C2. Rapport Schulddienstverlening RSD Bunnik

NOTA VAN BEVINDINGEN

Schulddienstverlening Regionale Sociale Dienst Kromme Rijn Heuvelrug (RSD) Diane Bulsink - Marlinda van der Hoff - Micky Out

Schulddienstverlening Regionale Sociale Dienst Kromme Rijn Heuvelrug (RSD) NOTA VAN BEVINDINGEN

Diane Bulsink Marlinda van der Hoff Micky Out

Utrecht, April 2023

Inhoud Samenvatting en conclusies

4

1 Inleiding 1.1. Achtergrond 1.2. Onderzoek naar schulddienstverlening 1.3. Onderzoeksvragen 1.4. Leeswijzer

11 11 11 12 13

2 Beleid en sturing 2.1. Achtergrond 2.2. Meerjarige doelen van het schulddienstverleningsbeleid 2.3. Doelgroepen 2.4. Jaarlijkse doelen 2.5. Controle door de gemeenten 2.6. Sturing door de gemeenten 2.7. Samenvatting: antwoorden op onderzoeksvragen en beoordeling van normen

14 14 15 17 18 19 22 24

3 Uitvoering: effectiviteit en efficiëntie 29 3.1. Vormgeving dienstverlening  29 3.2. Ervaringen met de uitvoering van de schulddienst verlening33 3.3. De samenwerking tussen schulddienstverlening en de vrijwilligersorganisaties35

3.4. Gegevens over de uitvoering op basis van registratiecijfers  3.5. Omvang van de inzet en budget 3.6. Mate waarin de gestelde beleidsdoelen worden bereikt 3.7. Samenvatting: antwoorden op onderzoeksvragen en beoordeling van normen

36 39 40 43

4 Bereik en toegankelijkheid 49 4.1. Toegankelijkheid 49 4.2. Inspanningen om inwoners met schulden te bereiken  50 4.3. Ervaringen van de doelgroep met de toegankelijkheid van schulddienstverlening50 4.4. Omvang en bereik van de doelgroep 51 4.5. Goede voorbeelden rond het thema bereik 54 4.6. Samenvatting: antwoorden op onderzoeksvragen en beoordeling van normen 56 5 Preventie en vroegsignalering 61 5.1. Preventie en vroegsignalering 61 5.2. Ervaringen met preventie en vroegsignalering  63 5.3. De effecten van preventie en vroegsignalering  64 5.4. Goede voorbeelden rond het thema preventie en vroegsignalering65 5.5. Samenvatting: antwoorden op onderzoeksvragen en beoordeling van normen  68 Bijlage 1 Normenkader Bijlage 2 Onderzoeksaanpak

72 74

3

Samenvatting en conclusies Het Verwey-Jonker Instituut heeft onderzoek uitgevoerd voor de rekenkamercommissies van de gemeenten De Bilt, Utrechtse Heuvelrug, Bunnik1 en Zeist naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van de schulddienstverlening door de Regionale Sociale Dienst (RSD). De RSD is de uitvoeringsorganisatie van de Regionale Dienst Werk en Inkomen Kromme Rijn Heuvelrug (RDWI).2 De gemeenten hebben schulddienstverlening (uitvoering en beleid) via een gemeenschappelijke regeling als taak overgedragen aan de RDWI. Het ondersteuningsaanbod van andere organisaties dan de RSD voor inwoners met geldzorgen of -vragen en schulden valt buiten de scope van dit onderzoek. De hoofdvragen bij het onderzoek zijn: z

z

z

In hoeverre slaagt de schulddienstverlening door de RSD erin om inwoners met schuldproblemen te bereiken? In hoeverre draagt de schulddienstverlening bij aan het verminderen van schuldenproblematiek onder deze inwoners? Hoe effectief en efficiënt is de schulddienstverlening? Wat zijn best practices die behouden moeten blijven en welke verbeterpunten zijn aan te wijzen?

Voor dit onderzoek zijn de volgende werkzaamheden uitgevoerd: z Dossieronderzoek. z Interviews met twee portefeuillehouders, vier beleidsambtenaren, vier raadsleden, vier coördinatoren van vrijwilligersorganisaties en vier medewerkers van de RSD. z Interviews met 12 (ex-)klanten van schulddienstverlening en twee vrijwilligers die mensen met schulden begeleiden. Hieronder vatten we de bevindingen samen en presenteren we de conclusies van het onderzoek.

Beleidsdoelen schulddienstverlening Het beleid ten aanzien van (de aanpak van) schulden is vastgelegd in het beleidsplan schulddienstverlening 2020-2023 van de RDWI. Hierin is aangegeven wat de gemeenten, verenigd in de gemeenschappelijke regeling, in deze periode willen bereiken (doelen/outcome) en wat de RSD als uitvoeringsorganisatie daarvoor gaat doen en leveren (activiteiten/output). In het beleid staan de volgende doelen centraal: 1. 2. 3. 4.

1

Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand werkt voor (onder meer) de gemeente Bunnik.

2 De gemeente Wijk bij Duurstede valt ook onder het werkgebied van de RSD. Deze gemeente heeft op dit moment geen actieve rekenkamer(commissie) en is daarom niet actief betrokken bij het onderzoek. De resultaten worden wel met Wijk bij Duurstede gedeeld.

5. 6.

Toegang tot diverse vormen van schulddienstverlening voor alle inwoners met schulden. Integrale dienstverlening, waarbij zowel voor de klant als voor de dienstverleners helder is wie welke rol heeft in de ondersteuning. Preventie: dreigende schuldenproblematiek voorkomen, voor zover dat in onze invloedssfeer ligt. Vroegsignalering: het tijdig opsporen en aanpakken van (complexe) schuldenproblematiek, om op die manier vergroting van de problematiek te voorkomen. Het voorkomen van terugval in schulden. Reductie van de inzet van bewindvoering. 4

Hiernaast zijn er jaarlijkse doelstellingen. Voor 2022 was bijvoorbeeld het doel dat de keten van budgetbeheer werd verbeterd, waardoor iedereen waarbij het budgetbeheer succesvol is beëindigd, wordt doorverwezen en vervolgens gecoacht door de lokale netwerkpartners.

Sturing, monitoring en informatievoorziening Eens in de vier jaar maken de gemeenteraden van de vijf gemeenten in het werkgebied van de RDWI, afspraken over de uitvoering van de aan de RDWI overgedragen taken en verantwoordelijkheden, de zogenaamde strategische kaders. Op basis hiervan geeft de RDWI het beleid verder invulling. Hiernaast vindt regelmatig overleg plaats tussen de beleidsambtenaar, raadsrapporteurs3 en de wethouder (deze wethouder is ook lid is van het Algemeen Bestuur van de RDWI). In deze overleggen is ook ruimte om aan te geven wat de gemeenteraden belangrijk vinden. De RDWI neemt dit mee bij het vormgeven van het beleid. Wanneer er nieuw beleid wordt gemaakt, leggen de colleges van de gemeenten ieder afzonderlijk een zienswijze voor aan hun gemeenteraad. Gemeenteraden kunnen input of commentaar leveren op de concept zienswijze. Op deze manier kan er ook worden gestuurd vanuit de gemeenteraden. De zienswijzen leidden in de afgelopen jaren niet tot aanpassingen van de kadernota en begroting wanneer het gaat om de schulddienstverlening, mede dankzij de open houding van RDWI en het tijdig betrekken van colleges en raden. Uit het onderzoek blijkt dat er doorgaans geen grote inhoudelijke verschillen zijn tussen de zienswijzen van de verschillende gemeenten.

Wel verschilt soms het tempo waarin de verschillende gemeenten vinden dat veranderingen moeten plaatsvinden en worden verschillende inhoudelijke accenten

3 De raadsrapporteurs vertegenwoordigen de gemeenteraden in het contact met de beleidsambtenaar van de eigen gemeente en met de RDWI, en zijn voor hen het eerste aanspreekpunt. Zie paragraaf 2.1.

naar voren gebracht. Verder komt naar voren dat de raadsrapporteurs van de verschillende gemeenteraden nog beter met elkaar kunnen samenwerken, om sterker te kunnen sturen. Hierbij moet opgemerkt worden dat de raadsrapporteurs niet als vanzelfsprekend kunnen rekenen op proactieve betrokkenheid en grote belangstelling vanuit hun raden. De gemeenteraden stellen zich tot nu toe grotendeels reactief op, waarbij de aandacht vooral uitgaat naar financiën. De sturende en controlerende rol van de gemeenteraden kan verder versterkt worden De voortgang van uitvoering van schulddienstverlening en de mate waarin doelstellingen worden behaald, zijn nauwelijks een onderwerp van aandacht binnen de gemeenteraden. Dit heeft mogelijk te maken met de veelheid aan informatie die de raadsleden ontvangen waardoor zij niet de tijd hebben om zich overal in te verdiepen, en/of doordat de RDWI een grote rol heeft bij het opstellen en uitvoeren van beleid, waarbij de gemeenteraden op een grote afstand staan. Doordat gemeenten geen strenge eisen stellen aan verantwoordingsinformatie in de beleidsstukken, blijft de informatievoorziening vanuit RSD beperkt. Zo wordt in de stukken voor de gemeenteraden niet gerapporteerd over de doelen van het beleidsplan schulddienstverlening 2020-2023 en de mate waarin deze worden behaald.

Hierbij merken we op dat deze doelen niet meetbaar, specifiek en tijdgebonden zijn of gekoppeld aan concrete meetbare indicatoren. De informatievoorziening op het gebied van de schulddienstverlening beperkt zich tot een gering aantal kengetallen en terugkoppeling op basis van een enkele doelstelling per jaar waarbij veelal de verrichte inspanningen worden beschreven. Kortom, er is weinig informatie over de resultaten van de schulddienstverlening in de beleidsstukken te vinden, waardoor deze niet goed te beoordelen zijn. Willen de raden meer grip hebben op beleid, uitvoering en resultaten, dan zijn concrete en duidelijke doelen en bijpassende indicatoren nodig. 5

De beleidsambtenaren worden overigens goed op de hoogte gehouden; zij ontvangen elk kwartaal een uitgebreidere set van managementinformatie over de schulddienstverlening in hun gemeente, waaronder onder meer een overzicht van het aantal klanten dat is uitgestroomd, uitgesplitst naar uitstroomreden.

saneringskrediet 4, en wanneer dit niet mogelijk is, een schuldbemiddeling5. De RSD biedt ook budgetbeheer aan voor klanten bij wie geprobeerd wordt om tot een schuldregeling te komen, of die in een schuldregelingstraject zitten. Bij budgetbeheer neemt de RSD de betaling van vaste lasten over, waardoor (nieuwe) schulden kunnen worden voorkomen.

Kosten voor schulddienstverlening zijn niet direct inzichtelijk

Klanten oordelen grotendeels positief over kwaliteit van de schulddienstverlening

Verder valt op dat, hoewel de gemeenteraden in de controle vooral focussen op de financiële component bij de RDWI, de kosten voor de schulddienstverlening niet direct inzichtelijk zijn op basis van de financiële verantwoording van de RDWI. Deze zijn namelijk niet als apart onderdeel opgenomen maar vallen binnen het algemene programmadeel ‘Apparaatskosten RSD’. De RDWI heeft een systematiek ontwikkeld om, op basis van bandbreedtes van het aantal klanten van schulddienstverlening, de omvang van de formatie vast te stellen. Ook is er een vaste verdeelsleutel afgesproken, waarmee de bijdrage van de afzonderlijke gemeenten aan de apparaatskosten is bepaald.

Uitvoering De RSD voert de schulddienstverlening uit voor inwoners in de vijf gemeenten in haar werkgebied, en heeft ook specifieke dienstverlening voor (ex-)ondernemers. Hoe de schulddienstverlening van de RSD er in de praktijk uitziet, verschilt per inwoner en is afhankelijk van de situatie. Wanneer een inwoner met financiële problemen zich meldt bij de RSD vindt een intakegesprek plaats waarbij gekeken wordt naar passende ondersteuning. Als het delen van informatie en het geven van advies voldoende is voor de inwoner dan eindigt de dienstverlening hiermee. In alle andere gevallen wordt na het intakegesprek een plan van aanpak opgesteld. Een mogelijke oplossing voor de schuldenproblematiek is een schuldregeling. Er zijn hierbij twee opties: een

Over het algemeen zijn de klanten met wie we in het kader van het onderzoek hebben gesproken, tevreden en positief over de ondersteuning vanuit de afdeling schulddienstverlening van de RSD. Zij zijn positief over het contact met de medewerkers en vinden dat zij goed door hen worden meegenomen bij beslissingen. Enkele geïnterviewde klanten vinden dat het lang duurt voordat zaken geregeld zijn. Dit zien we ook terug bij de doorlooptijd: er zit gemiddeld 182 dagen tussen het moment dat de klant de schuldregelingsovereenkomst tekent (start schuldregelingstraject) en het moment dat het is gelukt om tot een schuldregeling te komen (akkoord schuldeisers). Dit is langer dan de 120-dagen richtlijn van de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK). Dat dit in de praktijk langer duurt, is een breder bekend en hardnekkig probleem in Nederland. Klanten hebben veelal meerdere schuldeisers die allemaal op hun eigen manier werken, waardoor de communicatie met alle schuldeisers om tot een minnelijke regeling te komen veel tijd in beslag neemt.

4 Bij een saneringskrediet worden de schulden bij de schuldeisers afgekocht met behulp van een kredietverstrekking door de Kredietbank Nederland (de gemeente staat borg). De klant betaalt het geleende bedrag binnen drie jaar na het tekenen van de schuldregelingsovereenkomst terug aan de kredietbank. 5 Bij een schuldbemiddeling draagt de inwoner maandelijks de afloscapaciteit af aan schulddienstverlening. Ieder jaar wordt de gespaarde afloscapaciteit doorbetaald aan de schuldeisers. Na drie jaar hebben de schuldeisers een deel van de schuld betaald gekregen overeenkomstig het prognosevoorstel en boeken zij de rest van de vordering af.

6

De geïnterviewde klanten vinden verder dat de hulp of ondersteuning van de RSD past bij hun problemen en wensen. Het merendeel van de geïnterviewde klanten geeft aan dat zij niets missen in de ondersteuning die zij krijgen. Enkele klanten benoemen wel zaken die zij gemist hebben, hierbij gaat het met name om begeleiding bij het omgaan met geld tijdens en na afloop van de schulddienstverlening. Er is weinig aandacht vanuit de RSD voor begeleiding bij het omgaan met geld Een aantal jaren geleden heeft de RSD budgetcursussen gegeven en voorlichting op middelbare scholen. De afgelopen twee jaar zijn er echter nauwelijks inspanningen geweest op het gebied van omgaan met geld. Dit geldt zowel voor preventie, als voor begeleiding van klanten in een schuldregelingstraject; voor hen is er geen standaard begeleiding gericht op het omgaan met geld en voorkomen van nieuwe schulden (ook wel budgetcoaching genoemd). Ook verschillende coördinatoren van de vrijwilligersorganisaties noemen het ontbreken van goede nazorg als aandachtpunt: er vindt na afloop van een schuldregeling niet standaard begeleiding plaats gericht op het omgaan met geld en voorkomen van nieuwe schulden. Vaak volgt het advies om naar een van de vrijwilligersorganisaties toe te gaan, maar dit is niet verplicht.

De samenwerking tussen de RSD en de vrijwilligersorganisaties verloopt goed Voor de uitvoering van schulddienstverlening werkt de RSD samen met vrijwilligersorganisaties, zoals SchuldHulpMaatje, Humanitas en Over Rood. Elke schulddienstverlener die werkzaam is bij de RSD is gekoppeld aan een gemeente, en heeft dan ook (het meest) contact met de vrijwilligersorganisatie(s) die in deze gemeente actief zijn. De samenwerking tussen de RSD en de vrijwilligersorganisaties verloopt goed volgens zowel de coördinatoren van de vrijwilligersorganisaties, als de coördinator van de afdeling schulddienstverlening.

De RSD verricht verschillende inspanningen om mensen met schulden te bereiken Voor het bereiken van inwoners met financiële problemen en schulden werkt de RSD samen met de sociaal teams of dorpsteams, sociaal raadslieden en vrijwilligersorganisaties (SchuldHulpMaatje, Humanitas en Over Rood). Medewerkers van schulddienstverlening zijn in bijna iedere gemeente binnen het werkgebied van de RSD aanwezig bij een laagdrempelige inloop. Er worden extra inspanningen gepleegd om ondernemers en nieuwkomers te bereiken. Verder is de RSD in november 2021 gestart met een campagne (“Hoe hoog zijn jouw schulden?”) om bekendheid te geven aan de schulddienstverlening en meer inwoners te bereiken. Er wordt (nog) weinig gedaan aan preventie De afdeling schulddienstverlening heeft een aanpak gericht op de preventie van schulden, bijvoorbeeld door het geven van preventieve trainingen met ketenpartners. In de praktijk wordt de afgelopen paar jaren echter weinig gedaan aan preventie vanuit de afdeling schulddienstverlening. RSD actief met vroegsignalering In het kader van vroegsignalering ontvangt de RSD sinds januari 2021 maandelijks signalen van woningbouwcorporaties, zorgverzekeraars, energie- en wateraanbieders over inwoners met een betalingsachterstand.

Onder de naam ‘Vroeg in Actie’ worden de betreffende inwoners vervolgens benaderd via een huisbezoek, telefonisch, via sms, of per mail of brief, afhankelijk van hoeveel prioriteit het heeft en of het telefoonnummer en/of email adres bekend is. Voor huisbezoeken gaan de RSD en het sociaal team of dorpsteam gezamenlijk op pad. De meeste geïnterviewden zijn positief, maar sommige geïnterviewden zijn kritisch over vroegsignalering; zij denken dat er meer mensen te helpen zijn wanneer de vrijwilligersorganisaties hierbij een grotere rol krijgen. 7

De mate waarin de gestelde beleidsdoelen worden behaald, is lastig te bepalen

z z z

De mate waarin de RSD precies bijdraagt aan het behalen van de vooraf gestelde beleidsdoelen, is lastig te bepalen. Omdat de doelen in het beleidsplan schulddienstverlening 2020-2023 niet SMART geformuleerd zijn en niet gekoppeld zijn aan meetbare indicatoren, hebben we de mate waarin elk doel bereikt is, voor een groot deel bepaald op basis van de geleverde inspanningen. Op basis hiervan kunnen we concluderen dat in elk geval een deel van deze doelen is bereikt. Verder heeft de afdeling schulddienstverlening nog tot en met 2023 om verder te werken aan deze doelen. Wanneer we kijken naar de jaarlijkse speerpunten in de begrotingen, dan constateren we dat voor het speerpunt van 2019 (‘De ‘innovatieve schulddienstverlening’ is in iedere gemeente ingevoerd’), op basis van de beschikbare gegevens niet te bepalen is of dit doel bereikt is. Voor het speerpunt van 2020 (‘De afspraken over vroegsignalering leiden tot het voorkómen van huisuitzettingen vanwege schulden’) geldt dat dit doel wel is bereikt. Voor het speerpunt van 2021 (‘De samenwerking met netwerkpartners bij schulddienstverlening is verder ontwikkeld en de rolverdeling onderling is verhelderd, zodat we schulden eerder gezamenlijk opsporen en kunnen oplossen’) constateren we dat er inspanningen zijn geleverd en dat het aannemelijk is dat hiermee ook deze doelstelling is behaald.

Conclusies We concluderen dat de RSD een professionele en betrokken uitvoeringsorganisatie is en dat de uitvoering van de schulddienstverlening qua proces over het algemeen goed verloopt. Zaken die in positieve zin opvallen zijn: z

Indien mogelijk kiest de RSD voor een saneringskrediet in plaats van een schuldbemiddeling, wat prettiger is voor de klant en de schuldeiser(s).

z z z

De RSD biedt zelf dienstverlening voor (ex-)ondernemers. De klanten zijn grotendeels tevreden over de schulddienstverlening. De afdeling schulddienstverlening krijgt bijna nooit klachten van klanten. De samenwerking met de vrijwilligersorganisaties verloopt goed. De RSD verricht veel inspanningen om mensen met schulden te bereiken. In 2021 is de samenwerking met netwerkpartners bij de vroegsignalering verder ontwikkeld.

Wanneer je wilt weten of burgers goed geholpen worden, dan moet je niet alleen iets weten over het proces en de geleverde inspanningen, maar ook over de resultaten van de dienstverlening. Er is echter te weinig informatie over de resultaten van de schulddienstverlening in de beleidsstukken te vinden om deze goed te kunnen beoordelen. De gemeenteraad heeft deze informatie nodig voor haar sturende en controlerende rol. Hieronder geven we antwoord op de hoofdvragen van het onderzoek. In hoeverre slaagt de schulddienstverlening door de RSD erin om inwoners met schuldproblemen te bereiken? De RSD bereikt circa 12% van het aantal huishoudens met problematische schulden binnen de vijf gemeenten (op basis van CBS cijfers). Met dit percentage wijkt de RSD niet af van andere organisaties die schulddienstverlening bieden in Nederland. Een deel van de huishoudens met problematische schulden dat zich niet bij de schulddienstverlening aanmeldt, is in staat om de schulden op den duur zelf, al dan niet met hulp van anderen in hun informele netwerk en/of organisaties in de keten (zoals vrijwilligersorganisaties), op te lossen. Echter, een deel van de groep mensen met problematische schulden lukt dit uiteindelijk niet. Zij komen dan, vaak jaren later wanneer de schulden hoog zijn opgelopen, alsnog bij de schulddienstverlening terecht. Dit lijkt niet anders te zijn in het werkgebied van de RSD.

Het gemiddelde totale bedrag dat een schuldenaar als schuld had uitstaan, in de dossiers waarvoor de afdeling schulddienstverlening van de RSD probeerde om de schuld op te lossen, was in 2021 € 39.068,-, 8

waarbij er gemiddeld 12 schuldeisers waren. Dit wijkt niet af van het gemiddelde bedrag bij schulddienstverleners in Nederland. Mensen in Nederland met schulden ervaren veelal een drempel om naar schulddienstverlening te gaan. Vaak doen ze dit pas als de schulden hoog zijn opgestapeld. Gevoelens van schaamte, (eigen) schuld en spijt leiden er veelal toe dat mensen hun financiële problemen verbergen voor de buitenwereld én voor zichzelf. In hoeverre draagt de schulddienstverlening bij aan het verminderen van schuldenproblematiek onder deze inwoners? Hoe effectief en efficiënt is de schulddienstverlening? Schulddienstverlening is effectief wanneer deze bijdraagt aan het verminderen van schuldenproblematiek bij klanten en aan het voorkómen van nieuwe/ problematische schulden bij inwoners (en specifiek ex-klanten). Uit de beschikbare cijfers van de RSD kan niet worden afgeleid welk aandeel van de mensen die in de schulddienstverlening terecht komen uiteindelijk schuldenvrij is. Wel weten we op basis van de informatie die de RSD voor dit onderzoek heeft aangeleverd, welk deel van de klanten, waarvan de situatie stabiel genoeg was en de RSD een schuldentraject is gestart, succesvol is uitgestroomd vanuit de RSD. In 2021 zijn 145 klanten (waarvan de situatie stabiel genoeg was en de RSD een schuldentraject is gestart) uitgestroomd.

Bij 84% van hen is een oplossing voor de schulden gevonden: zij zijn uitgestroomd naar sanering, bemiddeling of integrale betaling, of er is een Wsnp6 verklaring afgegeven. (Of de klanten voor wie een Wsnp verklaring is afgegeven, uiteindelijk ook allemaal schuldenvrij zijn is niet bekend. En of alle klanten die naar sanering uitstromen, uiteindelijk het krediet helemaal aflossen, is ook niet bekend). Bij 7% was er onvoldoende medewerking en bij 9% was er een andere reden waardoor er geen schuldregeling tot stand gebracht kon worden of nodig was. Schulddienstverleners registreren verschillend, waardoor het niet mogelijk is om deze cijfers te vergelijken met andere schulddienstverleners.

6 Wet schuldsanering natuurlijke personen.

Over de mate waarin de RSD effectief is in het voorkomen van problematische schulden, zijn geen harde uitspraken te doen. Wel constateren we dat de afdeling schulddienstverlening in de afgelopen paar jaren weinig gedaan heeft aan preventie van schulden en dat de nazorg beperkt is. Er vindt niet standaard begeleiding plaats na afloop van een schuldregeling gericht op het omgaan met geld en het voorkomen van nieuwe schulden. Budgetbeheer wordt wel pas afgesloten wanneer de schulddienstverlener denkt dat de inwoner de financiën weer zelfstandig kan regelen. Ook is het aantal gevallen van recidive beperkt, afgaand op het aandeel van de huishouders dat binnen een periode van vijf jaar voorafgaand aan een aanvraag, een minnelijk of wettelijk traject heeft doorlopen (1,4%). Over de effectiviteit van vroegsignalering kunnen we (nog) geen uitspraken doen. De vraag hoe efficiënt de schulddienstverlening is, valt niet te beantwoorden. De kosten van de RSD voor schulddienstverlening zijn in 2021 ca. 1.812.200 euro7. We kunnen niet zeggen of dit veel of weinig is, omdat het niet mogelijk is om hierbij een enigszins steekhoudende vergelijking te maken met andere schulddienstverleners. Wat zijn best practices die behouden moeten blijven en welke verbeterpunten zijn aan te wijzen? Een ‘best practice’ die behouden zou moeten blijven, is de vroegsignalering ‘Vroeg in Actie’.

Ook de campagne (“Hoe hoog zijn jouw schulden?”) om bekendheid te geven aan de schulddienstverlening en meer inwoners te bereiken, is een mooi initiatief waarvan de activiteiten (zoals posters ophangen over de schulddienstverlening) meermaals herhaald zouden kunnen worden.

7 De financiële afdeling van de RDWI heeft ons op aanvraag deze informatie gestuurd. De kosten voor schulddienstverlening zijn af te leiden uit de begroting. RDWI heeft een systematiek vastgesteld om, op basis van bandbreedtes van het aantal klanten van schulddienstverlening, de omvang van de formatie vast te stellen. Op basis hiervan zijn de kosten bepaald.

9

We signaleren de onderstaande punten waarop verbetering mogelijk is: 1.

2.

3.

4.

De voortgang van uitvoering van schulddienstverlening en de mate waarin doelstellingen worden behaald, zijn nauwelijks een onderwerp van aandacht binnen de gemeenteraden. Tegelijkertijd constateren we dat er in de beleidsstukken te weinig informatie over de resultaten van de schulddienstverlening wordt teruggekoppeld, waardoor deze niet goed te beoordelen zijn. Er zit gemiddeld 182 dagen tussen het moment van tekenen van de schuldregelingsovereenkomst door de klant (start schuldregelingstraject) en het moment dat de schuldeisers akkoord zijn. Dit is langer dan de richtlijn van de NVVK, die stelt dat binnen 120 dagen een schuldenregeling tot stand gebracht moet zijn. De nazorg na afloop van de schulddienstverlening is beperkt. Er vindt na afloop van een schuldregeling niet standaard begeleiding plaats gericht op het omgaan met geld en voorkomen van nieuwe schulden. Hoewel preventie van schulden wel genoemd wordt als een van de doelen in het beleidsplan, zijn de inspanningen op het gebied van preventie (nog) beperkt.

10

1

Inleiding

1.1.

Achtergrond

In 2021 had ruim één op de twaalf huishoudens te maken met geregistreerde problematische schulden.8 Leven met problematische schulden en in financiële kwetsbaarheid heeft grote negatieve welzijnseffecten op inwoners. Problematische schulden kunnen leiden tot een sociaal isolement. Ook hebben schulden negatieve effecten op de gezondheid en op de gemoedstoestand van mensen. Leven in financiële kwetsbaarheid verhoogt het stressniveau en verlaagt de cognitieve vaardigheden en energie om de omstandigheden goed te overzien en de juiste financiële beslissingen te nemen.9 Onderzoek van het Nibud heeft laten zien dat echter lang niet iedereen met problematische schulden wordt bereikt: ruim een derde van hen krijgt geen enkele vorm van hulpverlening.10 Met de invoering van de Wet gemeenschappelijke schuldhulpverlening (Wgs) in 2012 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de integrale schuldhulpverlening. Gemeenten hebben de ruimte om deze taak naar eigen inzicht in te richten, wat betreft zowel beleid als uitvoering. Uitbesteding aan een regionale sociale dienst is een van de mogelijk gehanteerde organisatiemodellen. Ondanks gemeentelijke - en regionale verschillen zijn er enkele algemene ontwikkelingen te zien in de aanpak van schuldhulpverlening in Nederland. Zo

is er een verschuiving geweest van een collectieve aanpak naar een op maatwerk gerichte aanpak, met onder andere aandacht voor bepaalde kwetsbare groepen. Ook is er meer aandacht voor preventie, vroeg-signalering, nazorg en een integrale aanpak (verbinding leggen met het sociaal domein).11 Sinds 1 januari 2021 kunnen gemeenten mensen eerder helpen die door schulden in de problemen dreigen te komen. Dat is mogelijk door een wijziging in de Wgs. Door deze wetswijziging ontstaat een wettelijke grondslag om gegevens van schuldeisers te koppelen. Gemeenten krijgen hierdoor eerder signalen over mogelijke schuldenproblematiek en zijn vervolgens verplicht om inwoners te wijzen op de mogelijkheden van schuldhulpverlening.12

1.2.

Onderzoek naar schulddienstverlening

De rekenkamercommissies van de gemeenten De Bilt, Utrechtse Heuvelrug, Bunnik13 en Zeist hebben het Verwey-Jonker Instituut opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van de schulddienstverlening door de Regionale Sociale Dienst Kromme Rijn Heuvelrug (verder kortweg RSD).14 Deze gemeenten hebben schulddienstverlening via een gemeenschappelijke regeling als taak overgedragen aan de Regionale Dienst Werk en Inkomen Kromme Rijn Heuvelrug (RDWI). Deze taak betreft zowel beleid als uitvoering. De RSD is de uitvoeringsorganisatie van de

11 CBS en SCP (2020). Kansrijk armoedebeleid. Berenschot (2016). Evaluatierapport Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. 12 Eerste Kamer stemt in met wijziging wet gemeentelijke schuldhulpverlening | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl

8 CBS (2020). Schuldenproblematiek in beeld. Huishoudens met geregistreerde problematische schulden. 9 CBS en SCP (2020). Kansrijk armoedebeleid. 10 Nibud (2019). Financiële problemen (2018). Geldzaken in de praktijk 2018-2019 deel 1.

13 Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand werkt voor (onder meer) de gemeente Bunnik. 14 De gemeente Wijk bij Duurstede valt ook onder het werkgebied van de RSD. Deze gemeente heeft op dit moment geen actieve rekenkamer(commissie) en is daarom niet actief betrokken bij het onderzoek. De resultaten zullen wel met Wijk bij Duurstede gedeeld worden.

11

RDWI voor de Participatiewet, de Wet gemeentelijke schulddienstverlening en aanpalende wetgeving. Het ondersteuningsaanbod van andere organisaties dan de RSD voor inwoners met geldzorgen of -vragen en schulden, valt buiten de scope van dit onderzoek. De rekenkamercommissies willen met dit onderzoek nagaan in hoeverre de schulddienstverlening door de RSD erin slaagt om mensen met schulden te bereiken en in hoeverre de schulddienstverlening bijdraagt aan het verminderen van schuldenproblematiek onder de inwoners van de vier betreffende gemeenten.

1.3.

Onderzoeksvragen

De belangrijkste vragen in dit onderzoek zijn: z

z

z

In hoeverre slaagt de schulddienstverlening door de RSD erin om inwoners met schuldproblemen te bereiken? In hoeverre draagt de schulddienstverlening bij aan het verminderen van schuldenproblematiek onder deze inwoners? Hoe effectief en efficiënt is de schulddienstverlening? Wat zijn best practices die behouden moeten blijven en welke verbeterpunten zijn aan te wijzen?

In aanvulling op deze hoofdvragen zijn de volgende deelvragen geformuleerd: Beleid en sturing 1. Wat zijn de doelen van het schulddienstverleningsbeleid en wat willen de gemeenten bereiken met schulddienstverlening: wat is de bedoelde output en welke effecten (outcome) worden beoogd? 2. Is het beleid doelgroep- of regelingengericht? 3. Welke controlerende rol is hierin weggelegd voor het college, de raad en de raadsrapporteurs?

4. 5.

Welke kaders geven de gemeenten mee aan de RSD (binnen de afspraken van een gemeenschappelijke regeling)? In welke mate wordt gebruik gemaakt van de sturingsbevoegdheden van de vier afzonderlijke gemeenten, en op welke wijze is de budgettaire sturing richting de RSD georganiseerd? Zijn er daarbij verschillen en overeenkomsten tussen de gemeenten?

Uitvoering: effectiviteit en efficiëntie 6. Hoe heeft de RSD de uitvoering van het schulddienstverleningsbeleid vormgegeven? 7. Hoe ervaren de vrijwilligersorganisaties de samenwerking en afstemming met de afdeling schulddienstverlening van de RSD? 8. Hoe ervaren klanten de schulddienstverlening? Voelen ze zich gehoord en sluit de aanpak aan bij hun problemen en wensen? 9. Wat zijn de doorlooptijden van een schulddienstverleningstraject (hoe lang duurt het voordat een inwoner uit de schulden is)? Is er een wachttijd voordat iemand aan het traject kan beginnen? 10. Hoeveel klanten vallen gedurende het traject uit (uitval)? Hoeveel klanten ronden het hele traject af en beginnen met een schone lei? Welke verklarende factoren zijn hiervoor aan te dragen? 11. In hoeverre is er iets te zeggen over de financiële situatie van inwoners ná schulddienstverlening? Is er zicht op recidivecijfers? In hoeverre wordt er nazorg geboden? 12. Welk budget heeft de RSD voor schulddienstverlening en wat zijn de kosten per bereikte inwoner? 13. In welke mate draagt de schulddienstverlening door de RSD bij aan het bereiken van de doelen van de gemeenten en het verminderen van problematische schulden? Thema: bereik en toegankelijkheid 14. Wat is de (geschatte) omvang en samenstelling van de doelgroep? Heeft de RSD de doelgroep in beeld? 12

15. In hoeverre slaagt de RSD erin om inwoners met schulden te bereiken, en welke inspanningen verricht de RSD om deze inwoners te bereiken? 16. Zijn er specifieke groepen die niet of minder goed worden bereikt (denk aan mensen met een migratieachtergrond, zzp-ers, (ex-)ondernemers, jongeren)? 17. Hoe ervaart de doelgroep de toegankelijkheid van de RSD? 18. Zijn er goede voorbeelden bekend rond het thema bereik, binnen de RSD en in andere gemeenten? Thema: preventie en vroegsignalering 19. Wat doet de RSD aan preventie en vroegsignalering? En in hoeverre is de aanpak gericht op specifieke groepen? 20. Wordt er gebruik gemaakt van gegevens van andere organisaties (zoals woningcorporaties, zorgverzekeraars of nutsbedrijven) om vroegtijdig schulden te signaleren? 21. Heeft de aandacht voor preventie en vroegsignalering effect op het aantal aanmeldingen voor schulddienstverlening bij de RSD en verandert de zwaarte van de problematiek als gevolg van vroegsignalering? 22. Heeft vroegsignalering effect op de tijd die nodig is om schuldenvrij te raken als inwoner? 23. Wat zijn de ervaringen van de doelgroep ten aanzien van het thema preventie en vroegsignalering en sluiten de ervaringen aan bij het bestaande aanbod aan schuldhulppreventie? 24. Zijn er goede voorbeelden bekend rond het thema preventie en vroegsignalering, binnen de RSD en in andere gemeenten?

1.4.

Leeswijzer

In de komende hoofdstukken geven we steeds antwoord op de bij het betreffende onderdeel passende onderzoeksvragen die we in paragraaf 1.3 hebben geformuleerd. Deze antwoorden vatten we aan het eind van elk hoofdstuk kort samen. We geven dan ook aan in hoeverre aan de bijbehorende normen vanuit het normenkader wordt voldaan. Dit normenkader is in samenwerking met de rekenkamercommissies ontwikkeld op basis van de onderzoeksvragen en de informatie uit de documenten die onderdeel uitmaakten van het dossieronderzoek. Het gehele normenkader is te vinden in bijlage 1. Een beschrijving van de onderzoeksaanpak, de gebruikte bronnen en een overzicht van de geïnterviewden is opgenomen in bijlage 2.

13

2

Beleid en sturing

In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende onderzoeksvragen: 1.

2. 3. 4. 5.

Wat zijn de doelen van het schulddienstverleningsbeleid en wat willen de gemeenten bereiken met schulddienstverlening: wat is de bedoelde output en welke effecten (outcome) worden beoogd? Is het beleid doelgroep- of regelingengericht? Welke controlerende rol is hierin weggelegd voor het college, de raad en de raadsrapporteurs? Welke kaders geven de gemeenten mee aan de RSD (binnen de afspraken van een gemeenschappelijke regeling)? In welke mate wordt gebruik gemaakt van de sturingsbevoegdheden van de afzonderlijke gemeenten, en op welke wijze is de budgettaire sturing richting de RSD georganiseerd? Zijn er daarbij verschillen en overeenkomsten tussen de gemeenten?

2.1.

De Regionale Dienst Werk en Inkomen Kromme Rijn Heuvelrug (RDWI) is een gemeenschappelijke regeling, waarin het opstellen en het uitvoeren van beleid over onder meer schulddienstverlening is belegd voor de gemeenten De Bilt, Utrechtse Heuvelrug, Bunnik, Zeist en Wijk bij Duurstede. Wethouders van de gemeenten zijn vertegenwoordigd in het Algemeen Bestuur van de RDWI. Uit het midden van het Algemeen bestuur zijn drie leden aangewezen die samen het Dagelijks bestuur vormen. De werkwijze bij het opstellen van het beleid en de sturing ziet er als volgt uit:15 z

z

z

We beginnen dit hoofdstuk met een korte uiteenzetting van hoe de gemeenten en de RDWI zich tot elkaar verhouden, de werkwijze bij het opstellen van het beleid en de sturing en de functie van de raadsrapporteurs. Hierna gaan we in op de doelen van het schulddienstverleningsbeleid. Vervolgens beschrijven we in hoeverre en op welke wijzen er controle en sturing vanuit de gemeenten plaatsvindt.

Achtergrond

z

Het Algemeen Bestuur van de RDWI stelt elke vier jaar het schulddienstverleningsbeleid vast. Iedere vier jaar worden door de samenwerkende gemeenteraden nieuwe strategische kaders opgesteld, op basis waarvan de gemeenschappelijke regeling het beleid verder invulling geeft. De strategische kaders betreffen de gehele dienstverlening, waaronder schulddienstverlening. Jaarlijks hebben de gemeenteraden de mogelijkheid om via een zienswijzeprocedure hun zienswijze te geven op eerst de kadernota16 en daarna de begroting die door de RDWI wordt opgesteld.17 Vervolgens stelt het algemeen bestuur van de RDWI (rekening houdend met de zienswijzen) de kadernota en de begroting vast.

15 Bronnen: interview beleidsadviseurs RSD; beleidsplan schulddienstverlening 2020-2023; strategische kaders; RDWI begrotingen; RDWI kadernota’s; RDWI voorjaarsnota’s; RDWI najaarsnota’s; RDWI jaarstukken. 16 De kadernota’s sluiten aan op de strategische kaders. 17 De kadernota’s en de begrotingen betreffen de gehele dienstverlening van de RSD, waaronder schulddienstverlening.

14

z

z

z

De RDWI legt verantwoording af in de jaarstukken.18 Periodiek geeft de RDWI terugkoppeling in de voorjaarsnota’s, najaarsnota’s en ‘going concern’ rapportages die elk kwartaal verschijnen.19 Gedurende het hele jaar worden gemeenten meegenomen in de ontwikkelingen. Zo heeft de RSD elke zes weken een ambtelijk overleg met de beleidsambtenaren van de gemeenten. Daarin bespreken zij de ontwikkelingen binnen het beleidsterrein en de mogelijkheden en effecten hiervan op de uitvoering. De RSD biedt zo op ‘informele wijze’ aanvullende informatie. De RSD koppelt elk kwartaal gegevens terug over de schulddienstverlening op gemeenteniveau naar de beleidsambtenaar van de betreffende gemeente. Bestandskenmerken worden ook op verzoek gemaakt en geanonimiseerd teruggekoppeld aan de betreffende gemeente(n). (Deze informatie is niet openbaar).20

Raadsrapporteurs De gemeenten De Bilt, Utrechtse Heuvelrug, Bunnik en Zeist werken met raadsrapporteurs. In elke gemeente zijn er raadsrapporteurs benoemd voor iedere verbonden partij, zo ook voor de RDWI. De raadsrapporteurs vertegenwoordigen de gemeenteraden in het contact met de beleidsambtenaar van de eigen gemeente en met de RDWI, en zijn voor hen het eerste aanspreekpunt. De rol van de raadsrapporteurs is om namens de gemeenteraad in de gaten te houden wat er speelt en om aan te geven wanneer de raad nauwer betrokken moet worden.

2.2.

Het beleid ten aanzien van (de aanpak van) schulden is vastgelegd in het beleidsplan schulddienstverlening 2020-2023.21 Het beleid is door de RDWI (intern) opgesteld; het Algemeen Bestuur stelt het beleidsplan vast.22 In het beleidsplan zijn allereerst de missie van de RSD en de visie op schulddienstverlening geformuleerd. Hieruit kunnen we opmaken wat de gemeenten in wezen willen bereiken met de schulddienstverlening (onderzoeksvraag 1). Missie De RSD is een betrouwbare partner voor iedereen met financiële problematiek. Samen met de klant en ketenpartners realiseren we een maatwerkoplossing en voorkomen we verdere problemen. De klant is zelf de probleemeigenaar; de RSD ondersteunt de klant in het realiseren van zelfredzaamheid en beheersbaarheid van de schuldenlast. Visie z

z

z

z

18 Deze betreffen de gehele dienstverlening van de RSD, waaronder schulddienstverlening. 19 Deze betreffen de gehele dienstverlening van de RSD, waaronder schulddienstverlening. 20 Bron: interview beleidsadviseurs RSD.

Meerjarige doelen van het schulddienstverleningsbeleid

Schulddienstverlening staat open voor alle inwoners van de regio Kromme Rijn-Heuvelrug met (dreigende) schulden. Iedereen is zelf verantwoordelijk om richting te geven aan zijn eigen situatie en moet volwaardig kunnen participeren in de samenleving. We ondersteunen hen door aan te sluiten bij de vraag en door daaraan richting te geven, kansen te creëren en rekening te houden met de persoonlijke situatie. We zoeken waar nodig en waar mogelijk de samenwerking met collega’s en professionals uit ons netwerk om onze taak effectief en efficiënt uit te voeren. We werken binnen de kaders van de wet en het (lokale en regionale) beleid en zorgen er zo voor dat we de middelen doelmatig besteden.

21 Besluit van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam Regionale Dienst Werk en Inkomen Kromme Rijn Heuvelrug (RDWI) houdende regels omtrent het beleidsplan schulddienstverlening 2020-2023. 22 Bron: interview beleidsadviseurs RSD.

15

Doelen uit het beleidsplan schulddienstverlening 2020-2023 In het beleidsplan schulddienstverlening is aangegeven wat de gemeenten en de RSD in deze periode willen bereiken (doelen/outcome) en wat de RSD daarvoor gaat doen (activiteiten/output). Dit staat hieronder weergegeven. Hier kunnen we zien wat de gemeenten in de periode 2020-2023 willen bereiken met schulddienstverlening (onderzoeksvraag 1). 1. Toegang tot diverse vormen van schulddienstverlening voor alle inwoners met schulden z z

z

z z

z

Actualisatie beleidsregel (uiterlijk eerste helft van 2020). Integrale dienstverlening van schulddienstverlening aansluiten bij het nieuwe dienstverleningsmodel van de RSD23 (eerste helft van 2020). Verbetering van de vindbaarheid en bekendheid van de dienstverlening voor inwoners met schulden (doorlopend). Investeren in kennis van de professionals van de RSD (doorlopend) Vergroten van verwijzingsmogelijkheden door interne en externe partners (doorlopend). Klanttevredenheidsonderzoek (in de loop van 2020).

3. Dreigende schuldenproblematiek voorkomen, voor zover dat in onze invloedssfeer ligt z

4. Het tijdig opsporen en aanpakken van (complexe) schuldenproblematiek, om op die manier vergroting van de problematiek te voorkomen z

z

z

z

We zetten in op een verdere intensivering van afspraken met ketenpartners en vrijwilligersorganisaties. We investeren in de kennis over het signaleren en aanpakken van (problematische) schulden (doorlopend).

Een betere aansluiting bij de overige afdelingen van de RSD, aansluitend bij het nieuwe dienstverleningsmodel van de RSD (uiterlijk eerste helft van 2020). Afspraken met ketenpartners (doorlopend proces met afronding in de eerste helft van 2021, mede afhankelijk van de nieuwe wetgeving).

5. Het voorkomen van terugval in schulden z z

2. Integrale dienstverlening, waarbij zowel voor de klant als voor de dienstverleners helder is wie welke rol heeft in de ondersteuning

We zetten instrumenten in om (problematische) schulden te voorkomen, onder andere door preventieve trainingen in samenwerking met onze ketenpartners (uitwerking gedurende de looptijd van dit beleidsplan, doorlopend).

Voorlichting tijdens en na het schulddienstverleningstraject (doorlopend) Inzet van trainingen (in de loop van 2020).

6. Reductie van de inzet van bewindvoering z

We anticiperen op het adviesrecht gemeenten bij bewindvoering door bij de rechtbank vooraf advies te geven over de noodzaak van bewindvoering (reeds gestart).

23 Dit wordt niet nader toegelicht in het beleidsplan schulddienstverlening.

16

SMART geformuleerde doelen zijn specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. Als je doelstellingen met deze methode opstelt, worden ze duidelijk en concreet.24 Wanneer we naar de bovenstaande doelen kijken, dan zien we dat deze niet specifiek, niet meetbaar en tijdsgebonden zijn en dit geldt ook voor een deel van de bij de doelen genoemde activiteiten. Verder zijn de doelen niet geoperationaliseerd in bruikbare, meetbare indicatoren. Er worden bij de doelen enkel activiteiten benoemd die de RSD gaat uitvoeren om de doelen te behalen.

2.3.

Doelgroepen

Het beleid is op hoofdlijnen regelingengericht; daarbij is er wel extra aandacht voor bepaalde doelgroepen (onderzoeksvraag 2). In het beleidsplan schulddienstverlening worden vier doelgroepen benoemd die extra aandacht krijgen. Het gaat om zelfstandig ondernemers, kinderen, jongeren en nieuwkomers. Zelfstandig ondernemers Landelijk gezien hebben veel zelfstandigen dreigende schuldenproblematiek. Om deze problematiek te ondervangen, zijn er gespecialiseerde schulddienstverleners om schuldenproblematiek bij zelfstandigen adequaat op te pakken. Uit onderzoek van Zuidweg & partners (2017) blijkt dat in het werkgebied van de RSD ondernemers een groter risico op dreigende schuldenproblematiek hebben. De vindbaarheid en de dienstverlening van de RSD is hierop toegespitst. Schulden van zelfstandigen zijn vaak complex en kosten veel tijd om te stabiliseren. Er wordt nauw samengewerkt tussen de teams van schulddienstverlening en BBZ25. Het team BBZ fungeert als doorverwijzer en als direct contact voor de ondernemer.

Kinderen Binnen schulddienstverlening gaat speciale aandacht uit naar klanten met kinderen. Gemeenten geven aan dat kinderen niet in armoede dienen op te groeien. Een nauw verband tussen schulddienstverlening en het minimabeleid moet dan ook verder vorm worden gegeven. Daarbij is het wenselijk als het minimabeleid bij gemeenten op elkaar afgestemd is. Vanuit het armoedebeleid kan sociaal isolement van kinderen die indirect te maken krijgen met schuldenproblematiek worden voorkomen. De formulierenbrigade van de RSD en lokale ketenpartners kunnen hierin een belangrijke rol vervullen.

Jongeren Een landelijke tendens laat zien dat steeds meer jongeren te kampen hebben met problematische schulden. Het is voor jongeren steeds makkelijker om schulden te maken, al dan niet bewust. Het gaat vaak om betalingsachterstanden voor mobiele telefoons, huurkoop constructies, DUO en lease contracten. De interventies en dienstverlening van de RSD is erop gericht om preventief en curatief te werk te gaan richting jongeren. De samenwerking met de lokale teams wordt in 2019 en 2020 verder geconcretiseerd en vastgelegd in verschillende samenwerkingsafspraken.

24 SMART doelen stellen in 5 stappen (kvk.nl) 25 Als zelfstandig ondernemers (tijdelijk) weinig inkomen hebben, kunnen zij mogelijk een Bbz-uitkering aanvragen. Bbz staat voor Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz).

17

Nieuwkomers

Thema: Vroegtijdig opsporen van schulden

Voor deze doelgroep geldt een preventieve en curatieve inzet van de dienstverlening van de RSD. Het gespecialiseerde team nieuwe inwoners heeft hierin een preventieve rol en fungeert als doorverwijzer bij (dreigende) schuldenproblematiek en kan de professionals van schulddienstverlening inschakelen voor voorlichting en preventie. Deze doelgroep verdient een speciale aanpak, omdat de belemmeringen complexer zijn. Vaak is er sprake van belemmeringen die zichtbaar en onzichtbaar zijn. Hierbij kan worden gedacht aan psychische problematiek veroorzaakt door bijvoorbeeld geweld, het niet genoeg beheersen van de Nederlandse taal en een sociaal isolement. In de voorbereiding van de nieuwe Wet Inburgering zullen we ook aandacht besteden aan de financiële zelfredzaamheid van nieuwkomers.

Op 1 januari 2021 wordt de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening gewijzigd en wordt vroegsignalering nadrukkelijker in de wet opgenomen. Er komen meer mogelijkheden om gegevens uit te wisselen om op die manier schulden vroegtijdig te signaleren. De staatssecretaris heeft opgeroepen om vooruitlopend hierop alvast met vroegsignalering aan de slag te gaan.

2.4.

Jaarlijkse doelen

In de kadernota’s die jaarlijks verschijnen, wordt geschetst welke doelen de RDWI wil bereiken met de dienstverlening. De te bereiken doelen worden vertaald naar de financiële kaders en worden verder uitgewerkt in de begroting van datzelfde jaar. In de jaarlijkse begroting schetst de RDWI wat zij het komende jaar aan dienstverlening biedt voor de inwoners van haar werkgebied, wat zij samen met de gemeenten en haar andere partners wil bereiken en wat de financiële vertaling daarvan is. Hieronder volgt een voorbeeld uit de begroting van 2021 over de schulddienstverlening.

Wat gaan we doen Initiatieven om schulden vroegtijdig op te sporen lopen volop en worden in 2021 verder uitgebreid en gecontinueerd. Het jaar 2021 zal voor een deel in het teken staan van de implementatie van de wetswijzigingen. Daarnaast vragen de taken rondom schulddienstverlening om een doorontwikkeling. We merken dat de toenemende aandacht voor vroegsignalering ook met zich meebrengt dat de rol- en taakverdeling tussen de RSD en de netwerkpartners helder moet worden gedefinieerd. Mensen met (dreigende) problematische schulden weten nog niet altijd een goede weg te vinden. De verwachting is dat we 2021 ook nodig zullen hebben om de samenwerking met de netwerkpartners goed uit te kristalliseren.

Wat betekent dit financieel Voor dit onderdeel zijn geen afzonderlijke programmakosten opgenomen. De uitvoering hiervan past binnen het brede takenpakket van de RSD. Voor de uitvoering van de nieuwe wet zijn vooralsnog geen extra middelen vanuit het Rijk toegezegd. Een kostenanalyse wordt door de VNG nog opgesteld, omdat verwacht wordt dat de uitvoeringskosten wel zullen toenemen.

18

Om de resultaten van de aanpak van de RSD te meten en daarover te verantwoorden, stelt de RDWI een beperkte set aan jaarlijkse doelstellingen vast die informatie geeft over de prestaties van de RSD. In de jaarstukken en begrotingen van 2019, 2020 en 2021 worden de volgende jaarlijkse doelstellingen genoemd wanneer het gaat om de schulddienstverlening:

geformuleerd is, maar de doelstelling voor 2021 is bijvoorbeeld niet specifiek en meetbaar. Aan de doelstelling van 2020 is een concrete buikbare en meetbare indicator gekoppeld; dit geldt niet voor de doelstellingen van de andere jaren.

Jaar 2019

Jaarlijkse doelstellingen De ‘innovatieve schulddienstverlening’26 is in iedere gemeente ingevoerd.

2020

De afspraken over vroegsignalering leiden tot het voorkómen van huisuitzettingen vanwege schulden. Beleidsindicator: Het aantal huisuitzettingen vanwege schulden is eind 2020 teruggebracht naar nul; daarvoor sluiten we convenanten af met woningbouwcorporaties en andere netwerkpartners.

In deze paragraaf bespreken we hoe de colleges, de gemeenteraden en de raadsrapporteurs hun controlerende rol vervullen (onderzoeksvraag 3). Om hun sturende en controlerende rol goed te kunnen vervullen, is het van belang dat de betrokkenen bij de gemeenten over alle relevante informatie beschikken. We beginnen deze paragraaf dan ook met een beschrijving van de informatievoorziening vanuit de RDWI. We laten hierbij zien welke soort informatie er gedeeld wordt, maar gaan pas in paragraaf 3.6 in op de inhoud van deze informatie (om hiermee dan de vraag te beantwoorden in hoeverre de doelen worden bereikt).

De samenwerking met netwerkpartners bij schulddienstverlening is verder ontwikkeld en de rolverdeling onderling is verhelderd, zodat we schulden eerder gezamenlijk opsporen en kunnen oplossen.

Informatie over uitvoering en resultaten van de schulddienstverlening

2021

2022

De keten van budgetbeheer is eind 2022 verbeterd; doel is: iedereen waarvan het budgetbeheer succesvol wordt beëindigd wordt actief doorverwezen naar en opgepakt door lokale netwerkpartners voor coaching.

Dit zijn dus de jaarlijkse doelen van het schulddienstverleningsbeleid waaraan we kunnen zien wat de gemeenten in een bepaald jaar willen bereiken op het gebied van schulddienstverlening (onderzoeksvraag 1). Wanneer we naar deze doelen kijken, dan zien we dat dat ook deze doelen slechts ten dele SMART27 geformuleerd zijn. Zo zien we dat de jaarlijkse doelstelling van 2020 SMART

2.5.

Controle door de gemeenten

In de begroting worden jaarlijkse doelstellingen benoemd (zie paragraaf 2.4). In de voorjaarsnota’s, najaarsnota’s (en ook in de “going concern” rapportages) geeft de RDWI aan of zij hiermee op koers zijn. In de jaarstukken volgt een uitgebreidere rapportage en is te lezen in hoeverre deze jaarlijkse doelstellingen zijn behaald. Hierbij kan het gaan om kwalitatieve informatie waarbij vooral de inspanningen worden beschreven of om kwantitatieve informatie over het behalen van de doelstelling op basis van bijbehorende beleidsindicatoren (zie paragraaf 2.4).

26 Wat precies met ‘innovatieve schulddienstverlening’ wordt bedoeld, wordt niet nader toegelicht. 27 SMART geformuleerde doelen zijn specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. (Bron: SMART doelen stellen in 5 stappen (kvk.nl))

19

Hiernaast wordt in de jaarstukken een aantal kengetallen weergegeven. Dit is een min of meer vaste set aan indicatoren die de meest relevante informatie geeft over de prestaties. Over deze kengetallen wordt ook gerapporteerd in de voorjaarsnota’s en najaarsnota’s van ditzelfde jaar (en soms ook in de “going concern” rapportages).28 Bij deze indicatoren staat overigens geen definitie of beschrijving van wat er precies onder elke indicator verstaan wordt. Hieronder staan de kengetallen op het gebied van schulddienstverlening weergegeven waarover in 2019, 2020 en 2021 is gerapporteerd. Jaar29 2019

Kengetallen z z z z

2020 en 2021

Deze informatie is niet openbaar. Het gaat hierbij om: z Aantal nieuwe klanten, ook uitgesplitst naar aanmeldende instantie. z Aantal klanten dat is uitgestroomd, ook uitgesplitst naar uitstroomreden. z Aantal lopende zaken, waaronder het aantal klanten met een schuldregeling (incl. het gemiddelde schuldbedrag en het gemiddeld aantal schuldeisers). z Per onderdeel/element van de schulddienstverlening, hoe vaak dit is ingezet. z Aantal binnengekomen meldingen van betalingsachterstanden (vroegsignalering), per maand en ook uitgesplitst naar meldende instantie.30.

z z

Wachttijd schulddienstverlening. Schulddienstverlening succesvol afgerond. Aantal aanvragen schulddienstverlening. Aantal aanvragen vrijwillig budgetbeheer. Aantal lopende zaken schulddienstverlening. Aantal nieuwe instroom (cumulatief).

Hiernaast ontvangen de bestuursleden en beleidsmedewerkers het periodieke auditverslag van de branchevereniging NVVK. Verder houdt de RSD op het gebied van schulddienstverlening allerlei gegevens bij op gemeenteniveau. Deze managementinformatie wordt elk kwartaal naar de beleidsambtenaar van de betreffende gemeente gestuurd.

28 Bronnen: RDWI voorjaarsnota’s; RDWI najaarsnota’s; RDWI rapportages going concern. 29 Bronnen: RDWI jaarstukken.

Kortom, de RDWI biedt in de beleidsstukken informatie over de inspanningen die worden verricht en gaat minder in op de resultaten van de schulddienstverlening. De terugkoppeling vindt plaats op basis van de jaarlijkse doelstellingen en de kengetallen. Het gaat bij de jaarlijkse doelstellingen om één enkele doelstelling per jaar, waarbij veelal informatie wordt teruggekoppeld over de inspanningen, maar niet over het behaalde resultaat. Ook de kengetallen geven beperkte informatie over de resultaten van de schulddienstverlening; hierbij worden vanaf 2020 cijfers gegeven over het aantal lopende zaken en de nieuwe instroom in de schulddienstverlening. Er vindt in de beleidsstukken geen tussentijdse terugkoppeling plaats op basis van de doelen vanuit het beleidsplan schulddienstverlening. De beleidsambtenaren worden goed op de hoogte gehouden; zij ontvangen elk kwartaal een uitgebreidere set van managementinformatie over de schulddienstverlening in hun gemeente. De beleidsmedewerker van de gemeente kan daarmee zijn of haar portefeuillehouder en raad informeren over de voortgang.

30 Bronnen: voorbeeld van periodieke terugkoppeling aan een gemeente; interview coördinator schulddienstverlening.

20

Informatie over de financiële stand van zaken De begrotingen en jaarstukken van de RDWI bevatten informatie over de financiële lasten en baten.31 De lasten en baten worden hierin ook uitgesplitst weergegeven, namelijk naar programmaonderdeel 32 en naar taakveld 33 . Schulddienstverlening is geen afzonderlijk programmaonderdeel bij de RDWI. De kosten voor de uitvoering van schulddienstverlening vallen binnen het algemene programmaonderdeel ‘Apparaatskosten RSD’. De taakvelden zijn landelijk bepaald, waarbij schulddienstverlening valt onder het taakveld ‘maatwerkdienstverlening’. Hierdoor is niet inzichtelijk welke lasten en baten specifiek aan de schulddienstverlening zijn toe te schrijven.34 Verder is in de begroting te vinden wat de bijdragen vanuit de verschillende gemeenten zijn in de apparaatskosten. Ervaringen met de informatievoorziening vanuit de RDWI Over het algemeen zijn de raadsleden, wethouders en ambtenaren die we hebben geïnterviewd, tevreden over de informatievoorziening vanuit de RDWI. Nieuwe stukken – waaronder kadernota’s, begrotingen, voorjaarsnota’s, najaarsnota’s en jaarstukken – worden altijd ook naar de gemeenteraden

31 Bronnen: RDWI begrotingen; RDWI jaarstukken. 32 Het Programma Werk en Inkomen bevat ‘thematische’ onderdelen, waaronder bijzondere bijstand, reintegratie/participatie, nieuwkomers en Wsw. Overige onderdelen zijn apparaatskosten RSD, bijdrage aan BIGA en loonkosten SW. 33 Gemeentebegrotingen worden ook gestructureerd naar taakvelden. Dit is een uniforme set van tientallen deelposten. Met de taakvelden kunnen uitgaven van gemeenten landelijk worden vergeleken. 34 Overigens zijn de kosten voor schulddienstverlening wel indirect te bepalen, gezien de RDWI een systematiek heeft ontwikkeld om, op basis van bandbreedtes van het aantal klanten van schulddienstverlening de omvang van de formatie vast te stellen. Zie paragraaf 3.5.

gestuurd. Deze stukken worden deels ook besproken in de overleggen tussen raadsrapporteurs, beleidsambtenaar en wethouder (deze wethouder is ook lid van het Algemeen Bestuur van de RDWI). Dit verschilt per gemeente. Zo worden in de gemeente Bunnik niet alle stukken besproken, maar voornamelijk de stukken waar de gemeente een zienswijze op kan geven. Daarnaast zijn er periodieke bijeenkomsten met de RDWI en de afzonderlijke gemeenteraden. Een raadslid vertelt: “We worden af en toe uitgenodigd door de RDWI om bij te praten over plannen. In het verleden was dit ongeveer één keer per jaar. Ook was de RDWI zich aan het door ontwikkelen (‘De RDWI maakt stappen’), daar hebben we een aantal keer toelichting over gekregen door de interim-directeur. Maar met corona was het wat minder frequent en was het digitaal. Toevallig zijn we een maand geleden weer uitgenodigd voor een gesprek met de RDWI.” De raadsleden geven aan dat ze via de beleidsstukken voldoende zicht hebben op het operationele en financiële functioneren van de RSD. Twee raadsrapporteurs benoemen dat het onder meer helpt dat er korte lijntjes zijn met de contactpersonen over het beleid van de RDWI. Wanneer zij bijvoorbeeld vragen hebben, dan verloopt het contact vlot.

Dat er in de stukken geen terugkoppeling plaatsvindt op basis van de meerjarige doelen van het schulddienstverleningsbeleid, lijkt over het algemeen niet de aandacht van de raadsleden te hebben. Eén raadslid benoemt dit echter wel duidelijk als aandachtpunt: “De gemeenteraad heeft de juiste (overzichtelijke) indicatoren nodig om de effecten van het beleid beter te kunnen monitoren, om onze controlerende taak beter uit te kunnen voeren, zonder te veel bureaucratie te creëren. Hier heeft de gemeenteraad naar mijn idee hulp bij nodig.” Diegene vertelt verder dat de gemeenteraad zoekende is op het gebied van monitoring van het sociaal domein: “Het is niet zo dat er SMART doelen door de gemeenteraad zijn geformuleerd waarop wordt gemonitord en gecontroleerd. We zijn ook nog zoekende op dit gebied, binnen het brede sociaal domein. Hoe kunnen we ‘meten’ in hoeverre de doelen worden behaald, hoe bepaal je dat? Nu krijgen we vooral cijfertjes aangeleverd, maar dat zegt lang niet altijd iets over in hoeverre je goed bezig bent. We hebben meer behoefte aan ‘waarde gedreven’ informatie.” 21

Een geïnterviewde beleidsambtenaar geeft aan minder tevreden te zijn over de informatie met betrekking tot de financiële stand van zaken van de schulddienstverlening. Hierbij is niet inzichtelijk wat de kosten zijn voor specifiek schulddienstverlening omdat deze vallen onder de algemene post ‘apparaatskosten’.

puur kennisgeving is. En negen van de tien keer betreft het financiën. Bijvoorbeeld als er ergens meer geld bij moet, of over verdeelbesluiten met betrekking tot de RDWI (over de vijf gemeenten).” Een ander raadslid zegt: “Onze triggers liggen nu vooral bij financiën en de kadernota, en niet zozeer de effectiviteit van beleid.”

2.6. Controlerende rol van de gemeenteraadsleden Bij de gemeenteraden is de voortgang van uitvoering van schulddienstverlening en de mate waarin doelstellingen worden behaald, over het algemeen geen onderwerp waar veel aandacht aan wordt besteed, zo komt in de interviews met raadsleden naar voren. Een raadslid vertelt bijvoorbeeld: “We behandelen de informatie niet standaard in raadsvergaderingen. Mijn ervaring is: dingen worden spontaan door raadsleden eruit gepikt als er heel gericht vanuit een inwoner iets wordt aangekaart. Bijvoorbeeld als er in de ingekomen stukken een brief van een inwoner aan de raad tussen zit, waarin die uitlegt dat bepaalde dingen niet goed gaan. Dan gaan raadsleden ermee aan de slag.” Raadsleden noemen verschillende redenen waarom er weinig aandacht is voor controle van de uitvoering en resultaten van beleid. Eén raadslid denkt dat dit te maken kan hebben met de veelheid aan informatie die raadsleden ontvangen en de volle agenda’s van raadsleden, waardoor hier niet zoveel aandacht voor is. Een ander raadslid geeft aan dat de RDWI een groot mandaat heeft als het gaat om het opstellen en uitvoeren van beleid, en dat de gemeenteraden op een te grote afstand staan om op dit soort zaken te (hoeven) controleren op details.