in het raadsvoorstel van het IJsseldistrict opgenomen dat dit grote project niet wordt geëvalueerd. Door de gesproken personen wordt aangegeven dat een groot project zelden goed wordt afgerond met een eindevaluatie en decharge, terwijl evalueren wel heel belangrijk wordt gevonden. Volgens gesprekspartners levert dit een bijdrage aan een lerende organisatie van gemeenteraad tot en met ambtelijke organisatie.
De geïnterviewden zijn over het algemeen tevreden over de wijze waarop zij zijn geïnformeerd over de voortgang van het grote project Gemeentehuis en noemen dit als voorbeeld voor de toekomst. Het belang van het onderbrengen van de externe projectleiding bij een hierin gespecialiseerde externe partij wordt door geïnterviewden onderstreept. Opvallend is dat de gemeenteraad niet alleen informatie heeft ontvangen die nodig is om op hoofdlijnen te kunnen sturen maar tevens, op zijn verzoek, is geïnformeerd over de uitvoering via verslagen van de stuurgroep. Bevindingen samengevat, specifiek voor het grote project Gemeentehuis: INFORMATIE CONTROLE GROTE PROJECTEN: GEMEENTEHUIS 1. Opvallend is dat de gemeenteraad op zijn verzoek stuurgroepverslagen heeft ontvangen. De vraag is of dit informatie is die de gemeenteraad nodig heeft om invulling te geven aan zijn controlerende rol en hem helpt om op hoofdlijnen te blijven sturen.
Zoals eerder aangegeven is de gemeenteraad intensief betrokken bij de ontwikkeling van het grote project IJsseldistrict. In de verschillende raadsvoorstellen is telkens duidelijk aangegeven wat de wijzigingen waren ten opzichte van de fase daarvoor. Vooral in de “grondexploitatie plangebied IJssel District”, bijlage bij de besluitvorming over het ontwikkelplan en de grondexploitatie is veel van de informatie opgenomen die bij de start van het grote project ontbrak. Ten aanzien van de informatie over de voortgang van dit grote project wordt de gemeenteraad summier geïnformeerd. Het grote project kent relatief grote risico’s met als consequentie een aanzienlijke verliesvoorziening en lagere solvabiliteitsratio dan gewenst. De omvang van de risico’s en de consequenties hiervan worden onvoldoende duidelijk uit de voortgangsinformatie die de gemeenteraad ontvangt. Daarnaast wordt deze informatie versnipperd aangeboden. Bevindingen specifiek voor het grote project IJsseldistrict: INFORMATIE CONTROLE GROTE PROJECTEN: IJSSELDISTRICT 1. Veel van de informatie die ontbrak bij de start van het grote project is wel opgenomen bij de bijstelling van het project in de “grondexploitatie plangebied IJssel District”. Dit is een bijlage bij het raadsvoorstel Ontwikkelplan en de grondexploitatie.
In de grondexploitatie zijn, conform de voorschriften van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), de financiële kaders opgenomen en wordt de impact van de subsidievoorwaarden van de rijkssubsidie Woningbouwimpuls als risico duidelijk verwoord. Ook de kosten en opbrengsten en de toetsing ervan zijn hierin opgenomen. Bij de bepaling van de hoogte van de verliesvoorziening is ook rekening gehouden met de opbrengsten- en kostenstijgingen en de renteopbrengsten en rentekosten. 2. De grondexploitatie van het IJssel District wordt ieder jaar, conform de voorschriften van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), geactualiseerd en ter vaststelling aan de gemeenteraad voorgelegd. Hierbij wordt een risicoanalyse uitgevoerd met verdeling naar onderdelen, kans op optreden en hoe groot het totaal bruto risico is.
12
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
3. De factsheets zijn slechts globaal ingevuld. Zo is de totale financiële status van het project hierin niet opgenomen en wordt hiervoor verwezen naar de P&C-cyclus. 4. De inrichting en invulling van de bestuursrapportages maken niet goed duidelijk hoe risicovol dit grote project is. Zo staan in de tweede bestuursrapportage 2024 alle seinen op groen, terwijl er een aanzienlijke verliesvoorziening is getroffen voor dit grote project die in de jaarstukken 2023 verder is opgehoogd en de solvabiliteit van de gemeente als gevolg van dit grote project aanzienlijk onder druk is komen te staan. 5. Door de gemeenteraad worden naar aanleiding van (nadere) besluitvorming over het IJsseldistrict vragen gesteld over beheersing van de grote risico’s en de consequenties ervan voor de solvabiliteitsratio. Los van deze momenten worden, in de controlerende fase, hierover geen vragen meer gesteld en ook niet over de tijdige start van de bouw om de rijkssubsidie veilig te stellen.
13
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
4. Naar een voorbeeld voor de Integrale wijkaanpak Stenfert De Integrale wijkaanpak Stenfert is in feite geen project maar een proces; een manier van werken. Overigens is de informatie die de gemeenteraad hierover momenteel ontvangt onvoldoende om deze ontwikkeling, of dit programma, goed te kunnen volgen. Voor dit programma is ook geen additionele personele inzet vrijgemaakt. In het vervolg van dit rapport wordt hier verder geen aandacht aan besteed omdat dit buiten de reikwijdte van dit onderzoek valt. Omdat de verwachting is dat de uitwerking van de ruimtelijke ontwikkelvisie (van november 2024) kan leiden tot een groot project is ervoor gekozen om op basis van de aanwezige documentatie een start te maken met het invullen van de informatie die volgens de checklisten ‘op maat’ zeker nodig is. In deze paragraaf zijn de bevindingen samengevat. In bijlage 4 treft u de complete analyse aan. De informatie is bedoeld als een input voor een plan; het is geen uitgewerkt plan. Aandacht wordt besteed aan wat we al weten en welke informatie later nog moet worden aangevuld. Met het oog op de informatievoorziening voor de kaderstelling kunnen de bevindingen als volgt worden samengevat: INTEGRALE WIJKAANPAK STENFERT: INFORMATIE KADERSTELLING Wat we al weten: 1. De probleemanalyse en waarom de aanpak zou werken. 2. Er is visie, ambitie en een vijftal (hoofd)doelstellingen geformuleerd. 3.
Inzicht in de belangen en wensen van de doelgroep maken onderdeel uit van de aanpak. 4. Er is een grof tijdschema aanwezig. 5. De omvang van het programmabudget. 6. Risico met betrekking tot voldoende en voldoende gekwalificeerd personeel. 7. Ieder half jaar wordt de stand van het programma vastgesteld. Daarbij wordt per doel – inspanning gekeken naar: tempo, haalbaarheid, efficiëntie, flexibiliteit en doelgerichtheid. Welke informatie later aanvullen: 1. De constateringen van het onderzoek van CircusVis zijn gebaseerd op cijfers van 2018.7 Het zou aan te bevelen zijn om na te gaan of inmiddels meer actuele data beschikbaar zijn. 2. Aangeven wat wel en wat niet onder het grote project valt. 3. Het toetsbaar formuleren van outcome en output doelstellingen. Aangeven aan welke doelstellingen het bewuste grote project een bijdrage levert. De ambitie vraagt om een nulmeting en concretisering. 4. Aandacht besteden aan de prestatieafspraken tussen gemeente en woningcorporatie Vivare.
7
WoonZorgwijzer, CBS Mircodata Index kwetsbare bewoners (2018); opgenomen in Programmaplan). 14
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
5. Een tijdschema waarin de verschillende projectfasen aan concrete data worden gekoppeld. 6. Een raming van de kosten en opbrengsten van het grote project. Waarbij wordt aangegeven hoe deze raming tot stand is gekomen, of deze raming is getoetst en op welke wijze in de financiering ervan is voorzien. Ook is het belangrijk om op te nemen hoe eventuele overschrijdingen worden gecompenseerd. 7. De (financiële) risico’s opnemen. Het is aan te bevelen om voor alle grote projecten te kiezen voor een uniforme classificatie. Bijvoorbeeld: financieel, juridisch, technisch en bestuurlijk. Besteed daarbij aandacht aan de kans van het optreden van de risico’s, welke beheersmaatregelen worden ingezet en de kwantificering van het totaal bruto risico. 8. Opnemen hoe de voortgang gemeten worden en op welke grootheden wordt gestuurd (kwaliteit, kosten, opbrengsten en risico’s). 9. Hoe en wanneer de gemeenteraad over de voortgang wordt geïnformeerd en hoe deze kan bijsturen bij wijzigingen in scope, financiën, risico’s en tijd/planning. Benoem daarbij ook specifieke besluitvormingsmomenten.
Met het oog op de informatievoorziening voor de controlefase kunnen de bevindingen als volgt worden samengevat. Op dit moment is hierover nog bijna geen informatie bekend omdat nog niet is gestart met een groot project: INTEGRALE WIJKAANPAK STENFERT: INFORMATIE CONTROLE Wat we al weten: 1. De gemeenteraad is, op zijn verzoek, bijgepraat via een tweetal presentaties en een toegezonden evaluatie van de pilotfase. Welke informatie later aanvullen: 1. De gemeenteraad via tussen- en eindrapportages inlichten over de realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en deze verschillen verklaren. Rapporteren zou bijvoorbeeld kunnen in de tweejaarlijkse (aangepaste) factsheets en (aangepaste) bijlagen bij de bestuursrapportages. Het is aan te bevelen om deze rapportages wat meer diepgang te geven dan nu het geval is. 2. Belangrijke afwijkingen van het grote project juist en tijdig verstrekken. 3. Ingeval nieuwe besluitvorming nodig is ervoor zorgen dat het raadsvoorstel een toelichting op de besluitenhistorie en expliciete formulering van de beslispunten omvat (alleen afwijkingen van het eerder vastgesteld plan). 4. Een eindevaluatie uitvoeren, waarin de gevolgde werkwijze, resultaten en effecten, gemaakte kosten, gerealiseerde opbrengsten en uiteindelijke planning worden afgezet tegen het oorspronkelijke dan wel bijgestelde plan. 5.
Succes- en faalfactoren benoemen en vertalen naar leerpunten voor toekomstige projecten. Daarnaast aangeven hoe je die leerpunten wilt implementeren.
15
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
5. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk geven we antwoord op de hoofdvraag: Welke items en welke momenten in het besluitvormingsproces rond grote projecten zijn cruciaal voor de gemeenteraad om effectief mee te kunnen sturen als kaderstellend en controlerend bestuurlijk orgaan en hoe kan het college hier in de informatievoorziening op inspelen? De informatie die gemeenteraad nodig heeft om zijn kaderstellende en controlerende taken goed te kunnen vervullen, hebben wij samengevat in een infographic die als apart document bij dit rapport is gevoegd.
5.1
Conclusies
In het vervolg van deze paragraaf, treft u de voornaamste deelconclusies aan. In grote lijnen constateren onderzoekers:
HOOFDCONCLUSIE Het grip hebben en houden op grote projecten staat hoog op de agenda in de gemeente Rheden. Bij de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. De gemeenteraad heeft veel vertrouwen in het college en de ambtenaren en is niet ontevreden met de manier waarop grote projecten worden aangestuurd. Tegelijkertijd zien alle partijen dat het werkproces beter moet, vooral aan het begin van het project (kaders stellen), bij het volgen van de voortgang en na afloop (controleren). De ambtelijke organisatie is daarom gestart met een verbetertraject. Uit het onderzoek van de rekenkamer blijkt ook dat het nodig is om het werkproces en de informatievoorziening op een aantal punten aan te passen. Niet alle activiteiten die als groot project zijn aangemerkt, voldoen aan de definitie van een project. De integrale wijkaanpak Stenfert is aangewezen als groot project; maar is geen project maar een programma. Bij de onderzochte projecten was er geen duidelijk startmoment. Ze gingen van start zonder dat er een projectplan was gemaakt. De gemeenteraad heeft veel van de informatie gekregen die hij nodig heeft om kaders te stellen, maar niet alle. Wat ontbreekt is inzicht in de manier waarop risico’s worden beheerst en hoe de kosten en baten zijn getoetst.
Het verwachte financiële eindresultaat is bepaald op de waarde van de peildatum en niet op basis van de netto contante waarde op de verwachte einddatum. Daarnaast ontbreekt aan de voorkant informatie die belangrijk is voor de gemeenteraad om te kunnen controleren zonder op de stoel van het college te gaan zitten. Het gaat dan om duidelijke afspraken over de rol van de gemeenteraad in het project en hoe de voortgang wordt gemonitord. Hoewel hierover aan de voorkant geen afspraken zijn gemaakt, wordt de gemeenteraad tijdens de uitvoering van een groot project op diverse manieren geïnformeerd over de voortgang. Ook hier geldt dat de gemeenteraad voor een goede invulling van zijn controlerende taak niet alle informatie krijgt die hij hiervoor nodig heeft. Daarnaast is de informatie verspreid over verschillende documenten, waarvan de factsheets het belangrijkste zijn. De factsheets kennen geen vast format en zijn niet altijd compleet ingevuld. Wat ontbreekt is informatie over de risico’s en de beheersing ervan. De gemeenteraad stelt er weinig vragen over. Niet elk groot project wordt afgesloten met een evaluatie om ervan te leren voor de toekomst.
16
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
Informatie vaak goed, maar niet compleet Veel van de informatie die nodig is om goede kaders te stellen vooraf en te controleren tijdens de uitvoering van een groot project is aanwezig en klopt. Grote afwijkingen worden meestal op tijd gemeld. Er zijn geen aanwijzingen dat de informatie onbetrouwbaar is. Beide onderzochte grote projecten zijn gestart zonder een projectplan. Daarnaast beschikt de gemeenteraad bij de kaderstelling niet over alle informatie uit de checklist. Belangrijke onderdelen die ontbraken zijn: een toets op kosten en baten, het beheersen van risico’s, en hoe de voortgang gemeten wordt. Bij project IJsseldistrict stond in het raadsvoorstel bij het ontwikkelplan te weinig over de impact van de risico’s en hoe die beheerst zouden worden. Bij project Gemeentehuis neemt de gemeenteraad een besluit zonder dat alle gevolgen van moties en de keuze voor een ander scenario waren uitgewerkt. Later blijkt dat de moties toch grote impact hebben en dat de financiële vergelijking van de scenario’s onvolledig was. Het verwachte financiële eindresultaat bij beide grote projecten is bepaald op de waarde van de peildatum en niet op basis van de netto contante waarde op de verwachte einddatum. Geen afspraken bij de start belemmert goede sturing en het leerproces.
Bij de start van de grote projecten zijn geen afspraken gemaakt over hoe de voortgang gemeten wordt en hoe de gemeenteraad hierover wordt geïnformeerd. Daarnaast is in het raadsvoorstel van het IJsseldistrict opgenomen dat dit grote project niet wordt geëvalueerd. Voor het andere project is een evaluatie in voorbereiding. Geïnterviewden zeggen dat grote projecten vaak niet goed worden afgesloten, terwijl zij deze evaluaties wel heel belangrijk vinden. Voor een decharge van de ambtelijke organisatie en vooral ook om ervan te leren voor de toekomst. De gemeenteraad krijgt voortgangsinformatie, maar stelt daar zelden vragen over. Zo worden door de gemeenteraad tijdens de (nadere) besluitvorming over het IJsseldistrict vragen gesteld over beheersing van de grote risico’s en de consequenties ervan voor de solvabiliteitsratio. Daarna werd hier niet meer naar gevraagd. De vraag is of de gemeenteraad de voortgang van de grote projecten buiten de besluitmomenten voldoende volgt. Informatie over de voortgang is aanwezig, maar versnipperd en niet eenduidig De gemeenteraad krijgt voortgangsinformatie via verschillende kanalen: factsheets, begrotingen, jaarstukken en projectavonden. De factsheets verschillen per project in opbouw en detail. Informatie over risico’s en de beheersing ervan ontbreekt.
Ook de overzichten in de bestuursrapportages van 2024 zijn te kort en bieden te weinig houvast voor de gemeenteraad. Over groot project Gemeentehuis kreeg de gemeenteraad meer informatie dan nodig. Over project IJsseldistrict juist weinig. De informatie gaf onvoldoende inzicht in risico’s en gevolgen, zoals verliezen en de invloed op de financiële positie. Iedereen ziet waar het beter kan Uit de gesprekken blijkt dat het college en de ambtelijke organisatie goed weten waar het beter moet. Zij vinden het belangrijk om elk project te starten met een projectplan en duidelijke afspraken met de gemeenteraad. Ook willen ze beter sturen op resultaten, kosten en risico’s. Ze benadrukken dat het belangrijk is om externe experts in te schakelen bij projecten waar de gemeente weinig ervaring mee heeft. Ook de Financiële Commissie wil duidelijke afspraken vooraf, goed inzicht in risico’s en volledige voortgangsrapportages. Ze vragen om doelen duidelijk en meetbaar te maken (SMART). Alle betrokkenen willen een duidelijke, samenhangende informatiestroom, zodat zowel college als gemeenteraad grip houden op grote projecten.
17
Grote projecten
5.2
Rekenkamer Rheden
Aanbevelingen
Uit de conclusies volgen de volgende aanbevelingen. De voornaamste kunnen simpelweg worden samengevat met een tweetal uitdrukkingen: Ö Bezint eer ge begint. Ö Vertrouwen kan niet zonder controle.
AANBEVELINGEN SAMENGEVAT Bezint eer ge begint Een goede start is cruciaal. De gemeenteraad moet ruim vóór de start van een groot project voldoende tijd en informatie krijgen om kaders te stellen. De bijgevoegde infographic kan helpen om te checken of alle informatie aanwezig is. Ook voor het college en de ambtelijke organisatie is het belangrijk om bewust te starten met een projectplan en duidelijke afspraken aan de voorkant. Vertrouwen kan niet zonder controle De gemeenteraad heeft veel vertrouwen in het college. Dat vertrouwen is terecht, maar goed controleren blijft nodig. Dat vraagt om duidelijke, niet-versnipperde voortgangsinformatie met voldoende inhoud. De gemeenteraad moet kunnen zien of alles volgens afspraak verloopt. Elke groot project moet worden afgesloten met een evaluatie. De infographic laat zien welke informatie nodig is voor goede controle.
Deze overwegingen leiden tot 6 aanbevelingen. Voor college en gemeenteraad: 1. Maak heldere afspraken over informatievoorziening Spreek af welke informatie de gemeenteraad minimaal wil ontvangen en in welke vorm, op basis van de infographic. Maak vóór 1 januari 2026 ook onderscheid tussen grote projecten en programma’s zoals de integrale wijkaanpak Stenfert. Leg deze afspraken vast. 2. Sluit elk groot project af met een eindevaluatie. Zo leren college, ambtelijke organisatie en de gemeenteraad wat goed en minder goed ging. De gemeenteraad hoeft voor zijn controlerende taak niet over dezelfde informatie nodig dan het college. In de eindevaluatie voor de gemeenteraad moet staan in hoeverre aan de volgende vragen is voldaan: Ö Is het probleem opgelost? Ö Zijn de doelen bereikt? Ö Binnen het voorgenomen tijdspad? Ö Binnen de begroting? Ö Hoe is de participatie met de stakeholders verlopen? Ö Hoe zijn de risico’s beheerst? Ö Wat kunnen we hiervan leren voor toekomstige grote projecten? Naast deze zaken is het ook goed om even stil te staan, bijvoorbeeld in de financiële commissie, bij de vraag of de gemeenteraad voldoende informatie heeft ontvangen om te kunnen controleren en of hij het dossier actief heeft gevolgd. 18
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
3. Verbeter de formats en informatievoorziening Pas formats van raadsvoorstellen, factsheets en rapportages aan waar nodig. Zorg dat informatie overzichtelijk en samenhangend is – niet versnipperd over verschillende documenten. Gebruik de afspraken uit aanbeveling 1 als basis voor wat en hoe er wordt gerapporteerd aan de gemeenteraad. Voor de gemeenteraad: 4. Controleer vooraf of alle informatie compleet is Check vóórdat u een groot project goedkeurt of u over alle belangrijke informatie beschikt. Welke informatie belangrijk is, kunt u vinden in de infographic die bij dit onderzoeksrapport is gevoegd. Wilt u afwijken van het advies van het college? Vraag dan eerst om de gevolgen hiervan helder in beeld te brengen. 5. Vraag de Financiële commissie om advies over structurele controle Vraag de Financiële Commissie om vóór 1 januari 2026 advies te geven over hoe u als gemeenteraad grote projecten en programma’s ook buiten besluitmomenten actief kunt volgen. Voor het college en de organisatie: 6. Voer de verbeterpunten uit vóór 1 januari 2026 Ga door met de verbeteracties en voer de verbeterpunten vóór 1 januari 2026 uit. Let daarbij vooral op: Ö Ö Ö Ö Ö
Werk vanaf de start met een projectplan en duidelijke afspraken. Geef aan wat de meetbare doelen zijn en hoe u de voortgang volgt. Gebruik een vaste werkwijze voor monitoring, evaluatie en het afwegen van kosten, opbrengsten en risico’s. Gebruik bij start van een groot project gebruik van de Netto Contante Waarde berekening (NCW). Schakel bij grote projecten waarmee de gemeente weinig ervaring heeft een externe projectleider in. Laat eventueel ook een onafhankelijke toets doen op risico’s en financiële inschattingen.
19
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
BIJLAGEN
20
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
Bijlage 1: Reactie College van Burgemeester en Wethouders datum
zaaknummer
uw brief/kenmerk
behandeld door
doorkiesnummer
bijlage(n)
26 augustus 2025 Roel Kuipers
RHD-
n.v.t. 1
onderwerp
Bestuurlijke reactie op het rekenkamerrapport "Grote projecten, grote verantwoordelijkheid". Geachte Rekenkamer Rheden, Het college neemt kennis van het rapport naar de sturing en verantwoording op grote projecten binnen onze gemeente. Het rapport bevat waardevolle observaties, maar kent ook conclusies die te ver gaan of onvoldoende recht doen aan de bestaande praktijk. De conclusie dat de raad over het algemeen tevreden is over de huidige aansturing sterkt ons in de ingezette koers. Wij vinden het belangrijk om te investeren in het professionaliseren van projectmatig werken en de kwaliteit van informatievoorziening. Daarbij vinden we het van vitaal belang om bij de afspraken over de informatievoorziening ruimte te houden voor maatwerk. Wij onderschrijven dat goede afspraken aan de voorkant van projecten belangrijk zijn en dat de gemeenteraad in positie moet worden gebracht om effectief kader te stellen en te controleren. We willen daarbij wel benadrukken dat de wijze waarop informatie wordt gepresenteerd in de rapportages over grote projecten is afgestemd met de financiële commissie. Deze vorm is geaccepteerd als passend en uitvoerbaar. Daarnaast zijn niet alle instrumenten - zoals de factsheets RO – bedoeld om kaders te stellen maar juist om te informeren. In het rapport wordt aangegeven dat factsheets soms deels worden ingevuld.
Het college wil hierbij benadrukken dat het doel van de factsheets niet projectbeheersing is, hiervoor zijn de raadsinformatiebrieven en de documenten uit de P&C cyclus bedoeld. Het rapport biedt aanleiding om het gesprek te voeren over hoe we gezamenlijk tot een goede informatievoorziening komen – passend bij de rol van ieder bestuursorgaan en met ruimte voor maatwerk. Het is belangrijk om hierin een balans te vinden tussen de operationele sturingsinformatie voor projectleiding en bestuurlijke informatiebehoefte vanuit de raad. Dat gesprek willen we graag met de raad voeren vanuit vertrouwen en in het besef dat veel al goed gaat, met ruimte voor verdere verbetering. Integrale wijkaanpak Stenfert Ten aanzien van de Integrale Wijkaanpak Stenfert merken wij op dat dit geen regulier project is, maar een opgavegerichte manier van werken waarbij juist wordt gezocht naar verbinding van projecten en lijnactiviteiten vanuit het bewonersinitiatief Samen Stenfert. De wijze van informatievoorziening past dan ook niet zonder meer in de systematiek van projectrapportages. Wij onderschrijven dus de stelling dat de integrale wijkaanpak eigenlijk geen groot project is – ook al voldoet het aan de criteria.
Aan de andere kant hebben wij gehoor willen geven aan de behoefte van de raad om hier aanvullend over geïnformeerd te worden, en we hebben gekozen dit te doen via de rapportage grote projecten. Wij constateren dat de Rekenkamer een beoordelingssystematiek voor projectrapportages heeft toegepast op een aanpak die daar fundamenteel van verschilt. De wijkaanpak is geen regulier project en de informatievoorziening richting de raad is hierop aangepast. Naast de informatievoorziening via de rapportage grote projecten, zijn er diverse informatieavonden geweest voor de gemeenteraad en zijn zij uitgenodigd om ter plekken te komen te kijken. Een soortgelijke kanttekening kan ook worden gemaakt bij het IJsseldistrict. Het IJsseldistrict betreft een gebiedsontwikkeling waar veel externe partijen bij zijn betrokken. De conclusie dat de raad op deze trajecten onvoldoende geïnformeerd zou zijn, doet geen recht aan deze context.
21
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
Verbetertraject en rolverdeling De ambtelijke organisatie is op initiatief van het college gestart met een verbetertraject gericht op projectmatig werken. Dit sluit aan op de aanbevelingen uit het rapport. Daarbij hechten wij eraan te benoemen dat de ambtelijke organisatie opereert in opdracht van het college. De formulering in het rapport werkt de indruk dat de organisatie autonoom een verbetertraject is gestart. Het college benadrukt dat de ambtelijke organisatie opereert in opdracht van het college. Reactie op de aanbevelingen 1. Maak heldere afspraken over informatievoorziening Deze aanbeveling ligt in het verlengde van bestaande afspraken met de financiële commissie. We zullen voordeel doen met de aanbeveling in de verdere ontwikkeling van projectmatig werken, met oog voor onderscheid tussen reguliere projecten en opgavegerichte trajecten zoals Stenfert of IJsseldistrict. 2. Sluit elk groot project af met een eindevaluatie We zullen ons voordeel doen van deze aanbeveling in onze aanpak projectmatig werken. 3. Verbeter de formats en informatievoorziening Ook deze aanbeveling zal meegenomen worden in onze aanpak projectmatig werken. Tegelijkertijd vragen wij aandacht voor het spanningsveld tussen standaardisatie en maatwerk. De behoefte aan informatie kan per project verschillen en het is belangrijk om ruimte te houden voor een project specifieke invulling.
Wij zullen daarom streven naar een herkenbare basis, met ruimte voor aanvulling waar nodig. 4. Controleer vooraf of alle informatie compleet is Dit is een aanbeveling aan de gemeenteraad. Het college ziet geen aanleiding om hierop te reageren. 5. Vraag de Financiële commissie om advies over structurele controle Ook dit betreft een aanbeveling aan de gemeenteraad. 6. Voer de verbeterpunten uit vóór 1 januari 2026 Wij hechten aan zorgvuldigheid boven snelheid. Een deel van de verbeterpunten is reeds in uitvoering, andere sluiten aan op het initiatief Integraal Risicomanagement dat in 2026 wordt opgestart. Tot slot Het rapport biedt aanleiding om het gesprek met de raad te blijven voeren over verwachtingen en informatiebehoefte. Dat gesprek voeren wij graag vanuit vertrouwen, met oog voor de rolverdeling tussen raad en college, en in de overtuiging dat veel al goed gaat. Waar verbeteringen wenselijk zijn, bouwen we voort op bestaande afspraken en initiatieven en houden we ruimte voor maatwerk waar nodig.
College van Burgemeester en Wethouders van Rheden Datum: 26 augustus 2025
pagina
datum
zaaknummer
2
3 september 2025
RHD-
22
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
Bijlage 2: Nawoord rekenkamer In dit nawoord wil de Rekenkamer Rheden kort ingaan op de bestuurlijke reactie. Wij danken het college voor haar zienswijze en wij stellen vast dat het college zich herkent in het rapport. Wij onderschrijven de noodzaak om te investeren in het professionaliseren van projectmatig werken en de kwaliteit van informatievoorziening. Het is hierbij belangrijk om ruimte te houden voor maatwerk bij de afspraken over informatievoorziening, zoals het college aangeeft. Verder benadrukken wij het belang van het maken van goede afspraken aan de voorkant van grote projecten en de rol van de gemeenteraad in het kaderstellen en controleren. Het is positief te lezen dat de wijze waarop informatie wordt gepresenteerd in de rapportages over grote projecten is afgestemd met de Financiële Commissie. Wij begrijpen dat niet alle instrumenten voor grote projecten, zoals de factsheets Ruimtelijke Ordening, bedoeld zijn om kaders te stellen, maar juist om te informeren. Het is belangrijk om aan de gemeenteraad duidelijk te maken dat de factsheets niet bedoeld zijn voor projectbeheersing van grote projecten, maar dat de raadsinformatiebrieven en documenten uit de P&C cyclus hier primair voor dienen. Het zou goed zijn om samen met de Financiële Commissie te bezien welke informatie noodzakelijk is om grote projecten te kunnen sturen.
Verder merken wij op dat, wanneer trajecten voldoen aan criteria voor “groot project”, de gemeenteraad heldere, eenduidige rapportages nodig heeft zodat bestuurlijke risico’s en financiële consequenties vergelijkbaar en controleerbaar zijn. De aanpak van Stenfert en het IJsseldistrict zijn wij van mening (gezien het feit dat het belangrijke ontwikkelingen zijn) dat de gemeenteraad ook op andere manieren dan via informatieavonden zou kunnen worden geïnformeerd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het gebruik van raadsinformatiebrieven. Het toepassen van dezelfde beoordelingssystematiek op afwijkende trajecten kan knelpunten blootleggen die juist behulpzaam zijn om verwachtingen, signalen en verantwoordingsvormen op één lijn te brengen. De checklist die wij in het rapport hebben opgenomen kan hierbij voor zowel de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie behulpzaam zijn. Wij nemen kennis van de opmerking van het college over de bestuurlijke opdracht aan de ambtelijke organisatie. Voor de transparantie van het verbetertraject adviseren wij dat in de communicatie richting de gemeenteraad expliciet wordt opgenomen welke doelen, planning, verantwoordelijkheden en rapportagemomenten gelden, zodat gemeenteraad en de Financiële Commissie het traject kunnen volgen en waar nodig bijsturen.
Wij onderschrijven net als het college dat een deel van de verbeterpunten reeds in uitvoering is en begrijpen dat andere verbeterpunten qua tijdspad goed aansluiten op het initiatief Integraal Risicomanagement dat in 2026 wordt opgestart. Wij kijken verder uit naar de behandeling van het rapport in de gemeenteraad. Tot slot willen wij alle betrokken medewerkers van de ambtelijke organisatie en andere stakeholders bedanken voor de medewerking aan het rekenkameronderzoek.
23
Grote projecten
Rekenkamer Rheden
Bijlage 3: Analyse grote projecten Gemeentehuis en IJsseldistrict Groot project Gemeentehuis Informatie belangrijk voor de kaderstellende rol CHECKLIST KADERSTELLING GROOT PROJECT: GEMEENTEHUIS I.
Aanleiding, doel en inhoud van het project en afstemming hierover. Is in de informatie opgenomen:
1.
Probleemanalyse
Ja: In de bijlage raadsvoorstel “Voorkeursscenario Project Gemeentehuis” is een probleemanalyse opgenomen; niet in het raadsvoorstel zelf: Het gemeentehuis voldoet niet meer aan de eisen van deze tijd als het gaat om veiligheid, functionaliteit, welzijn en duurzaamheid. Daarnaast heeft het pand energielabel G. Als het pand per 1 januari 2023 niet voldoet aan energielabel C (en in 2030 energielabel A), mag het niet meer in gebruik zijn als kantoor. Opmerking: Bij het raadsvoorstel zijn verschillende bijlagen toegevoegd; maar geen projectplan.
2.
Projectdefinitie
Deels: Het is duidelijk wat onder het project valt, behalve dat pas later blijkt dat ten behoeve van de inrichting van de buitenruimte een PM post is opgenomen en dus niet is opgenomen in het financiële plaatje. Dat wordt in latere besluitvorming gecorrigeerd.