C2. Rapport rekenkameronderzoek verbonden partijen Leusden

3. Van de gemeenschappelijke regeling op verzoek van de raad Raden of raadsleden kunnen zich voor inlichtingen rechtstreeks wenden tot het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Uiteraard is en blijft het verantwoordelijke aanspreekpunt de door de raad gekozen vertegenwoordiger in het AB. In de memo werkwijze raadsrapporteurs is bepaald dat rapporteurs ook via de accounthouder kunnen schakelen met verbonden partijen.

4. Van de vertegenwoordiger van de raad Raadsleden die vertegenwoordiger zijn in een AB van een gemeenschappelijke regeling kunnen via de griffier verzoeken tot agendering van een verbonden partij op de raadsagenda, wanneer zij collega-raadsleden willen

11

Deze periode is korter voor de laatste stap in proces waarbij het DB vastgestelde begroting zendt aan gedeputeerde staten: volgens Manifest dient dit 15 juli te zijn, terwijl dit volgens vigerende wetgeving uiterlijk vóór 15 september van het jaar waarvoor de begroting dient, verstuurd moet zijn (voor 1 juli 2022 vóór 1 augustus).

-21-

informeren. In Leusden komt in de praktijk niet voor dat raadsleden vertegenwoordiger zijn in een gemeenschappelijke regeling. 2.4.2 Beelden bij kwaliteit en timing van informatievoorziening in de praktijk Het college geeft aan tevreden te zijn over de kwaliteit van de informatievoorziening door de verbonden partijen. De ontvangen informatie geeft het college de mogelijkheid om de rol als eigenaar en opdrachtgever in te vullen. Er zijn korte lijnen in de samenwerkingsverbanden tussen de gemeente en de verbonden partijen én de rapportages van de verbonden partijen geven voldoende inzicht in inhoudelijke en financiële ontwikkelingen. Ten aanzien van het proces van informatievoorziening richting de raad wordt aangegeven dat over het algemeen de stukken ruim voor de wettelijke termijn worden toegezonden aan de raad. Het Regionaal Manifest was hierin een belangrijke aanjager. Respondenten gaven aan de zij veel informatie ontvangen (o.a. over verbonden partijen), maar hadden geen mening over de kwaliteit van de informatievoorziening hierover. Voor raadsleden en/ of raadsrapporteurs is het niet altijd duidelijk wat met deze informatie in kaderstellende en controlerende zin te doen. De koppeling tussen de doelstellingen van de verbonden partij, de inhoudelijke dienstverlening voor Leusden en de financiële bijdrage is niet altijd helder.

Door zowel het college als raad worden er wat betreft de timing van informatievoorziening richting de raad nog ontwikkelmogelijkheden ervaren zodat de raad meer (vooraf) kan sturen. De informatievoorziening is weliswaar conform regionale afspraken, maar er kan nog meer ruimte in worden aangebracht. De onderzochte verbonden partijen zetten zich in om zichtbaar te zijn bij de raad. Zo worden er informatiedagen/ -avonden georganiseerd waarin de verbonden partijen zich presenteren en vertellen wat zij voor de gemeente doen. Over de beelden ten aanzien van sturing en controle op de verbonden partijen door college en raad wordt meer in detail ingegaan bij paragraaf 2.5. In deze paragraaf wordt in het licht van de formele en feitelijke rollen van het college en de raad ook de informatievoorziening meer in detail geïllustreerd met behulp van de drie nader onderzochte cases.

2.5 Wat is de rol van het college en de gemeenteraad bij de beleidsontwikkeling, sturing en controle van de verbonden partijen en hoe vervullen zij hun rol? In paragraaf 2.2 werd stilgestaan bij de rollen van het college en gemeenteraad door de reflectie op de verwezenlijking van de in de Nota Verbonden Partijen en het Regionaal Manifest beschreven uitgangspunten. In deze paragraaf wordt nadere duiding gegeven aan deze rollen in termen van formele rollen en feitelijke rolinvulling door college en raad: geïllustreerd aan de hand van de drie nader onderzochte verbonden partijen. Formele rollen college en gemeenteraad Leusden ten aanzien van verbonden partijen In de Nota Verbonden Partijen (2013) worden formeel de rollen van het college en de raad in Leusden omschreven. Deze omschrijving is in lijn met de good governance activiteiten (en daarmee samenhangende rollen) van sturen, beheersen, controle en verantwoorden worden (zie hoofdstuk 1): 

het college houdt zicht op de taakuitvoering bij de verbonden partijen en stuurt zo nodig bij. Het college zorgt ervoor dat de financiële belangen voor de gemeente goed zijn afgedekt. Het is het college dat in de basis de gemeente vertegenwoordigt binnen het bestuur van de verbonden partij. Bestuurlijk geldt dat de verantwoordelijkheid van de sturing en controle van de afzonderlijke -22-



verbonden partijen ligt bij de bestuurder die voor het betreffende onderwerp beleidsmatig verantwoordelijk is. Het is aan deze bestuurder om tijdens de vergadering van het DB of AB de voor de gemeente Leusden niet gewenste ontwikkelingen inhoudelijk aan de orde te stellen en deze bij te sturen; de raad controleert of de verbonden partij de gemeentelijke taak conform de gestelde kaders uitvoert en of het college dit bewaakt en, zo nodig, bijstuurt. De gemeentelijke begroting en het gemeentelijke jaarverslag zijn hiervoor het geëigende middel. Het zwaartepunt van democratische gemeenteraadscontrole ligt bij de “sturing vooraf” (zie ook paragraaf 2.2).

In het document werkwijze raadsrapporteurs wordt de rol van deze raadsrapporteurs ten aanzien van verbonden partijen nader uitgewerkt als de “schakel tussen de raad en verbonden partijen”. De rapporteurs rapporteren – meestal naar aanleiding van concept kadernota/ begroting/ jaarrekening12 – over afwijkingen aan de raad met de daarbij behorende argumenten. De raad dient breed geïnformeerd te worden zonder politieke voorkeur. Raadsrapporteurs staan in verbinding met het college, de ambtelijke organisatie en via deze weg indirect en daar waar gewenst direct met de verbonden partij. De precieze formele mogelijkheden van sturing en controle zijn sterk afhankelijk van de vorm van de verbonden partij, het aantal deelnemers én de afspraken die in de statuten/ regeling van een verbonden partij zijn vastgelegd ten aanzien van sturing en controle (Nota Verbonden Partijen, 2013). Elk juridisch construct is gebonden aan eigen wetgeving: GR’en en regelingen zonder meer vallen onder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en het Burgerlijk Wetboek (BW) speelt een belangrijke rol bij de mogelijkheden bij B.V. ’s, stichtingen en verenigingen. De drie nader onderzochte verbonden partijen zijn alle drie gemeenschappelijke regelingen die vallen onder de Wgr (zie hoofdstuk 3 voor meer info over Wgr en wijzigingen). In deze wet is ten aanzien van de sturing en controle bepaald dat:   



enkel raadsleden of collegeleden kunnen zitting hebben in het bestuur van het samenwerkingsverband; het DB verantwoording aflegt aan het AB; de leden van het AB, het bestuur van bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk organisatie verantwoording afleggen aan de raad en/of college én de gemeente in het samenwerkingsverband wordt vertegenwoordigd; het samenwerkingsverband zowel bevoegdheden als financiële middelen in beginsel krijgt van de deelnemers.

In alle drie de nader onderzochte verbonden partijen13 – VRU, AVU en GBLT – is de governance in lijn met bovengenoemde bepalingen van de Wgr ingericht. Enige verschil is dat de gemeente alleen vertegenwoordigd wordt door leden van het college (en dus niet door raadsleden). De governance van de gemeente ten aanzien van de verbonden partijen VRU, AVU en GBLT en daarmee ook de rollen van het college en de raad zijn formeel ingericht conform wetgeving (Wgr) en lokale kaders. Ten aanzien van elke verbonden partij 12

In memo wordt expliciet beschreven dat raadsrapporteurs de stukken lezen van de algemene bestuursvergaderingen en hierover rapporteren aan de raad (al dan niet nadat ingebrachte stukken zijn meegenomen). 13 De bepalingen die t.a.v. de drie verbonden partijen zijn opgenomen in de gemeenschappelijke regelingen. In de reglementen van orde voor het AB wordt per verbonden partij meer specifiek de wijze waarop inlichtingen worden verstrekt gespecificeerd.

-23-

zijn (in meer en mindere mate) afspraken gemaakt over de rol van het AB, DB en de raad en daarnaast de informatievoorziening (zie bijlage 4 voor een meer gedetailleerde omschrijving van deze afspraken). De gemeenteraad van Leusden heeft diverse wettelijke kaderstellende en controlerende instrumenten in handen ten aanzien van GR’en in de vorm van een openbaar lichaam (zoals VRU, AVU en GBLT). Een openbaar lichaam is de meest gebruikte vorm van publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr en de meest uitgebreide. Een openbaar lichaam heeft namelijk een rechtspersoonlijkheid zodat het zelfstandig kan optreden. Een deelnemende gemeente kan alle taken en bevoegdheden delegeren aan het openbaar lichaam: zowel raadstaken als collegetaken. De afzonderlijke GR-instrumenten – zoals beschreven in tabel 3 – zijn binnen de gemeente Leusden impliciet beschreven in de afzonderlijke gemeenschappelijke regelingen, de Nota Verbonden Partijen en het Regionaal Manifest. Tegelijkertijd is dit overzicht nergens expliciet integraal beschreven binnen de gemeente Leusden: niet voor GR’en en ook niet voor andere typen verbonden partijen. Wettelijke instrumenten Kaderstelling

Verordenende bevoegdheid Bestemmingsplan Initiatiefrecht Amendement Paragraaf verbonden partijen begroting Zienswijzen en toestemming wijziging gemeenschappelijke regeling Zienswijzen ontwerpbegroting Zienswijzen andere besluiten

Kaderstelling en controle

Gemeenschappelijke raadsadviescommissie

Controle

Vragenrecht Onderzoekscommissie Regionale onderzoekscommissie Verantwoordingsplicht & Actieve informatieplicht Verantwoordingsplicht lid AB Onderzoek rekenkamer Paragraaf verbonden partijen jaarrekening Actieve informatieplicht

Tabel 3. Wettelijk kaderstellend en controlerend instrumentarium raad t.a.v. GR’en openbaar lichaam 2.5.1 Feitelijke rollen college en gemeenteraad ten aanzien van verbonden partijen Hoewel collegeleden en raadsleden diverse instrumenten tot hun beschikking hebben om grip te houden op verbonden partijen, is de kennis en/of het gebruik ervan geen vanzelfsprekendheid. Wethouders zitten veelal in het AB of het DB van het samenwerkingsverband, maar de raad blijft een ‘bestuur op afstand’. -24-

College heeft zicht op en zeggenschap in verbonden partijen. Daadwerkelijke impact bestuur afhankelijk van samenspel spelers in regio In algemene zin is men in Leusden te spreken over de rolinvulling van het college en bestuurlijk portefeuillehouders die de gemeente vertegenwoordigen in de verbonden partijen. Het college geeft aan zicht te hebben op én zeggenschap te hebben in de verbonden partijen. Het college en ook de ambtelijke organisatie ervaart grip die in 2013 (ten tijde vaststelling Nota Verbonden Partijen) ontbrak. Door het college en de ambtelijke organisatie wordt de samenwerking van het college met verbonden partijen als positief ervaren. Het college is in staat de dubbele rol van opdrachtgever en eigenaar te vervullen, waarbij de rol van opdrachtgever meer zichtbaar is dan die van eigenaar. Daarbij voelt het college (en afzonderlijke leden) zich niet gehinderd door de complexiteit die het combineren van deze twee rollen met zich meebrengt. Zeker niet daar waar het beleidsarme collegeregelingen14 betreft (zoals AVU) waarbij de verbonden partij een uitvoeringsorganisatie is die één op één uitvoering geeft aan vastgesteld beleid, maar zelf niet actief beleid formuleert.

Het college – en in het bijzonder de bestuurlijk portefeuillehouder die de gemeente vertegenwoordigt in de verbonden partij – voelt zich in positie gebracht door het voorwerk wat hiervoor ambtelijk is verricht (zie meer hierover in paragraaf 2.6). Afstemming met verbonden partijen gaat volgens een respondent door diverse “bestuurlijke en ambtelijke poortjes”. De positief ervaren bestuurlijke rolinvulling aan de kant van de gemeente werd tijdens het onderzoek onderschreven door de vertegenwoordigers van de drie verbonden partijen. Tegelijkertijd bestaat binnen de gemeente ook het beeld dat de gemeente en daarmee ook de betrokken bestuurlijke portefeuillehouders, afhankelijk zijn van anderen om invloed te kunnen uitoefenen. De gemeente Leusden is namelijk één van de vele deelnemers in verbonden partijen (zeker bij grote verbonden partijen zoals de VRU). Elke deelnemer heeft veelal (formeel en/ of feitelijk) naar rato van omvang zeggenschap in de verbonden partij.

Hieronder wordt de rol van het college ten aanzien van de drie onderzochte verbonden partijen geïllustreerd: 

VRU: Uit dit onderzoek blijkt dat er goede werkverhouding is tussen het college en de VRU. Het college wordt goed betrokken. Door de burgemeester en de VRU zijn afspraken gemaakt over afstemming tussen de VRU en de gemeente Leusden: via het AB, via de ambtelijke organisatie (accounthouder) en over crisis en veiligheid met gemeensecretaris/ burgemeester. De burgemeester ontvangt informatie doordat hij lid van het AB is. Alle burgemeesters hebben een stukje zeggenschap in de VRU. Er zijn korte lijnen van de VRU met de burgemeesters. Door deelname aan adviescommissie(s) zitten desbetreffende burgemeesters dichter op het vuur. Gemeentesecretarissen worden twee keer per jaar bijgepraat. Door de huidige voorzitter van de VRU wordt tijdens overleggen (en daar waar nodig bilateraal) toegezien dat er op juiste wijze invulling wordt gegeven aan de dubbelrol van de gemeente in het AB. Hoewel gemeenten twee petten op hebben en er soms in het AB gedacht wordt in termen van de eigen organisatie, is er bij gemeenten een sterk besef dat zij de taken van de VRU niet individueel kunnen uitvoeren. Zij hebben geaccepteerd dat zij door deelname aan de VRU verder op afstand staan.

14

Op grond van de Wgr bestaat het bestuur van het openbaar lichaam uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Het algemeen bestuur is het hoofd van de gemeenschappelijke regeling en bestaat uit leden die door de deelnemende partijen worden aangewezen. De wet kent vier varianten van het openbaar lichaam waar de collegeregeling er één van is, namelijk één die bestaat uit colleges van B&W, Gedeputeerde Staten of het dagelijks bestuur van een waterschap. Andere regelingen zijn de raadsregeling, de burgemeesterregeling en de gemengde regeling.

-25-



AVU: De bestuurlijke samenwerking tussen de gemeente Leusden en de AVU wordt als goed ervaren. De gemeente is deelnemer en opdrachtgever via het AB. Het is een collegeregeling: een beleidsarme uitvoeringsorganisatie. De AVU kan zich als verlengstuk van de gemeente goed identificeren met de gemeenten zonder ieders verantwoordelijkheden uit het oog te verliezen en met respect voor ieders rol in de gemeenschappelijke regeling. En het is de gemeente Leusden (die net zoals de andere deelnemers) het beleid bepaalt. Het AB wordt gezien als de opdrachtgever van het collectief. De AVU adviseert de gemeente Leusden maar in principe is het een kleine organisatie die beleid uitvoert. Er wordt gewerkt met langdurige contracten waardoor 98% van de begroting vastligt. De overgedragen taken voor wat betreft. Huishoudelijk afval (rest, grof en gft) worden door iedere gemeente afgenomen evenals de verwerking voor glas en papier. De inzameling voor glas en papier en de inzameling en verwerking van textiel betreffen additionele services en zijn facultatief. Elke gemeente kan dus deels eigen beleid formuleren en aangeven wat af te nemen. Volgens één van de respondenten respecteren de samenwerkende partijen elkaars rol. Er wordt gewerkt op basis van gelijkwaardigheid waarbij besluiten in goed overleg worden genomen. Er worden vrijwel altijd besluiten in consensus genomen.

Dit kan omdat de overleggen en besluiten zowel bij AVU als de gemeenten ambtelijk goed worden voorbereid. Er wordt bijna nooit gestemd over een besluit (volgens de stemprocedure die is beschreven in de GR).



GBLT: De bestuurlijke samenwerking tussen het college en GBLT wordt als goed ervaren. In 2022 werd een nieuw college geïnstalleerd dat meteen een lerende rol aannam ten aanzien van de verbonden partij. De gemeente Leusden vertegenwoordigd door één van de wethouders, heeft twee petten op: die van eigenaar en opdrachtgever. Kenmerkend voor de bestuurscultuur van GBLT is dat de focus vooral ligt op gedeelde belangen in plaats van individuele belangen. Hoewel het mogelijk is afzonderlijk een stem uit te brengen, zijn de stemmen gelijkgericht. Bestuurlijk vindt er vier á vijf keer per jaar overleg plaats waarbij de bestuurlijk portefeuillehouder door betrokken ambtenaar(en) in positie wordt gebracht.

Uiteenlopende beelden over de rol van de raad ten aanzien van verbonden partijen. Raad en raadsrapporteurs zoekende naar passende rolinvulling De beelden over rolinvulling door de raad lopen uiteen. Aan de ene kant wordt door het college, ambtelijke organisatie, raad en verbonden partijen op een positieve manier gekeken naar de rol die de raad vervulde ten aanzien van verbonden partijen in de vorige raadsperiode. Raden zouden goed worden geïnformeerd over verbonden partij en conform afspraak (Nota Verbonden Partijen, Regionaal Manifest én de afzonderlijke bepalingen van de verbonden partijen) en worden betrokken in het (besluitvormings)proces ten aanzien van verbonden partijen. De vaststelling van het Regionaal Manifest ten aanzien van verbonden partijen was een belangrijke aanjager voor een strak uitgelijnd proces verbonden partijen voor de gemeente Leusden. Door de inspanningen van partijen in de regio (inclusief de griffie), voor het goed inregelen van de informatievoorziening over verbonden partijen en de voorbereiding van stukken zodra de raad aan zet is (met oog voor zichtbaarheid keuzes in beleidsnotities en nette rapportages) krijgen raadsleden conform afspraak informatie zodat zij kaders kunnen stellen en kunnen controleren. Ook de komst en ontwikkeling van het raadsrapporteurschap wordt door het college en de ambtelijke organisatie als positief ervaren.

Door de aanwezigheid van raadsrapporteurs wordt meer expliciet aandacht gevestigd op de ambtelijke voorbereiding van stukken, wordt meer sturing gegeven door de gemeente aan verbonden partijen, is de raad meer betrokken bij verbonden partijen en zou de raad meer inzicht in en grip op verbonden partijen hebben. Door de komst van raadsrapporteurs die een “a politieke vooruitgeschoven post” van de raad zijn, “hangt de raad achterover in vertrouwen” volgens één van de respondenten. Met de -26-

introductie van het raadsrapporteurschap zou de voorbije jaren een werkwijze zijn ontwikkeld waarbij de raad in positie is gebracht om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Maar aan de andere kant bleek tijdens het groepsgesprek met enkele raadsrapporteurs juist dat de huidige raad zich nog te weinig in positie voelt gebracht om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Hoewel de beleidscycli van verbonden partijen en raad ten tijde van het onderzoek beter op elkaar aansluiten dan vóór de vaststelling van het Regionaal Manifest, liggen er volgens respondenten kansen om dit beter in te regelen. De raad en in het bijzonder de raadsrapporteurs zouden niet tijdig genoeg geïnformeerd/ betrokken worden, waardoor het voor raadsleden moeilijk is om invloed uit te oefenen. Door de ervaren krappe routing van te behandelen stukken hebben gemeenteraadsleden niet het gevoel dat zij daadwerkelijk sturing kunnen geven aan het beleid van verbonden partijen. Het zou leiden tot situaties waarbij de raad voor het blok wordt gezet om onder hoge tijdsdruk en binnen een volle raadsagenda beslissingen te nemen. Er zou te weinig ruimte worden ervaren om als raad samen op te trekken met andere gemeenteraden en andere partijen die betrokken zijn bij de samenwerking met verbonden partijen. Bijvoorbeeld door samen moties en/ of amendementen voor te bereiden.

Door de raad wordt volgens respondenten dan ook niet vaak iets ingebracht ten aanzien van verbonden partijen. Één van de respondenten merkte in dit verband op dat er gezocht moet worden naar een ‘alliance of the winning’ daar waar Leusden één van de “kleintjes” is in samenwerkingsverbanden (zeker bij grote verbonden partijen zoals de VRU). In dit onderzoek werd zichtbaar dat het niet makkelijk is om samen met andere partijen en/ of als één collectief te opereren ondanks pogingen van de griffie om de samenwerking in de regio ten aanzien van verbonden partijen een stap verder te brengen. 15 Alle partijen zouden te druk zijn met eigen processen. Samenwerking in de regio blijkt praktisch moeilijk uitvoerbaar door uiteenlopende werkwijzen van samenwerkingspartners, het gebrek aan tijd en het ontbreken van menskracht (intern). Er wordt dan ook vooral in de richting van de verbonden partijen en het college gekeken voor een (voor)tijdige informatievoorziening richting de raad. Ook wordt gekeken naar de ambtelijke organisatie als belangrijke schakel tussen de verbonden partij en de raad. Én daarnaast de griffie die kan sturen op een strak proces verbonden partijen én regionale samenwerking tussen raden kan stimuleren.

Verschil in informatiepositie tussen raad en college wordt als inherent gezien aan de rollen die ze vervullen ten aanzien van verbonden partijen, maar tegelijkertijd roept dit ook vragen op bij de raad (in het bijzonder de financiële commissie) over deze afstand en de mate waarin de raad kan sturen omdat hij op afstand staat van verbonden partijen. Dat er onduidelijkheid wordt ervaren over de rol van de raad en vooral raadsrapporteurs ten aanzien van verbonden partijen helpt niet bij het neerzetten van een krachtige raad ten aanzien van verbonden partijen. Hoewel er een memo Werkwijze raadsrapporteurs beschikbaar is waarin de werkwijze rapporteurs wordt beschreven én rapporteurs gebruik kunnen maken van een format verslaglegging aan de raad, is de werkwijze anno 2022/2023 niet bekend bij alle raadsrapporteurs. Ook de bekendheid met verbonden partijen is bij een (deel) van deze raad volgens de respondenten beperkt ondanks infobijeenkomsten van afzonderlijke verbonden partijen aan het begin van de raadsperiode. Voorheen vervulden zeer ervaren raadsleden de positie van raadsrapporteur. Hieronder wordt de rol van de raad ten aanzien van de drie onderzochte verbonden partijen geïllustreerd:

15

Onder meer door het inregelen van een regionale database waarin voor collega gemeenten(raden) stukken worden opgenomen (bijv. voorbereide moties) en het mobiliseren van de provincie als coördinator van verbonden partijen in de regio.

-27-

•

VRU: Er is grote betrokkenheid van raad en in het bijzonder de twee raadsrapporteurs bij VRU. Er gaat dan ook veel geld in om: de raad moet toestemming verlenen voor beschikbaar stellen van geld. De begrotingen worden kritisch gevolgd. De raad krijgt alle benodigde informatie om kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van VRU te vervullen, namelijk: Regionaal Risicoprofiel en beleidsplan (één keer in de vier jaar), begrotingen en jaarrekeningen. Daarnaast ontvangt de gemeenteraad samenvattingen, advies en raadsvoorstellen zodra er stukken worden voorgelegd (via burgemeester als lid AB VRU en ambtelijk accounthouder). Er wordt gewerkt met raadsinformatiebrieven. De VRU gaat daarnaast periodiek naar de raad om zichzelf te laten zien. Dit om inzichtelijk te maken wat de VRU doet. Hoewel de raad via diverse kanalen inlichtingen ontvangen over VRU, is het moeilijk om te zien wat de gemeente krijgt voor het ingebrachte geld. Het beeld is dat de raad op afstand staat van VRU en veelal in de eindfase wordt geconsulteerd. Dit wordt niet als problematisch ervaren maar zet wel druk op de agenda. Met de nieuwe raad en raadsrapporteurs zijn ten tijde van voorliggend onderzoek nog geen afspraken gemaakt hoe zij bediend willen worden. Er liggen kansen om deze afspraken te maken en dit in te richten

•

AVU: De raad en twee raadsrapporteurs in het bijzonder, komen in aanraking met AVU op het moment dat de ontwerp-begroting (in plaats van kadernota) en jaarstukken op de agenda staan. Raden kunnen zienswijzen indienen op de ontwerp-begroting en het is het AB die de begroting vaststelt. Kaders liggen vast. En als er sprake is van afwijkingen dan wordt gebruik gemaakt van notities die in eerste instantie aan het college worden voorgelegd en desgewenst aan de raad via het college. Omdat AVU een collegeregeling is, bepalen colleges welke informatie naar de raden gaan of het AB. Hierbij ligt de focus op informatie op hoofdlijnen. Uitzondering op de regel zijn grote aanbestedingen (op het gebied van restafval en GFT) waarbij raden worden betrokken, door middel van een of meerdere informatieavonden. Raden worden primair geïnformeerd tijdens deze avonden. Ze kunnen tevens suggesties doen die in het aanbestedingsproces worden afgewogen. Het DB neemt uiteindelijk besluit over een aanbesteding. De raad ontvangt buiten de P&C cyclus documenten op diverse manieren informatie: presentatie AVU, folder AVU voor raadsleden en op uitnodiging van raden geeft AVU toelichting bij raden. De gemeente Leusden heeft hier nog geen gebruik van gemaakt. De raad kan zienswijzen indienen maar hier wordt geen gebruik van gemaakt. Evenmin worden er vragen gesteld.

•

GBLT: De raad ziet zichzelf als opdrachtgever van GBLT. Doordat GBLT goed functioneert en er geen klachten binnen komen en aanslagen kloppen, houdt de raad zich op de achtergrond. Structureel wordt de raad op verschillende momenten in positie gebracht wat betreft GBLT. Ten eerste ontvangt de raad een kadernota en een begroting. Ten tweede worden raadsrapporteurs uitgenodigd om hen te informeren over GBLT (in principe één keer per jaar) voordat een college advies en raadsvoorstel aan raad wordt voorgelegd. Bijvoorbeeld over P&C producten zoals begroting maar ook over GBLT in algemene zin. Om te zorgen voor goede informatievoorziening worden vragen van raadsrapporteurs via ambtelijke organisatie voorgelegd aan GBLT. Ten derde worden raadsleden na aanstelling nieuwe raad uitgenodigd om geïnformeerd te worden over GBLT (door wethouder/ accounthouder/ GBLT): over GBLT in algemene zin, de huidige situatie GBLT en de zaken waar GBLT op dat moment mee bezig is. Er is een open lijntje vanuit accounthouder en wethouder ten aanzien van GBLT richting raad. Maar tot op heden (in huidige raadsperiode) is hier geen gebruik van gemaakt. Dit is deels te verklaren door de aard van de verbonden partij, zijnde een beleidsarme uitvoeringsorganisatie. En als alles goed loopt (wat volgens een respondent het geval is), heeft de raad er geen omkijken naar.

Dat er door de in 2022 aangestelde raad nog geen aanvullende informatie is opgevraagd over GBLT is deels ook te verklaren door het gegeven dat de huidige nieuwe raadsrapporteurs zich nog aan het ‘zetten’ zijn. De stukken die tijdens raadsvergaderingen passeren, zijn hamerstukken.

Kortom, uit voorliggend onderzoek (in het bijzonder de drie onderzochte cases) blijkt dat de raad(srapporteurs) conform afspraak (wettelijk en lokaal bepaald) worden geïnformeerd over verbonden partijen en is er ruimte om actief invloed uit te oefenen door bijvoorbeeld het indienen van zienswijzen en -28-

het stellen van vragen. De in 2022 nieuw geïnstalleerde raad is kritisch op de (timing van) informatievoorziening. De raad maakt beperkt gebruik van de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen en vragen te stellen. De wettelijke instrumenten waar de raad wel gebruik van maakt, zijn: de controlerende instrumenten verantwoordingsplicht, actieve informatieplicht, verantwoordingsplicht lid AB, paragraaf verbonden partijen jaarrekening, actieve informatieplicht én het kaderstellende instrument verordenende bevoegdheid en initiatiefrecht waarmee raad beleid en financiële kaders vaststelt (zie ook tabel 3).16 Anno 2022/2023 zijn raadsleden zoekende hoe zij meer impact kunnen maken ten aanzien van verbonden partijen.

2.6 Hoe heeft de ambtelijke organisatie het contractmanagement georganiseerd ten aanzien van verbonden partijen en hoe wordt het uitgevoerd? In paragraaf 2.2 werd al kort stilgestaan bij de formele en feitelijke rol van de ambtelijke organisatie ten aanzien van verbonden partijen. Hier werd beschreven dat er beleidsadviseurs zijn aangewezen die als ambtelijk accounthouder optreden ten aanzien van verbonden partijen. Zij worden daar waar nodig ondersteund door financieel en juridisch adviseurs. Daar waar oorspronkelijk een coördinerende rol accounthouders verbonden partijen was voorzien in de Nota Verbonden Partijen (en initieel ook als zodanig werd ingevuld), is ten tijde van voorliggend onderzoek geen functionaris actief die verantwoordelijk is voor het bewaken van uniforme wijze van advisering en contractmanagement.17 Doordat de coördinatie van de verschillende accounthouders ontbreekt, specifieke kaders voor rolinvulling accounthouderschap en contractmanagement beperkt aanwezig zijn én er geen onderlinge afstemming is tussen accounthouders onderling, is de kwaliteit van accounthouderschap afhankelijk van de professionaliteit van personen (lees: competenties, kennis van en relatie met de verbonden partij).

Deels hebben ambtenaren betrokken bij verbonden partijen eenzelfde werkwijze, maar voor een deel wordt er maatwerk geleverd aan verbonden partijen die elk eigen doel, vorm en activiteiten kennen. Zeker waar politiek gevoelige zaken aan de orde zijn. Dit maatwerk laat de flexibiliteit van de gemeente zien om mee te bewegen met verbonden partijen binnen de grenzen van wat mogelijk is (zeker in het licht van de krapte op de arbeidsmarkt). Maar dit maatwerk wordt tegelijkertijd ook ervaren als kwetsbaar. Hoewel niet bij alle accounthouders behoefte is aan coördinatie van dit accounthouderschap en/ of afstemming tussen accounthouders, werden door enkele respondenten ontwikkelmogelijkheden ervaren om de ambtelijke organisatie minder kwetsbaar te maken. Door meer houvast te creëren ten aanzien van verbonden partijen: bijvoorbeeld in de vorm van heldere instructie/ richtlijnen werkwijze verbonden partijen en/of een accounthouders overleg. Op die manier kan worden gewaarborgd wat nu impliciet wordt gedaan. In algemene zin wordt de werkwijze van de ambtelijke organisatie ten aanzien van afzonderlijke verbonden partijen als goed beoordeeld.

Het samenwerkingsproces verbonden partijen wordt intensief en zorgvuldig doorlopen: niet alleen door het college en de raad maar ook door de ambtelijke organisatie (door accounthouder) die in nauwe verbinding staat met de verbonden partij, het college en de raad. Uitgangspunt is dat de stukken van verbonden partijen ambtelijk worden voorbereid, dat de accounthouders in gesprek gaan met raadsrapporteurs, zij (in aanloop naar overleggen) advies richting de betrokken wethouder formuleren én raadsrapporteurs bijgepraat worden over de stand van zaken van verbonden partijen. 11

Daarmee worden niet alle raadsinstrumenten ingezet. Met uitzondering van het onderzoek rekenkamer waarvan voorliggend rapport de uitkomst van is. 17 Formeel is de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de coördinatie van de sturing en controle belegd bij de bestuurder die verantwoordelijk is voor de concern brede planning en control (wethouder Financiën).

-29-

Omdat elke verbonden partij anders in elkaar zit en er verschillen zijn tussen de juridische vorm van verbonden partijen, verschilt de wijze waarop contracten zijn vormgegeven. Ook hier wordt maatwerk geleverd. De contracten worden ambtelijk voorbereid en door het college (vertegenwoordigd door bestuurlijk portefeuillehouder) ondertekend op het moment dat de raad akkoord heeft gegeven op beleidsinhoudelijke en financiële kaders.

Hieronder wordt de rol van de raad ten aanzien van de drie onderzochte verbonden partijen geïllustreerd: •

VRU: De samenwerking tussen VRU en ambtelijke organisatie wordt als goed ervaren. Tussen accounthouder VRU binnen de gemeente Leusden en VRU is periodiek overleg én zijn korte lijnen die als prettig worden ervaren. Ambtelijk vinden er jaarplan gesprekken plaats over werkzaamheden VRU. De samenwerking in de regio met de VRU tussen de gemeente Leusden en andere partners en gemeenten is complex. De samenwerkingspartners in de regio spreken (twee jaar) met elkaar over de juiste vormgeving van de samenwerking. Binnen de gemeentelijk Leusden worden mogelijkheden ervaren om de intergemeentelijke samenwerking t.a.v. VRU te intensiveren. En de VRU blijft bezig met de vraag hoe de samenwerking met partners en gemeenten in het bijzonder, beter kan. Uitgangspunt daarbij is dat de VRU ‘dicht bij’ de partners wil staan.

•

AVU: Het samenspel tussen AVU en de gemeente wordt als positief ervaren. Er is sprake van nauw contact tussen AVU en de accounthouder. Er is sprake van een open lijn. De AVU heeft drie mensen vast in dienst (waaronder directeur). AVU is klein gebleven en opereert dicht bij de gemeente. De verbonden partij opereert als een spin in het web tussen de deelnemers én (extern) contractbeheer. (Langdurige) contracten worden opgesteld in samenwerking met derden waarop door AVU regie wordt gehouden als contractbeheerder. De AVU maakt het plan, voert de aanbestedingen uit en stelt de contracten op. Het werken met contracten en regie van AVU hierop wordt als positief ervaren en zorgt voor continuïteit. Op het gebied van besluitvorming en informatievoorziening wordt de koninklijke weg gevolgd: DB-stukken en AB-stukken worden ambtelijk én bestuurlijk toegezonden, waarbij geldt dat DB-stukken alleen aan de DB-gemeenten worden verstuurd. De AVU biedt de mogelijkheid om de stukken ambtelijk voor te bespreken, zodat de portefeuillehouders (AVUbestuurders) voldoende en goed kunnen worden geïnformeerd door hun ambtenaren. Binnen de gemeente Leusden wordt ervoor gekozen om stukken ambtelijk voor te bespreken. Door deze routing waarbij zowel ambtelijk en bestuurlijk stukken worden gedeeld, komt niemand voor verrassingen te staan.

Dat het accounthouderschap binnen de gemeente Leusden is belegd bij één persoon, wordt gezien als een risico voor goede samenwerking in de toekomst.

•

GBLT: Ook de samenwerking tussen GBLT en de ambtelijke organisatie wordt als fijn en constructief ervaren. Ambtelijk gezien zijn er korte lijntjes. GBLT heeft contact met de accounthouder in Leusden. Die is voor GBLT het aanspreekpunt. GBLT komt regelmatig op bezoek in Leusden: o.a. om voortgangsrapportages te bespreken. Meerdere keren per jaar wordt de gemeente uitgenodigd om op bezoek te komen in het kantoor in Zwolle. In de praktijk gaat het accounthoudersoverleg vooraf aan het bestuurlijk overleg (AB). Naast het bestuurlijk overleg (AB) en het accounthoudersoverleg (contactpersonen deelnemende partijen) is er een ook een hoofden overleg daar waar nodig (afgelopen jaren niet nodig geweest – m.u.v. de GR-wijziging). Er is een dus vaste structuur waarin periodiek met elkaar gesproken wordt. Deze structuur is vastgelegd in de DVO. Er wordt drie keer per jaar bestuurlijk gerapporteerd in een Bestuursrapportage. Daarnaast wordt de voortgang van het belastingproces drie keer per jaar gerapporteerd in een voortgangsrapportage. Voor elke rapportage vindt eerst overleg plaats met de accounthouder. De financiële rapportages worden ten tijde van het onderzoek structureel maandelijks goed aangeleverd. De gemeente wordt op hoofdlijnen geïnformeerd over GBLT.

Dat de samenwerking tussen GBLT en de gemeente Leusden als positief wordt ervaren, is onder meer te verklaren door de korte lijntjes, maar ook de expertise/ kennis van de accountmanager. Er is daarnaast sprake van wederzijdse duidelijkheid (over verwachtingen). Het helpt in de samenwerking ook dat er een oud-medewerker van de gemeente Leusden nu werkzaam is bij GBLT. Deze mensen kennen elkaar en hebben dezelfde achtergrond.

-30-

Iedereen in de samenwerking is scherp en durft dingen bespreekbaar te maken. Er is aandacht voor doorontwikkeling kpi’s en mensen controleren elkaar intern. Eventuele hete hangijzers worden aan de voorkant al met de ambtelijke organisatie besproken. Samenwerkingspartners zitten op één lijn.

2.7 Overzicht bevindingen onderzoek verbonden partijen Onderstaande tabel bevat een samenvattend overzicht van de bevindingen ten aanzien van formele en feitelijke werkwijze verbonden partijen in de gemeente Leusden. De criteria zoals opgenomen in de onderzoeksleidraad worden beoordeeld: (+) voldoende (+/-) ruimte voor verbetering aanwezig omdat het nog niet voldoende is (-) onvoldoende

-31-

Deelvraag •

Welke mogelijkheden biedt de recente wetgeving om de sturing op verbonden partijen te verbeteren?

•

Wat is het beleid en de (formele) werkwijze van de gemeente Leusden ten aanzien van verbonden partijen, in het bijzonder in de oprichtingsfase, de uitvoeringsfase en de evaluatie/ heroverwegingsfase?

Criteria

Beoordeling

Toelichting + / N.v.t.

•

•

Binnen de gemeente Leusden zijn heldere algemene kaders voor sturing, beheersing, controle en verantwoording t.a.v. verbonden partijen aanwezig: • Er zijn heldere afspraken gemaakt over het besluitvormingsproces (van oprichtingsfase tot uitvoeringsfase en evaluatie/ heroverwegingsfase) en de rol van college en raad t.a.v. verbonden partijen.

+/-

•

Er zijn heldere afspraken gemaakt over het besluitvormingsproces in Nota Verbonden Partijen (2013), het Regionale Manifest (2015) en werkwijze raadsrapporteurs conform wetgeving over de oprichtingsfase, uitvoeringsfase en evaluatie/heroverwegingsfase. Beschreven werkwijze heeft m.n. betrekking op de uitvoeringsfase en tot op zekere hoogte op de evaluatiefase van verbonden partijen. In de Nota Verbonden Partijen 2013 wordt slechts in algemene zin ingegaan op de oprichtingsfase en het wettelijk kader dat hierbij geldt.

•

Er zijn heldere keuzes gemaakt voor de thematiek waar de raad op controleert: organisatie verbonden partijen versus beleid verbonden partijen.

+/-

•

In Nota Verbonden Partijen, het Regionale Manifest en Werkwijze raadsrapporteurs is rol raad op hoofdlijnen beschreven. Echter er kan meer expliciet worden beschreven waar raad specifiek op controleert.

•

Er zijn heldere afspraken gemaakt over verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden t.a.v. verbonden partijen tussen raad(rapporteurs), college en ambtelijke organisatie (o.a. onderscheid tussen sturing en controle verbonden partijen versus coördinatie van sturing en controle verbonden partijen).

+

•

In Nota Verbonden Partijen, het Regionale Manifest en Werkwijze raadsrapporteurs is de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden t.a.v. verbonden partijen beschreven tussen raad(rapporteurs), college en ambtelijke organisatie. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen sturing en controle verbonden partijen versus coördinatie van sturing en controle verbonden partijen. De afspraken zijn in lijn met de activiteiten in het welbekende good governance model.

+/-

•

De doelstelling van de onderzochte verbonden partijen (VRU, AVU en GBLT) zijn op hoofdlijnen beschreven. Er liggen kansen om deze meer SMART (in relatie tot de gemeente Leusden) te omschrijven.

Afspraken en overeenkomsten over de sturing, beheersing, controle en verantwoording van afzonderlijke verbonden partijen zijn passend bij de doelen van deze partijen: • Doelstellingen van de verbonden partijen zijn kwalitatief en kwantitatief voldoende expliciet (SMART) vastgesteld.

-32-

•

•

Zowel de doelstelling van de gemeente Leusden (“What’s in it for me?”), als de doelstelling van de samenwerkingsverbanden (“Waarom doen we dit samen en waarom met deze partners?) zijn duidelijk geformuleerd.

+/-

•

De inrichting governance (juridische vorm en inrichting organisatiestructuur) van verbonden partijen past bij doelen verbonden partijen.

+

Tussen verbonden partijen en de gemeente Leusden (en eventuele overige participanten) zijn adequate afspraken gemaakt over de sturing, beheersing, controle en verantwoording t.a.v. verbonden partijen. • Er is sprake van een duidelijke verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen verbonden partijen, ambtelijke én bestuurlijke organisatie. •

•

•

Hoe is het beleid en de werkwijze ten aanzien van verbonden partijen (zowel uit Nota Verbonden Partijen 2013 als Regionaal Manifest 2015) in de praktijk gebracht in de periode 2016-2021? Op welke wijze houdt de gemeente bij de sturing en controle ten aanzien van verbonden partijen rekening met de verschillende vormen van verbonden partijen?

Er is evenwicht tussen het financiële belang en de (bestuurlijke) zeggenschap van de gemeente in de verbonden partijen

Algemene criteria: • De feitelijke manier van sturen, beheersen, controle en verantwoording (incl. informatievoorziening) t.a.v. verbonden partijen in Leusden (zoals beschreven in Nota Verbonden Partijen én Regionaal Manifest) is conform lokale en (aangepaste) wettelijke kaders.

-33-

•

In de regelingen van de onderzochte verbonden partijen (VRU, AVU en GBLT) zijn niet expliciet de doelstellingen van zowel de verbonden partij als de daaraan deelnemende partijen geformuleerd.

•

De feitelijke manier van sturen, beheersen, controle en verantwoording (incl. informatievoorziening) t.a.v. verbonden partijen in Leusden is in grote lijnen conform (aangepaste) wettelijke kaders (m.u.v. recente wijzigingen Wgr). Én in grote lijnen conform lokale afspraken zoals beschreven in Nota Verbonden Partijen én Regionaal Manifest. Er liggen kansen voor raad om anno 2023 meer conform de Werkwijze raadsrapporteurs te werken. Niet alle raadsleden en -rapporteurs zijn anno 2023 op de hoogte van rol raads(rapporteurs) t.a.v. verbonden partijen. Er liggen kansen om raadsleden in positie te brengen door duidelijkheid over de kaderstellende en controlerende rol van de raad t.a.v. verbonden partijen in het samenspel met het college,

+

+

+/-

•

•

•

Hoe wordt het college geïnformeerd door de verbonden partijen en hoe wordt de raad geïnformeerd? Wat is de kwaliteit van de informatievoorziening? Wat is de rol van het college en de gemeenteraad bij de beleidsontwikkeling, sturing en controle van de verbonden partijen en hoe vervullen zij hun rol? Hoe heeft de ambtelijke organisatie het contractmanagement/ accounthouderschap georganiseerd ten aanzien van verbonden partijen en hoe wordt het uitgevoerd?

de ambtelijke organisatie, verbonden partijen én regionale samenwerkingspartners (zoals andere gemeenteraden). •

De gemeente houdt bij de sturing en controle t.a.v. verbonden partijen rekening met verschillende vormen van verbonden partijen.

+

•

Het contractmanagement van de verbonden partijen wordt georganiseerd en uitgevoerd passend bij doel van de samenwerking.

+/-

•

Het contractmanagement is georganiseerd in lijn met gemaakte lokale afspraken en met maatwerk per verbonden partij. De invulling van het accounthouderschap is sterk afhankelijk van personen. Er is ruimte om de aanwezige werkwijze minder kwetsbaar te maken door het te formaliseren, afstemming te organiseren en duidelijke regiefunctie te creëren.

+/-

•

De huidige raad heeft op hoofdlijnen zicht op verbonden partijen, maar is van mening dat hij (hoewel hij conform regionale afspraken tijdig informatie ontvangt de raad) door de ervaren late timing van informatie de raad te weinig in positie wordt gebracht om aan de voorkant te kunnen sturen. Terwijl dit een cruciaal uitgangspunt van Nota Verbonden Partijen is. De raad maakt beperkt gebruik van andere wettelijke instrumenten om kaders te stellen: zoals het indienen van zienswijzen.

+/-

•

De gemeenteraad heeft op hoofdlijnen sturing gegeven aan verbonden partijen. Hij stelde beleid en financiële kaders vast middels de verordenende bevoegdheid en initiatiefrecht.

Specifieke normen 4 cyclische activiteiten good governance: Sturing: • De raad heeft zicht op verbonden partijen om ten minste te kunnen voldoen aan zijn kaderstellende rol.

•

De gemeenteraad heeft sturing gegeven aan de verbonden partijen door bepaling financiële en inhoudelijke kaders en het meegeven van doelen en taken aan verbonden partijen (accent op sturing vooraf).

Beheersing: • Het college beheerst de inrichting en aansturing van verbonden partijen. • Het college en de ambtelijke organisatie van Leusden hebben zicht op de verbonden partijen. Verantwoorden (en informatievoorziening): • Verbonden partijen leggen (zoals afgesproken) adequate verantwoording af aan de gemeente Leusden (college) conform (regionaal) gemaakte afspraken.

-34-

+ +

+

•

Het college houdt (zoals afgesproken) toezicht op adequate verantwoording verbonden partijen en legt (tijdig) verantwoording af aan de raad.

+

•

Er zijn instrumenten (door het college en de verbonden partijen) ingezet om de gemeenteraad van Leusden (structureel en incidenteel) te informeren over voortgang, realisatie en eventuele risico’s ten aanzien van de verbonden partijen.

+/-

•

Er zijn instrumenten (door het college en de verbonden partijen) ingezet om de gemeenteraad van Leusden (structureel en incidenteel) te informeren over voortgang, realisatie en eventuele risico’s ten aanzien van de verbonden partijen. De inzet van deze instrumenten is in lijn met afspraken op landelijk (wetgeving), regionaal (Manifest) én lokaal (Nota Verbonden Partijen en regelingen individuele verbonden partijen) niveau. De in 2022 nieuw geïnstalleerde raad is kritisch op de (timing van) informatievoorziening.

+/-

•

De raad ontvangt conform wetgeving en regionale en lokale kaders informatie over verbonden partijen om de controlerende rol te kunnen vervullen. Echter ook hier is de in 2022 nieuw geïnstalleerde raad kritisch op de (timing van) informatievoorziening.

+/-

•

De gemeenteraad controleert de mate waarin doelen verbonden partijen worden gerealiseerd. De raad maakt in dit verband gebruik van de controlerende instrumenten: verantwoordingsplicht, actieve informatieplicht, verantwoordingsplicht lid AB, paragraaf verbonden partijen jaarrekening en actieve informatieplicht. Met voorliggend onderzoek wordt bovendien gebruik gemaakt van het instrument onderzoek rekenkamer. De raad maakt beperkt gebruik van de mogelijkheid om vragen te stellen t.a.v. verbonden partijen (vragenrecht). Ook wordt (nog) geen gebruik gemaakt van de regionale onderzoekscommissie of de gemeenschappelijke raadsadviescommissie (mogelijkheid die Wgr sinds 1 juli 2022 biedt).

Controle: • De raad heeft zicht op de verbonden partijen om ten minste te kunnen voldoen aan zijn controlerende rol.

•

De gemeenteraad controleert de mate waarin doelen verbonden partijen worden gerealiseerd.

Tabel 4. Overzichtstabel bevindingen onderzoek verbonden partijen

-35-

3

Ontwikkelmogelijkheden

Hoofdstuk 3 staat in het teken van ontwikkelmogelijkheden voor de toekomst van verbonden partijen voor de gemeente(raad) van de gemeente Leusden aan de hand van drie thema’s:   

De betekenis van de wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr); Mogelijkheden om democratische legitimiteit bij verbonden partijen te versterken; Goede voorbeelden van sturing op het gebied van verbonden partijen.

Daarmee wordt in dit hoofdstuk een antwoord gegeven op de drie laatste deelvragen van dit onderzoek, namelijk:   

Welke mogelijkheden biedt de recente wetgeving om de sturing op verbonden partijen te verbeteren?; Hoe kan de democratische legitimiteit bij verbonden partijen worden versterkt?; Lessen uit de praktijk (In hoeverre zijn er goede voorbeelden van sturing op verbonden partijen bij andere gemeenten? Wat maakt dat sturing op deze verbonden partijen goed verloopt?

3.1 Betekenis nieuwe wetgeving (Wgr) voor raden ten aanzien van verbonden partijen In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de betekenis van de komst van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) voor de rol van raden ten aanzien van verbonden partijen. De nieuwe wet dient versterkend te werken voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad.

3.1.1 Inleiding De Wet gemeenschappelijke regelingen is per 1 juli 2022 gewijzigd. Doel van dit wetsvoorstel is onder meer de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te vergroten. Uitgangspunt blijft het zogenaamde verlengd lokaal bestuur: dat wil zeggen nauwe banden tussen het samenwerkingsverband en zijn deelnemers. De democratische legitimatie van een gemeenschappelijke regeling blijft dus komen van de gezamenlijke gemeenteraden. De wetgever introduceert bij de wetswijziging enkele nieuwe instrumenten voor gemeenteraden om zo meer invloed uit te kunnen oefenen op een gemeenschappelijke regeling. Het is aan de raden zelf om te bepalen of en hoe ze deze instrumenten willen inzetten. In dit onderdeel gaan wij alleen in op de wijzigingen. Bij de (nog te formuleren) aanbevelingen wordt gekeken wat de implicaties van deze wijzigingen zijn voor de gemeenteraad van Leusden. De wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn in drie categorieën in te delen: 1.

wijzigingen die direct zijn ingegaan per 1 juli 2022, en waarvoor de gemeenschappelijke regeling niet aangepast hoeft te worden;

2.

wijzigingen die niet direct zijn ingegaan, maar waarvoor de gemeenschappelijke regeling binnen twee jaar (dus vóór 1 juli 2024) moet worden aangepast om te bepalen of en hoe de instrumenten worden ingezet; -36-

3.

wijzigingen die wél direct zijn ingegaan per 1 juli 2022, maar waarbij het slim is in de gemeenschappelijke regeling maatwerk toe te passen.

3.1.2 Wijzigingen die direct per 1 juli 2022 zijn ingegaan, maar geen wijziging vergen van de gemeenschappelijke regeling Als gevolg van de wijziging van de Wgr moeten colleges van burgemeester en wethouders respectievelijk burgemeesters voortaan het ontwerp van de gemeenschappelijke regeling toezenden aan de gemeenteraden18 indien men de regeling wil wijzigen (bij regelingen waaraan geen raden deelnemen19). Binnen acht weken na ontvangst van de ontwerpregeling kunnen gemeenteraden bij hun colleges hun zienswijze indienen over de ontwerpregeling. Van de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen mag de raad ook afzien.20 Voor deze zienswijzeprocedure geldt dus dat het college de ontwerpregeling voor zienswijzen aan de raad zendt. Dit wijkt af van de zienswijzeprocedure op de ontwerpbegroting, waar het DB om de zienswijze vraagt.

Zodra de raad eventuele zienswijzen heeft ingediend vervolgt de procedure zoals deze voor 1 juli 2022 ook van kracht was. Dit betekent dat het college een voorlopig besluit neemt over de ontwerpregeling, en vervolgens toestemming vraagt aan de gemeenteraad voor het wijzigen van de regeling.21 13 weken heeft de gemeenteraad dan vervolgens de tijd om een beslissing te nemen over de toestemming. Deze termijn van 13 weken begint te lopen op het moment dat het college deze toestemming heeft uitgezet bij de raad.22 Dit is een maximumtermijn, de raad mag het ook sneller besluiten. Mocht de raad er binnen 13 weken niet uit kunnen komen, dan kan de raad beslissen de toestemmingstermijn te verlengen.23 Beslist de raad onverhoopt niet tijdig, dan is de toestemming van rechtswege verleend.24 De raad kan toestemming overigens alleen onthouden omwille van strijd met het recht of strijd met het algemeen belang.25

3.1.3 Wijzigingen die niet direct per 1 juli zijn ingegaan, maar wel een afweging vergen Voor 1 juli 2024 dienen over een aantal instrumenten en verplichtingen ook een keuze gemaakt te worden. Gemeenschappelijke regelingen moet daarop worden aangepast. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met de verlengde wijzigingsprocedure (zie vorige paragraaf).

18

Artikel 1 lid 5 jo. lid 2 Wgr. De Wet gemeenschappelijke regelingen kent verschillende typen regelingen. Zo zijn er regelingen waaraan uitsluitend gemeenteraden deelnemen (raadsregelingen), waaraan uitsluitend colleges deelnemen (collegeregelingen) en waaraan uitsluitend burgemeesters deelnemen (burgemeestersregelingen). Verder bestaan er gemengde regelingen, mengvormen van de andere varianten, waarbij de wet onderscheid maakt tussen gemengde regelingen mét raden en gemengde regelingen zonder raden (lees: waaraan zowel colleges als burgemeesters deelnemen). Welk gemeentelijk bestuursorgaan mag deelnemen is afhankelijk van de ingebrachte bevoegdheden. 20 Artikel 1 lid 5 jo. lid 3 Wgr. 21 Artikel 1 lid 5 jo. lid 4 Wgr. 22 Artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 1 Awb. 23 Artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 2 Awb. 24 Artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 4 Awb. 25 Artikel 1 lid 5 jo. lid 4 Wgr. Zie verder Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 3, p. 10. 19

-37-

Het betreft hier: 1.

in de gemeenschappelijke regeling moet voortaan nadrukkelijk bepaald worden hoe de gevolgen van een uittreding worden geregeld. Daarbij moet in elk geval worden ingegaan op de gevolgen voor het vermogen van het openbaar lichaam/de bedrijfsvoeringsorganisatie en van de uittredende én overblijvende deelnemers;

2.

besluiten van het bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of van een gemeenschappelijk orgaan kunnen voortaan aan zienswijzen van de gemeenteraden worden onderworpen. In de gemeenschappelijke regeling moeten hierover afspraken worden gemaakt (waarbij de afspraak ook kan zijn dat er geen zienswijzen geïntroduceerd worden). Op de zienswijzen moet inhoudelijk gereageerd worden;

3.

in de gemeenschappelijke regeling moeten afspraken worden gemaakt over het betrekken van ingezetenen;

4.

in de gemeenschappelijke regeling moeten afspraken worden gemaakt over evaluatie van de gemeenschappelijke regeling;

5.

sinds 1 juli 2022 geldt er naast een passieve informatieplicht ook een actieve informatieplicht voor het bestuur van het openbaar lichaam (AB, DB, voorzitter en commissies), het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie en een gemeenschappelijk orgaan. Zij moeten de gemeenteraden actief informeren, waarbij de besturen moeten afwegen wat de raden nodig hebben voor de uitoefening van hun taak. In de gemeenschappelijke regeling moeten nadere afspraken worden gemaakt over de wijze waarop de inlichtingen worden verstrekt;

6.

er komt een mogelijkheid een gemeenschappelijke raadsadviescommissie in te stellen. Deze bestaat uit raadsleden en adviseert zowel het AB van een openbaar lichaam als de gemeenteraden.

3.1.4 Wijzigingen die direct per 1 juli 2022 zijn in gegaan, maar wel maatwerk vergen Tot slot wordt ook de begrotingscyclus aangepast. Zie onderstaande tabel voor meer informatie. In de kern betreft het wijzigingen die zorgen voor meer ruimte in het politieke proces om als raad kennis te nemen van informatie en daar vervolgens (al dan niet samen met andere spelers) over in gesprek te gaan en acties aan te verbinden.

-38-

Handeling

Uiterste datum voor 1 juli 2022

Uiterste datum nu

Dagelijks bestuur zendt algemene financiële en beleidsmatige uitgangspunten aan raden (art. 34b Wgr)

15 april van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de begroting dient

30 april van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de begroting dient

Dagelijks bestuur zendt ontwerpbegroting aan raden (art. 35 lid 1 Wgr)

8 weken voor aanbieding aan het algemeen bestuur

12 weken voor aanbieding aan het algemeen bestuur

Raden kunnen zienswijzen indienen bij het dagelijks bestuur (art. 35 lid 3 Wgr)

8 weken na aanbieding door dagelijks bestuur

12 weken na aanbieding door dagelijks bestuur

Dagelijks bestuur stuurt reactie op zienswijzen aan raden (art. 35 lid 4 Wgr)

Niet verplicht

Vóór vaststellen begroting

Algemeen bestuur stelt begroting vast

Niet nader bepaald

Niet nader bepaald

Dagelijks bestuur zendt vastgestelde begroting aan gedeputeerde staten (art. 34 lid 2 Wgr)

(Binnen 2 weken na vaststelling, maar) vóór 1 augustus van het jaar waarvoor de begroting dient

(Binnen 2 weken na vaststelling, maar) vóór 15 september van het jaar waarvoor de begroting dient

Tabel 5. Wijzigingen begrotingscyclus door aanpassing Wgr 2022

3.2 Mogelijkheid versterking democratische legitimiteit verbonden partijen De democratische legitimiteit van verbonden partijen is decennialang onderwerp van gesprek. De democratische legitimiteit26 zou te wensen overlaten omdat gemeenteraden nauwelijks een rol spelen ten aanzien van verbonden partijen die in opdracht van gemeenten taken uit hun takenpakket uitvoeren. De uitleg die hieraan gegeven wordt verschilt. Raadsleden zouden onvoldoende kaders kunnen stellen, er zou onvoldoende ruimte zijn voor raadsleden voor inspraak en debat, raadsleden zouden niet goed worden geïnformeerd over verbonden partijen door het gebrek aan tijdige en kwalitatieve informatie en/ of raadsleden zouden onvoldoende kunnen controleren en bijsturen. Maar er wordt ook geklaagd over het gebrek aan belangstelling en een beperkt actieve houding van raadsleden ten aanzien van verbonden partijen. Recent onderzoek laat zien dat raadsleden beperkt gebruik maken van de kaderstellende en controlerende instrumenten die zij tot hun beschikking hebben ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen (Stichting Decentraal Bestuur.nl, 2022). Hoewel het dominante beeld is dat het gebrek aan democratische legitimiteit gekoppeld is aan de beperkte rol die raadsleden vervullen ten aanzien van verbonden partijen, gaan er ook stemmen op dat inwoners beperkt betrokken zijn bij samenwerkingsverbanden in de regio.

Daarmee zou hun stem niet alleen indirect via de door hen gekozen 26

Recent verscheen het rapport ‘Regionale samenwerking en gemeenteraden: een samenvattend onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden’ van Prof. dr. Klaartje Peters, Mr. Rob de Greef, Prof. dr. Marcel Boogers, Prof. dr. Geerten Boogaard onder de vlag van de Stichting Decentraal Bestuur.nl (2022). Het rapport is geschreven in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Dit naar aanleiding van een ingediende motie die werd ingediend door Kamerlid Leijten en met algemene stemmen werd aangenomen gericht op vraag om inzichtelijk te maken welk wetenschappelijk onderzoek er is gedaan op het vlak van democratische legitimiteit. Dit ervan uitgaande dat: - de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen veel te wensen overlaat, - het ontstaan van een extra bestuurslaag van gemeentelijke regelingen leidt tot een dubbel democratisch tekort, - de effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionaal samenwerken niet onderzocht is.

-39-

raad te weinig doorklinken in regionale samenwerkingsverbanden, maar ook direct via de inwoners en eventueel andere externe betrokkenen. Welke verklaring ook wordt gehanteerd, het is een gegeven dat door toenemende samenwerking met verbonden partijen in de regio, de democratische legitimiteit van de raad lokaal minder wordt. Anno 2023 wordt net zoals in voorgaande jaren gezocht naar een passende rolinvulling van raden ten opzichte van verbonden partijen: een rol op afstand of juist dichtbij. Zeker daar in toenemende mate taken lokaal bij gemeenten worden belegd en daarmee ook op het bordje van raadsleden terecht komen. Eenduidigheid over het precieze probleem van democratische legitimiteit en daarmee ook de oplossing ontbreekt (Stichting Decentraal Bestuur.nl, 2022). Want is het gebrek aan democratische legitimiteit nu het probleem (ervan uitgaande dat taken regionaal belegd zijn)? Of zit er een bovengrens aan democratische legitimiteit die te organiseren is met verlengd lokaal bestuur (uitgaande van groeiend takenpakket in de regio)? Waarbij verlengd lokaal bestuur verwijst naar het bestuur van de verbonden partij dat bestaat uit college- of raadsleden van de deelnemende gemeenten (die eerder democratisch gekozen zijn door de inwoners van de betreffende gemeenten.

In het huidige publieke bestel is het voor raadsleden ingewikkeld om op regionaal niveau afwegingen te maken ten aanzien van verbonden partijen die regionaal actief zijn, omdat zijzelf lokaal verkozen zijn. Door de wetgever is ingezet op de organisatie van samenwerking in de vorm van verlengd lokaal bestuur in plaats van een vierde bestuurslaag op regionaal niveau. Dit tegen de achtergrond van voorgaande “(mislukte) discussies over herinrichting van het binnenlands bestuur en de angst voor een vierde bestuurslaag” (Stichting Decentraal Bestuur.nl, 2022). Deze keuze voor verlengd lokaal bestuur waarbij de democratische functie lokaal is belegd bij de gemeenteraad is anno 2023 een gegeven in het Nederlandse publieke bestel waardoor de zoektocht naar passende rolverdeling zoals die nu zichtbaar is, blijft bestaan. Door het gebrek aan eenduidigheid over het probleem en de oplossing voor het vraagstuk van democratische legitimiteit, liggen er ook geen kant en klare oplossingen voor het oprapen hoe hiermee om te gaan. Lokaal/ regionaal wordt gezocht naar oplossingen, maar één heilige graal is er niet. Er wordt gekeken hoe optimaal invulling te geven aan het construct verlengd lokaal bestuur waarbij raadsleden op afstand van verbonden partijen in meer of mindere mate samen optrekken met andere spelers in de regio (zie drie inspirerende voorbeelden in paragraaf 3.3).