Handreiking+huisvesting+arbeidsmigranten+pdf

Handreiking huisvesting van arbeidsmigranten Een hulpmiddel op het terrein van ruimtelijke ordening

Publicatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Rho Adviseurs Jeroen van Broekhoven en Ruud Louwes Augustus 2021

Inleiding 1. Sturen op huisvesting: rollen en instrumenten

2 4

2.

7

1.1 1.2 1.3 1.4

Aanpak, regulering en landelijke kaders 2.1 2.2

2.3

3.

1/40

Aanpak 2.1.1 Visie en beleid 2.1.2 Omgevingswet en beleid Regulering 2.2.1 Bestemmingsplan en omgevingsplan en flexibiliteitsbepalingen 2.2.2 Stappenplan voor regels in het bestemmingsplan 2.2.3 Praktijkvoorbeelden 2.2.4 Omgevingsvergunning 2.2.5 De Huisvestingsverordening 2.2.6 Provinciale verordening ruimte Landelijke kaders 2.3.1 Eisen uit het Bouwbesluit 2.3.2 Huisvestingswet 2014 2.3.3 Kwaliteitseisen en het Bouwbesluit 2.3.4 Wet aanpak woonoverlast

Realiseren van de huisvesting 3.1

3.2

4.

Gemeente Provincie Rijksoverheid Regionale samenwerking gemeenten

Mogelijk maken van initiatieven 3.1.1 Toepassen kruimelgevallenregeling 3.1.2 Afwijken van een bestemmingsplan en omgevingsplan 3.1.3 Creëren van daagvlak Voorbeeld in het creëren van draagvlak in de buurt Ondersteuningsmogelijkheden vanuit het rijk

Handhaving 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Handhaving Woningwet Beginselplicht tot handhaving Sancties Combineren verschillende handhavingsmogelijkheden Tool mogelijke acties bij gebruik strijdig met de regels Relevante verwijzingen

4 5 5 6

7 7 16 16 16 20 23 23 23 24 26 26 27 28 29

30

30 30 31 32 35 36

39

39 39 39 40 40 40

INLEIDING Voortraject en advies Roemer Op 30 oktober 2020 kwam het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten met haar tweede advies Geen tweederangsburgers. 1 Hierin kaartte zij de kwetsbare positie van arbeidsmigranten aan, maar ook hun belang voor de economie. Het Aanjaagteam komt in dit advies met een pakket aan aanbevelingen voor het kabinet. Onderdeel daarvan is ook de verbetering van kennis rond de mogelijkheden op het gebied van sturen op huisvesting (aanbeveling 4.1.A). Zij beveelt aan een handreiking RO-instrumentarium op te stellen om gemeenten te helpen in de complexe materie rondom huisvesting en ruimtelijke ordening. Met deze handreiking wordt daar invulling aan gegeven. Daartoe zullen handvatten worden gegeven aan gemeenten om de ondernemer te helpen die huisvesting wil realiseren. De focus ligt daarbij op de ruimtelijke ordeningsinstrumenten van gemeenten en provincies en direct aanpalende instrumenten, zoals de huisvestingsverordening. Gebruiker van de handreiking Bij het lezen en het gebruikmaken van deze handreiking is het van belang in het achterhoofd te houden dat de ene gemeente de andere niet is. Gemeenten verschillen bijvoorbeeld in de grootte van het vraagstuk rond de huisvesting van arbeidsmigranten: in sommige gemeenten speelt dit enorm en wordt zelfs de huisvesting van arbeidsmigranten werkzaam uit andere regio’s opgevangen.

In andere gemeente is het vraagstuk kleiner. Ook het type bedrijven waar de arbeidsmigranten werkzaam zijn kan verschillen: van distributiecentrum, tot agrarisch bedrijf, tot vleesverwerkende industrie. Verder kan het type woonruimte waarin de huisvesting plaats vindt enorm uiteenlopen. Men kan onder meer wonen op het erf, wonen op een bedrijventerrein, wonen in chalets, wonen in een woonhuis in een woonwijk, wonen in een getransformeerd pand en op een kleinschalige locatie of grootschalige locatie. Vooral van belang is het verschil in beleid en ervaring op het gebied van huisvesting van arbeidsmigranten. Er zijn gemeenten die op nul beginnen, hun beleid nog moeten formuleren en in de lokale regelgeving een plek moeten geven. Voor hen is in hoofdstuk 2 een stappenplan opgenomen om beleid op te stellen. Ook zijn er gemeenten die wel al beleid en regels hebben, maar die dit bijvoorbeeld nog wat willen aanscherpen of verbeteren. Dan is een gerichte verwijzing naar een concreet voorbeeld praktisch, in deze handreiking zijn daarom veel voorbeelden opgenomen. Tot slot zijn er gemeenten die hun beleid en regelgeving relatief compleet hebben, maar die een initiatief willen toestaan dat niet direct past binnen de bestaande regels en bestemmingen. Ook daar geeft deze handreiking concrete handvatten voor, zie hoofdstuk 4.

De provincie in deze handreiking We nemen de rol en mogelijkheden van de provincie ook mee in deze handreiking. Dit doen we om twee redenen. Allereerst heeft ook de provincie een rol in de ruimtelijke ordening en het sturen op bedrijvigheid. Beleid wat op dit niveau wordt gevoerd, werkt door in de lokale regelgeving. Daarnaast kan de provincie bij uitstek een faciliterende rol vervullen in het vraagstuk rond de huisvesting van arbeidsmigranten. We delen goede voorbeelden van beleid en regelgeving van provincies op het gebied van huisvesting van arbeidsmigranten. In de handreiking zal eveneens aandacht worden besteed aan regionale samenwerking. Wonen versus logies Bij de huisvesting van arbeidsmigranten komt vaak het onderscheid tussen wonen en logies aan bod. Gemeenten kunnen bestemmingen van beide categorieën aanwijzen. Wanneer een locatie de bestemming wonen heeft, moeten daar gebouwen gerealiseerd worden met het gebruikstype wonen. Wanneer een locatie de bestemming logies heeft, moeten daar gebouwen gerealiseerd worden van het gebruikstype logies. Voor beide gebouwtypen (gebruiksfuncties) gelden verschillende normen in het Bouwbesluit. Naast het voldoen aan het Bouwbesluit, moet het gebruik van de locatie ook in lijn zijn met de bestemming en de regels uit het Bouwbesluit. Gemeenten hebben de taak hierop toe te zien.

Hieruit volgt logischerwijs dat op locaties met bestemming wonen alleen gewoond mag worden en op locaties met bestemming logies niet gewoond mag worden. Tijdelijk verblijf kan daar wel plaatsvinden. Wanneer sprake is van wonen hangt af van de feitelijke omstandigheden.

1 Bijlage bij Kamerstukken II, 2020/21, 29861, nr. 53.

2/40

Het contract tussen de verhuurder en de huurder staat los van de bestemming. Dit betreft een privaatrechtelijke relatie. Het kan dus voorkomen dat het contracttype niet overeenkomt met de bestemming, bijvoorbeeld dat een (tijdelijk) huurcontract voor wonen is afgesproken, terwijl het geen woonbestemming betreft. Van welk type contract in een situatie sprake is hangt af van de feitelijke omstandigheden van het geval en moet bij de rechter worden aangevochten indien men het daarover oneens is. Wanneer bewoners of gebruikers van een locatie door handhavend optreden van de gemeente het pand moeten verlaten, kunnen zij zich tot de eigenaar/verhuurder richten voor eventuele schade of nakoming. Het kan voor gemeenten lastig zijn om inzicht te hebben in het feitelijk gebruik van een locatie. Het verdient daarom aanbeveling van tevoren keuzes te maken in het bestemmingsplan over waar men tijdelijk verblijf/logies wil toestaan. In de voorbeelden in deze handreiking en de bijlagen komen beide vormen terug. Reikwijdte Het is van belang dat het vraagstuk rond arbeidsmigratie in samenhang wordt opgepakt en niet alleen vanuit de huisvesting wordt bezien. Deze handreiking dient echter als juridisch basisdocument voor het maken van ruimtelijke keuzes waar het de huisvesting betreft en vormt dus maar een van de stappen die nodig zijn op dit vraagstuk.

Onderwerpen zoals de registratie van arbeidsmigranten, het in kaart brengen van de aantallen op lokaal niveau, integratie en draagvlak zijn onderwerpen die relevant zijn in het bredere verband van het vraagstuk rond arbeidsmigranten en die ook kunnen helpen bij het verkrijgen van grip op het vraagstuk. Deze onderwerpen zien echter niet direct op de ruimtelijke ordeningsinstrumenten van gemeenten en zullen daarom niet worden meegenomen. Voor elk van deze onderwerpen kan bovendien op zichzelf een gehele handreiking worden gemaakt. Ook wordt de verhuurdervergunning niet meegenomen in deze handreiking. Hiervoor zijn twee redenen: - In het kader van Goed Verhuurderschap in onder andere Groningen, Schiedam en Tilburg, is in 2018 gestart met de vormgeving van een gemeentelijk vergunningsstelsel, via pilots. 2 Daar bleek dat de juridische houdbaarheid van een vergunningsstelsel dat op de gemeentelijke verordenende bevoegdheid is gebaseerd twijfelachtig is. Daarnaast leefde de vraag welke concrete afdwingbare voorwaarden aan een lokale vergunning kunnen worden verbonden en hoe deze optimaal kunnen worden gehandhaafd. - Op dit moment ligt er een wetsvoorstel Goed Verhuurderschap, waarmee landelijk een grondslag wordt gecreëerd voor de verhuurdervergunning. Met gemeenten zal gekeken worden naar gepaste hulp of ondersteuning bij de invoering daarvan.

De exploitatievergunning zal ook niet worden meegenomen in deze handreiking. Gemeenten maken hier in de praktijk wel gebruik van en dit lijkt een instrument te zijn om de huisvesting van arbeidsmigranten goed te regelen. De juridische houdbaarheid van dit instrument kan echter in twijfel worden getrokken. Een exploitatievergunning wordt ingesteld door de gemeenteraad zelf op basis van de Gemeentewet. Dat kan de gemeenteraad doen zolang er geen wettelijke regeling is die dit onderwerp uitputtend regelt en hetzelfde doel dient. De voorbeelden van een exploitatievergunning huisvesting arbeidsmigranten bevatten criteria waar dit het geval is. Zo bevatten zij als criterium woningvoorraadbeheer, wat al geregeld is bij de Huisvestingswet of wet Ruimtelijke Ordening. Ook bevatten zij het criterium ′een inbreuk op eenn geordend woonen leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand′, wat al geregeld is in de Wet Ruimtelijke Ordening. Tot slot bevatten de voorbeelden criteria die al in het Bouwbesluit zijn geregeld, zoals eisen over geluidsisolatie en uitstraling. Ook al heeft de exploitatievergunning een ander doel dan al deze andere wetten, de voorwaarden die in de exploitatievergunning gesteld worden mogen niet hetzelfde doel hebben als die wetten. Dit is niet met zekerheid vast te stellen zonder rechterlijke toets, maar het verdient geen aanbeveling.

Daarom worden deze voorbeelden niet meegenomen in de handreiking. Tot slot: de bijlagen zijn door gemeenten gebruikte praktijkvoorbeelden die dienen ter inspiratie. Deze voorbeelden zijn niet juridisch getoetst door een rechter.

2 Zie ook de Kamerbrief hierover: Kamerstukken II, 2020/21, 27926, nr. 337.

3/40

1. STUREN OP HUISVESTING: ROLLEN EN INSTRUMENTEN Gemeenten, provincies en de rijksoverheid houden zich bezig met de huisvesting van arbeidsmigranten. Ieder overheidsorgaan heeft daarin een eigen rol en beschikt over eigen instrumentarium om zaken zo goed mogelijk te regelen. In dit hoofdstuk gaan we in op de verschillende rollen van deze bestuurslagen en de instrumenten die zij tot hun beschikking hebben om te sturen op huisvesting van arbeidsmigranten. Bij gemeentelijke instrumenten kan worden gedacht aan bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen. Aandacht wordt geschonken aan de Omgevingswet die op 1 juli 2022 in werking treedt. Op het niveau van de provincie kan worden gedacht aan provinciale verordeningen. Tot slot is er natuurlijk de landelijke wet- en regelgeving, zoals het Bouwbesluit. De beschrijvingen van deze instrumenten zullen kort zijn, gezien het instrumenten betreft die bij de gemeente en provincie bekend zijn. Voorbeelden van deze instrumenten komen in hoofdstuk 3 aan de orde. Hieraan wordt uitvoeriger aandacht besteed, zodat wordt voorzien in de behoefte aan oplossingen voor een soms weerbarstige en uitdagende praktijk. Bij de voorbeelden komen ook de posities van werkgevers, ontwikkelaars van huisvestingscomplexen en de omgeving van die locaties aan bod.

1.1

Gemeente

Gemeentelijk beleid De gemeente is het overheidsorgaan dat direct en als eerste te maken heeft met de huisvesting van arbeidsmigranten. Het gemeentelijk beleid voor huisvesting van arbeidsmigranten kan worden gebaseerd op de omstandigheden binnen de gemeentegrenzen, de verschillende lokale situaties en worden vertaald in beleidsdocumenten. Daarin heeft de gemeente grote beleidsvrijheid. Voor ontwikkelingen in het buitengebied spelen de ruimtelijke beleidskaders van de provincie een grotere rol, waardoor de beleidsvrijheid wat meer beperkt wordt. De gemeente kan duidelijkheid bieden in waar, wanneer en hoe arbeidsmigranten worden gehuisvest. Dat vraagt om een beleidskader waarin gemeenten aangeven waar er mogelijkheden zijn om mensen te huisvesten en waar niet. Daarnaast stelt de gemeente randvoorwaarden op, bijvoorbeeld voor kleinschalige huisvesting in bestaande woningen. Indien nodig kan de gemeente handhavend optreden. Bij gemeenten krijgt het faciliteren van huisvesting van arbeidsmigranten steeds meer aandacht. De gemeente weegt de keuzes voor huisvestingsmogelijkheden in samenhang met andere vraagstukken, zoals de woningbouwopgave, de ruimtelijke impact en de beoogde ontwikkelingsrichtingen van gebieden en locaties in de gemeente.

Instrumenten van gemeenten ● Wet ruimtelijke ordening (Wro) Het is van belang dat de gemeente op beleidsniveau duidelijkheid over de huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten biedt in een omgevingsvisie of in specifiek beleid. Vervolgens kan de gemeente regelingen vast stellen in bestemmingsplannen, waardoor huisvesting kan worden gefaciliteerd en van randvoorwaarden kan worden voorzien. Daar waar nodig worden omgevingsvergunningen verleend die ofwel passen in een bestemmingsplan ofwel in afwijking van een bestemmingsplan, binnen de kaders van vastgesteld beleid. ● Omgevingswet Na inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikt de gemeente op hoofdlijnen over vergelijkbare instrumenten. Het beleid wordt vastgelegd in de omgevingsvisie, het omgevingsplan is vergelijkbaar met het bestemmingsplan en de gemeente kan binnenplanse en buitenplanse omgevingsplanactiviteiten vergunnen. Nieuw is dat in het omgevingsplan kan worden bepaald of voor een activiteit wel of geen omgevingsvergunning is vereist en er zijn ruimere mogelijkheden om afspraken over bijvoorbeeld beheer en handhaving in het omgevingsplan op te nemen. Dit vloeit voort uit de verbreding van ‘goede ruimtelijke ordening’ naar ‘de fysieke leefomgeving’. Diverse gemeenten hebben voor het huisvestingsvraagstuk een afzonderlijke beleidsnotitie opgesteld. Onder de Om-

4/40

gevingswet is hiervoor het programma het aangewezen instrument. De bedoeling is dat het programma een uitwerking van de omgevingsvisie bevat, bijvoorbeeld in de vorm van maatregelen, zoals afspraken over de keuze van locaties, de rolverdeling bij participatie en fasering in de realisering van huisvestingsmogelijkheden. Naast de ruimtelijke instrumenten kan de gemeente instrumenten inzetten die zijn opgenomen in specifieke wet- en regelgeving van de rijksoverheid, bijvoorbeeld huisvestingsverordeningen.

1.2

Provincie

Provinciaal beleid Provincies onderkennen de afgelopen jaren steeds nadrukkelijker de noodzaak van het voorzien in huisvesting van arbeidsmigranten. Diverse provincies hebben fors ingezet op provinciale beleidsontwikkeling en bewustwording van de omvang en urgentie van het vraagstuk. Daarnaast bieden provincies ondersteuning aan gemeenten in het ontwikkelen van werkwijzen, instrumenten en locaties om de opgave te faciliteren. Het provinciaal beleid is als kader van betekenis voor de beleidsvrijheid van de gemeente. Instrumenten onder de Wro en Omgevingswet ● Wro Provincies sturen met hun structuurvisie het ruimtelijk beleid op hoofdlijnen. De kaders voor het gemeentelijk beleid zijn vertaald in de ruimtelijke verordening. De verantwoordelijkheid voor de concrete vertaling naar het gemeentelijk niveau en het formuleren van de beleidsruimte ligt bij de gemeenten. Tot het provinciaal instrumentarium behoren ook het inpassingsplan, de proactieve aanwijzing, de reactieve aanwijzing en het voorbereidingsbesluit. ● Omgevingswet Onder de Omgevingswet beschikt de provincie over vergelijkbare instrumenten: de omgevingsvisie, de omgevingsverordening en het projectbesluit in de plaats van een inpassingsplan.

In bepaalde gevallen kan de provincie omgevingsvergunningen verlenen, een instructiebesluit met een dwingende opdracht in een concrete situatie (was proactieve aanwijzing) of gebruikmaken van de reactieve interventiebevoegdheid (was reactieve aanwijzing). Een provinciaal voorbereidingsbesluit blijft tot de mogelijkheden behoren. ● Interbestuurlijk toezicht Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de inrichting van bouw- en woningtoezicht en kunnen daarmee handhavend optreden bij gebreken of misstanden m.b.t. huisvesting van arbeidsmigranten. Gemeenten zijn autonoom in het vormgeven van hun bouw- en woningtoezicht en kunnen dus zelf bepalen aan welke onderwerpen zij in hun toezicht prioriteit geven. Provincies kunnen echter interbestuurlijk toezicht (IBT) instellen als gemeenten een wettelijke medebewindstaak niet uitvoeren (‘taakverwaarlozing’) of als zij besluiten nemen die in strijd zijn met het algemeen belang of het recht. De provincie kan dan ingrijpen door de taak zelf over te nemen of een besluit te vernietigen. Dat moet dan wel eerst door de provincie geconstateerd worden door bijv. eigen onderzoek. Een belangrijk uitgangspunt van het IBT is dat de beleidsvrijheid van medeoverheden wordt gerespecteerd: dat betekent specifiek m.b.t.

bouw- en woningtoezicht dat het voor een provincie in de praktijk lastig kan zijn om te kunnen vaststellen dat deze lokale taak niet is uitgevoerd.

1.3

Rijksoverheid

De rol van het rijk Ook de rijksoverheid heeft een rol in de huisvesting van arbeidsmigranten. Het rijk schept de landelijke kaders waarbinnen de gemeenten en provincies hun beleid formuleren. Bovendien kan het rijk zorgen voor aanvullende instrumenten of financiële ondersteuningsmogelijkheden. In de paragrafen 3.3 en 4.2 wordt hier verder op ingegaan.

5/40

1.4

Regionale samenwerking gemeenten

Regionale samenwerking ● Het huisvesten van arbeidsmigranten is op de eerste plaats een lokaal vraagstuk. Van groot belang in het vraagstuk rond de huisvesting van arbeidsmigranten is echter het voorkomen van waterbedeffecten. De ene gemeente kan faciliterend zijn in het realiseren van huisvesting, maar daardoor de huisvesting van alle arbeidsmigranten uit de regio aantrekken. Om dit soort effecten te voorkomen is het van groot belang om met de regio gezamenlijk op te trekken en beleid af te stemmen of zelfs gezamenlijk te maken. Steeds vaker zijn de werklocaties van arbeidsmigranten verspreid gelegen over een groter gebied dan de gemeente. Daardoor is sprake van een opgave die de gemeentegrenzen overstijgt. ● Op regionale schaal is het nog steeds goed om de huisvestingsopgave per samenhangend gebied in beeld te brengen, te monitoren en afspraken met partijen te maken over de huisvestingslocatie gerelateerd aan de werklocaties binnen een gebied. ● Aangezien huisvesting van arbeidsmigranten vaker een onderdeel gaat vormen van woonprogramma’s, sluit een regionale aanpak goed aan op de in regionaal verband opgestelde woningbouwprogramma’s. Deze huisvestingsopgave kan hierin eenvoudig en logisch worden ingepast.

Regionaal is het vooral van belang dat er afspraken gemaakt worden in samenhang met onderwerp zoals de economische en arbeidsmarkt- ambities in relatie tot de te huisvesten arbeidsmigranten. Op regionaal niveau moeten er afspraken gemaakt worden over te realiseren kwalitatief goede huisvesting die aansluit op de vraag. Regionaal beleid is onder andere gemaakt door de gemeenten op de Bevelanden en gemeenten in de regio West-Brabant. Verder heeft de provincie Noord-Brabant het initiatief genomen voor regionale overlegtafels waaraan gemeenten, aanbieders van huisvesting en werkgevers samen concreet afstemmen over huisvesting. Tot slot zijn voorbeelden te vinden van een regionale aanpak in Noordoost-Brabant, Holland Rijnland, Venlo, Helmond, West-Betuwe, Westland. Ook in verschillende provincies en op de website van de VNG wordt regionaal beleid gestimuleerd. 3 Instrumenten onder de Wro en de Omgevingswet ● Wro De Wro bevat voor de regio geen specifiek inzetbaar instrument. In regionaal verband is het natuurlijk wel mogelijk beleid gericht op huisvesting van arbeidsmigranten te formuleren, zoals dat ook voor woningbouwprogramma’s en bedrijventerreinprogramma’s wordt gedaan. ● Omgevingswet Onder de Omgevingswet is het programma voor gemeenten een nieuw instrument. Het programma is inzetbaar als uitwerking van de omgevingsvisie en kan is daarmee meer integraal van karakter zijn.

De regio kan zo’n programma opstellen waarna gemeenten dit in een eigen gemeentelijk programma vertalen met vaststelling door het college van burgemeester en wethouders. Belangrijk daarbij is dat de gemeenteraad tijdig hierin wordt betrokken, omdat dit bestuursorgaan omgevingsvisies en omgevingsplannen vaststelt en invloed kan uitoefenen op de verlening van vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.

3 Raadgever Huisvesting arbeidsmigranten | VNG.

6/40

2. AANPAK, REGULERING EN LANDELIJKE KADERS 2.1 Aanpak

De huisvestingsopgave is groot. Het inpassen daarvan in de bestaande omgeving vraagt een zorgvuldige afweging. Een visie op of beleid over de huisvesting van arbeidsmigranten is nodig om zorgvuldig een antwoord op deze vragen te kunnen geven. In de praktijk zijn veel gemeenten en provincies bezig met het opstellen van beleid of hebben dat inmiddels gereed. Als handreiking aan gemeenten en provincies die beleid willen ontwikkelen zijn voorbeelden van stappenplannen opgenomen. 2.1.1 Visie en beleid Raadpleging van websites van gemeenten levert een stevige verzameling aan voorbeelden op van gemeentelijk beleid. Daarvoor zijn ook diverse andere websites beschikbaar met een collectie aan voorbeelden, bijvoorbeeld www.woningmarktbeleid.nl/onderwerpen/arbeidsmigranten, www.flexwonen.nl/category/arbeidsmigranten , www.vng.nl/rubrieken/onderwerpen/arbeidsmigranten en www.platform31.nl. Ook provinciale websites bevatten een hoop informatie. In deze paragraaf wordt concreet verwezen naar de documenten waar de beschreven voorbeelden aan zijn ontleend. Gemeenten kunnen op verschillende manier inzicht in de cijfers m.b.t. arbeidsmigranten proberen te verzamelen (hoeveel arbeidsmigranten wonen en werken er in de gemeente en/of in de regio, hoeveel worden er voor de toekomst verwacht?). Inzicht in de aantallen helpt bij het bepalen van de huisvestingsvraag.

Daarna kunnen zij direct beleid en regels opstellen voor huisvesting, zodat duidelijk is waar deze aan moet voldoen. Inzicht kan worden verkregen door middel van een onderzoek, bijvoorbeeld door een onderzoeksbureau. Ook kan gekozen worden voor rondetafelgesprekken met partijen. Een combinatie van beide vormen is ook mogelijk. Hieronder is een voorbeeld opgenomen van een stappenplan om te komen tot beleidsvorming. Daarna zijn twee uitwerkingen opgenomen van specifieke onderzoeksmogelijkheden om de aantallen in kaart te brengen.

STAPPENPLAN GEMEENTELIJKE VISIE EN BELEID

Stappenplan voor beleidsvorming Voor de totstandkoming van een gemeentelijke visie en beleid zijn de volgende stappen belangrijk om mee te nemen. Aan de hand hiervan ontstaat enig inzicht in de huidige situatie en de toekomstige situatie van de huisvesting van arbeidsmigranten en de keuzes die een gemeente kan maken bij het vormgeven van het beleid. ● Voor inzicht in de huidige situatie dient te worden meegenomen : het aantal werkende arbeidsmigranten en de sectoren; het aantal gehuisveste arbeidsmigranten (zowel long, als short, als midstay); de locaties van huisvesting; Ook de ontwikkeling van de afgelopen tien jaar dient hierbij in beeld te worden gebracht. • Voor inzicht in de toekomstige situatie is het nodig dat de te verwachten omvang van het aantal arbeidsmigranten en de bijbehorende huisvestingsopgave in beeld worden gebracht. Daarbij wordt de ontwikkeling van de afgelopen tien jaar naar de toekomst doorgezet. • Deze inzichten moeten worden samengevoegd, waarna beleid kan worden geformuleerd. Op het inzicht krijgen in de behoefte aan arbeidsmigranten en bijbehorende huisvestingsmogelijkheden wordt hierna ingegaan. Een variant op het beschreven stappenplan is als volgt gevisualiseerd. 4

4 Gemeentenetwerk Zuid-Holland, Leerpunten – Verkenningen arbeidsmigranten Alblasserwaard-Vijfheerenlanden en Goeree-Overflakkee; Public Result; 2020

7/40

Een stappenplan kan worden ingezet vanuit het thema ‘wonen’ of vanuit ruimtelijke ordening.

BEHOEFTEONDERZOEK REGIO EN GEMEENTE

Inzicht krijgen in aantallen arbeidsmigranten Belangrijk voor de beleidsvorming is inzicht krijgen in de behoefte aan arbeidsmigranten en de bijbehorende omvang van de huisvesting alsmede de werksituatie. Het aantal toepasbare voorbeelden is zeer beperkt en de ontwikkeling van specifieke onderzoeksmethodieken verkeert nog in een pril stadium. Het ontbreken van registraties is hiervan een belangrijke oorzaak. Dat betekent dat er nog de benodigde data moeten worden verzameld. Dit is nodig bij overheden en ook bij werkgevers, zodat zij zicht krijgen op de huisvestingssituaties van arbeidsmigranten die binnen het bedrijf werkzaam zijn. Hieronder worden verschillende mogelijkheden besproken om inzicht in aantallen arbeidsmigranten te krijgen. Voorbeeld 1: Behoefteonderzoek op basis van landelijke cijfers 5

Door de provincie Zeeland is een behoefteonderzoek uitgevoerd op basis van landelijke cijfers.6 Als uitgangspunt van

zo’n behoefteonderzoek kan worden gekozen voor het aanhouden van het door het expertisecentrum Flexwonen veronderstelde aantal arbeidsmigranten in Nederland (2018; 450.000 – 500.000 arbeidsmigranten). Vervolgens kunnen deze aantallen over het land worden verdeeld op basis van migratieachtergrond (CBS-gegevens van eerste generatie van inwoners afkomstig uit MOE-landen van de in de BRP ingeschreven personen). Daaruit volgt het aantal arbeidsmigranten in een provincie. Dit indicatieve aantal betreft de groep die zich heeft ingeschreven in de BRP én de groep die dat niet doet. Bij de verdeling over het land is ervan uit gegaan dat het aandeel dat zich wél inschrijft overal gelijk is. Dit levert naar verwachting een vertekend beeld op voor gemeenten die een actief beleid voeren om inschrijving te bevorderen. Als het provinciale aantal op soortgelijke wijze wordt verdeeld over de gemeenten, dan ontstaat inzicht in het aantal arbeidsmigranten per gemeente. 5 ‘Arbeidsmigranten en hun woningbehoefte in relatie tot de demografische prognose; Rigo; 2020 6

https://www.zeeland.nl/sites/zl-zeeland/files/arbeidsmigranten_en_hun_woningbehoefte_07052019_1.pdf

8/40

Vervolgens kan de Primos-prognose 7 worden ingezet voor het opstellen van een prognose voor de ontwikkeling van het aantal arbeidsmigranten in een provincie en gemeente. Dit behoefteonderzoek zal naar verwachting louter indicaties opleveren, omdat het om een relatief vereenvoudigde doorvertaling van de landelijke situatie naar provinciaal en gemeentelijk niveau gaat. Waarbij aannames bepalend zijn voor het uiteindelijke getal op gemeentelijk niveau. Ook wordt geen rekening gehouden met specifieke kenmerken van een gemeente, zoals de aanwezigheid van bedrijfstakken met een grote vraag naar arbeidsmigranten. Voor gemeenten kan het wel een belangrijke signaalfunctie hebben wanneer het prognosegetal sterk afwijkt van de verwachting. Voorbeeld 2: Behoefteonderzoek met gegevens op gemeentelijk niveau 8 Behoefteonderzoek op basis van gemeentelijke gegevens levert naar verwachting een betere indicatie van de omvang van het huisvestingsvraagstuk op dan de hiervoor beschreven methodiek op basis van landelijke gegevens. Het onderzoek is als volgt opgebouwd. 1. Enquête onder bedrijven gericht op • het huidige aantal arbeidsmigranten per sector; • de additionele behoefte; • werving via detacheerders of eigen werving; • aandeel short-, mid- en long-stay; • jaarlijks verloop. 2. Berekening en beschrijving ontwikkeling aantal huisvestingsplaatsen in de voorgaande jaren. 3.

Verwachting van de ontwikkeling van het aantal arbeidsmigranten en huisvestingsplaatsen door detacheerders. Voor onderdeel 2 en 3 is gebruik gemaakt van twee analyses: Het arbeidsmigrantenkwadrant Met het arbeidsmigrantenkwadrant komt allereerst de uitgangspositie voor de regio en gemeenten in beeld. Het is een hulpmiddel voor het interpreteren van de prognose van het aantal arbeidsmigranten. Dit brengen we in beeld met demografische én arbeidsmarktindicatoren. De mate waarin sprake is van groei of juist krimp in aantal inwoners en banen is belangrijke input om de toekomstige behoefte aan arbeidsmigranten (ook op langere termijn) in perspectief te plaatsen. Door de demografische en arbeidsmarktindicatoren tegen elkaar af te zetten in een kwadrant ontstaat een eerste beeld van de behoefte aan arbeidsmigranten. Door de demografische ontwikkelingen af te zetten tegen de economische structuur en arbeidsmarktontwikkelingen ontstaat dus een beeld van hoe structureel de behoefte aan arbeidsmigranten(huisvesting) op langere termijn is. Bij een toename van werkgelegenheid, bevolking en huishoudens kan blijken dat het minder logisch is om naar huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten in de bestaande woning- en vastgoedvoorraad te zoeken.

7

Een rekenmodel van CBS voor bevolkingsontwikkeling.

8 ‘Behoefte aan arbeidsmigrantenhuisvesting op De Bevelanden’, Stec, 2020, link: Woningkwaliteit- en woningmarktonderzoek Zeeland 2019 (KWOZ)

9/40

Het arbeidsmigrantenkwadrant (Bron: Stec-groep) Prognose van het aantal arbeidsmigranten Het combineren van gegevens maakt het mogelijk gefundeerd een uitspraak te doen over de te verwachten aantallen arbeidsmigranten. Daarbij wordt gebruik gemaakt van: het aantal ingeschreven EU-arbeidsmigranten; de historische ontwikkeling en het arbeidsmigrantenkwadrant voor een inschatting van het aandeel EU-arbeidsmigranten in de toekomst; een aanname over de registratiegraad van arbeidsmigranten, nu en in de toekomst, op basis van eerder uitgevoerd onderzoek; een laag en hoog scenario, waarmee de prognose in een bandbreedte wordt gepresenteerd. Ook hier gaat het om een indicatieve raming gelet op de verschillende aannames en ontwikkelingen op het gebied van arbeidsmigranten die grillig kunnen zijn. Deze prognoses geven een bruikbare indicatie van het aantal arbeidsmigranten in een gemeente en regio. Voorbeeld 3: Rondetafelgesprekken met alle partijen Een derde manier om inzicht te krijgen in het huidige aantal arbeidsmigranten en de toekomstige aantallen is via rondetafelgesprekken met alle partijen. De ervaringen en wensen en mogelijkheden die verschillende partijen, zoals ontwikkelaars, kunnen bieden, worden geïnventariseerd in bijeenkomsten, enquêtes of individuele gesprekken. Elkaar ontmoeten geeft het benodigde extra inzicht in de puzzels die iedere partij voor zichzelf ziet.

In de geraadpleegde documenten worden gesprekken, bij voorkeur in een ronde tafel-setting, als essentieel gezien voor een succesvolle beleidsvoorbereiding. Dan kunnen ook afspraken worden gemaakt voor het inzetten en bundelen van expertise en samenwerking. In de provincie Noord-Brabant wordt dit op grote schaal uitgevoerd. Zij pakt de rol van een actieve provincie en organiseert tafels waarin gemeenten, werkgevers, uitzenders, huisvester elkaar spreken en gezamenlijk de vraag en oplossingen bepreken.

10/40

Ervaringen onderzoeksmethodieken Het algemene beeld is dat er druk wordt geëxperimenteerd met het onderzoeken van het huidige aantal arbeidsmigranten en de te verwachten ontwikkeling. Hierin is nog geen eenduidige opzet te herkennen. Onderzoekers geven ook duidelijk aan welke mitsen en maren aan de indicaties zijn gekoppeld. Het is te overwegen met onderzoeksbureaus te verkennen op welke wijze meer en betrouwbaarder inzicht kan worden verkregen. Als startpunt zijn overigens het registreren en het samenstellen van data noodzakelijk om onderzoek te kunnen verrichten. Gebleken is verder dat alleen het invullen van een enquête door bedrijven over het te verwachten aantal arbeidsmigranten een te indicatief karakter heeft voor een betrouwbare inschatting. Het beste is dus om meerdere onderzoeksmethodieken of verschillende gegevenssets te combineren.

ASPECTEN EN KEUZEMOGELIJKHEDEN IN HET HUISVESTINGSBELEID

In de beleidsvorming kunnen uiteenlopende aspecten aan bod komen, die hierna worden genoemd. Daarbij worden tevens diverse keuzemogelijkheden geschetst. De locaties: omvang en situering In de praktijk vraagt het vertalen van de huisvestingsopgave naar locaties specifieke aandacht. Het gaat dan om de omvang van de locaties en de ligging, met name voor middelgrote en grootschalige huisvesting. Die vertaling kan stapsgewijs worden gedaan. In de praktijk blijkt het kiezen van locaties een complexe opgave. Het is belangrijk dat de gemeente keuzes maakt over welke randvoorwaarden voor de huisvesting arbeidsmigranten moeten gelden. Vervolgens kan op basis van randvoorwaarden of via concrete locaties de markt worden verkend. Randvoorwaarden aan locaties De gemeente kan randvoorwaarden stellen aan locaties. Zij kan die zelf opstellen of door de markt laten aandragen. o Gekozen kan worden voor algemene of specifieke randvoorwaarden waaraan een locatie moet voldoen.

Het betreft dan voorwaarden, zoals:  de ligging in of ten opzichte van het stedelijk gebied, werklocaties en voorzieningen;  minimale of maximale omvang van de locatie;  hoogtematen, situering van gebouwen in het gebied en inrichting van de ruimte eromheen;  situering ten opzichte van andere functies;  algemene ruimtelijke en milieurandvoorwaarden, zoals ontsluiting, parkeren en milieunormen o Intern bij de gemeente kunnen ook locaties worden geopperd, geanalyseerd en op basis daarvan kunnen randvoorwaarden worden gesteld. Het gaat er dus niet om dat die locaties daadwerkelijk worden ontwikkeld. Het analyseren van potentiële locaties kan een hulpmiddel zijn voor het opstellen van locatiecriteria. Dit zorgt voor een betere kwaliteit van randvoorwaarden. o Een gesprek met marktpartijen over hun wensen inzake de locaties kan bijdragen aan een beter pakket met randvoorwaarden. De gemeente kan vervolgens op verschillende manieren daadwerkelijke locaties aanwijzen of laten aandragen: 1. Uitvraag voor locaties aan de markt Een eerste optie is dat een uitvraag aan de markt voor locaties en een uitwerking hiervan wordt gedaan. Het is denkbaar dat dan de eerder opgestelde randvoorwaarden voor locaties het toetsingskader vormen. Dit kan als voordeel hebben dat de diversiteit aan locaties en uitwerkingen groter is dan bij een uitvraag met randvoorwaarden.

De gemeente blijft net zoals bij de eerdere uitvraag de mogelijkheid en verantwoordelijkheid behouden de locaties en uitwerkingen te beoordelen op basis van eigen inzichten. Vervolgens kunnen partijen worden uitgenodigd binnen die randvoorwaarden locaties aan te dragen voor huisvesting van arbeidsmigranten inclusief een uitwerking van de huisvestingsvorm. Met behulp van de gegeven randvoorwaarden worden de aangedragen locaties en de uitwerkingen getoetst. 2. Tender Een tweede optie is voor de totale omvang een tender uit te schrijven op basis waarvan partijen locaties kunnen

11/40

aandragen met uitgewerkte plannen. Die worden vervolgens getoetst aan algemene principes van een goede ruimtelijke ordening (Wro) of een zorgvuldige toedeling van functies aan locaties (Omgevingswet). Bij een tender kan het gaan om een situatie waarin de gemeente eigenaar is van de gronden. Hierbij kan zij een locatie aanwijzen waar voorstellen op kunnen worden ingediend. Het kan ook gaan situaties waarin de gemeente geen eigenaar is van de gronden. Dan worden door partijen zelf ideeën en locaties aangedragen. 3. Gemeentelijke locatiekeuze Een derde optie is dat de gemeente zelf locaties kiest en in de markt verkent of hiervoor belangstelling bestaat. 4. Inzetten op de ‘tekentafel’ De ‘tekentafel’ helpt in de praktijk om inzichtelijk te maken met welke keuzes en afweging een overheid en ook marktpartijen en andere belanghebbenden, straks te maken krijgen als huisvestingslocaties worden aangewezen en in procedure worden gebracht. Als een eerste verkenning rondom een kaart wordt gedaan, wordt op een adequate wijze inzicht verkregen in de aspecten waarmee de gemeente wel of geen rekening mee wil houden in de uiteindelijke beoordelingen. Het toepassen van de beschreven werkwijze kan ervoor zorgen dat een gemeente eenvoudiger beleid kan opstellen en ook de vervolgstappen zet voor het daadwerkelijk faciliteren van huisvesting voor arbeidsmigranten.

Sturen op verkamering Je kunt als gemeente ervoor kiezen om te sturen op verkamering. Hiervoor kan het verbod op verkamering worden gebruikt (zie verderop in onderdeel 2.2.5). ● Het reguleren van het aantal personen zorgt ervoor dat de arbeidsmigranten voldoende woon- en leefruimte hebben. Bij voldoende leefruimte en een beperkt aantal arbeidsmigranten per woning is sprake van een goed woon- en leefklimaat in een woning. ● Als er in de woning voldoende leefruimte aanwezig is en een beperkt aantal arbeidsmigranten is gehuisvest, is er minder aanleiding om rondom de woning te verblijven. De woonsituatie is daardoor meer ontspannen en de overlast die anders ontstaat, blijft achterwege. Uit rapportages blijkt dat dit een belangrijk element is in het voorkomen van overlast. ● Het opnemen van een maximumaantal bewoners per woning is geen quotum. Het is alleen bedoeld voor het reguleren van ruimtelijke effecten. Een generiek quotum voor het aantal arbeidsmigranten is niet toegestaan. Maximumaantal verkamerde woningen in een straat of gebied Het opnemen van een maximumaantal woningen in een straat of gebied waar personen mogen wonen anders dan in huishoudelijk verband, komt vooral voort uit de behoefte te zorgen voor cohesie in een woonbuurt.

Een teveel aan verkamerde woningen zorgt voor druk op de woonomgeving, onder meer doordat de parkeervoorzieningen (voor fiets en auto) in de buurt hier niet op berekend zijn. Bij het frequent wisselen van de samenstelling van de bewoners wordt weinig cohesie ervaren en dat vertaalt zich in het gevoel van een minder prettig woonklimaat. In de figuren hierna zijn twee voorbeelden van spreiding te zien. Zie voor de uitwerking van het begrip huishouden onderdeel 2.2.1 Zie voor het verbod op verkamering onderdeel 2.2.5 en onderdeel 2.3.2.

12/40

Voorbeeld spreiding: gemeente Waadhoeke

Voorbeeld spreiding: gemeente Tilburg Huisvesten arbeidsmigranten werkzaam in de regio of gemeente In het beleid kan niet worden aangegeven dat initiatieven voor bijvoorbeeld grootschalige huisvesting gericht moeten zijn op huisvesting van arbeidsmigranten die in de gemeente of regio werkzaam zijn. Dat is namelijk in strijd met de vrijheid van vestiging van EU-burgers. Effectenrapportage Gemeenten en provincies kunnen wel door middel van beleid zorgen dat bij de uitbreiding van bedrijvigheid direct ook huisvesting wordt gerealiseerd. Dit kan bijvoorbeeld door het toepassen van de effectrapportage, zoals ook opgenomen is in het advies Roemer. Het idee achter een dergelijke rapportage is dat gemeenten of regio’s zich bij het opstellen van economisch beleid, zoals een bedrijventerreinenstrategie, ook rekenschap geven van het feit dat de werknemers van de nieuwe bedrijven moeten worden gehuisvest. Het verdient daarom aanbeveling om het economisch beleid door te vertalen in de woonvisie. Op die manier kan ervoor worden gezorgd dat de woningbouw gelijke tred houdt met de ontwikkeling van nieuwe bedrijvigheid, waardoor woningtekorten kunnen worden voorkomen. Zie als voorbeeld de Brabantse Aanpak, te vinden op: www.brabant.nl/onderwerpen/ruimtelijke-ontwikkeling/arbeidsmigratie/brabantse-aanpak-arbeidsmigratie.

Onderdeel hiervan vormt ook ″het maken van afspraken met werkgevers bij de uitgifte van bedrijfskavels, over invulling van personeel en de huisvesting van de benodigde arbeidsmigranten, zodat dit aspect is geborgd vóórdat bedrijven zich vestigen of uitbreiden″. Samenwerking tussen huisvesters In glastuinbouwgebieden zijn ook binnen het glastuinbouwgebied solitaire locaties ontstaan, voor gezamenlijke huisvesting voor meerdere glastuinbouwbedrijven. In fruitteeltgebieden zou dit ook een mogelijkheid zijn. Zulke gezamenlijke huisvestingslocaties van verschillend bedrijven dragen bij aan het realiseren van specifiek gerealiseerde complexen als vervanging van stacaravans en andere tijdelijke onderkomens. Met gecombineerde huisvesting wordt in het algemeen een hogere kwaliteit van huisvesting bereikt. En dat wordt door arbeidsmigranten als steeds belangrijker aangemerkt. Kwaliteit en beheer van huisvesting De kwaliteit van huisvesting is onder andere afhankelijk van de normen die aan de huisvesting worden gesteld. Hierbij kun je bijvoorbeeld denken aan vierkante meters per persoon (gebruiksoppervlakte). Gemeenten sturen nu vaak op het gebruik van de huisvestingskeurmerken SNF en AKF. Zij mogen dit een initiatiefnemer echter niet verplichten, vanwege strijdigheid van sommige normen uit die keurmerken met de regels van het Bouwbesluit.

Men mag namelijk geen verdergaande eisen stellen dan de normen uit het Bouwbesluit. Wel kunnen gemeenten in gesprekken natuurlijk aangeven dat het gebruik van een keurmerk de voorkeur heeft. Verder kunnen zij normen zoals de gebruiksoppervlakte norm en een eigen slaapkamer voor arbeidsmigranten (m.u.v. stelletjes) opnemen in hun normenkader (zie ook onderdeel 2.3.1).

13/40

Tijdelijke of permanente huisvesting Men kan de keuze maken voor tijdelijke of permanente huisvesting. Die keuze kan voortvloeien uit de voorkeur voor een kortere en minder zware procedure (zie hoofdstuk 3). • Tijdelijke voorzieningen zijn wellicht eerder aanvaardbaar voor de omgeving of bieden de mogelijkheid daarna de oorspronkelijke bestemming alsnog te realiseren. • Bij permanente huisvesting wordt in de regel meer kwaliteit geboden. Tegelijkertijd doet zich de ontwikkeling voor dat bouwwerken die relatief eenvoudig worden geplaatst, bijvoorbeeld op een betonvloerconstructie, een kwaliteit hebben die vergelijkbaar is met permanente bouwwerken. Als gebruik wordt gemaakt van de kruimelgevallenprocedure voor tijdelijke situaties (zie ook onderdeel 3.1.1) gaat het er niet per se om dat die situatie tijdelijk zal zijn. Bepalend is of het bouwwerken relatief eenvoudig kan worden verwijderd. Het is zelfs denkbaar dat de omgevingsvergunning voor de tijdelijke situatie wordt omgezet in een omgevingsvergunning voor een permanente situatie. Daarvoor is het bepaalde in de kruimelgevallenregeling ook toepasbaar, blijkt uit de toelichting van deze regelgeving. Locaties Dan is er nog de keuze over de locatie zelf. ● Huisvesting in reguliere woningen is op zichzelf goed mogelijk.

Gemeenten kiezen steeds meer voor het realiseren van midden- of grootschalige complexen aanvullend op de bestaande woningvoorraad. Daarmee wordt de druk op de woningvoorraad verlicht. Tegelijkertijd kan met huisvesting in leegstaande kantoor- of maatschappelijke gebouwen een win-win-situatie worden bereikt. ● In de praktijk wordt voor de bestaande woningvoorraad gewerkt met maatvoeringen. Een minimale afstand tussen woningen die verkamerd worden van 100 meter is gebruikelijk of er wordt gekozen voor een percentage van het aantal aanwezige verkamerde woningen. Deze maatvoering is gericht op spreiding van woningen die verkamerd worden. Daarnaast wordt het argument gehanteerd dat potentiële overlastsituaties niet worden geconcentreerd. Het is lastig vast te stellen met welke afstanden gewerkt moet worden. De afstand van 100 meter zien we wel veel in de praktijk. ● Voor de aanvaardbaarheid van de locatie voor met name de middelgrote en grootschalige huisvestingsvormen is de ligging in de omgeving van belang alsook de omvang ervan. Spreiding over meerdere locaties zorgt over het algemeen voor meer evenwicht. In ieder geval bieden grootschalige locaties juist goede beheersfaciliteiten en is veelal geen sprake van overlast. ● Bij de keuze voor de locatie is het van belang mee te wegen of het zal gaan om een longstay of shortstay/midstay locatie.

In het geval van shortstay/midstay zal een ander type voorzieningen nodig zijn in de directe omgeving. Bij longstay speelt bijvoorbeeld ook een integratie-vraagstuk. Dit kan van invloed zijn op de locatiekeuze. ● Er is zonder meer noodzaak om voldoende ruimte rondom een complex in te richten, ook voor parkeergelegenheid. Bij een grotere locatie is het voorzien in voldoende verkeersafwikkeling belangrijker dan bij kleinschalige locaties Op de volgende bladzijde zullen we dieper ingaan op het onderdeel ‘parkeren’. ● Een voldoende verblijfsklimaat kan worden gewaarborgd als de locatie gunstig is gelegen ten opzichte van bijvoorbeeld bedrijfsfuncties, waarbij het gaat om geur, geluid, externe veiligheidscontouren en dergelijke ruimtelijke en milieueffecten. ● Huisvesting op huisjesparken die nog recreatief worden verhuurd wordt als ongewenst beschouwd gelet op de verschillen in het leefpatroon van recreanten en bewoners. Indien het park zijn recreatieve functie heeft verloren, kan huisvesting in recreatiewoningen wel een oplossing zijn. We zien ookgevallen waarin tijdelijke huisvesting op recreatiecomplexen, bijvoorbeeld voor een periode van tien jaar, wordttoegestaan, zodat de daaruit te verkrijgen inkomsten kunnen worden aangewend voorherontwikkeling of sloop van het complex Participatie Gebruikelijk is dat het initiatief voor participatie bij de ontwikkelaar wordt gelegd.

Die partij weet als geen ander welke mogelijkheden er op bijvoorbeeld de nieuwe locatie worden geboden, voor wie en hoe het beheer is geregeld. De ontwikkelaar rapporteert vervolgens aan de gemeente op welke wijze participatie is vormgegeven, de resultaten en welke invloed dit op eventuele bijstelling van de plannen heeft geleid. Het spreekt voor zich dat ontwikkelaar en gemeente van te voren

14/40

de opzet van de participatie met elkaar bespreken. Een andere optie die in de toekomst meer in beeld kan komen is dat de gemeente het initiatief en de verantwoordelijkheid voor participatie op zich neemt. Reden hiervoor kan zijn dat de gemeente zich als eerste verantwoordelijke voelt voor het invullen van de huisvestingsopgave. Het gaat daarbij immers ook om ruimtelijke ordening of, onder de Omgevingswet, het ‘evenwichtig toedelen van functies aan locaties’. Natuurlijk kan daarbij samenwerking worden gekozen met de diverse ontwikkelaars. Zie voor voorbeelden rond participatie: www.flexwonen.nl/praktijkvoorbeelden/flexcampus-hapert-bladel/ en www.woningmarktbeleid.nl/documenten/praktijkverhalen/2021/03/24/sluiskil-biedt-arbeidsmigranten-in-sneltreinvaart-menswaardige-huisvesting Zie voor de pagina participatie m.b.t. de Omgevingswet: Participatie in de Omgevingswet - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl). Parkeren ● Bij kleinschalige huisvestingsvormen, zoals een woning in een woonwijk, zorgt een maximum van het aantal arbeidsmigranten per woning en een zekere spreiding van deze woningen in het gebied ervoor dat het onnodig is om per woning specifieke parkeernormen op te leggen. Immers, veel arbeidsmigranten komen met gereguleerd of gecombineerd vervoer. Dus niet iedere arbeidsmigrant komt met eigen auto waarvoor voor de deur een plek beschikbaar moet zijn.

● In grotere steden is het wel wenselijk dat initiatiefnemers en gemeenten met elkaar de parkeersituatie goed inschatten en waar nodig aanvullende afspraken maken. ● Veel gemeenten maken voor het bepalen van het benodigde aantal parkeerplaatsen gebruik van de expertise van het CROW. Op Parkeren - CROW zijn onder andere een handreiking over parkeernormen en een parkeervraagcalculator te vinden. ● Bij agrarische bedrijven wordt vaker een groter aantal arbeidsmigranten gehuisvest. Op het erf zal voldoende ruimte moeten zijn voor het plaatsen van voertuigen. Het parkeervraagstuk zal zichzelf in de praktijk oplossen. Immers, een agrarisch erf is voldoende groot voor stalling van enkele auto’s. Dat hier ruimte voor wordt gecreëerd is logisch, aangezien het parkeervraagstuk niet wordt afgewenteld op de omgeving. Afspraken uniformeren Het is aan te bevelen over de hiervoor beschreven onderwerpen afspraken te maken tussen partijen en deze afspraken te uniformeren. Zodat voor verhuurders, omgeving, bewoners en gemeenten duidelijkheid bestaat over de te maken afspraken bij een concreet huisvestingsproject.

STAPPEN PROVINCIALE VISIE EN BELEID

Op provinciaal niveau zijn verschillende stappen denkbaar om te komen tot beleid en het daadwerkelijk faciliteren van huisvesting van arbeidsmigranten door partijen 9. Deze acties kunnen samen of los worden uitgevoerd. ● Provincie brede kennisdelingsbijeenkomsten. ● Samenstellen provinciaal netwerk arbeidsmigratie waarin partijen elkaar weten te vinden voor expertise en samenwerking. ● Opzetten en vullen van een website zodat het veld zich met actuele ontwikkelingen en ideeën kan voeden. ● Regiotafels met stakeholders. ● Experimenteer- en ontwikkelpilots naar wens en behoefte van het veld. ● Koppelen van de bedrijventerreinenopgave aan de opgave van arbeidsmigranten en expats en aan de opgave arbeidsmarkt en onderwijs, mede voor afstemming tussen de behoefte van zich vestigende en uitbreidende bedrijven. ● Voorbeeldovereenkomst voor gemeenten en partners voor het maken van afspraken bij vestiging en uitbreiding van bedrijven met betrekking tot huisvesting en personeel. ● Sociaaleconomische kaart van arbeidsmigratie met detailinformatie per regio opstellen, samen met relevante spelers.

9 https://www.brabant.nl/onderwerpen/ruimtelijke-ontwikkeling/arbeidsmigratie

15/40

● ●

Praktisch handelingsperspectief ontwikkelen voor gemeenten en andere relevante partners voor preventie en aanpak van arbeidsuitbuiting. Instrument of handelingsperspectief creëren gericht op draagvlak bij met name gemeenteraden.

Voor provincies zijn in bijlage 1 diverse aanbevelingen opgenomen voor de provinciale rol. Gemeenten kunnen deze aanbevelingen ook gebruiken om te komen tot eenzelfde aanpak. Er zijn voor de provincies ook meerdere aanpakken denkbaar. Een voorbeeld van een stappenplan ziet er als volgt uit. 10 Ervaringen met aanpak provincies Uit de ervaringen van de provinciale stappenplannen blijkt dat het elkaar ontmoeten van alle partijen de basis vormt voor een succesvolle samenwerking. Niet alleen bij het begin van het proces is dit van belang, bij de uitvoering van het proces is het net zo belangrijk dit te blijven doen. Daarnaast is het nodig om inzicht te krijgen in de aard en omvang van het huisvestingsvraagstuk. Het daadwerkelijk zetten van stappen om daaraan invulling te geven vergt bestuurlijke moed. Ook daar kan het voeren van gesprekken met alle betrokken partijenzorgen voor voldoende draagvlak en het daadwerkelijk realiseren van complexen. 2.1.2 Omgevingswet en beleid Omgevingsvisie Onder de Wro kunnen omgevingsvisies worden opgesteld. De Omgevingswet is gericht op omgevingsvisies met een ruimere strekking door de overgang van ‘een goede ruimtelijke ordening’ naar de zorg voor een zorgvuldige ‘toedeling van functies aan locaties in de fysieke leefomgeving’. Beleid inzake huisvesting van arbeidsmigranten kan op hoofdlijnen in de omgevingsvisie worden geformuleerd.

Beleidsnotitie of programma Veel gemeenten kiezen voor een afzonderlijke beleidsnotitie over huisvesting van arbeidsmigranten. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet krijgt de gemeente de beschikking over een relatief nieuw instrument: het programma. Dit instrument is vergelijkbaar met de genoemde beleidsnotities. Naar de huidige inzichten is dit bij uitstek het instrument waarin agendering van opgave en oplossing kan plaatsvinden, keuzes ten aanzien van locaties kan plaatsvinden en afspraken worden vastgelegd over procedures en beheer van huisvestingslocaties. Het kan zelfs een basis vormen voor het verlenen van omgevingsvergunningen, al dan niet zijnde een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, als een integraal afwegingskader van het programma deel uitmaakt. Dat afwegingskader kan gedurende de procedure van het programma aan de omgevingsvisie worden toegevoegd. Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor het programma en ook het bevoegde gezag. Samenstelling hiervan is in overleg met marktpartijen en gemeenteraad gewenst.

2.2 Regulering

Als je als gemeente je beleid hebt vormgeven, is de volgende stap om dit te concretiseren in regelgeving. Als eerste wordt ingegaan op het bestemmingsplan, een belangrijk gemeentelijk sturingsinstrument. Aan de hand van concrete voorbeelden is te zien welke vormen van regelingen er zijn. De ervaringen uit de praktijk zijn vervolgens vertaald in een stappenplan voor het schrijven van regels in het bestemmingsplan. Tot slot volgt een toelichting op de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan en de rol van de provinciale verordening als toetsingskader bij het opstellen van een bestemmingsplan. 2.2.1

Bestemmingsplan en omgevingsplan en flexibiliteitsbepalingen

WRO EN OMGEVINGSWET Bestemmingsplan

10 Gemeentenetwerk Zuid-Holland, Leerpunten – Verkenningen arbeidsmigranten Alblasserwaard-Vijfheerenlanden en Goeree-Overflakkee; Public Result; 2020

16/40

Gemeenten beschikken over het instrument bestemmingsplan. In bestemmingsplannen heeft de gemeente voor het gehele grondgebied regels vastgelegd over het gebruik van gronden en over het bouwen. Bestemmingsplannen worden gebruikt als kader bij het beheer van de bestaande (gebouwde) omgeving. Ook worden bestemmingsplannen ingezet voor het mogelijk maken van nieuwe ontwikkelingen. In deze paragraaf ligt de nadruk op de gebruiksmogelijkheden van bestaande woningen en andere gebouwen. De volgende paragraaf gaat in op het realiseren van nieuwe huisvesting in afwijking van een geldend bestemmingsplan. Een bestemmingsplan is bij uitstek een ruimtelijk plan. In een bestemmingsplan kunnen dan ook regels opgenomen worden voor onderwerpen die ruimtelijk relevant zijn. In relatie tot huisvesting van arbeidsmigranten: wel regels over een aantal mensen per woning, kamerverhuur (zie hieronder) of een parkeernorm; geen regels over het land van herkomst of over het werkzaam moeten zijn binnen dezelfde gemeente als waar de huisvesting plaatsvindt (zie ook het stappenplan in onderdeel 2.2.2) In het bestemmingsplan kan het gemeentebestuur regelen dat bepaalde gronden en opstallen niet gebruikt mogen worden voor kamerverhuur.

Dit kan op verschillende manieren: • Bijvoorbeeld door te bepalen dat in bepaalde delen van de stad slechts bepaalde gebouwen gebouwd mogen worden en die voor bepaalde doeleinden gebruikt mogen worden. Dit kan door het begrip woning te definiëren als een complex van ruimten dat bestemd is voor bewoning door niet meer dan een huishouden. Een huishouden wordt dan gedefinieerd als “een persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit.” Daarmee is het mogelijk kamerverhuur te voorkomen en op te treden tegen een tot woning bestemd pand, waarin kamerverhuur voorkomt. Het is wel aan te raden dat een gemeente in zowel het bestemmingsplan als in de huisvestingsverordening hetzelfde begrip huishouden hanteert. • Ook kan een woonbestemming dusdanig worden geformuleerd dat daardoor “short stay” of gebruik als recreatiewoning is uitgesloten. Het college kan in bepaalde omstandigheden een omgevingsvergunning die strijdig is met het bestemmingsplan toch verlenen. Dit kan indien in het bestemmingsplan zelf is aangegeven onder welke voorwaarden een dergelijke vergunning kan worden verleend, indien er sprake is van een ‘kruimelgeval’, of indien het gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zulk een besluit moet een goede motivering bevatten.

Meer algemene informatie over de inhoud en werking van een bestemmingsplan is te vinden bij Infomil. Omgevingsplan van rechtswege Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet worden alle geldende bestemmingsplannen van de gemeente van rechtswege één omgevingsplan. Dit is een tijdelijke situatie die duurt tot 2029. Voor 1 januari 2030 moeten gemeenten voor het gehele grondgebied een nieuw omgevingsplan hebben vastgesteld. Het is mogelijk dat in de loop der jaren steeds meer onderdelen worden vastgesteld, die voldoen aan de Omgevingswet en bijbehorende vereisten zoals opgenomen in de Algemene maatregelen van bestuur (Amvb) en instructies voor de digitale vormgeving van een omgevingsplan Omgevingsplan is beter geschikt dan een bestemmingsplan De insteek van een omgevingsplan is anders dan die van een bestemmingsplan. Van ‘een goede ruimtelijke ordening’ onder de huidige Wro, wordt de reikwijdte verbreed naar ‘een goede fysieke leefomgeving’. Dit biedt de gemeenten meer mogelijkheden om zaken in het omgevingsplan te regelen, zoals afspraken over beheer, meer milieukwaliteitsnormen, de inrichting van de fysieke leefomgeving zoals welstandsnormen en ruimtelijke relevante onderdelen uit verordeningen zoals de APV. Omgevingsplan voor een concreet project? Er geldt straks één omgevingsplan voor de hele gemeente. Dat omgevingsplan is anders van opzet dan de huidige bestemmingsplannen.

Een bestemmingsplan bevat bestemmingen; een omgevingsplan regelt activiteiten, zoals wonen, bouwen en een maximale milieubelasting van een activiteit. Ook bevat het omgevingsplan extra onderdelen die een bestemmingsplan niet heeft, zoals milieuregels en delen van gemeentelijke verordeningen. Gemeenten moeten veel afwegingen en keuzes maken over hoe ze het omgevingsplan opbouwen. Daardoor ligt het minder voor de hand een omgevingsplan op te stellen om een concreet project mogelijk te maken, op de manier waarop dat nu met een bestemmingsplan zou gebeuren.

17/40

Het valt te verwachten dat voor concrete ontwikkelingen vooralsnog gewerkt wordt met buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (OPA’s) ofwel omgevingsvergunningen voor het buitenplans afwijken van een omgevingsplan. Meer informatie Meer informatie over de inhoud en werking van een omgevingsplan is te vinden bij Aan de slag met de Omgevingswet.

WANNEER GAAT HET OM WONEN

Een redelijk laagdrempelige manier van sturen op de huisvesting van arbeidsmigranten met het bestemmingsplan die inmiddels door veel gemeenten wordt toegepast, is het aanscherpen van het begrip ‘wonen’. De aanscherping houdt in dat een woning specifieker wordt bestemd voor het wonen door een huishouden, waarmee kamerverhuur en huisvesting van arbeidsmigranten wordt uitgesloten. Een ingreep als deze wordt gebruikt om een gat in de bestaande bestemmingsregels te dichten dat aan het licht is gekomen door bijvoorbeeld een handhavingszaak, omzetting van meerdere woningen in één straat of naar aanleiding van jurisprudentie. Uit de inventarisatie bleek overigens dat specialisten op dit gebied het beeld hebben dat niet alle gemeenten een dergelijk gat in de bestemmingsregels hebben onderkend en adequaat hebben gedicht. Bedenk of het wenselijk is dat arbeidsmigranten zonder meer in reguliere woningen kunnen wonen. Zo nee, kijk na of de definitie van een huishouden goed geregeld is in het bestemmingsplan. En pas het bestemmingsplan aan wanneer nodig! Wanneer ‘wonen’ niet voldoende begrensd is in een bestemmingsplan, dan moet aansluiting worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. In het algemene spraakgebruik worden onder ‘wonen’ volgens de Raad van State diverse vormen van huisvesting begrepen, waaronder huisvesting voor arbeidsmigranten.

Bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1882) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State duidelijkheid gegeven over deze vraag. Als het begrip ‘wonen’ niet wordt gekoppeld aan een woning (‘wonen in een woning’) en de woning ook niet wordt gedefinieerd als een ruimte voor bewoning door een huishouden, dan mag geen beroep worden gedaan op de in het bestemmingsplan gegeven definitie van het begrip ‘woning’. Deze uitspraak leidt ertoe dat er zonder koppeling van ‘wonen’ aan ’woning’, geen sprake is van strijdig gebruik en handhavend optreden niet mogelijk is in situaties waarin woningen op een ongewenste manier bedrijfsmatig worden verhuurd. Wel gelden dan nog steeds de toepasselijke regels uit bijvoorbeeld het Bouwbesluit (zoals de overbewoningsnorm, zie onderdeel 3.3). Door het ‘wonen’ te koppelen aan een ‘woning’ en ‘bewoning door een huishouden’ wordt het gebruik van een reguliere woning met een woonbestemming voor de huisvesting van arbeidsmigranten ingeperkt. Door de term ‘huishouden’ wordt het verstrekken van logies van arbeidsmigranten immers uitgesloten. Het onderscheid tussen het wonen in een woning door een huishouden of huisvesting van arbeidsmigranten is het wel of niet sprake zijn van een vast samenlevingsverband. Bij arbeidsmigranten ontbreekt een vast samenlevingsverband.