bijlage-1-landelijk-rapport-kinderopvang-2020

Een mogelijke verklaring hiervoor is dat kleine gemeenten door het beperkte aantal locaties vaak zelf een goed beeld van de noodopvang konden vormen. Over het overleg met de veiligheidsregio geeft 37 procent van de gemeenten aan dagelijks tot wekelijks overleg te hebben gehad. Dit percentage ligt lager bij het overleg met jeugdhulp (Veilig Thuis, Raad van de Kinderbescherming en gezinsvoogden). Bijna een derde (30 procent) van de gemeenten geeft aan dagelijks tot wekelijks overleg te hebben gehad met jeugdhulp, waarbij de kleinste gemeenten dit minder vaak doen dan de grootste gemeenten (respectievelijk 18 en 53 procent). Overleg met ouders komt minder frequent voor, zeker bij kleine gemeenten. Van de kleine gemeenten geeft 75 procent aan incidenteel

of nooit overleg te hebben gevoerd met ouders, tegenover 53 procent van de grote gemeenten. Vermoedelijk gaat het hier niet om structu­ reel overleg, maar om overleg bij problemen en vragen van ouders. De frequentie van overleg met VNG Naleving ligt aanzienlijk lager dan bij regionale partijen. Grote gemeenten geven vaker aan overlegd te hebben met VNG Naleving dan kleinere gemeenten. Van de grootste gemeenten geeft 35 procent aan dagelijks of wekelijks overleg te hebben gehad met VNG Naleving, voor de overige gemeenten is dat 8 tot 22 procent. Kijkend naar de tevredenheid over het overleg met de andere partijen (andere gemeenten, de GGD, de veiligheidsregio, jeugdhulp en VNG Naleving) is te zien dat ongeveer 80 procent van de gemeenten die met deze partijen samen heeft gewerkt, tevreden is over de afstemming met deze partijen.

1 2 3 4

2.2.4 Ervaringen van gemeenten met coördinatie noodopvang Naast alle feitelijke informatie, zijn de gemeenten aan de hand van een aantal stellingen ook gevraagd naar hun ervaringen met de coördinatie van noodopvang. Hierbij is gevraagd naar een aantal randvoorwaarden voor de uitvoering van de coördinatie noodopvang (zie tabel 2.2c), naar een oordeel over de coördinatie noodopvang in zijn geheel en naar wat volgens de gemeenten goed is gegaan en wat beter had gekund.

5 6 7 8

28 Tabel 2.2c Oordeel van gemeenten over de ervaringen met de coördinatie van de noodopvang (Zeer) eens

Niet eens, niet oneens

(Zeer) oneens

Weet ik niet

Mijn gemeente heeft duidelijke taken en verantwoordelijkheden gekregen om de noodopvang te coördineren.

68%

22%

9%

1%

Mijn gemeente had voldoende capaciteit om de noodopvang te coördineren.

59%

23%

17%

1%

Mijn gemeente had voldoende kennis en expertise om de noodopvang te coördineren.

77%

17%

5%

1%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Ruim twee derde (68 procent) van de gemeenten die de vragenlijst heeft ingevuld, vindt dat ze duidelijke taken en verantwoordelijkheden heeft gekregen voor het coördineren van de noodopvang, terwijl 9 procent van de gemeenten het oneens is met deze stelling. Bijna 60 procent van de gemeenten vindt dat ze voldoende capaciteit had om de coördinatie van de noodopvang uit te voeren en ruim 17 procent vindt dat ze onvoldoende capaciteit had. Dit hangt samen met de gemeentegrootte: hoe kleiner de gemeente, hoe vaker gesteld wordt dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar was voor de coördinatie van de noodopvang. Er kwam veel op de gemeenten af en er moest veel werk verricht worden. Gemeenten vingen dit op door prioriteiten te stellen en door ondersteuning vanuit andere gemeentelijke afdelingen te regelen, maar ook overwerk was in deze periode soms nodig om de taken gerealiseerd te krijgen. Positiever zijn de gemeenten over hun beschikbare kennis en expertise voor de coördinatie van de noodopvang. Ruim driekwart (77 procent) van de gemeenten is het eens met de stelling dat ze voldoende kennis en ervaring had voor deze taak en slecht 5 procent van de gemeenten is het oneens met deze stelling. Kleinere gemeenten ervoeren iets vaker dat er onvoldoende kennis en expertise was voor de coördinatie van de noodopvang.

Op de vraag hoe gemeenten de coördinatie van de noodopvang in zijn geheel hebben ervaren, geeft het grootste deel (63 procent) van de gemeenten aan de coördinatie niet als lastig te hebben ervaren, terwijl 29 procent van de gemeenten aangeeft de coördinatie juist wel als lastig te hebben ervaren. Het grootste deel (90 procent) van deze gemeenten geeft aan dat met name de opstartfase lastig was. De gemeenten kregen te maken met een nieuwe, onbekende situatie. Ze moesten daardoor zoeken naar welke rol ze moesten spelen, hoe de samenwerking met andere partners opgezet kon worden en wie waar verantwoordelijk voor was. De communicatie vanuit landelijke partijen over de rol van gemeenten was volgens respondenten wisselend. Daardoor waren verwachtingen niet goed over te brengen aan regionale partners en was het lastig om de rol goed in te vullen. Gegeven voorbeelden zijn de communicatie over de richtlijnen, de lijst met cruciale beroepen die niet helder was, onduidelijkheid over welke informatie gedeeld moest worden en de financiële kant van de noodopvang. Meer tijdige informatie vanuit de Rijksoverheid zou volgens enkele gemeenten prettig zijn geweest voor de invulling van hun rol. Ondanks het feit dat een aanzienlijk deel van de respondenten de coördinatie van de noodopvang als lastig heeft ervaren, vinden nagenoeg alle gemeenten (96 procent) dat zij de noodopvang tijdig

1 2 3 4 5 6 7 8

29 hebben gerealiseerd. Toen eenmaal duidelijk was wat van gemeenten werd verwacht, hebben gemeenten de taken snel opgepakt. Het algemene beeld vanuit het perspectief van gemeenten is dat zij goed hebben samengewerkt met de verschillende partijen en dat de kinderopvanghouders de uitvoerende werkzaamheden rond het opzetten van de noodopvang goed hebben opgepakt. Gemeenten konden zich daardoor richten op de coördinatie en het signaleren van eventuele knelpunten. Bij de verschillende soorten noodopvang gaf 86 tot 96 procent van de gemeenten aan uitgesproken tevreden te zijn over de coördinatie van deze noodopvang. Gemeenten zijn het meest tevreden over de samenwerking met verschillende partijen. In veel gemeenten ging men praktisch aan de slag, waardoor er snel voldoende aanbod gerealiseerd werd. Houders van kinderopvangvoorzieningen en scholen leverden met grote inzet en een flexibele houding goed werk, waardoor voor de gemeente een coördinerende rol vaak voldoende was. Het grootste leerpunt dat gemeenten noemen, is dat goede communicatie tussen de betrokken partijen erg belangrijk is. Door aan het begin wederzijdse verwachtingen met elkaar te bespreken, verliep de samenwerking beter.

Verschillende gemeenten geven aan geleerd te hebben dat de gemeente best wat terughoudend mag en kan zijn; de scholen en houders van kinderopvangvoorzieningen kunnen op het gebied van noodopvang veel zelf. Tijdens de tweede sluiting vanaf 16 december 2020 waren gemeenten alleen nog verantwoordelijk voor de coördinatie van de opvang van kinderen in een kwetsbare positie. Op de vraag in hoeverre de ervaringen opgedaan tijdens de eerste sluiting een positief effect hebben gehad op het opstarten van de noodopvang voor kwetsbare kinderen vanaf 16 december, geven gemeenten overwegend bevestigende antwoorden. Bijna 80 procent van de ondervraagde gemeenten geeft aan dat ze de tweede lockdown beter kon coördineren door de ervaringen die ze hebben opgedaan tijdens de eerste lockdown. Ook is bijna de helft van de gemeenten het eens met

de stelling dat ze tijdens de tweede lockdown een beter zicht hadden op welke kwetsbare kinderen in aanmerking kwamen voor opvang. Bij de meeste gemeenten (bijna 70 procent) kwamen tijdens de tweede lockdown minder vragen bij de gemeenten binnen van ouders, houders van kinderopvangvoorzieningen en GGD’en.

2.3 Toezicht op de noodopvang Op de voorzieningen voor noodopvang werd geen regulier toezicht gehouden. GGD GHOR Nederland heeft adviezen uitgebracht over hoe het toezicht tijdens de noodopvang vorm kon worden gegeven. Veel reguliere opvangvoorzieningen waren gesloten en fysieke bezoeken op locatie werden door GGD GHOR Nederland afgeraden. Daarom werden er ‘vinger aan de pols’-gesprekken en signaal­ gestuurd toezicht geadviseerd. De werkwijze ‘vinger aan de pols’ houdt in dat een GGD-toezicht­ houder belt naar een (nood)voorziening om de houder van de kinderopvangvoorziening te bevragen over de wijze waarop de noodopvang is georganiseerd en om eventuele vragen te beantwoorden. Signaalgestuurd toezicht houdt in dat er een onderzoek wordt uitgevoerd op basis van binnengekomen signalen over een voorziening voor noodopvang of over opvang van kinderen die plaatsvindt buiten de door de gemeente georganiseerde noodopvang.

2.3.1 Toezicht op de noodopvang van 16 maart tot 1 juli Van de ondervraagde gemeenten geeft 27 procent aan dat er geen toezicht (‘vinger aan de pols’-gesprekken en/of signaalgestuurd toezicht) door de GGD is gehouden op de noodopvang. Gemeenten hadden daar niet altijd behoefte aan, omdat ze door de intensieve contacten met de houders van kinderopvangvoorzieningen al een goed beeld hadden van de noodopvang.

1 2 3 4 5 6 7 8

30 Er is een verband te zien tussen gemeentegrootte en de mate van toezicht die is gehouden (zie tabel 2.3a). Hoe kleiner de gemeente, hoe lager de mate van toezicht. In de belronde met gemeenten gaven de kleinere gemeenten aan dat ze door de intensieve contacten met de kinderopvangorganisaties, gedurende de eerste fase van de lockdown, een goed beeld hadden van de noodopvang en dat het ‘vinger aan de pols’-gesprek geen meerwaarde meer had.

(bij 77 procent van de regio’s). Ook 24 uursopvang is meegenomen in de gesprekken, maar minder vaak: in minder dan 50 procent van de regio’s zijn er ‘vinger aan de pols’-gesprekken gevoerd over de 24 uursopvang. In sommige gevallen is in overleg met gemeenten bepaald welke (noodopvang)locaties actief gebeld zouden worden en/of is er op basis van het risicoprofiel bepaald welke voorzieningen gebeld zouden worden.

Tabel 2.3a Toezicht op noodopvang volgens gemeenten van 16 maart tot 1 juli 2020, naar gemeentegrootte

Tijdens de ‘vinger aan de pols’-gesprekken heeft de GGD met name gesproken over de algemene gang van zaken. Hierbij was ook aandacht voor het uitwisselen van informatie en het onderhouden van de relatie. Veelgenoemde onderwerpen die ter sprake kwamen, zijn: • coronagerelateerde zaken, zoals 1,5 meter afstand houden of verkoudheidsklachten bij kinderen of volwassenen; • gezondheid en veiligheid; • de beroepskracht-kindratio; • pedagogische kwaliteit.

Gemeentegrootte

Wel toezicht

Geen toezicht

Minder dan 20.000 inwoners

68%

32%

20.000 tot 50.000 inwoners

71%

29%

50.000 tot 100.000 inwoners

77%

23%

100.000 inwoners of meer

85%

15%

Totaal

73%

27%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Werkwijze ‘vinger aan de pols’ Bijna alle GGD’en hebben in de periode van 16 maart tot 1 juli 2020 ‘vinger aan de pols’-gesprekken gevoerd over de noodopvang. Bij drie GGD’en was dit niet het geval. Redenen die hiervoor genoemd worden, zijn: geen capaciteit om dit actief te doen, onvoldoende draagvlak voor de werkwijze van de ‘vinger aan de pols’-gesprekken en vertraging in de communicatie over de opdracht van gemeenten voor het voeren van de ‘vinger aan de pols’-gesprekken. De meeste GGD’en hebben ‘vinger aan de pols’-gesprekken gevoerd over 75 tot 100 procent van de noodopvanglocaties. Er zijn 3 GGDregio’s waar over minder dan de helft van de noodopvanglocaties ‘vinger aan de pols’-gesprekken zijn gevoerd. De meeste ‘vinger aan de pols’-gesprekken zijn gevoerd over de noodopvang overdag

GGD’en zijn overwegend positief over een aantal voorwaarden voor het uitvoeren van de ‘vinger aan de pols’-gesprekken. Bijna 90 procent van de GGD’en geeft aan voldoende capaciteit te hebben voor het uitvoeren van de ‘vinger aan de pols’-werkwijze, 80 procent van de GGD’en vond de werkwijze ‘vinger aan de pols’ helder en heeft goede afspraken kunnen maken met de gemeenten. Ruim 30 procent van de GGD’en is het oneens met de stelling dat de werkwijze ‘vinger aan de pols’ voldoende zicht geeft op de kwaliteit van de noodopvang, terwijl 17 procent (4 GGD’en) wel van mening is dat er voldoende zicht is op de kwaliteit. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de werkwijze ‘vinger aan de pols’ gegeven de situatie het maximaal haalbare was om toch enigszins zicht te kunnen krijgen op de noodopvang en dat het zeker geen vervanging is voor het toezicht op de reguliere kinderopvang.

1 2 3 4 5 6 7 8

31 Signaalgestuurd toezicht Van de 26 GGD-regio’s geven 5 GGD’en aan niet te weten of er wel of geen signalen over de noodopvang zijn binnengekomen. Het kan zijn dat degene die de vragenlijst heeft ingevuld hier geen of slechts een beperkt beeld van heeft en dat wellicht anderen binnen de betreffende GGD hier meer informatie over hebben. Van de overige 21 GGD’en zeggen 9 GGD’en dat er signalen over de noodopvang zijn binnengekomen. In totaal is dus bij slechts een derde (35 procent) van de GGD’en bekend dat er signalen zijn binnengekomen over de noodopvang. Deze signalen gingen over in totaal 50 noodopvang­ locaties. Van de negen GGD’en die aangeven dat er signalen over de nood­ opvang zijn binnengekomen, hebben bij zes GGD’en de signalen daadwerkelijk geleid tot het uitvoeren van signaalgestuurd toezicht. Daarbij ging het in totaal om twintig voorzieningen. Dit signaal­ gestuurd toezicht vond op verschillende manieren plaats. De GGD’en noemen toezicht door middel van telefonisch contact het meest. Drie GGD’en geven aan ook onderzoek op locatie te hebben uitgevoerd. De signalen die aanleiding gaven voor signaalgestuurd toezicht waren op het gebied van de beroepskracht-kindratio, veiligheid en gezondheid, pedagogische kwaliteiten en corona­ gerelateerde signalen (zoals 1,5 meter afstand houden of verkoudheidsklachten bij kinderen of volwassenen).

Bij slechts twee voorzieningen heeft het signaalgestuurd toezicht volgens de GGD geleid tot het vaststellen van tekortkomingen. Van de zes GGD’en die signaalgestuurd toezicht hebben uitgevoerd, vinden vijf GGD’en dat de werkwijze signaalgestuurd toezicht helder was en dat ze duidelijke afspraken hebben gemaakt met gemeenten over signaalgestuurd toezicht. De zes GGD’en hadden allen voldoende capaciteit om signaalgestuurd toezicht uit te voeren op de noodopvang.

2.3.2 Toezicht op de noodopvang vanaf 16 december Werkwijze ‘vinger aan de pols’ Van de GGD’en heeft 65 procent in de periode vanaf 16 december (met een doorloop naar 2021) ‘vinger aan de pols’-gesprekken gehouden over de noodopvang. Dat percentage is een stuk lager dan tijdens fase 1 en 2. Van de 8 GGD’en die geen ‘vinger aan de pols’gesprekken hebben gevoerd tijdens de tweede periode van noodopvang, geven 6 GGD’en aan dat dit komt doordat er voorkeur is gegeven aan andere onderzoeken, zoals het uitvoeren van nadere onderzoeken en onderzoeken voor registratie. Ook hadden de GGD’en tijdens fase 1 en 2 al veel met houders van kinderopvangvoorzieningen gesproken over de noodopvang, waardoor dit nu minder noodzakelijk was. Ze konden hierdoor gerichter toezicht houden. Signaalgestuurd toezicht In de periode vanaf 16 december heeft bijna een kwart van de gemeenten signalen ontvangen over de noodopvang. Dat is meer dan in fase 1, waar slechts 8 procent van de gemeenten aangaf signalen te hebben ontvangen. De signalen gingen vooral over coronagerelateerde onderwerpen, bijvoorbeeld 1,5 meter afstand houden of verkoudheidsklachten bij kinderen of volwassenen (42 procent van de gemeenten) en beroepskracht-kindratio (31 procent van de gemeenten).

Een aanzienlijk deel van de gemeenten met signalen (42 procent) gaf aan dat de signalen ook betrekking hadden op andere onderwerpen, zoals: • grotere vraag naar noodopvang in vergelijking met fase 1; • planningen tussen de kinderopvang en basisschool om de inzet van personeel goed in te zetten; • in sommige gevallen het oneigenlijk gebruik van noodopvang. In de periode vanaf 16 december heeft bijna de helft van de GGD’en signalen ontvangen over de noodopvang. Bij zeven GGD’en hebben de signalen geleid tot signaalgestuurd toezicht. Naar schatting ging dit in totaal om zestien voorzieningen. De signalen die aanleiding gaven

1 2 3 4 5 6 7 8

32 voor dit signaalgestuurd toezicht waren op het gebied van veiligheid en gezondheid, beroepskracht-kindratio, beroepskwalificaties of waren coronagerelateerd.

2.3.3 Ervaringen met toezicht noodopvang Van de GGD’en vond ruim 30 procent het toezicht op de noodopvang lastig uit te voeren. Daarbij vonden ze fase 1 het lastigst. Van de GGD’en die het toezicht op de noodopvang als lastig hebben ervaren, geeft de helft aan dat dit kwam doordat er rekening gehouden moest worden met de RIVM-richtlijnen. Twee GGD’en geven aan onvoldoende capaciteit te hebben gehad voor het uitvoeren van het toezicht op de noodopvang en één GGD geeft aan in fase 2 voorrang te hebben gegeven aan het toezicht op reguliere kinderopvang. Verder geven GGD’en aan dat het pas laat duidelijk werd op welke manier het toezicht ingericht werd en dat dit gaandeweg werd vormgegeven. Dit vroeg om flexibiliteit en het leren werken volgens een nieuwe werkwijze. Bijna 40 procent van de GGD’en is het oneens met de stelling dat de kwaliteit van de noodopvang voldoende is geborgd door het toezicht, terwijl ruim 10 procent van de GGD’en het juist wél eens is met deze stelling. Het merendeel van de GGD’en is tevreden over de uitvoering van het toezicht op de noodopvang. Op de vraag waarover de GGD’en het meest tevreden zijn als het gaat over de uitvoering van het toezicht op de noodopvang, geven respondenten aan het meest tevreden te zijn over het contact met de betrokkenen in het netwerk.

Volgens een aantal GGD’en heeft de afstemming en samenwerking ervoor gezorgd dat de noodopvang goed georganiseerd is. De contacten onderling maakten het mogelijk dat er toch een beeld van de actuele situatie van de noodopvang gevormd kon worden, ondanks het toezicht op afstand.

Het grootste knelpunt om echt iets over de kwaliteit van de opvang te kunnen zeggen, is volgens de GGD’en het gemis van een fysiek bezoek. De inzet van (beeld)bellen was wel helpend. Volgens een paar GGD’en kon de communicatie tussen landelijke partijen beter gestroomlijnd worden.

2.4 Handhaving op de noodopvang Voor handhaving op de noodopvang is, in het kader van de bijzondere situatie en economische vooruitzichten, geadviseerd de houder van de kinderopvangvoorziening een redelijke termijn te geven voor het herstel van tekortkomingen. Dit betekent bijvoorbeeld betalings­ verplichtingen opschorten of verlengen, de proportionaliteit van de boete afwegen of de houder meer tijd geven voor een zienswijze. Er heeft weinig handhaving op de noodopvang plaatsgevonden. Slechts in 5 gemeenten (3 procent van de gemeenten die de vragenlijst heeft ingevuld), is handhaving ingezet op de noodopvang. In de jaarverantwoording wordt dit beeld bevestigd; van alle gemeenten geven 10 gemeenten aan handhaving te hebben ingezet op de noodopvang. Van de gemeenten die geen handhaving in hebben gezet, zegt ruim een kwart dat er geen toezicht is uitgevoerd op de noodopvang. Van de 127 gemeenten die aangeven dat er wel toezicht is uitgevoerd op de noodopvang, geeft 89 procent aan dat er geen tekortkomingen op de noodopvang zijn geconstateerd.

1 2 3 4 5 6 7 8

33 1

3 Toezicht en handhaving weer opgestart

2 3 4 5 6 7 8

34 Alle kinderopvangvoorzieningen gingen vanaf 8 juni 2020 (fase 3) weer open. Dat betekende dat het toezicht en de handhaving op de kinderopvang weer langzaam opgepakt kon worden. In dit hoofdstuk laten we zien op welke manier de GGD’en en gemeenten invulling hebben gegeven aan toezicht en handhaving in fase 3. Ook gaan we in op hoe GGD’en en gemeenten fase 3 hebben ervaren en in hoeverre zij tevreden zijn over de uitvoering van toezicht en handhaving.

3.1 Samenvatting • Alle GGD’en hebben in fase 3 prioriteiten gesteld binnen de toezichtswerkzaamheden. Ruim de helft van de GGD’en heeft dit gedaan in samenspraak met de gemeenten. Veel GGD’en hebben geprioriteerd op basis van het risicoprofiel en/of de voor­ geschiedenis van een kinderopvangvoorziening. Ook bepaalde onderzoeken, bijvoorbeeld naar aanleiding van een signaal, hebben bij veel GGD’en voorrang gekregen. Verder koos het merendeel van de GGD’en voor toezicht op afstand en het verlagen van de steekproefomvang bij voorzieningen voor gastouderopvang. • Bijna alle GGD’en (89 procent) vinden dat er in fase 3 minder zicht was op de kwaliteit van de kinderopvang dan voor de coronamaatregelen. Toch is ruim driekwart van de GGD’en (77 procent) tevreden over de uitvoering van het toezicht gezien de omstandigheden. GGD’en zijn met name positief over de samenwerking met de gemeenten. • Veel GGD’en zijn van mening dat toezicht op afstand vaak een onvoldoende beeld geeft van de werkelijke kwaliteit van de opvang. Vooral de pedagogische praktijk is lastig te beoordelen op deze manier. Sommige GGD’en zijn van mening dat toezicht op afstand echt tot een minimum beperkt moet blijven.

Andere GGD’en zijn daarin minder uitgesproken en zien dat toezicht op afstand wel een verrijking kan zijn op een bestaand (fysiek) onderzoek of dat toezicht op afstand onder bepaalde voorwaarden wel geschikt kan zijn.

• Bij iets minder dan de helft (41 procent) van de ondervraagde gemeenten was het nodig om in fase 3 prioriteiten te stellen binnen de handhavingswerkzaamheden. Gemeenten hebben vooral prioriteit gegeven aan lopende handhavingstrajecten, handhavingstrajecten waarbij een nader onderzoek noodzakelijk was en handhavingstrajecten met ernstige en/of veel tekort­ komingen. Verder kozen relatief veel gemeenten ervoor om houders van kinderopvangvoorzieningen meer tijd te geven voor herstel van tekortkomingen.

1 2

• Het grootste deel (88 procent) van de gemeenten is zeer tevreden over de uitvoering van de handhaving in fase 3. Over het algemeen was er voldoende capaciteit beschikbaar binnen de gemeente, is de handhaving tijdig opgepakt en konden de meeste gemeenten ook een beroep doen op de GGD voor het uitvoeren van nadere onderzoeken. Verder zijn gemeenten ook erg positief over de samenwerking met GGD’en.

3

3.2 Toezicht fase 3

5

Na de volledige opening van de kinderopvang op 8 juni, was de verwachting dat een hervatting van toezichts- en handhavingstaken geleidelijk tot stand zou komen. Door de lockdown en de corona­ maatregelen hadden GGD’en een achterstand in de uitvoering van jaarlijkse onderzoeken. Daarnaast was er beperkte capaciteit beschikbaar omdat GGD-toezichthouders ook voor coronawerk­ zaamheden, zoals contact- en brononderzoek, werden ingezet. In deze fase was het voor GGD’en en gemeenten belangrijk om in beeld te brengen welke taken nog uitgevoerd moesten worden in 2020, en welke hierbij de hoogste prioriteit hadden. Ter ondersteuning van dit proces is een denklijn ontwikkeld door GGD GHOR Nederland, VNG Naleving en de inspectie.1 1 GGD GHOR Nederland, VNG Naleving & IvhO (2020). Denklijn toezicht en handhaving tijdens corona - fase 3.

4

6 7 8

35 3.2.1 Prioritering toezicht fase 3 Alle GGD’en hebben in fase 3 prioriteiten gesteld binnen de toezichtswerkzaamheden. Meer dan de helft (54 procent) van de GGD’en heeft dit gedaan in samenspraak met gemeenten. Een iets kleinere groep GGD’en (46 procent) heeft de prioritering van werkzaamheden voor het toezicht op de kinderopvang zelf bepaald. Aanvullend hebben we GGD’en gevraagd of zij gebruik hebben gemaakt van de denklijn, die is ontwikkeld om GGD’en en gemeenten te ondersteunen bij het inventariseren en prioriteren van de toezichtsen handhavingswerkzaamheden. Alle ondervraagde GGD’en geven aan gebruik te hebben gemaakt van de denklijn. Tabel 3.2a geeft een overzicht van de prioriteiten die GGD’en in fase 3 hebben gesteld in het toezicht op de kinderopvang. Bijna alle GGD’en (89 procent) hebben dit gedaan op basis van het risicoprofiel en/of de voorgeschiedenis van een kinderopvangvoorziening. Dit is in lijn met het advies in de denklijn2, waar geadviseerd wordt om opvang­ voorzieningen die een of meerdere jaren achter elkaar een zwaardere risicoprofielkleur hebben gekregen, hoger op de prioriteitenlijst te zetten. Belangrijke zaken die meespelen in de voorgeschiedenis van een kinderopvangvoorziening zijn bijvoorbeeld de ernst en hoeveelheid van eerder geconstateerde tekortkomingen en de aanwezigheid van eventuele recidive.

Daarnaast hebben veel GGD’ en (81 procent) prioriteit gegeven aan bepaalde typen onderzoeken. Hierbij valt te denken aan onderzoeken die zijn uitgevoerd naar aanleiding van een wijzigingsverzoek of een signaal.

2 GGD GHOR Nederland, VNG Naleving & IvhO (2020). Denklijn toezicht en handhaving tijdens corona - fase 3.

Tabel 3.2a Percentage GGD’en en gestelde prioriteiten in de uitvoering van het toezicht, van 8 juni tot en met 15 december 2020 (fase 3) Prioriteiten in het toezicht op kinderopvang in fase 3

%

1

Prioriteit gesteld op basis van risicoprofiel en/of voorgeschiedenis.

89%

2

Prioriteit gegeven aan bepaalde typen onderzoeken.

81%

3

Prioriteit gegeven aan kleine houders van kinderopvangvoorzieningen.

20%

4

Prioriteit gegeven aan kinderdagverblijven met voorschoolse educatie.

19%

5

Prioriteit gegeven aan grote houders van kinderopvangvoorzieningen.

4%

6

Prioriteit gegeven aan voorzieningen die ‘vinger aan de pols’ of signaalgestuurd toezicht hebben gehad.

4%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Naast eerdergenoemde prioriteiten hebben GGD’en in fase 3 ook specifieke keuzes gemaakt in het toezicht (zie tabel 3.2b). Zoals verwacht geeft bijna driekwart (73 procent) van de GGD’en aan dat onderzoeken (deels) op afstand zijn georganiseerd, bijvoorbeeld telefonisch of via videobellen. Ook is bij veel GGD-regio’s (69 procent) de steekproefomvang bij voorzieningen voor gastouderopvang verlaagd. Vanwege de intensivering van de gastouderopvang zijn in veel GGD-regio’s afspraken gemaakt om in 2020 meer voorzieningen voor gastouderopvang te onderzoeken. De coronamaatregelen leidden, in lijn met het advies in de denklijn, tot een verschuiving in die prioriteit. De beschikbare GGD-inzet werd geprioriteerd op jaarlijkse onderzoeken bij de dagopvang en gastouderbureaus, daarna kwamen de voorzieningen voor gastouderopvang. De daling zien we ook duidelijk terug in de landelijke cijfers over de steekproefomvang. In 2020 was de steekproefomvang 11 procent tegenover 19 procent in 2019 (zie ook paragraaf 5.2.1, ‘Steekproef bij voorzieningen voor gastouderopvang’). Dit is nog altijd hoger dan de bestuurlijke afspraak

1 2 3 4 5 6 7 8

36 die stelt dat er jaarlijks minimaal 5 procent van de voorzieningen voor gastouderopvang per gemeente bezocht dient te worden. Andere veelvoorkomende keuzes in het toezicht in fase 3 zijn het aankondigen van onderzoeken (46 procent), het combineren van verschillende typen onderzoek (42 procent) en het beoordelen van minder kwaliteitseisen bij een onderzoek (40 procent). Tabel 3.2b Percentage GGD’en en gemaakte keuzes in de uitvoering van het toezicht, van 8 juni tot en met 15 december 2020 (fase 3) Keuzes in het toezicht op kinderopvang in fase 3

%

1

Onderzoeken (deels) op afstand georganiseerd.

73%

2

Steekproefgrootte bij voorzieningen voor gastouderopvang verlaagd.

69%

3

(Een deel van de) onderzoeken aangekondigd uitgevoerd.

46%

4

Verschillende typen onderzoeken gecombineerd.

42%

5

Minder kwaliteitseisen beoordeeld tijdens een onderzoek.

40%

6

Houders van kinderopvangvoorzieningen meer tijd gegeven voor een zienswijze op een inspectierapport.

15%

7

Andere kwaliteitseisen beoordeeld tijdens een onderzoek.

12%

8

Houders van kinderopvangvoorzieningen langere hersteltermijnen gegeven voor herstelaanbod.

8%

9

Meer herstelaanbod ingezet.

4%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Bij bijna twee derde van de GGD’en (63 procent) zijn de prioriteiten en de keuzes in het toezicht op de kinderopvang niet meer gewijzigd tijdens fase 3. Ruim een derde van de GGD’en (35 procent) geeft aan dat er wel sprake is geweest van verdere aanscherping of versoepeling van de prioriteiten en gemaakte keuzes in het toezicht. Dit komt mogelijk door de versoepeling en later weer de aanscherping van de landelijke coronamaatregelen in deze periode. Ook waren er

verschillende adviezen die golden voor de uitvoering van het toezicht. Zo werd bijvoorbeeld halverwege fase 3 GGD’en geadviseerd om ook coronagerelateerde tekortkomingen te registreren in een inspectie­ rapport: de situatie werd beschreven met eventuele verzachtende omstandigheden vanwege corona en het advies om niet te handhaven. Voorheen werd geadviseerd deze coronagerelateerde tekortkomingen niet te registreren (zie ook paragraaf 1.5.2, ‘Opstarten reguliere toezichts- en handhavingstaken’). Bij één GGD (3 procent) is onduidelijk of de prioriteiten en/of keuzes in de loop van fase 3 zijn gewijzigd. Alle GGD’en ervaren dat de coronamaatregelen en de daaruit voortvloeiende prioriteiten en/of keuzes gevolgen hebben gehad voor het toezicht op de kinderopvang in fase 3. Het was immers niet mogelijk om alle voorzieningen te onderzoeken en de onderzoeken die wel zijn uitgevoerd waren grotendeels aangepast. Ook ervaart een aantal GGD’en dat de toezichtstrajecten langer hebben geduurd dan normaal door het verlengen van de hersteltermijnen bij tekort­ komingen en zienswijzen. Daarnaast oordelen bijna alle GGD’en (92 procent) dat er minder zicht is geweest op de kwaliteit van de kinderopvang. Minder zicht leidt echter niet direct tot grote zorgen bij de GGD’en (zie figuur 3.2a).

Figuur 3.2a Percentage GGD’en dat de kwaliteit van de kinderopvang in 2020 voldoende geborgd vindt door het toezicht 34% 0%

39%

23%

4%

1 2 3 4 5 6

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% zeer eens

niet eens, niet oneens

zeer (on)eens

weet ik niet

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Ruim een derde van de GGD’en (34 procent) vindt dat de kwaliteit van de kinderopvang voldoende was geborgd met het geprioriteerde toezicht. Een iets grotere groep van de GGD’en (39 procent) is het niet

7 8

37 eens, maar ook niet oneens met de stelling. Minder dan een kwart van de GGD’en (23 procent) vindt dat de kwaliteit van de kinderopvang onvoldoende was geborgd in 2020. “Het is moeilijk in te schatten of de keuze om bepaalde locaties niet te bezoeken voor extra risico’s heeft gezorgd. We hebben bewust gekozen om het toezicht op locatie uit te voeren in plaats van op afstand. Dit geeft een veel beter beeld omdat dan ook de pedagogische praktijk zichtbaar is. Gezien de beperkte mogelijkheden van toezicht tijdens de lockdown zijn op dit moment mogelijke gevolgen wellicht nog niet bekend.” (GGD) “Sommige locaties zijn in 2020 niet bezocht, dat komt de kwaliteit niet ten goede.” (GGD)

Tabel 3.2c Oordeel van GGD’en over het (geprioriteerde) toezicht in fase 3 (Zeer) eens

Niet eens, niet oneens

(Zeer) oneens

Weet ik niet

Mijn GGD had voldoende capaciteit om het (geprioriteerde) toezicht op de kinderopvang uit te voeren.

54%

12%

34%

0%

Mijn GGD is tevreden over de prioriteiten/ keuzes die zijn gemaakt voor het toezicht op de kinderopvang.

77%

19%

4%

0%

Mijn GGD is tevreden over de samenwerking met gemeenten over het (geprioriteerde) toezicht op de kinderopvang.

92%

4%

4%

0%

Mijn GGD heeft het (geprioriteerde) toezicht tijdig kunnen opstarten en uitvoeren.

50%

31%

19%

0%

3.2.2 Tevredenheid toezicht fase 3

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Ruim driekwart (77 procent) van de GGD’en is zeer tevreden over de uitvoering van het geprioriteerde toezicht op de kinderopvang. Dit zien we ook terug in een aantal stellingen die we GGD’en hebben voorgelegd (zie tabel 3.2c). GGD’en zijn vooral positief over de samenwerking met gemeenten (92 procent) en de prioriteiten en/of keuzes die zijn gemaakt voor het toezicht op de kinderopvang in fase 3 (77 procent). Over de capaciteit (54 procent) en het tijdig opstarten en uitvoeren van het toezicht (50 procent) zijn GGD’en iets minder te spreken.

Op de vraag waar GGD’en het meest tevreden over zijn als het gaat om de uitvoering van het geprioriteerde toezicht, geven veel GGD’en aan dat ze tevreden zijn dat er toch onderzoeken zijn uitgevoerd, ondanks de beperkte capaciteit en de coronamaatregelen. Daarbij geven sommige GGD’en aan dat ze de planning van het geprioriteerde toezicht hebben gehaald en andere GGD’en hebben zelfs meer kunnen doen dan verwacht. Tot slot wordt de samen­ werking en communicatie met gemeenten wederom vaak genoemd als positief punt. “Gezien de capaciteit van de beschikbaarheid van de toezichthouders hebben we toch meer kunnen doen dan verwacht, maar minder dan gepland. Over het algemeen zijn we zeer tevreden over de samenwerking, het contact en het afstemmen van de prioritering met gemeenten.” (GGD) “Binnen de mogelijkheden hebben we toch bij 86 procent van de locaties achter de deur kunnen kijken. Kort proeven, ervaren.” (GGD)

1 2 3 4 5 6 7 8

38 “Mijn GGD heeft op de locaties met een rood en oranje risicoprofiel toezicht kunnen houden. Daarnaast hebben we nagenoeg alle locaties met een geel risicoprofiel digitaal kunnen inspecteren. De meeste locaties met een groen profiel zijn niet gezien in 2020, maar gezien het lage risico vinden we dit (noodgedwongen) acceptabel.” (GGD) “Onderzoeken die noodzakelijk waren, konden worden uitgevoerd. Kanttekening: onderzoek op afstand is als niet voldoende ervaren.” (GGD) Een van de belangrijkste verbeterpunten van het toezicht in fase 3 die door GGD’en wordt genoemd gaat over toezicht op afstand. Toezicht op afstand houdt in dat een GGD-toezichthouder via (beeld)bellen een onderzoek uitvoert bij een kinderopvangvoorziening. Aan de hand hiervan wordt bepaald of een kinderopvangvoorziening aan de wettelijke kwaliteitseisen voldoet. De bevindingen worden, net als bij een fysieke inspectie, vastgelegd in een inspectierapport.

3.2.3 Toezicht op afstand Werkwijze toezicht op afstand Toezicht op afstand wordt door de aanvullend ondervraagde GGD’en op verschillende manieren ingezet. Zo wordt deze werkwijze door een aantal GGD’en alleen ingezet bij voorzieningen voor gastouderopvang en/of gastouderbureaus. Andere GGD’en doen dit bij zowel kindercentra als de gastouderopvang. Ook de mate waarin gebruikgemaakt wordt van beeldbellen varieert. Twee GGD’en gebruiken dit nauwelijks en geven aan dat er vooral telefonisch contact wordt gelegd met kinderopvangvoorzieningen. Een groot deel van de GGD’en houdt echter wel bij een deel van de onderzoeken toezicht op afstand met gebruik van beeld. Bij deze GGD’en is er vaak sprake van een digitale rondgang om een indruk te krijgen van de kinderopvangvoorziening. Bij een enkele GGD gaat dit verder en wordt ook de pedagogische praktijk geobserveerd op afstand. Een mobiel toestel wordt dan in de ruimte geplaatst waar de kinderen worden opgevangen, zodat de GGD-toezichthouder de situatie kan overzien en horen. De toezichthouder zet eigen beeld en geluid uit,

zodat dit de kinderen niet afleidt. Hoewel deze methode naar grote tevredenheid is toegepast, geven verreweg de meeste GGD’en aan dat met toezicht op afstand de pedagogische praktijk niet goed kan worden beoordeeld. Sommige GGD’en ondervangen dit door een extra uitvraag te doen naar het pedagogisch beleid en/of de pedagogische praktijk. Andere GGD’en hebben ervoor gekozen om dit onderdeel helemaal niet te beoordelen. Dit zien we ook terug in de beoordeling van de verplichte voorwaarden over de pedagogische praktijk; bij ongeveer 10 procent van de jaarlijkse onderzoeken worden deze voorwaarden niet beoordeeld in 2020 (zie ook paragraaf 5.4.1, ‘Beoordeling verplichte voorwaarden bij kindercentra’). Daarnaast werken bijna alle ondervraagde GGD’en met een aangekondigd bezoek, dit in tegenstelling tot de reguliere fysieke bezoeken waar onaangekondigd bezoek de norm is. GGD’en geven aan dat toezicht op afstand vaak enige voorbereiding vraagt, zoals het opsturen van documentatie en het tot stand brengen van een goede beeldverbinding. Slechts twee GGD’en geven aan dat ze ook onaangekondigd toezicht op afstand uitvoeren. Er wordt dan gebeld naar een voorziening en er worden direct vragen gesteld aan de aanwezigen. Dit is echter niet altijd mogelijk en leidt dan alsnog tot een geplande afspraak op een later tijdstip. “Er wordt gebruikgemaakt van beeldbellen in de gastouderopvang.

Hier vinden nagenoeg geen fysieke bezoeken plaats (uitgezonderd nadere onderzoeken of incidentele onderzoeken).” (GGD) “Bij een inspectie op een kinderdagverblijf (kdv) of buitenschoolse opvang (bso) die op afstand via beeldbellen uitgevoerd wordt, ziet het er als volgt uit: een korte introductie, een sfeerbeleving/rondleiding en een observatie waarbij de toezichthouder het beeld en geluid uit doet zodat dat niet afleidt tijdens de observatie.” (GGD)

1 2 3 4 5 6 7 8

39 “Een beoordeling over het pedagogisch klimaat gebeurde op basis van gesprekken over het pedagogisch klimaat, de kennis van het pedagogisch beleidsplan en de maatregelen die de houder van de kinderopvangvoorziening heeft genomen om het klimaat te waarborgen. Hierbij werd in ieder geval ingegaan op de pedagogische gevolgen van de coronamaatregelen.” (GGD) “De pedagogische praktijk wordt niet meegenomen in de beoordeling.” (GGD) Nadelen toezicht op afstand GGD’en benoemen over het algemeen meer nadelen dan voordelen bij toezicht op afstand. Het belangrijkste nadeel is dat GGDtoezichthouders op afstand niet goed kunnen waarnemen wat er allemaal gebeurt bij een kinderopvangvoorziening. De sfeer is niet voelbaar en reageren op wat je ziet, ruikt of hoort is nauwelijks mogelijk op afstand. De kans is groter dat je signalen mist. Het beeld over de kwaliteit van de opvang is hierdoor beperkter dan bij een fysiek onderzoek. Ook geven veel ondervraagde GGD’en aan dat het niet altijd mogelijk is om alle kwaliteitseisen te beoordelen op afstand. De pedagogische praktijksituatie wordt vaak als voorbeeld genoemd. Andere nadelen die relatief vaak genoemd worden zijn dat toezicht op afstand vaak aangekondigd is en dat een stabiele telefoon- of internetverbinding noodzakelijk is, zeker als het gaat om beeldbellen.

Tot slot benoemen enkele GGD’en dat het op afstand makkelijker is om een onderzoek te beïnvloeden: je bent afhankelijk van wat de ander op beeld laat zien en dat maakt het, zoals sommige GGD’en het noemen, meer fraudegevoelig. Het is bijvoorbeeld lastig om te controleren of de informatie die op papier wordt aangeleverd of mondeling wordt toegelicht, bijvoorbeeld over het aantal kinderen of het personeelsrooster, overeenkomt met de praktijk. “Observaties geven maar een beperkt resultaat, je ziet alleen op beeld wat er recht voor je gebeurt, je kunt geen sfeer proeven in zowel de geobserveerde groep als in het kindercentrum, en missen er gezichtsuitdrukkingen en gelijktijdige gebeurtenissen.” (GGD)

“Het onderzoek wordt door de houder van tevoren voorbereid terwijl de onderzoeken normaal altijd onaangekondigd zijn. Dus ze kunnen het vooraf ‘kloppend’ maken.” (GGD)

1

“De kwaliteit van het pedagogisch klimaat is niet goed te beoordelen. Zeker als de toezichthouder niet goed bekend is bij een vestiging, mis je allerlei signalen en informatie die je wel opmerkt op een locatie. Het toezicht kan niet worden gecombineerd met de dagelijkse werkzaamheden op de groep.” (GGD)

2

“De kwaliteit van beeld en geluid is vaak niet goed en storend, voldoet arbotechnisch niet om lang te doen, beperkt ook echt de kwaliteit van ‘het observeren’. Het geluid komt hol, scherp, onrustig, blikkig binnen, zeker van een hele groep kinderen bij elkaar, je ziet van een afstand niet goed wat een kind in handen heeft of doet bij een ander kind, de zon schijnt naar binnen en verblindt, of de schaduwhoek is niet goed te zien.” (GGD) Voordelen toezicht op afstand GGD’en benoemen verschillende voordelen van toezicht op afstand. Het meest genoemde punt is vooral praktisch: bijna alle ondervraagde GGD’en benoemen dat er geen sprake meer is van reizen naar een kinderopvangvoorziening. Hiermee wordt een hoop tijd bespaard. Daarnaast ervaren sommige GGD’en dat gesprekken meer diepgang hebben, omdat gesprekken gepland zijn en daarom is er meer ruimte voor dialoog. Voor toezicht op afstand is het maken van een afspraak bijna altijd noodzakelijk. Dit zorgt ervoor dat medewerkers voldoende tijd hebben om vragen te beantwoorden, zonder dat ze hierbij gestoord of afgeleid worden door de aanwezigheid van kinderen. Ook benoemen enkele GGD’en dat toezicht op afstand mogelijkheden biedt om toezicht door te laten gaan in tijden waarin fysiek bezoek afleggen beperkt moest worden vanwege de coronamaatregelen. Hierdoor konden GGD’en toch toezicht houden op een deel van de voorzieningen.

“Het voordeel is dat je onder de huidige omstandigheden toch een vorm van toezicht gestalte kan geven. En dat er minder reisbewegingen zijn.” (GGD)

3 4 5 6 7 8

40 “Je kunt rustiger vragen stellen en meer de diepte ingaan, zonder dat dit gelijk invloed heeft op de begeleiding van de kinderen. De gesprekspartner is meer voorbereid op het gesprek, waardoor hij of zij minder wordt overvallen.” (GGD) Geschikte situaties voor toezicht op afstand Veel GGD’en geven aan dat toezicht op afstand geschikt kan zijn wanneer er organisatorische of beleidsmatige zaken, zoals documenten, beoordeeld moeten worden tijdens een onderzoek, bijvoorbeeld bij een nader onderzoek of incidenteel onderzoek. Ook een onderzoek voor registratie wordt weleens genoemd, omdat hier de praktijk doorgaans nog niet wordt beoordeeld. Eén GGD geeft aan de beleidsmatige onderwerpen te bespreken op directieniveau, zodat tijdens een jaarlijks onderzoek op locatieniveau meer gericht kan worden op de praktijk. Ook benoemen GGD’en relatief vaak dat bij bekende kinderopvangvoorzieningen of voorzieningen met een groen of geel risicoprofiel waar doorgaans weinig zorgen over bestaan, toezicht op afstand een optie kan zijn. Tot slot zijn er GGD’en die specifiek de gastouderopvang benoemen voor toezicht op afstand. Bij gastouderbureaus gaat het namelijk vooral om beleidstukken die beoordeeld moeten worden. En bij gastouders kan toezicht op afstand een mooie aanvulling zijn als daarmee bijvoorbeeld meer gastouders onderzocht kunnen worden op jaarbasis.

Toezicht op afstand in 2021 en toekomst Bijna alle ondervraagde GGD’en blijven in 2021 in meer of mindere mate toezicht op afstand inzetten. Dit komt door de nog steeds geldende beperkingen vanwege de coronamaatregelen, waardoor het afleggen van een fysiek bezoek niet altijd wenselijk is. Als laatste hebben we GGD’en gevraagd in hoeverre zij toezicht op afstand willen inzetten na corona. Geen enkele GGD zegt daar volmondig ja op. Alle GGD’en voeren liever onderzoeken op locatie uit, maar het merendeel van de GGD’en ziet dat toezicht op afstand in bepaalde situaties of onder bepaalde voorwaarden wel geschikt kan zijn. GGD’en hebben hier verschillende ideeën over. De ene GGD ziet vooral mogelijkheden in toezicht op afstand bij gastouders, de andere bij bepaalde type

onderzoeken of enkel bij bekende kinderopvangvoorzieningen waar minder zorgen over bestaan. Wat relatief vaak wordt genoemd door meerdere GGD’en is een combinatie, waarbij de beleidsmatige afhandeling op afstand zou kunnen plaatsvinden en de observatie van de praktijk op locatie.

3.3 Handhaving fase 3 3.3.1 Prioritering handhaving fase 3 Meer dan de helft van de ondervraagde gemeenten (56 procent) geeft aan dat zij in fase 3 heeft gehandhaafd bij kinderopvang­ voorzieningen. Aan deze gemeenten is gevraagd in hoeverre de handhaving volgens de gebruikelijke standaarden en procedures is uitgevoerd (zie figuur 3.3a): • 32 procent heeft de handhaving in fase 3, ondanks de coronamaatregelen, volgens de gebruikelijke standaarden en procedures uitgevoerd; • 23 procent heeft prioriteiten en/of keuzes gemaakt in de uitvoering van de handhavingswerkzaamheden; • bij 1 procent is dit onbekend. Veel gemeenten (83 procent) die prioriteiten en/of keuzes hebben gemaakt in de handhaving hebben daarbij de denklijn3 gebruikt. Tabel 3.3a geeft een overzicht van prioriteiten die gemeenten hebben gesteld in de handhaving in fase 3. Meer dan de helft (65 procent) van de gemeenten heeft voorrang gegeven aan voorzieningen met lopende handhavingstrajecten en handhavingstrajecten waarbij een nader onderzoek van de GGD noodzakelijk was (53 procent). Ook is vaak prioriteit gegeven aan handhavingstrajecten met ernstige en/of veel tekortkomingen (49 procent).

3 GGD GHOR Nederland, VNG Naleving & IvhO (2020). Denklijn toezicht en handhaving tijdens corona - fase 3.

1 2 3 4 5 6 7 8

41 Figuur 3.3a Percentage gemeenten dat heeft gehandhaafd in fase 3 en prioriteiten en/of keuzes heeft gemaakt in handhavingswerkzaamheden 7%

37%

1

23%

56%

2

32%

3

1%

Wel handhaving in fase 3

Onbekend prioriteiten en/of keuzes gemaakt

Geen handhaving in fase 3

Geen prioriteiten en/of keuzes gemaakt

Onbekend handhaving in fase 3

Wel prioriteiten en/of keuzes gemaakt

4

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Tabel 3.3a Percentage gemeenten en gestelde prioriteiten in de uitvoering van de handhaving van 8 juni tot en met 15 december 2020, fase 3 Prioriteiten in de handhaving fase 3

%

1

Voorzieningen met lopende handhavingstrajecten.

65%

2

Handhavingstrajecten waarbij een nader onderzoek van de GGD noodzakelijk was.

53%

3

Handhavingstrajecten met ernstige en/of veel tekortkomingen.

49%

4

Handhavingstrajecten met hersteltermijnen die op korte termijn verlopen.

33%

5

Handhavingstrajecten met recidive, nalatigheid en/of onwelwillendheid van de houder.

23%

6

Handhavingstrajecten waarbij een locatiebezoek noodzakelijk was. 16%

7

Handhavingstraject waarbij enkel een bureauonderzoek voldeed.

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

7%

Naast eerdergenoemde prioriteiten hebben gemeenten ook keuzes gemaakt binnen de handhaving (zie tabel 3.3b). Meer dan de helft (51 procent) van de gemeenten heeft houders meer tijd gegeven voor het herstel van tekortkomingen en 21 procent van de gemeenten heeft vaker beredeneerd niet-handhaven ingezet. Het opschorten en/of verlengen van betalingsverplichtingen kwam in fase 3 nauwelijks voor onder gemeenten (2 procent). Bij een meerderheid (79 procent) van de gemeenten was in fase 3 geen noodzaak tot verdere aanscherping of versoepeling van eerdere gestelde prioriteiten en/of keuzes. Bij een kleine groep (12 procent) was er wel sprake van verdere aanscherping of versoepeling van eerder gestelde prioriteiten in deze periode. Bij de rest van de gemeenten (9 procent) is het onduidelijk of de prioriteiten en/of keuzes gaandeweg fase 3 zijn veranderd.

5 6 7 8

42 Tabel 3.3b Percentage gemeenten en gemaakte keuzes in de uitvoering van de handhaving van 8 juni tot en met 15 december 2020 (fase 3) Keuzes in de handhaving fase 3

%

1

Houders meer tijd gegeven voor herstel van tekortkomingen.

51%

2

Meer inzet beredeneerd niet-handhaven.

21%

3

Houders meer tijd gegeven voor een zienswijze.

16%

4

Meer inzet van lichtere handhavingsinstrumenten.

14%

5

Betalingsverplichtingen opgeschort en/of verlengd.

2%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Bijna twee derde (65 procent) van de gemeenten die prioriteiten heeft gesteld en/of keuzes heeft gemaakt in de handhaving, ervaart dat dit gevolgen heeft gehad voor de handhaving in 2020. Gemeenten geven vooral aan dat er minder handhavingstrajecten zijn dan gebruikelijk. Ook langere handhavingstrajecten worden vaak genoemd; dit komt door het verlengen van hersteltermijnen en de tijd die houders kregen voor het aanleveren van zienswijzen. Ruim een derde (35 procent) van de gemeenten ervaart dat de gestelde prioriteiten en/of gemaakte keuzes geen gevolgen hebben gehad voor de uitgevoerde handhaving. Tevredenheid handhaving fase 3 Het merendeel (88 procent) van de gemeenten is zeer tevreden over de uitvoering van de (geprioriteerde) handhaving in fase 3. Dit is ook zichtbaar in een aantal stellingen die we gemeenten hebben voorgelegd (zie tabel 3.3c). Veel gemeenten (90 procent) geven aan dat er in fase 3 voldoende capaciteit was voor de handhaving en dat de handhaving tijdig is opgepakt. Ook konden de meeste (83 procent) gemeenten voldoende een beroep doen op de GGD voor het uitvoeren van nadere onderzoeken. De tevredenheid over de handhaving in fase 3 tussen gemeenten die wel of niet hebben geprioriteerd in handhavingswerkzaamheden is nagenoeg gelijk. Ook zien we geen noemenswaardige verschillen

tussen deze twee groepen in de respons op de voorgelegde stellingen over de handhaving in fase 3.

1

Tabel 3.3c Oordeel van gemeenten over de (geprioriteerde) handhaving in fase 3 (Zeer) eens

Niet eens, niet oneens

(Zeer) oneens

Weet ik niet

Mijn gemeente had voldoende capaciteit om de (geprioriteerde) handhaving uit te voeren.

90%

7%

2%

1%

Mijn gemeente kon voldoende een beroep doen op de GGD voor uitvoeren van nadere onderzoeken.

83%

11%

5%

1%

Mijn gemeente heeft de (geprioriteerde) handhaving tijdig kunnen uitvoeren.

90%

7%

2%

1%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Tot slot hebben we gemeenten gevraagd waar ze het meest tevreden over zijn als het gaat om de uitvoering van de (geprioriteerde) handhaving in fase 3. Gemeenten zijn het meest positief over de samenwerking met de GGD’en. Er wordt vaak gesproken over het goede contact met de toezichthouders, duidelijke afspraken die met elkaar zijn gemaakt, heldere communicatie, tijdige afstemming en korte lijnen. Verder geven gemeenten vaak aan dat ze tevreden zijn dat de handhaving adequaat is opgepakt ondanks de corona­ maatregelen. De handhavingswerkzaamheden hebben plaatsgevonden, al dan niet geprioriteerd. Een ander punt dat met enige regelmaat wordt genoemd is het goede contact met de houders van kinderopvangvoorzieningen. Door de bijzondere omstandigheden hebben sommige gemeenten zich coulant opgesteld richting houders van kinderopvangvoorzieningen. Er is in sommige gevallen meer tijd gegeven binnen een handhavingstraject of er zijn tijdelijk geen boetes opgelegd.

2 3 4 5 6 7 8

43 “De relatie met de kinderopvangorganisaties in onze gemeente is zeer goed. Hierdoor is er begrip voor elkaars situatie. In sommige gevallen is de houder meer tijd gegund in het (lopende) handhavingstraject, maar waar echt nodig is handhavend opgetreden.” (gemeente) “De samenwerking en het overleg met de toezichthouders. Hierdoor zijn de verwachtingen en mogelijkheden aan beide kanten helder.” (gemeente) “De meest noodzakelijke onderzoeken konden worden uitgevoerd door de GGD, waardoor handhaving kon worden ingezet waar nodig.” (gemeente) “Het goede contact met de toezichthouders van de GGD, daarover zijn we positief. Er was continu afstemming over prioritering.” (gemeente) “Dat we alle adviezen hebben kunnen opvolgen en handhavingstrajecten volgens de normale route hebben kunnen afdoen vonden we goed gaan.” (gemeente)

1 2 3 4

“Ondanks achterstanden is de handhaving toch opgepakt.” (gemeente) “We hebben maatwerk geleverd. Daarnaast hebben we wekelijks overleg gehad met de grootste aanbieders om te kijken waar de opvang de week ervoor tegenaan liep.” (gemeente)

5 6 7 8

Deel II Beeld van de sector kinderopvang en de gemeentelijke uitvoering van toezicht en handhaving kinderopvang en voorschoolse educatie

44 1 2 3 4 5 6 7 8

45 1

4 Sector kinderopvang

2 3 4 5 6 7 8

46 In dit hoofdstuk geven we een beeld van de sector kinderopvang in het jaar 2020. We gaan in op de omvang en de veranderingen in de omvang van de sector en de gevolgen die de coronacrisis heeft gehad op het aanbod en gebruik van kinderopvang. Tot slot geven we een beeld van de risicoprofielen die de GGD heeft toegewezen aan de kinderopvangvoorzieningen.

4.1 Samenvatting • De omvang van de sector verandert in 2020 iets. Het aantal kinderdagverblijven blijft vrij stabiel, terwijl het aantal buitenschoolse opvangvoorzieningen een lichte toename laat zien. Het aantal gastouderbureaus blijft licht dalen, en ook de dalende trend bij het aantal voorzieningen voor gastouderopvang zet onverminderd door. • Het verloop van het aantal kinderopvangvoorzieningen neemt in 2020 af: er schrijven zich relatief weinig nieuwe voorzieningen in, maar tegelijk zijn er ook relatief weinig uitschrijvingen. • Ondanks de coronacrisis is het overgrote deel van de aanvragen voor nieuwe kinderopvangvoorzieningen tijdig afgehandeld. Aanvragen worden wel vaker opgeschort op basis van overmacht. • Aanvragen voor nieuwe kinderdagverblijven en gastouderbureaus worden in 2020 vaker ingeschreven in het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) dan in eerdere jaren. Deze trend zien we niet bij buitenschoolse opvangvoorzieningen en voorzieningen voor gastouderopvang. • Meer dan de helft van de kinderopvangvoorzieningen heeft eind 2020 een groen risicoprofiel. Dit is een lichte stijging ten opzichte van 2019, maar doordat het risicoprofiel bij een deel van de voorzieningen niet is geactualiseerd omdat er geen jaarlijks

onderzoek is uitgevoerd, is er geen goede vergelijking te maken met voorgaande de jaren.

1

4.2 Omvang sector Het aantal kinderdagverblijven blijft vrij stabiel (zie figuur 4.2a). Eind 2020 staan ruim 9.000 kinderdagverblijven geregistreerd in het LRK. Bij de buitenschoolse opvang is de afgelopen jaren steeds een lichte toename te zien. In de periode 2018-2020 zijn er ruim 400 buitenschoolse opvangvoorzieningen bijgekomen. Eind 2020 staan ruim 7.500 buitenschoolse opvangvoorzieningen geregistreerd. Het aantal gastouderbureaus blijft licht dalen. In de periode 2018-2020 is het aantal gastouderbureaus met 64 gedaald tot 553. Ook de dalende trend bij het aantal voorzieningen voor gastouder­ opvang zet onverminderd door. In december 2018 stonden er nog bijna 28.000 voorzieningen voor gastouderopvang ingeschreven, eind 2019 was dit gedaald tot ruim 25.000 en eind 2020 staan er nog minder dan 23.000 voorzieningen voor gastouderopvang ingeschreven. In het themaonderzoek ‘Toezicht gastouderopvang’ worden verschillende verklaringen genoemd voor de daling van het aantal voorzieningen voor gastouderopvang: de vraag naar opvang vanuit vraagouders stopt of vermindert. Daarnaast stromen gastouders, volgens gastouderbureaus, steeds vaker uit naar de reguliere kinderopvang waar een grote vraag is naar personeel. Ook geven gastouderbureaus aan dat het werk voor gastouders mogelijk minder aantrekkelijk wordt door de hoeveelheid kwaliteitseisen en de verhoogde regeldruk.

2 3 4 5 6 7 8

47 Figuur 4.2a Aantal ingeschreven kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, december 2018-2020 30.000

10.000 9.000

9.009 9.016 9.063

1 27.965 25.308

25.000

8.000 7.131

7.368

7.547

22.737

7.000

20.000

3

6.000 15.000

5.000 4.000

4

10.000

3.000 2.000

5.000

1.000 0

2

617 kdv

bso

570

0

gob 2018

5

553

2019

vgo

2020

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

4.2.1 Verloop voorzieningen In het jaar 2020 zien we minder verloop van kinderopvang­ voorzieningen dan in 2018 en 2019 (zie figuur 4.2b). Er zijn in 2020 minder nieuwe voorzieningen ingeschreven dan in voorgaande jaren. Daarnaast zijn er in 2020 ook minder voorzieningen uitgeschreven. Deze afname zien we bij alle typen opvang en bij gastouderbureaus.

De afname van het verloop van kinderopvangvoorzieningen heeft mogelijk te maken met de coronacrisis in 2020. Wellicht zijn er weinig mensen die een nieuwe onderneming starten tijdens een crisis. Tegelijkertijd zou het aannemelijk kunnen zijn dat een crisis voor meer uitschrijvingen zorgt, maar dit is niet het geval. Ouders hebben de kinderopvangkosten, ook tijdens de periode van sluiting, doorbetaald aan de houders van kinderopvangvoorzieningen, dankzij de steun van de overheid. Bovendien bleek door de coronacrisis des te meer hoe

6 7 8

48 Figuur 4.2b Verloop kindercentra en gastouderbureaus, 2018-2020 800

600

712 589

6.354 6.000

566

548

1

8.000

717

5.236 4.336

475

2

4.000

400 2.000 200

0 39

36

25

Inschrijvingen

-2.000

0 -82

-83

Uitschrijvingen

-42 -4.000

-200

-6.000 -400

-600

-800

-428

-387 -451

-559 -536

2018

2019 kdv

-6.907 -8.000

-477

-10.000 2020

2018

2019 bso

2020

2018

2019 gob

2020

-12.000

De dalende trend bij voorzieningen voor gastouderopvang is duidelijk te zien in het aantal in- en uitschrijvingen. Er schrijven zich slechts 4.325 nieuwe voorzieningen voor gastouderopvang in, vergeleken met 5.236 in 2019 en 6.354 in 2018. Aan het einde van 2020 staan er ruim 2.500 voorzieningen voor gastouderopvang minder ingeschreven dan aan het begin van 2020.

4

-7.870

5

-9.872 2018

2019 vgo

2020

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

onmisbaar de kinderopvang is voor onze samenleving. Dankzij de noodopvang konden ouders in cruciale beroepen hun werk blijven uitvoeren en werden kinderen in kwetsbare posities opgevangen.

3

4.2.2 Tijdigheid afhandelen aanvragen De inspectie beoordeelt jaarlijks of gemeenten nieuwe aanvragen van kinderopvangvoorzieningen tijdig afhandelen. Het afhandelen van nieuwe aanvragen kreeg hoge prioriteit in de denklijn1 en in eerdere adviezen van GGD GHOR Nederland en VNG Naleving. Dit zien we ook

1 GGD GHOR Nederland, VNG Naleving & IvhO (2020). Denklijn toezicht en handhaving tijdens corona - fase 3.

6 7 8

49 terug in de cijfers: ondanks de coronacrisis is het overgrote deel van de aanvragen tijdig afgehandeld (zie tabel 4.2a). Tabel 4.2a Aantal en percentage tijdigheid afhandeling aanvragen kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, 2020 kdv

bso

vgo

gob

Tijdig

448

555

4.377

28

Niet tijdig

43

49

86

1

Percentage tijdig

91%

92%

98%

97%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Aanvragen worden wel vaker opgeschort in 2020. De gemeente moet normaliter binnen de wettelijke termijn van tien weken een besluit nemen wat betreft de aanvraag. Deze termijn kan om de volgende redenen opgeschort worden: 1. De aanvraag is incompleet; 2. De opschorting gebeurt met instemming van de aanvrager; 3. De gemeente is door overmacht niet in staat een tijdig besluit te nemen; 4. De vertraging is toe te rekenen aan de aanvrager.

Bij kinderdagverblijven gaat het om 32 procent van de aanvragen (27 procent in 2019), bij buitenschoolse opvangvoorzieningen 29 procent (23 procent in 2019), bij voorzieningen voor gastouderopvang 10 procent (5 procent in 2019) en bij gastouderbureaus 31 procent (33 procent in 2019). Alleen bij gastouderbureaus zien we dus geen toename van het percentage opgeschorte aanvragen. In de jaarverantwoording over 2020 kunnen gemeenten toelichten waarom er niet tijdig een besluit is genomen wat betreft een aanvraag. Er was dit jaar veel vertraging in de afhandeling van aanvragen door de coronacrisis, waarbij de duur van de opschorting niet altijd goed werd ingeschat. De GGD’en moesten veel werk verzetten, en hoewel geadviseerd werd onderzoeken voor registratie te prioriteren3, konden niet alle onderzoeken uitgevoerd worden binnen de gestelde termijnen. Daarnaast waren er situaties waarbij een afhandeling administratief niet tijdig verwerkt was of een opschorting niet (tijdig) in het LRK is geregistreerd. Ook dit jaar worden personele problemen bij de gemeente als reden opgegeven, zoals verlof van de verantwoordelijke medewerker. De inspectie benadrukt het belang van een achterwacht die bekend is met de systemen – Gemeentelijk Incidenten Registratiesysteem (GIR) en LRK – en daar ook toegang toe heeft, zodat in dergelijke situaties geen achterstand ontstaat.

In 2020 wordt vaker een opschorting geregistreerd. Dit past bij het advies van GGD GHOR Nederland, VNG Naleving en de inspectie om aanvragen voor toestemming tot exploitatie en wijzigingsverzoeken waarvoor een locatiebezoek nodig was, conform de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op te schorten op basis van overmacht. Deze situatie gold in fase 1 en 2 van de coronamaatregelen. Ook in fase 3 was het mogelijk om aanvragen op te schorten wegens overmacht, wanneer bijvoorbeeld de lokale situatie (bijvoorbeeld minder capaciteit van toezichthouders) dat noodzakelijk maakte.2

4.2.3 Inschrijving nieuwe voorzieningen

2 GGD GHOR Nederland, VNG Naleving & IvhO (2020). Denklijn toezicht en handhaving tijdens corona - fase 3.

3 GGD GHOR Nederland, VNG Naleving & IvhO (2020). Denklijn toezicht en handhaving tijdens corona - fase 3.

De meeste aanvragen voor registratie leiden tot een inschrijving in het LRK. Maar liefst 83 tot 98 procent van de aanvragen tot exploitatie worden ingeschreven (zie tabel 4.2b). Bij kinderdagverblijven zien we in 2020 een stijging van het percentage ingeschreven voorzieningen: in 2018 en 2019 werd respectievelijk 91 en 92 procent van de aanvragen ingeschreven, in 2020 gaat het om 97 procent. Ook bij gastouderbureaus is het percentage ingeschreven voorzieningen

1 2 3 4 5 6 7 8

50 toegenomen: van 79 procent in 2019 naar 83 procent in 2020. Bij buitenschoolse opvangvoorzieningen en voorzieningen voor gastouderopvang werden in 2020 percentueel evenveel aanvragen ingeschreven in het LRK als in 2019. Tabel 4.2b Aantal en percentage ingeschreven kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, 2020 kdv