J2. Rapport heffingen en leges Barneveld

Onderzoek naar heffingen en leges in Barneveld

Hoe berekent de gemeente kosten door aan inwoners?

November 2023

COLOFON De rekenkamer De Rekenkamer Vallei en Veluwerand is een onafhankelijke rekenkamer van de gemeenten Barneveld, Bunnik, Bunschoten, Leusden, Nijkerk, Renswoude, Scherpenzeel, Woudenberg en Zeewolde. De rekenkamer bestaat uit een voorzitter en vier leden: de heer J. van Zomeren (voorzitter tot 1-10-2023), de heer H.M. ter Beek (lid), de heer J.C.T.M. Doorakkers (lid), de heer M. Neimeijer (lid sinds 1-10-2023), de heer M. Pen (voorzitter sinds 1-10-2023) en mevrouw J.T. Versteegh (lid). De commissie heeft twee secretarisonderzoekers: mevrouw I.M.T. Spoor en mevrouw M.E. Barel-Glashouwer. Het onderzoek is in opdracht van de rekenkamer uitgevoerd door Involon.

-1-

Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting ....................................................................................................................... 3 1. Inleiding ............................................................................................................................................... 7 1.1 Aanleiding ....................................................................................................................................... 7 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen ................................................................................................... 7 1.3 Aanpak ............................................................................................................................................ 8 1.4 Afbakening ...................................................................................................................................... 8 2. Beleid en regelgeving: waaraan moet de gemeente voldoen? ............................................................ 9 2.1 Wettelijke grondslagen ................................................................................................................... 9 2.2. Beleidsvrijheid van de gemeente ..................................................................................................

11 2.3 Keuzevrijheid bij het wel/niet heffen van leges ............................................................................. 12 2.4 Kan de gemeente aantonen te voldoen aan de geldende regelgeving? ......................................... 13 3. De kostendekking in Barneveld: regels en praktijk ............................................................................ 16 3.1 Regels voor de systematiek van de kostendekking ........................................................................ 16 3.2 Onderzoek kostendekking 2021 .................................................................................................... 17 3.3 Momenteel weinig risico op overschrijding opbrengstnorm .......................................................... 19 4. Financieel inzicht ................................................................................................................................ 21 4.1 Ontwikkeling van de tarieven in Barneveld .................................................................................... 21 4.2 Vergelijking van de tarieven met andere gemeenten..................................................................... 22 5. Rol gemeenteraad ..............................................................................................................................

25 5.1 Sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad ........................................................... 25 5.2 Informatieverstrekking aan de gemeenteraad ............................................................................... 25 6. Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................................. 27 6.1 Conclusies ..................................................................................................................................... 27 6.2 Aanbevelingen............................................................................................................................... 29 7. Bestuurlijke reactie van het college en nawoord rekenkamer ........................................................... 30 7.1 Bestuurlijke reactie........................................................................................................................ 30 7.2 Nawoord rekenkamer.................................................................................................................... 36 Bijlage 1 Bronnenlijst en respondenten ................................................................................................. 37 Bijlage 2 “Lijst 0”: welke leges heft de gemeente Barneveld niet? ........................................................ 39

-2-

Bestuurlijke samenvatting Inleiding De gemeente Barneveld heft, net als andere gemeenten, belastingen die inwoners moeten betalen. Er zijn drie typen belastingen te onderscheiden bij de gemeentelijke belastingen: •

• •

Algemene belastingen: die kan de gemeente voor alle gemeentelijke taken inzetten en komen ten goede aan de algemene middelen (bijvoorbeeld onroerendezaakbelasting, toeristenbelastingen, hondenbelasting). Heffingen: die zet de gemeente in voor specifieke taken met een algemeen belang: alle inwoners hebben er voordeel van. Hierbij mag de gemeente geen winst maken (rioolheffing en afvalstoffenheffing). Rechten, waarvan leges de belangrijkste zijn: ook hierbij mag de gemeente over het geheel van de leges niet meer heffen dan de kosten die ze maakt. Bij leges verleent de gemeente aan een individu een dienst, waarbij dit alleen voor die persoon een voordeel oplevert. Dit zijn bijvoorbeeld vergoedingen die men betaalt voor het aanvragen van een vergunning of rijbewijs.

In dit onderzoek staan de heffingen en leges centraal.

Onderzoeksdoel De rekenkamer heeft het onderzoek naar heffingen en leges mede uitgevoerd op verzoek van de auditcommissie van Barneveld. Het doel van het onderzoek is om inzicht krijgen in hoe de gemeente Barneveld de producten en diensten doorberekent in de heffingen en leges.

Aanpak en afbakening onderzoek Dit rekenkameronderzoek richt zich niet op de algemene belastingen, maar op de heffingen en leges. Het heffen van belasting is een belangrijke bevoegdheid van de gemeente en is om die reden gebonden aan regelgeving. In dit onderzoek hebben we gekeken of de gemeente voldoet aan de geldende regelgeving. Daarnaast hebben we getracht financieel inzicht te bieden over de berekening van de tarieven. Ook zijn de tarieven van Barneveld vergeleken met die van andere gemeenten en is de ontwikkeling in de tijd van de tarieven weergegeven. Tot slot hebben we gekeken naar de rol van de gemeenteraad en de informatie die de raad over dit onderwerp ontvangt. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van een documentenstudie en interviews met betrokken ambtenaren, de portefeuillehouder en enkele raadsleden van de gemeente Barneveld. Involon heeft het onderzoek in opdracht van de rekenkamer uitgevoerd.

Conclusies 1. De heffingen en leges krijgen zowel ambtelijk als bestuurlijk beperkt aandacht Uit de nota van bevindingen blijkt dat het proces van en informatievoorziening over belastingheffing weinig aandacht krijgt in Barneveld en dat er een aantal verbeteringen noodzakelijk is. De afwezigheid van een actuele beleidsnota belastingen (zie ook conclusie 5), het ontbreken van diverse kostenonderbouwingen, -3-

verouderde tariefberekeningen en de onvolledige informatie in de paragraaf lokale heffingen bij de begroting en jaarrekening zijn de belangrijkste tekortkomingen. In het huidige proces van de gemeente Barneveld vindt er geen debat plaats over de kaders en de hoogte van de tarieven. Dat wordt mede veroorzaakt door het ontbreken van een actuele nota gemeentelijke belastingen. Bij de behandeling van belastingvoorstellen en de jaarrekening/begroting stellen de raadsleden vrijwel geen vragen. 2. De tarieven (leges) die de gemeente in rekening brengt bij de inwoners voor diensten zijn niet onderbouwd. De gemeente moet inzichtelijk kunnen maken hoe het tarief van een dienst tot stand komt en dus de onderliggende kosten helder hebben. Indien een inwoner bezwaar maakt tegen een tarief moet de gemeente de hoogte van het tarief kunnen onderbouwen en laten zien. De gemeente maakt niet jaarlijks een berekening van het tarief dat inwoners moeten betalen voor diverse producten en diensten. Sinds 2012 zijn er voor de leges geen berekeningen kostendekking meer gemaakt en zijn de gebruikte bedragen in de verouderde rekenmodellen aangepast met een inflatiecorrectie of aangepast naar aanleiding van inschattingen. Notabene: tijdens het onderzoek heeft de gemeente een aantal keer aangegeven dat sinds 2012 geen berekeningen meer zijn gemaakt.

Tijdens de fase van ambtelijk wederhoor gaf de gemeente aan dat er in 2017 toch nog een kostendekkendheidsberekening is gemaakt. Dit was dermate laat in het proces dat de rekenkamer dit niet meer nader heeft kunnen onderzoeken of verwerken in deze rapportage. Het toetsen en controleren van de tarieven en kostendekkingsberekeningen voert de gemeente niet uit. Dit is wel noodzakelijk om te voorkomen dat de verwachte opbrengsten van de leges boven de verwachte kosten uitstijgen. Deze vergelijking kan de gemeente nu niet maken. Tot slot heeft het ontbreken van een onderbouwing van de kosten als gevolg dat de gemeenteraad de onderbouwing niet kan controleren en niet kan sturen op de mate van kostendekkendheid van leges. 3. Bij het berekenen van heffingen verwerkt de gemeente niet alle overheadkosten in het tarief. De gemeente mist hierdoor mogelijke inkomsten oplopend naar een bedrag van meer dan 1,2 miljoen euro. Een expliciete keuze hiervoor van de raad ontbreekt. Bij de berekening van de kostendekking van de heffingen rekent de gemeente met een overheadspercentage van 50%. De werkelijke overheadkosten liggen een stuk hoger. Dit betekent dat een groot gedeelte van de werkelijke overheadkosten niet worden toegerekend aan de betreffende dienst.

Op basis van de vijf genoemde heffingen in de paragraaf lokale heffing van de begroting/jaarrekening ontstaat een bedrag van 1,2 miljoen euro aan overhead in 2021 dat niet is toegerekend aan de betreffende diensten. In de paragraaf lokale heffingen zijn niet alle soorten heffingen opgenomen. In werkelijkheid hanteert de gemeente niet alleen de vijf heffingen die in de paragraaf lokale heffingen genoemd staan, maar een groter aantal, niet vermelde, heffingen en rechten zoals “leges voor dienstverlening” en “overige leges”. Het werkelijke bedrag dat de gemeente niet toerekent ligt dus nog hoger dan de 1,2 miljoen euro. De ontbrekende kosten dekt de gemeente nu uit de algemene middelen. Dat betekent dat alle inwoners van Barneveld eraan meebetalen. Tijdens het onderzoek is geen raadsbesluit gevonden waaruit blijkt dat dit een expliciete keuze van de raad is. -4-

Een positieve kant van het niet volledig doorberekenen van de overheadkosten is dat de gemeente geen juridisch risico loopt op het overschrijden van de opbrengstnorm: het is onwaarschijnlijk dat de opbrengsten de kosten overschrijden.

4. Voor bepaalde diensten brengt de gemeente geen leges in rekening. Het is niet duidelijk of dit een bewuste of onbewuste keuze is van de raad. De gemeente brengt voor bepaalde diensten geen leges in rekening terwijl dat volgens de wetgeving wel tot de mogelijkheden behoort. Voorbeelden hiervan zijn de evenementenvergunning en een vergunning tot het exploiteren van een openbare inrichting (horeca). Het heffen van leges is een raadsbesluit. Dat impliceert dat de gemeenteraad ook (indirect) besluit voor welke diensten geen leges worden geheven. De gemeenteraad stelt jaarlijks de legesverordening en de bijbehorende tarieventabel vast. Bij het vaststellen van dit besluit beslist de raad indirect ook voor welke diensten de gemeente geen leges heft, omdat die diensten niet in de legesverordening staan. De gemeente heeft voor dit onderzoek geen specifieke besluiten kunnen laten zien waarin staat dat ze voor bepaalde geleverde diensten geen leges heft.

5. De informatie die de raad in de jaarrekening en begroting ontvangt over de heffingen voldoet niet aan de voorgeschreven regelgeving (BBV). Ook heeft de gemeente geen actuele nota gemeentelijke belastingen. Per 1 januari 2017 zijn gemeenten verplicht om kostenonderbouwingen op te nemen in de paragraaf lokale heffingen bij de begroting/jaarrekening. Van slechts vijf van de tien heffingen is een kostendekking opgenomen, de andere ontbreken. De opbouw van de paragraaf lokale heffingen voldoet hierdoor niet aan artikel 10 van de BBV. De gemeente Barneveld heeft in 2014 voor het laatst de nota gemeentelijke belastingen opgesteld. Ook heeft de raad in 2014 het besluit genomen dat de verplichting om de nota om de vier jaar vast te stellen kwam te vervallen. Dit heeft ervoor gezorgd dat het voor de huidige raad onduidelijk is welke uitgangspunten nu gehanteerd worden bij de heffing van belastingen, waarom dat zo is en welke keuzes er zijn te maken. 6. De gemeente heeft geen procesbeschrijvingen voor het opstellen van de belastingverordeningen en de berekening van bijbehorende tarieven. Verantwoordelijkheden zijn niet duidelijk belegd. De gemeente Barneveld heeft geen procesbeschrijvingen voor het opstellen van de verordeningen en de bijbehorende tarieven en voor de berekening van de kostendekking.

De verantwoordelijkheden, waar meerdere afdelingen bij betrokken zijn, zijn hierdoor niet duidelijk belegd. Daarbij is het verloop onder medewerkers groot, zodat onduidelijk is hoe de werkwijze in het verleden was. In de praktijk zorgen de financieel adviseurs voor de berekeningen van de kostendekking en de strategisch adviseur controleert de berekeningen. De heffingsambtenaar speelt bij de gemeente Barneveld een beperkte rol in dit proces: deze ambtenaar brengt de verordeningen en tarieven in het bestuurlijke proces. De heffingsambtenaar is als zelfstandig bestuursorgaan echter wel verantwoordelijk voor de berekeningen en ambtelijk opdrachtgever.

-5-

7. Referentiegemeenten hanteren verschillende methoden voor tariefberekening waardoor vergelijken niet mogelijk is. De tarieven van Barneveld voor een aantal diensten en producten, zoals bouwvergunningen, liggen in de lijn met omliggende gemeenten. Bij de afvalstoffenheffing en rioolheffing is er een groot verschil tussen de referentiegemeenten in de wijze van heffen en de gehanteerde maatstaf. Daaruit kan de rekenkamer geen relevante conclusies trekken voor Barneveld.

Aanbevelingen De rekenkamer adviseert de raad het volgende: 1. Voer in de raad het debat over de inhoud van de nota gemeentelijke belastingen, en bepaal de diensten waarover de raad wel/geen leges wil heffen. Vraag hiervoor het college om een voorzet te doen voor actualisatie van de nota gemeentelijke belastingen, waarin helder gemaakt is welke uitgangspunten gehanteerd worden bij de heffing van belastingen, waarom dat zo is en welke keuzes er te maken zijn. De rekenkamer adviseert om de geactualiseerde nota gemeentelijke belastingen elke vier jaar te herijken.

De rekenkamer adviseert de raad ook om het college opdracht te geven de volgende aanbevelingen op te volgen: 2. Beschrijf het werkproces van het opstellen van belastingverordeningen, het bepalen van de tarieven en de kostendekkingsberekeningen. Leg hierbij vast welke functionaris welke rol hierin heeft. Leg de coördinatie en eindverantwoordelijkheid bij de heffingsambtenaar. 3. Herzie de opzet van de paragraaf lokale heffingen in de begroting en jaarrekening en zorg dat deze voldoet aan de eisen van het BBV. 4. Stel jaarlijks een voorstel voor de raad op met de tarieven voor de relevante heffingen. Maak hierbij niet uitsluitend gebruik van een indexatie van de bestaande tarieven. Controleer minimaal eens in de vier jaar het kostendekkingspercentage.

-6-

1. Inleiding 1.1 Aanleiding De auditcommissie heeft begin 2022 aan de rekenkamer aangegeven geïnteresseerd te zijn in een onderzoek naar heffingen van de gemeente Barneveld. De raadsleden willen inzicht krijgen in de opbouw en kostendekkendheid van de tarieven en hoe de tarieven van Barneveld zich verhouden tot tarieven in vergelijkbare gemeenten. De rekenkamer heeft dit onderzoek uitgevoerd, omdat aan heffingen (het in rekening brengen van kosten bij inwoners) een financieel en maatschappelijk belang verbonden is. In 2021 was de totale opbrengst van alle belastingen en heffingen in Barneveld € 36.586.000 (bron: jaarverslag 2021).

1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen Doelstelling onderzoek Het doel van het rekenkameronderzoek is inzicht krijgen in hoe de gemeente Barneveld de producten en diensten doorberekent in de heffingen en de leges. Centrale onderzoeksvraag: Om dit doel te bereiken zijn de volgende hoofdvraag en onderzoeksvragen geformuleerd: “Hoe berekent de gemeente de kosten van producten en diensten door in de heffingen? Voldoet de gemeente hierbij aan de geldende regels? Hoe vindt toezicht en controle hierop plaats?” Onderzoeksvragen: Om bovenstaande vraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd: A. Beleid en regelgeving 1. Aan welke regelgeving moet de gemeente voldoen? 2. Kan de gemeente aantonen te voldoen aan de geldende regelgeving? 3. Voor welke diensten heeft Barneveld heffingen? B. 4. 5. 6.

Financieel inzicht Hoe berekent de gemeente de kosten van producten en diensten door in de heffingen? Hoe hebben de tarieven zich ontwikkeld in de jaren 2018-2021? Hoe hoog zijn de tarieven in Barneveld vergeleken met referentiegemeenten?

C. Rol gemeenteraad 7. Welke sturings- en controlemogelijkheden heeft de gemeenteraad op de tarieven? 8. Wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de tariefberekeningen en kostendekkendheid van de tarieven en zo ja, hoe?

-7-

1.3 Aanpak Medio 2022 is gestart met het onderzoek naar de tariefberekeningen en kostendekkendheid. Er is gekozen om de berekening van de tarieven en de kostendekkendheid van 2021 als uitgangspunt te hanteren. Dat belastingjaar is financieel afgesloten en daardoor bestaat een compleet beeld. Het onderzoek is gestart met het verzamelen van alle relevante documenten. Na een documentstudie zijn er individuele interviews gehouden met betrokken ambtenaren. Met een delegatie van de gemeenteraad is een gezamenlijk interview gehouden. Het laatste interview is geweest met de portefeuillehouder van de gemeente Barneveld. Op basis van de documentstudie en interviews zijn de onderzoeksresultaten verwerkt in een nota van bevindingen. De nota van bevindingen is voorgelegd aan de ambtelijke respondenten voor een check op de feiten. De rekenkamer heeft vervolgens de conclusies en aanbevelingen toegevoegd, waarna het volledige rapport is aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders voor een bestuurlijke reactie. Het volledige rapport is met de bestuurlijke reactie en een nawoord van de rekenkamer aangeboden aan de gemeenteraad van Barneveld.

1.4 Afbakening Het onderzoek richt zich op de heffingen en de leges (een vorm van rechten). Soort belasting Heffingen

Leges

Kenmerk Worden geheven voor specifieke taken met een algemeen belang: alle inwoners hebben er voordeel van. Hierbij mag de gemeente geen winst maken. Leges zijn de belangrijkste vorm van rechten. Rechten zijn vergoedingen die men betaalt voor een dienst van de overheid, waarbij dit alleen voor een individueel persoon een voordeel oplevert. Ook bij de leges mag de gemeente over het geheel van de leges niet meer heffen dan de kosten die ze maakt.

Voorbeelden De rioolheffing en de afvalstoffenheffing. Het aanvragen van een vergunning, rijbewijs of paspoort.

In het onderzoek is niet gekeken naar de algemene belastingen, zoals bijvoorbeeld de onroerendezaakbelasting en hondenbelasting. Het rapport beperkt zich tot een beeldschets van de rechtmatigheid van het proces dat gevolgd wordt bij de tariefberekening. Hierbij is gekeken welke kosten de gemeente toerekent aan de tarieven. Het daadwerkelijk narekenen van de tarieven en de kostendekkendheid was geen onderdeel van het onderzoek. Een vergelijking van tarieven van de gemeente Barneveld met gemeenten met een vergelijkbaar inwonertal is wel onderdeel van het onderzoek. De vergelijking is gemaakt met omliggende gemeenten en een gemeente op verzoek van de geïnterviewde raadsleden. Omdat gemeenten veel beleidsvrijheid hebben, zegt het vergelijken van alleen de tarieven niet alles. Gemeenten kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om een hogere onroerendezaakbelasting te heffen om een deel van de kosten voor de afvalstoffenheffing te dekken. De vergelijking van de tarieven moet gezien worden als indicatie.

-8-

2. Beleid en regelgeving: waaraan moet de gemeente voldoen? In dit hoofdstuk bespreken we in paragraaf 2.1 de wettelijke grondslagen en strekking van de afvalstoffenheffing, rioolheffing, leges en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Bij de leges komen de termen dienst, opbrengstnorm, tariefdifferentiatie en kruissubsidiëring aan de orde. In paragraaf 2.2 komt beleidsvrijheid van het gemeentebestuur ter sprake. Paragraaf 2.3 gaat in op de keuzevrijheid die de gemeente heeft bij het wel of niet heffen van leges. Paragraaf 2.4 beschrijft of de gemeente Barneveld kan aantonen dat ze voldoet aan de geldende regelgeving. Er is een apart hoofdstuk gewijd aan de regels voor de systematiek van de kostendekking, hoofdstuk 3. Daarin beschrijven we eerst de regels en vervolgens de praktijk van de gemeente Barneveld.

2.1 Wettelijke grondslagen 2.1.1 Inleiding Er zijn drie typen belastingen te onderscheiden bij de gemeentelijke belastingen: • Algemene belastingen: die kan de gemeente voor alle gemeentelijke taken inzetten en komen ten goede aan de algemene middelen (bijvoorbeeld onroerendezaakbelasting, toeristenbelastingen, hondenbelasting). • Heffingen: die zet de gemeente in voor specifieke taken met een algemeen belang: alle inwoners hebben er voordeel van. Hierbij mag de gemeente geen winst maken (rioolheffing en afvalstoffenheffing). • Rechten, waarvan leges de belangrijkste zijn: ook hierbij mag de gemeente over het geheel van de leges niet meer heffen dan de kosten die ze maakt. Bij leges verleent de gemeente aan een individu een dienst, waarbij dit alleen voor die persoon een voordeel oplevert. Dit zijn bijvoorbeeld vergoedingen die men betaalt voor het aanvragen van een vergunning of rijbewijs. Dit onderzoek richt zich op de heffingen en leges. Algemene belastingen zijn niet in het onderzoek betrokken. 2.1.2 Afvalstoffenheffing De kosten die de gemeente maakt voor het beheer van huishoudelijke afvalstoffen kan ze verhalen met de afvalstoffenheffing. Dit is gebaseerd op artikel 15.33 van de Wet milieubeheer. Lid 1 is de wettelijke grondslag.

In lid 2 wordt uitgelegd wat onder ‘gebruikmaken van een perceel’ kan worden verstaan en worden artikelen van de Gemeentewet van toepassing verklaard. 2.1.3 Rioolheffing De kosten die de gemeente maakt in het kader van het beheer en transport van afval-, grond- en hemelwater kan ze verhalen met de rioolheffing. Dit is gebaseerd op artikel 228a van de Gemeentewet. 2.1.4 Leges Leges rekenen we tot de rechten. In de strikte zin van de belastingtheorie gelden zij niet als belastingen. Rechten onderscheiden zich van belastingen, doordat zij de rechtstreekse tegenprestatie vormen voor een dienst die de overheid levert aan een individu. Wat een dienst is, leggen we onder het volgende kopje uit. Tegenover een belasting staat geen rechtstreekse concrete tegenprestatie, omdat het een algemene bijdrage is. De basis voor het opleggen van leges vormen artikel 229, lid 1 onder b en 229b van de Gemeentewet. -9-

De gemeenteraad stelt de legesverordening en de bijbehorende tarieventabel vast. De tarieventabel heeft drie titels: • Titel 1 Algemene dienstverlening • Titel 2 Dienstverlening omtrent Omgevingsvergunningen • Titel 3 Dienstverlening vallend onder de Europese dienstenrichtlijn Wat is een dienst? Het begrip 'dienst' is in de wet niet nader gedefinieerd. Deze vraag is wel meerdere malen beantwoord in de jurisprudentie. In essentie komt het erop neer dat werkzaamheden van het gemeentebestuur aangemerkt worden als dienst als het gaat om: “werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening, maar bovendien rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang”. 1 Er moet een individueel aanwijsbare tegenprestatie zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het aanvragen van een bouwvergunning of paspoort. Per dienst moet de gemeente het algemene belang en het individuele belang dat wordt gediend tegen elkaar afwegen. Het begrip dienst komt overigens terug in paragraaf 2.2, die over beleidsvrijheid gaat. De opbrengstnorm Gemeenten mogen geen winst maken met de heffing van de leges, afvalstoffenheffing en rioolheffing. De tarieven moeten dus zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten niet uitkomen boven de geraamde kosten. In de Gemeentewet wordt dit de ‘opbrengstnorm’ genoemd.

De berekening van de kostendekking moet op basis van de begroting plaatsvinden. Tariefdifferentiatie Het staat gemeenten vrij om het soort kosten in rekening te brengen die het beste passen bij het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing.2 Leges kunnen namelijk worden geheven naar verschillende grondslagen, zoals de hoogte van de bouwkosten, een vast bedrag per perceel of een bedrag voor een hoeveelheid die verbruikt is. Onderlinge verschillen in – op zich geoorloofde – kostendekkingspercentages tussen groepen van diensten zijn niet in strijd met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. De meeste gemeenten maken dan ook winst over titel 2 van de legesverordening (omgevingsvergunningen) zodat ze diensten voor een lager tarief kunnen aanbieden. Over het geheel van de leges mag de gemeente echter geen winst maken en moet de kostendekking dus maximaal 100 % zijn. Het gaat dan om titel 1, 2 en 3 van de legesverordening samen. De gemeente kan kiezen om op leges voor bouwvergunningen winst te maken, zodat ze bijvoorbeeld huwelijken goedkoper kan maken (of bekostigen uit de algemene middelen). Dit hoeft de gemeente niet te motiveren, als het geheel maar kostendekkend is.

1 2

HR 17 april 2009, LJN: BIl253 (ECLI:NL:HR:2009:BI1943)

-10-

Kruissubsidiëring Het voorgaande betekent dat bij het heffen van leges zogenoemde kruissubsidiëring is toegestaan. Bij kruissubsidiëring gebruikt de gemeente een verwacht overschot bij de ene activiteit voor de dekking van een tekort bij een andere activiteit. Hiermee wordt invulling gegeven aan de gemeentelijke autonomie en de politieke keuzevrijheid van de gemeente. De balans tussen enerzijds de dienstverlening van de gemeente en anderzijds de hoogte van de betaling aan de gemeente ligt dus volledig binnen de keuzevrijheid van de gemeenteraad. Een gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen om voor een bepaalde vergunning maar 50% van de kosten te verhalen. De kosten die de gemeente daardoor niet verhaalt, kan ze dan betalen uit de algemene middelen of uit een hoger tarief van een andere dienst. In een juridische procedure zal een rechter een legesnota wel toetsen aan het criterium van onredelijke en willekeurige belastingheffing. Bij de leges is er bovendien een aantal tarieven met een limiet, doordat de Rijksoverheid het (maximale) tarief bepaalt. Voorbeelden van dergelijke tarieven zijn die van de reisdocumenten, rijbewijzen en akten burgerlijke stand. Deze tarieven worden door publicatie in het Staatsblad bekendgemaakt.

Kruissubsidiëring mag niet plaatsvinden van titel 3 (diensten die vallen onder de Europese dienstenrichtlijn) naar titel 1 of 2 (algemene dienstverlening en dienstverlening voor omgevingsvergunningen). Andere beperkingen zijn er niet. 2.1.5 Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) In 2003 is het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten ingevoerd. De BBV bevat de wettelijke eisen voor de opzet en inhoud van de begroting en de jaarrekening. In de BBV worden de inhoud van de begroting, meerjarenraming, het jaarverslag en de jaarrekening geregeld. Artikel 10 van dit besluit vermeldt dat de paragraaf over de lokale heffingen ten minste bevat: A. De geraamde inkomsten B. Het beleid ten aanzien van de lokale heffingen C. Een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd; D. Een aanduiding van de lokale lastendruk E. Een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid In de paragrafen 2.4 en 5.2 leest u of de gemeente Barneveld voldoet aan de eisen van de BBV.

2.2. Beleidsvrijheid van de gemeente Barneveld is volgens de Gemeentewet vrij in het heffen en innen van belastingen en rechten. Bovendien heeft de gemeenteraad de volledige beleidsvrijheid om te bepalen over welke diensten en producten hij

-11-

leges wil heffen. Daarbij moet er wel sprake zijn “van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten”. Er moet dus sprake zijn van een “dienst” (paragraaf 2.1.4). De gemeenteraad kan besluiten om over bepaalde diensten geen leges te heffen. De consequentie daarvan is dat de gemeente de dienst uit de algemene middelen betaalt. Alle inwoners betalen zo mee aan de dienst voor een individuele inwoner. De gemeenteraad kan besluiten om een aantal leges voor diensten in de huidige tarieventabel (die hoort bij de legesverordening) te laten vervallen. De gemeente heeft het recht om de kosten die ze maakt te verhalen op de klant. Dit is echter geen verplichting. Gemeenten hanteren meestal het uitgangspunt van 100% kostendekking. Zeker niet hoger omdat de gemeente geen winst mag maken met de heffingen. Het is aan de gemeente om de juiste balans te vinden tussen de dienstverlening en de betaling, in relatie tot de politiek aanvaardbare lasten voor de burgers. De gemeenteraad bepaalt namelijk de hoogte van de tarieven van de leges. Een percentage onder de 100% betekent dat de gemeente het verschil financiert uit de algemene middelen.

2.3 Keuzevrijheid bij het wel/niet heffen van leges De diensten waarvoor Barneveld leges heft, zijn vastgelegd in de tarieventabel behorende bij de legesverordening 2021. Deze tabel bestaat uit 22 pagina’s en 225 verschillende tarieven. Voorbeelden zijn: • Een aanvraag voor een rijbewijs, • een aanvraag tot het verstrekken van een afschrift van de programmabegroting, • of een aanvraag tot het verkrijgen van een horeca-exploitatievergunning. Het gaat te ver om alle diensten te benoemen in deze paragraaf. De VNG stelt een modelverordening op waar gemeenten gebruik van kunnen maken. In de tarieventabel behorende bij de leges heeft Barneveld een aantal diensten niet opgenomen die andere gemeenten, waaronder buurgemeenten, wel opnemen. Enkele voorbeelden van diensten waar andere gemeenten leges voor heffen en Barneveld niet: • een aanvraag voor een vergunning voor evenementen. Tarief vaak afhankelijk van aantal bezoekers en/of onderscheid commercieel of niet-commercieel. • het annuleren of wijzigen van een gereserveerde datum voor een huwelijksvoltrekking. • een aanvraag om een vergunning tot het exploiteren van een openbare inrichting (horeca). • een aanvraag voor een vergunning tot tijdelijke verhuur van leegstaande woonruimte. We hebben een vergelijking gemaakt tussen de tarieventabel van Barneveld en de modelverordening van de VNG.

Bijlage 2 bevat een lijst met diensten waarvoor de gemeente Barneveld geen leges heft. Als de dienst niet vermeld is in de tarieventabel behorende bij de legesverordening kan de gemeente er geen leges over heffen. De gemeente heeft voor dit onderzoek geen specifieke besluiten kunnen laten zien waarin staat waarom ze voor bepaalde geleverde diensten geen leges heft. Het heffen van leges gebeurt op basis van een -12-

raadsbesluit. De gemeenteraad stelt de legesverordening en de bijbehorende tarieventabel vast. Bij het vaststellen van dit besluit beslist de raad indirect ook voor welke diensten de gemeente geen leges heft. Er is op basis van dit onderzoek geen conclusie te trekken over de kosten (en daarmee de baten) van diensten waarover de gemeente nu geen leges heft. De hoogte van de kosten zijn een resultaat van de formule aantal verzoeken x normtijd gemeente x uurtarief en deze gegevens zijn niet allemaal beschikbaar.

2.4 Kan de gemeente aantonen te voldoen aan de geldende regelgeving? In deze paragraaf beschrijven we of de gemeente kan aantonen dat ze voldoet aan de geldende regelgeving. We maken hierbij een onderscheid in de voorgeschreven regelgeving en de eigen regelgeving. Onderstaande tabellen komen uit de jaarverslaglegging 2021 van de gemeente Barneveld. In de eerste tabel worden de baten getoond zoals die waren begroot voor 2021. Hierbij staat de Rioolheffing onder het verkeerde kopje, namelijk het kopje algemene dekkingsmiddelen, terwijl dit een bestemmingsheffing is. Voor de begroting geldt dat de verwachte baten niet boven de verwachte lasten mogen uitkomen. Voor een deel van de tarief gebonden heffingen zijn de lasten opgenomen in de begroting. Deze zijn te zien in de tabel Leges en heffingen op de volgende pagina. Uit deze jaarrekening blijkt dat bij sommige heffingen/rechten in werkelijkheid de baten toch de lasten overstijgen. Deze winst (hogere baten dan lasten) die de gemeente heeft gemaakt bij de heffingen moet ze reserveren om de lasten voor de betreffende heffingen het jaar erop te matigen.

Per 1 januari 2017 zijn gemeenten verplicht om kostenonderbouwingen op te nemen in de paragraaf lokale heffingen bij de begroting. De opbouw van de paragraaf lokale heffingen van Barneveld voldoet niet aan artikel 10 van de BBV. Zo worden de kostendekkingspercentages van slechts een gedeelte van de leges getoond (zie tabel onder). De gemeente moet inzichtelijk maken wat het kostendekkingspercentage is van de -13-

diverse titels binnen de legesverordening en van de totale kostendekking. Er wordt in de huidige paragraaf (jaarverslaglegging 2021) van een aantal onderdelen uit de verordening een percentage genoemd en van die onderdelen is een totaalpercentage berekend. Dit geeft geen beeld van de totale dekking van de kosten. Kostenonderbouwingen van leges zijn niet beschikbaar. Daardoor heeft de gemeenteraad geen inzicht in de mate van kostendekking en kan er ook niet op sturen.

Omdat de gemeente een groot gedeelte van de overheadkosten niet doorberekent, is het echter aannemelijk dat de gemeente voldoet aan de regelgeving met betrekking tot de opbrengstnorm. Dat betekent dat de geraamde baten niet uitkomen boven de geraamde lasten. Meer uitleg over de toerekening van overhead staat in paragraaf 3.1.2. In de regel gebruiken andere gemeenten de Nota gemeentelijke belastingen om vast te leggen wat de kaders zijn voor de gemeentelijke belastingheffing en waarop deze zijn gebaseerd. Gemeenten stellen in de financiële verordening vervolgens vast dat het college van burgemeester en wethouders deze eens per vier jaar beoordeelt op actualiteit en de uitkomsten van deze beoordeling naar de gemeenteraad stuurt. Echter, de gemeente Barneveld heeft in 2014 voor het laatst de nota gemeentelijke belastingen opgesteld. Bij de vaststelling in de raad is direct een ander besluit genomen. Dit besluit luidt als volgt: “De verplichting vanuit de financiële verordening gemeente Barneveld om periodiek, tenminste om de vier jaar een nota vast te stellen komt te vervallen. Indien er ontwikkelingen zijn op het gebied van de gemeentelijke belastingen, heffingen en rechten zullen wij dit aan uw raad voorleggen.” (Raadsbesluit 613343). Achtergrond bij dit besluit is dat alle wijzigingen met betrekking tot de belastingverordeningen per definitie via de gemeenteraad verlopen.

Dat is een correcte veronderstelling, maar hierdoor verdwijnt wel het overzicht, omdat allerlei uitgangspunten, grondslagen en keuzes om wel/geen belasting te heffen in de nota uit 2014 staan en die niet periodiek vernieuwd wordt en niet onder de aandacht van de raad komt. Dat geldt voor zowel de gemeentelijke organisatie als voor de raadsleden. Voor nieuwe medewerkers en nieuwe raadsleden geldt dat het onmogelijk is om uit te zoeken waarom bepaalde onderdelen van de belastingverordening of tarieven op de huidige manier zijn geregeld. Voorbeelden hiervan zijn: • waarom geen onderscheid van tarief bij de rioolheffing tussen lozen afvalwater of lozen hemelwater; • waarom een tarief per perceel voor de afvalstoffenheffing en geen onderscheid tussen 1, 2 of meerpersoonshuishoudens; • waarom 50% van de overheadkosten doorberekenen. Bij verloop van personeel in de ambtelijke organisatie bestaat het risico dat niet meer duidelijk is wat een bewuste keuze is geweest of wat historisch is gegroeid. -14-

Voor de belastingheffing geldt dat de gemeenteraad besluit of een belasting wordt ingevoerd of niet. En zo ja, onder welke voorwaarden de belasting wordt geheven. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering. Het college kan nadere regels voor de heffing en invordering stellen. Daarbij kan worden gedacht aan regels voor de aangifte, het opleggen van voorlopige aanslagen, maar ook richtlijnen bij de uitleg van bepalingen in de verordening. Ook wijst het college de cruciale functionarissen zoals de heffingsambtenaar en invorderingsambtenaar aan. De heffingsambtenaar is verantwoordelijk voor het opleggen van de aanslagen in individuele gevallen. Naast het opleggen van de aanslagen beslist de heffingsambtenaar ook op de bezwaarschriften, en treedt voor de gemeente op in beroep en hoger beroep. De gemeente Barneveld heeft geen procesbeschrijvingen voor het opstellen van de verordeningen en de bijbehorende tarieven. Hierdoor is onduidelijk wie verantwoordelijk is voor welk onderdeel. De financiële adviseurs berekenen nu de tarieven met behulp van input van de vakafdelingen. De strategisch adviseur controleert deze berekeningen. Bij de gemeente Barneveld speelt de heffingsambtenaar geen rol in dit proces, terwijl de heffingsambtenaar als zelfstandig bestuursorgaan wel eindverantwoordelijk is voor de opgelegde aanslagen/leges aan de inwoners.

Omdat er veel nieuwe medewerkers zijn, is het onduidelijk hoe dit proces precies werd uitgevoerd in het verleden.

-15-

3. De kostendekking in Barneveld: regels en praktijk Paragraaf 3.1 bevat de regels voor de systematiek van de kostendekking. Paragraaf 3.2 gaat over de kostendekking van afvalstoffenheffing, rioolheffing en leges van de gemeente Barneveld. Hierna bespreken we in paragraaf 3.3 de gevolgen van een eventuele overschrijding van de opbrengstnorm.

3.1 Regels voor de systematiek van de kostendekking 3.1.1 Inleiding Uit de jurisprudentie blijkt dat een gemeente op controleerbare wijze moet vastleggen welke uitgaven zij in welke mate beoogt te dekken door elk van de heffingen in een verordening. Doorgaans houdt dit in dat de gemeente in elk geval inzicht verschaft in de kosten en baten op het niveau van de verordening. Ook het vernieuwde BBV stelt eisen aan de wijze en het niveau van de kostendekking. In de paragraaf Lokale Heffingen dient de gemeente de kostendekking te presenteren op hoofdlijnen, waarbij ze inzichtelijk moet maken hoe de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden. De Hoge Raad heeft hierover bepaald3 dat als een belanghebbende aantoont dat de gemeente te veel leges in rekening brengt, de heffingsambtenaar inzicht dient te geven in de ramingen van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. De gemeente dient in de begroting alle posten op te nemen voor zover die op dat moment bekend zijn. De bewijslast van de feiten die een overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen rust op de belanghebbende. Daarom dient hij, nadat de heffingsambtenaar inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel redelijke twijfel bestaat over posten in de raming en of wel alle baten in de raming zijn meegenomen.

Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te geven. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan naar zijn oordeel het bezwaar ongegrond is. Als een belanghebbende vervolgens stelt dat de feitelijke gegevens die de heffingsambtenaar heeft verstrekt onjuist zijn, draagt belanghebbende de bewijslast voor die stelling.4 3.1.2 Lasten die de gemeente mag doorberekenen In deze paragraaf staan we stil bij de methodiek van de kostprijsberekening en de verschillende elementen die nodig zijn voor een juiste kostprijsberekening. Daarbij is een onderscheid aangebracht in lasten en baten die direct dan wel indirect in verband staan met de kostendekkende heffingen. Om te kunnen bepalen of de gemeente de kosten van een bepaalde activiteit kan doorberekenen, kan ze de volgende controlevragen stellen: verricht de gemeente de activiteit, omdat er een dienst wordt gevraagd? Hangen de kosten direct samen met de betreffende dienst of het product waarvoor de gemeente heft? Als het antwoord op de vraag ja is, zijn de kosten vrijwel altijd via de heffingen te verhalen. Als het antwoord nee is, dan meestal niet.

3

Hoge Raad 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 en Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777.

4

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 13 juli 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:6735.

-16-

Wat zijn directe kosten? Onder directe kosten verstaan we de kosten die rechtstreeks samenhangen met de dienstverlening van de gemeente. Tot de directe kosten behoren bijvoorbeeld huisvestingkosten, de loonkosten van degene die een vergunningaanvraag behandelt, kapitaallasten en materiële kosten voor de beoordeling van een vergunning of ontheffingsaanvraag. Ook kosten voor het opstellen en publiceren van de beschikking en de kosten van externe adviseurs vallen hier onder. Ook de overheadkosten kan de gemeente verhalen voor zover deze kosten in direct verband staan met de specifieke dienstverlening. Het gaat bijvoorbeeld om de kosten die verband houden met ondersteuning en management ten behoeve van de werkzaamheden die nodig zijn om de dienst te verlenen. Uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie kunnen we afleiden dat de gemeente de volgende vijf kostencomponenten kan verhalen als er sprake is van een directe relatie met de dienstverlening: • personeelskosten • huisvestingskosten • specifieke automatiseringskosten • materiële kosten • overhead In het BBV is bepaald welke kosten tot de overheadkosten behoren. Voor de kostendekkende heffingen moet de gemeente het aandeel van de kosten bepalen dat direct samenhangt met de betreffende dienst of het product. Het gaat dan bijvoorbeeld om de tijd die het vergt om een vergunningaanvraag te behandelen.

In de paragraaf lokale heffingen moet de gemeente aangeven hoe ze de overheadkosten toerekent. Wat zijn indirecte kosten? Indirecte kosten zijn de kosten die niet rechtstreeks samenhangen met de dienstverlening. Indirecte kosten zijn kosten die niet toe te rekenen zijn aan een individueel belang of aan een dienst of product. Deze kosten kan de gemeente niet verhalen op de burger. Voorbeelden hiervan zijn beleidsvoorbereiding, handhaving en algemene inspraak.

3.2 Onderzoek kostendekking 2021 In de paragraaf lokale heffingen van de programmabegroting 2021 van de gemeente Barneveld zijn de onderbouwingen gegeven voor de kostendekking. Hierbij maakt de gemeente een onderscheid tussen de belastingen (algemene dekkingsmiddelen) en de rechten (gebonden aan tarieven). Dit overzicht is niet helemaal juist en volledig. De rioolheffing staat bij het overzicht van belastingen, maar het is een heffing. In paragraaf 1.4 van de lokale heffingen is voor vijf heffingen de kostendekking getoond. Het geeft dus geen compleet beeld, want er staan in paragraaf 1.3 tien heffingen waarbij de kostendekking relevant is. Onderstaande cijfers zijn afkomstig van de onderbouwende rapportages die de gemeente heeft gebruikt voor de berekeningen in de paragraaf lokale heffingen. In deze rapportages is het onderdeel overhead nader uitgesplitst. De bedragen zijn x €1.000.

-17-

Kostendekking afvalstoffenheffing Totale kosten 6.434 waarvan overhead

638

Baten

6.429

Kostendekking

100%

Kostendekking rioolheffing Totale kosten 4.938 waarvan overhead 436 Baten

4.819

Kostendekking

98%

Kostendekking Leges Titel 1 Algemene dienstverlening Totale kosten 1.175 waarvan overhead 200 Baten

1.073

Kostendekking

91%

Kostendekking Leges Titel 2 Omgevingsvergunning Totale kosten 3.774 waarvan overhead

673

Baten

3.413

Kostendekking

90%

In de programmabegroting (paragraaf Bedrijfsvoering) staat een onderbouwing van de berekening van de overheadkosten. Hierin staat vermeld dat de overheadkosten 79,8% van de totale salariskosten van de begroting zijn, exclusief de salariskosten in taakveld 0.4 (Overhead). Gezien de afbakening van dit onderzoek is dit percentage niet nagerekend. Een percentage overheadkosten boven de 100% is geen uitzondering voor een gemeente. Een percentage onder de 80% is dan ook geen hoog percentage. Echter, bij de berekening van de kostendekking van de heffingen rekent de gemeente met een overheadspercentage van 50% (paragraaf 1.4 kostendekkendheid in de paragraaf Lokale heffingen). Dit betekent dat de gemeente een groot gedeelte van de werkelijke overheadkosten niet toerekent, terwijl dit wel zou mogen volgens de huidige regelgeving.

-18-

Op basis van de vijf genoemde heffingen rekent de gemeente 1,2 miljoen euro in 2021 niet toe aan de tarieven van de heffingen. In de onderbouwende rapportages en de paragraaf lokale heffingen zijn niet alle soorten heffingen opgenomen. De leges met betrekking tot de dienstverlening en de overige leges zijn niet opgenomen. De totale inkomsten van deze leges zijn ruim 1 miljoen euro. Omdat er geen actuele onderbouwing van deze kosten beschikbaar zijn, is niet vast te stellen hoeveel overheadkosten niet zijn toegerekend. Het werkelijke bedrag dat de gemeente niet toerekent, ligt dus nog hoger dan de 1,2 miljoen euro. Een inschatting van de totale kosten die de gemeente jaarlijks niet toerekent betreft circa 1,5 miljoen euro. Deze kosten dekt de gemeente uit de algemene middelen. Dat betekent dat alle inwoners van Barneveld eraan meebetalen. We hebben geen besluit gevonden over de doorberekening van overheadkosten. Uitgangspunt zou zijn dat de tarieven 100% kostendekkend zouden zijn. Dat lijken ze nu (bijna) te zijn op basis van de getoonde berekeningen, maar omdat niet alle kosten worden toegerekend, is de werkelijke kostendekking een stuk lager. Er is niet vast te stellen wanneer de laatste kostendekkingsberekening is gemaakt. De gemeente kan geen inzicht geven in de directe kosten die toegerend worden aan de leges, zoals loonkosten, huisvesting en materiaalkosten.

Sinds 2012 zijn er geen berekeningen kostendekking meer geweest, maar zijn de gebruikte bedragen in de rekenmodellen geïndexeerd of aangepast naar aanleiding van inschattingen van de vakafdelingen. Omdat een tien jaar oude berekening van de kostendekking niet relevant is, valt er over de juistheid van de huidige berekeningen geen conclusie te trekken. De wetgever vereist dat de gemeente de kostendekkingsberekening jaarlijks uitvoert. Notabene: tijdens het onderzoek heeft de gemeente herhaalde malen aangegeven dat sinds 2012 geen berekeningen meer zijn gemaakt. Tijdens de fase van ambtelijk wederhoor gaf de gemeente aan dat er in 2017 toch nog een kostendekkendheidsberekening is gemaakt. Dit was dermate laat in het proces dat de rekenkamer dit niet meer nader heeft kunnen onderzoeken of verwerken in deze rapportage. De gemeente Barneveld heeft aangegeven dat bij de invoering van de Omgevingswet grote wijzigingen plaatsvinden in titel 2 van de tarieventabel behorende bij de legesverordening. Op dat moment zal ook een actualisatie plaatsvinden van de activiteiten, tarieven en kostendekking.

3.3 Momenteel weinig risico op overschrijding opbrengstnorm Als de verwachte opbrengsten uitstijgen boven de verwachte kosten, kan de rechter de verordening onverbindend (ongeldig) verklaren. Wanneer een belanghebbende bijvoorbeeld bezwaar maakt tegen de hoogte van de tarieven, kan het gevolg hiervan zijn dat de gemeente geen aanslagen voor dat betreffende jaar op kan leggen en dat de aanslagen die onder de rechter liggen worden teruggebracht naar nihil. Gezien bovenstaande is er voor Barneveld weinig risico dat de opbrengstnorm wordt overschreden. Immers: een groot deel van de werkelijke overheadkosten berekent de gemeente Barneveld niet door in de tarieven. Wel zal bij een eventuele beroepszaak de heffingsambtenaar de kostendekking inzichtelijk moeten maken. Hij zal dan een berekening moet meeleveren bij het verweerschrift van de gemeente.

-19-

De gemeente heeft aangegeven dat ze de kostendekking van de leges omgevingsvergunningen houdt op 80% tot 90%. Hiermee voorkomt ze dat ze de opbrengstnorm overschrijdt. Volgens de geïnterviewde raadsleden is dit een bewuste keuze. Dit lijkt strijdig met de uitgangspunten zoals die zijn vastgesteld in de Nota lokaal belastinggebied Barneveld 2014, waarin staat dat de tarieven kostendekkend moeten zijn en dat de nota geen geldigheidsduur heeft (wat betekent dat de nota nog steeds van kracht is). Na het vaststellen van deze nota zijn er geen besluiten genomen dat de tarieven voor de omgevingsvergunningen niet meer kostendekkend hoeven te zijn.

-20-

4. Financieel inzicht In dit hoofdstuk geven we in paragraaf 4.1 een overzicht van de ontwikkeling van verschillende tarieven in Barneveld van 2018 tot 2021. In paragraaf 4.2 is een overzicht te vinden van een vergelijking van de tarieven met vergelijkbare gemeenten.

4.1 Ontwikkeling van de tarieven in Barneveld Voor inzicht in de ontwikkeling van de tarieven in Barneveld kijken we naar een aantal belangrijke bestemmingsheffingen en een aantal veelvoorkomende diensten uit de tarieventabel behorende bij de legesverordening. Daarnaast vergelijken we de tarieven van belastingjaar 2021 met andere gemeenten. In het rapport geven we geen oordeel over de verschillen. Wel staan we kort stil bij opvallende zaken. Dienst Huwelijk gemeentehuis tijdens kantooruren

2018 € 380,-

2019 € 405,-

2020 € 409,-

2021 € 414,-

Vergunning voor bouwen dakkapel met bouwsom 10.000

€ 278,- + 0,023,75 % = € 515,50

€ 280,- + 0,023,75 % = € 517,50

€ 283,- + 2,4% bouwkosten= € 523,-

€ 332,- + 2,82% bouwkosten= € 614

€ 41.050,-

€ 41.463

€ 48.712

€ 84,25

€ 85,-

€ 100,-

Vergunning € 40.638,voor bouwen 10 woningen met totale bouwsom van €2.000.000,Kapvergunning € 83,50

-21-

Afvalstoffenheffing

2018

2019

2020

2021

Bij eenpersoonshuishouden: 60% van het tarief van een meerpersoonshuishouden.

Meerpersoons huishouden:

Meerpersoons -huishouden:

Meerpersoonshuishouden:

Meerpersoonshuishouden:

€ 282,30 + € 141,15 voor elke extra container

€ 297,50 per perceel + € 148,75 voor elke extra container

€ 312,50 per perceel + €156 voor elke extra container

€ 328,-per perceel + € 164,voor elke extra container

Rioolheffing

2018

2019

2020

2021

Aantal m3 afvalwater 0 t/m 350 m3 (+ 0,50 per m3 boven de 350m3 met een maximum van 25000 m3)

Aantal m3 afvalwater 0 t/m 350 m3 = € 174,-

Aantal m3 afvalwater 0 t/m 350 m3 = € 176,60

Aantal m3 afvalwater 0 t/m 350m3 = € 179,25

Aantal m3 water 0 tot 350 m3: € 186,40

Er is jaarlijks een lichte stijging van de tarieven. Een aantal leges is tussen 2020 en 2021 meer verhoogd dan tijdens voorgaande jaren. Het gaat om een vergunning voor een dakkapel, voor het bouwen van tien woningen en een kapvergunning.

4.2 Vergelijking van de tarieven met andere gemeenten In de tabel hieronder maken we een vergelijking van de leges voor een aantal diensten. De tarieven van Barneveld voor een aantal diensten liggen aan de bovenkant van het gemiddelde van de referentiegemeenten. Een aanvraag voor het bouwen van een dakkapel is relatief duur. Met de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024 kunnen de verschillen weer anders worden. Dit is mede afhankelijk van het omgevingsplan dat de gemeente opstelt. Leges 2021

Barneveld

Veenendaal Putten

Nijkerk

Ede

Doetinchem

Huwelijk gemeentehuis tijdens kantooruren

€ 414

€ 200

€ 332,50

€ 383

€ 477,50

€ 408,35

Dakkapel met bouwsom 10.000

€ 614

€ 670

€ 173

€ 320

€ 315

€ 315

-22-

10 woningen met bouwsom 2.000.000

€ 48.712

€ 55.411

€ 29.915

€ 53.286

€ 46.220

€ 42.650

Kapvergunning

€ 100

€ 25

€ 36

€ 76,15

Per boom

€ 0,-

1=€ 51 Verder ander tarief voor elke extra boom Vergunning evenement

Niet aanwezig

Evenement/ € 36,50 markt: € Commer 100 cieel Wielertocht karakter: : € 50 € 56

Laag risico:

Drank & Horeca:

Hoog: € 145,-

€ 73,50 Gem: € 110,-

€ 73,50

60% meer naar goed doel: € 0,Laag risico: € 37,50 Middel: € 103,50

Klein: € 42 Middel: € 81,70 Groot: € 245 Snuffelmark t: € 82,95

Groot: € 310,50 Commercieel: € 621

Voor de afvalstoffenheffing geldt dat Barneveld het hoogste vaste tarief heeft, met dan nog een tarief voor een extra container. De andere gemeenten hebben een lager vast tarief met daarbij een variabel tarief voor het aantal ledigingen of zakken. In de tabel staan de tarieven vergeleken: Afvalstoffenheffing 2021

Barneveld

Veenendaal

Putten

Nijkerk

Ede

Doetinchem

Maatstaf van heffing

€ 328 per perceel + € 164 voor extra container

€ 222,32 per perceel +

€ 116,90 + bedrag per afvalzak

€ 141 per perceel + bedrag lediging + belasting ondergronds

€ 180,48 per perceel + belasting per aanbiedin g

€ 200,76 per perceel +

(1 persoon: 60% kosten)

variabel deel (aantal aanbiedingen)

-23-

variabel deel gebaseerd op aantal aanbiedinge n

Bij de rioolheffing is er een groot verschil tussen de gemeenten in de wijze van heffen. Zo kiezen gemeenten voor het aanslaan van alleen de eigenaar, alleen de gebruiker of een heffing waarbij sprake is van een eigenaren- en gebruikersdeel. De gemeenten Veenendaal, Nijkerk, Ede maken onderscheid tussen een eigenarendeel en een gebruikersdeel. Doetinchem hanteert een vast bedrag per perceel als maatstaf. De gemeenten Barneveld en Putten hanteren het aantal kubieke meter water als maatstaf en zijn daardoor slecht vergelijkbaar met de andere gemeenten. Daarnaast zijn er gemeenten die afwijkende tarieven hebben voor alleen het lozen van hemelwater. Door de systematiek van de rioolheffing kan de gemeente ook een gedragsprikkel stimuleren voor een beperking van het waterverbruik door de consument. Hierbij is ook van belang dat de verwachte kosten van de heffing laag blijven. In de volgende twee tabellen zijn de tarieven vergeleken voor zover dat mogelijk is. Rioolheffing 2021

Veenendaal Nijkerk

Ede

Doetinchem

Voor eigenaren

€ 63,36

€ 102,10

€ 103,20

€ 220,01 (bedrag per perceel)

Voor gebruikers

€ 31,68

o.b.v. gebruik

€ 51,48

€ 220,01 (bedrag per perceel)

Rioolheffing 2021 Bedrag per aantal m³ water

Barneveld

Putten

Bedrag

0 tot 350 m³: € 198,40

0 t/m 250 m³: € 213,50

+ € 0,50 voor elke m³ boven de 350 m³

250 t/m 500m³: € 85,50 per 250 m³

Bedrag per perceel

500 t/m 2500m³: € 174 per 500 m³ 2500 t/m 25000 m³: € 139,60 per 500 m³

-24-

5. Rol gemeenteraad Hoofdstuk 5 gaat over de rol van de gemeenteraad. In paragraaf 5.1 zijn de verschillende sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad beschreven. Paragraaf 5.2 gaat over de informatieverstrekking aan de gemeenteraad.

5.1 Sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad De vaststelling van de belastingverordeningen is de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad. Binnen de grenzen van de wet heeft de gemeenteraad enkele vrijheden bij de invulling van de belastingverordening. Deze vrijheid komt het meest naar voren in: • • • •

de keuze om een belasting wel of niet te heffen de heffingsmaatstaven het tarief eventuele vrijstellingen

De heffingsmaatstaf geeft aan op basis waarvan de belasting berekend is. Dit is bijvoorbeeld het gewicht van de aangeboden afvalstoffen, het aantal kubieke meters water of de parkeerduur. De gemeenteraad stelt niet alleen de tarieven vast, maar bepaalt ook de kaders waarop deze tarieven zijn gebaseerd (de heffingsmaatstaf). In het huidige proces van de gemeente Barneveld vindt er geen informatieoverdracht of debat plaats over de kaders voor de tarieven. Dat wordt mede veroorzaakt door het ontbreken van een periodieke vernieuwing van de nota gemeentelijke belastingen. Ook over de tariefberekeningen is de informatie naar de gemeenteraad toe beperkt gebleven. De raad stelt nauwelijks vragen bij de behandeling/vaststelling van de belastingverordeningen. De meeste belastingverordeningen zijn hamerstukken. De raad gaat niet in detail na of de tariefberekeningen kloppen. De raad gaat logischer wijze uit van de deskundigheid van de ambtenaren. De gemeentelijke belastingheffing zorgt niet alleen voor inkomsten, maar kan ook gebruikt worden voor regulering en gedragsbeïnvloeding. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de parkeerbelasting en de afvalstoffenheffing. Het is verstandig om keuzes in de belastingheffing vast te leggen in een nota. Bij de gemeente Barneveld zijn alleen de resultaten van de verplichte keuzes vastgelegd in belastingverordeningen.

Achtergronden van deze keuzes liggen niet vast.

5.2 Informatieverstrekking aan de gemeenteraad Wanneer de raadsleden in de bestuurlijke stukken op zoek gaan naar informatie over kostendekkendheid is het moeilijk om wat te vinden. De informatie die het college verstrekt, is te beperkt. De raadsleden krijgen informatie over de tariefberekeningen via de gegevens in de programmabegroting. Het aantal technische vragen met betrekking tot de gemeentelijke belastingen tijdens de behandeling van de programmabegroting is klein. Bij de beantwoording van deze vragen geeft het college zelden een uitleg over de systematiek of mogelijkheden die er zijn voor raadsleden om keuzes te maken. -25-

Het college informeert de raadsleden beperkt tot niet over de wijze waarop tarieven en kostendekking tot stand komen. De kostenonderbouwingen ontbreken. Dit is in strijd met de BBV, artikel 10. De eindresultaten worden in de regel wel gedeeld en de raad stelt deze vast. Dat geldt echter niet voor alle kostendekkingspercentages. Het college deelt wel alle tarieven van heffingen en leges, omdat de gemeenteraad deze moet vaststellen. Omgekeerd maken de raadsleden weinig tot geen gebruik van de mogelijkheid tot het stellen van vragen.

-26-

6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies Op basis van de bevindingen uit het onderzoek trekt de rekenkamer de volgende conclusies. 1. De heffingen en leges krijgen zowel ambtelijk als bestuurlijk beperkt aandacht Uit de nota van bevindingen blijkt dat het proces van en informatievoorziening over belastingheffing weinig aandacht krijgt in Barneveld en dat er een aantal verbeteringen noodzakelijk is. De afwezigheid van een actuele beleidsnota belastingen (zie ook conclusie 5), het ontbreken van diverse kostenonderbouwingen, verouderde tariefberekeningen en de onvolledige informatie in de paragraaf lokale heffingen bij de begroting en jaarrekening zijn de belangrijkste tekortkomingen. In het huidige proces van de gemeente Barneveld vindt er geen debat plaats over de kaders en de hoogte van de tarieven. Dat wordt mede veroorzaakt door het ontbreken van de nota gemeentelijke belastingen. Bij de behandeling van belastingvoorstellen en de jaarrekening/begroting stellen de raadsleden vrijwel geen vragen. 2. De tarieven (leges) die de gemeente in rekening brengt bij de inwoners voor diensten zijn niet onderbouwd. De gemeente moet inzichtelijk kunnen maken hoe het tarief van een dienst tot stand komt en dus de onderliggende kosten helder hebben. Indien een inwoner bezwaar maakt tegen een tarief moet de gemeente de hoogte van het tarief kunnen onderbouwen en laten zien.

De gemeente maakt niet jaarlijks een berekening van het tarief dat inwoners moeten betalen voor diverse producten en diensten. Sinds 2012 zijn er voor de leges geen berekeningen kostendekking meer gemaakt en zijn de gebruikte bedragen in de verouderde rekenmodellen aangepast met een inflatiecorrectie of aangepast naar aanleiding van inschattingen. Notabene: tijdens het onderzoek heeft de gemeente een aantal keer aangegeven dat sinds 2012 geen berekeningen meer zijn gemaakt. Tijdens de fase van ambtelijk wederhoor gaf de gemeente aan dat er in 2017 toch nog een kostendekkendheidsberekening is gemaakt. Dit was dermate laat in het proces dat de rekenkamer dit niet meer nader heeft kunnen onderzoeken of verwerken in deze rapportage. Het toetsen en controleren van de tarieven en kostendekkingsberekeningen voert de gemeente niet uit. Dit is wel noodzakelijk om te voorkomen dat de verwachte opbrengsten van de leges boven de verwachte kosten uitstijgen. Deze vergelijking kan de gemeente nu niet maken. Tot slot heeft het ontbreken van een onderbouwing van de kosten als gevolg dat de gemeenteraad de onderbouwing niet kan controleren en niet kan sturen op de mate van kostendekkendheid van leges. 3. Bij het berekenen van heffingen verwerkt de gemeente niet alle overheadkosten in het tarief.