C2. Rapport rekenkameronderzoek verbonden partijen Leusden

GRIP HOUDEN OF LOSLATEN?

Rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in de gemeente Leusden oktober 2023

Eindrapportage

COLOFON De rekenkamer De rekenkamer Vallei en Veluwerand is een gemeenschappelijke onafhankelijke rekenkamer van de gemeenten Barneveld, Bunnik, Bunschoten, Leusden, Nijkerk, Renswoude, Scherpenzeel, Woudenberg en Zeewolde. De rekenkamer bestaat uit een voorzitter en vier leden: de heer J. van Zomeren (voorzitter tot 1 oktober 2023), de heer M. Pen (voorzitter vanaf 1 oktober 2023), de heer H.M. ter Beek (lid), de heer J.C.T.M. Doorakkers (lid), de heer M.C. Neimeijer (lid) en mevrouw J.T. Versteegh (lid). De rekenkamer heeft twee onderzoekers / secretarissen: mevrouw I.M.T. Spoor en mevrouw M.E. Barel-Glashouwer.

Het onderzoek werd in opdracht van de rekenkamer Vallei en Veluwerand uitgevoerd door onderzoek- en adviesbureau & Van de Laar.

-1-

Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting……………………….…………………………………………………………..……………………………..3 1. Inleiding ............................................................................................................................................... 6 1.1 Aanleiding onderzoek ................................................................................................................ 6 1.2 Spanningsveld grip en loslaten verbonden partijen .................................................................... 7 1.3 Doelstelling en onderzoeksvragen ............................................................................................. 8 1.4 Scope ......................................................................................................................................... 9 1.5 Onderzoeksleidraad ................................................................................................................. 10 1.6 Aanpak .................................................................................................................................... 10 1.7 Leeswijzer ................................................................................................................................ 11 2. Bevindingen .......................................................................................................................................

12 2.1 Wat is het beleid en de (formele) werkwijze van de gemeente Leusden ten aanzien van verbonden partijen, in het bijzonder in de oprichtingsfase, de uitvoeringsfase en de evaluatie/ heroverwegingsfase? ..................................................................................................................... 13 2.2 Hoe is het beleid en de werkwijze ten aanzien van verbonden partijen (zowel uit Nota Verbonden Partijen 2013 als Regionaal Manifest 2015) in de praktijk gebracht in de periode 2016-2021? ................................................................................................................................... 15 2.3 Op welke wijze houdt de gemeente bij de sturing en controle ten aanzien van verbonden partijen rekening met de verschillende vormen van verbonden partijen?...................................... 17 2.4 Hoe wordt het college geïnformeerd door de verbonden partijen en hoe wordt de raad geïnformeerd? Wat is de kwaliteit van de informatievoorziening? ................................................ 19 2.5 Wat is de rol van het college en de gemeenteraad bij de beleidsontwikkeling, sturing en controle van de verbonden partijen en hoe vervullen zij hun rol?..................................................

22 2.6 Hoe heeft de ambtelijke organisatie het contractmanagement georganiseerd ten aanzien van verbonden partijen en hoe wordt het uitgevoerd? .................................................................. 30 2.7 Overzicht bevindingen onderzoek verbonden partijen ............................................................. 32 3. Ontwikkelmogelijkheden ................................................................................................................... 36 3.1 Betekenis nieuwe wetgeving (Wgr) voor raden ten aanzien van verbonden partijen ............... 36 3.2 Mogelijkheid versterking democratische legitimiteit verbonden partijen ................................. 39 3.3 Goede voorbeelden van sturing op het gebied van verbonden partijen ................................... 41 3.4 Mogelijkheden om grip te vergroten........................................................................................ 46 4. Conclusies .......................................................................................................................................... 51 4.1 Conclusies ............................................................................................................................... 51 4.2 Aanbevelingen ......................................................................................................................... 53 5.

Bestuurlijke reactie college Leusden en nawoord rekenkamer………………………………………………….…..57 5.1 Bestuurlijke reactie ................................................................................................................. 57 5.2 Nawoord .................................................................................................................................. 59 Bijlagen Bijlage 1 Bronnenlijst Bijlage 2 Respondenten Bijlage 3 Onderzoeksleidraad Bijlage 4 Formele afspraken informatievoorziening onderzochte GR’en Bijlage 5 Instrumenten raad ten aanzien van verbonden partijen -2-

Bestuurlijke samenvatting Inleiding In de publieke sector is samenwerking met andere partijen niet meer weg te denken. Zeker als het gaat om het aanpakken van de maatschappelijke opgaven van vandaag en morgen in een complexe samenleving. Maar hoe vanzelfsprekend dit ook klinkt, de praktijk laat zien dat samenwerken én besturen over grenzen niet eenvoudig is voor gemeenten. Gemeente(raden) zoeken voortdurend naar de juiste balans tussen grip houden en loslaten. Gemeente(raden) staan op afstand van verbonden partijen, er is sprake van een indirecte sturingsrelatie. Daarnaast is de aansturing van een verbonden partij voor gemeenten en hun raden complex doordat er meerdere gemeenten betrokken zijn die verschillende (en soms tegenstrijdige) belangen kunnen hebben. In het algemeen hebben en nemen raadsleden minder ruimte om kaders te bepalen voor verbonden partijen en om deze te controleren. De democratische legitimiteit staat onder druk. De werkgroep financiële verantwoording van de gemeente Leusden heeft in 2021 de rekenkamer Vallei en Veluwerand gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar verbonden partijen. Dit ter voorbereiding op een nieuw te formuleren Nota Verbonden Partijen én in het licht van recente wetswijzigingen (Wet gemeenschappelijke regelingen).

Door de wetswijzigingen krijgen gemeenteraden meer mogelijkheden om invloed uit te oefenen op een gemeenschappelijke regeling. Het doel van de wetswijziging is om de kaderstellende en controlerende rol van de raden te versterken. De vraag van de werkgroep financiële verantwoording was aanleiding voor de rekenkamer om een onderzoek uit te voeren naar de sturing, beheersing, controle en verantwoording van verbonden partijen in de gemeente Leusden en in het bijzonder de betekenis hiervan voor het gemeentebestuur (college en raad).

Doel en onderzoekvraag Het doel van het onderzoek is om de gemeenteraad en het college van Leusden inzicht te verschaffen in het huidige beleid en de werkwijze van sturen, beheersen, controleren en verantwoorden én ontwikkelmogelijkheden aan te reiken aan het gemeentebestuur om de sturing van verbonden partijen te verbeteren en de democratische legitimiteit te versterken. Onderzoeksvraag: Hoe zijn sturing, beheersing, controle en verantwoording ten aanzien van verbonden partijen georganiseerd en wat is de uitwerking hiervan in de praktijk op de grip van het gemeentebestuur (college en raad) van Leusden op verbonden partijen? Én wat zijn ontwikkelmogelijkheden voor de toekomst?

Onderzoekaanpak In het onderzoek is gekeken naar het huidige beleid en de Leusdense werkwijze van sturen, beheersen, controleren en verantwoorden. Specifiek is in het onderzoek gekeken naar drie verbonden partijen, te weten: Veiligheidsregio Utrecht (VRU), Afval Verwijdering Utrecht (AVU), Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus-Tricijn (GBLT). Deze verbonden partijen zijn geselecteerd op grond van politieke, bestuurlijke en financiële relevantie en de betrokkenheid van raadsrapporteurs. In het onderzoek is daarnaast gekeken naar ontwikkelmogelijkheden. Documenten zijn bestudeerd en er zijn interviews gehouden met het college, betrokken ambtenaren en betrokkenen van de drie onderzochte verbonden partijen.

-3-

Bevindingen en conclusies De rekenkamer concludeert uit het onderzoek dat het college en de raad meer grip ervaren op verbonden partijen sinds de vaststelling van de Nota Verbonden Partijen (2013), het rapport ‘Regionale samenwerking’ (2013) en het doorwerkingsonderzoek (2017). De regionale afspraken over informatievoorziening en de lokale keuze om te werken met raadsrapporteurs hebben een impuls gegeven aan de grip op verbonden partijen, met name in de ogen van het college, de ambtelijke organisatie én de drie in dit onderzoek onderzochte verbonden partijen. De gemeente en de verbonden partijen kijken positief naar de rol van de raad in de afgelopen raadsperiode. Toch zoekt de in 2022 geïnstalleerde raad zelf naar een passende invulling van deze kaderstellende en controlerende rol en heeft hij behoefte aan meer grip. De belangrijkste conclusies van het onderzoek zijn: 1.

2. 3.

4. 5.

6.

De Leusdense werkwijze met raadsrapporteurs, directe lijnen tussen gemeenten en verbonden partijen én regionale samenwerking op gebied van informatievoorziening is positief voor het houden van grip op verbonden partijen. De ‘Nota Verbonden Partijen’ is niet meer actueel en geeft weinig richting voor maatwerk en afspraken per verbonden partij. De raad zoekt naar passende invulling van de kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van verbonden partijen. Hoe een raadslid actief invulling kan geven aan zijn/haar rol is niet voor alle raadsleden duidelijk. Informatievoorziening verloopt conform afspraken, maar wordt als te weinig faciliterend ervaren. Het college, de ambtelijke organisatie en verbonden partijen zijn tevreden over het samenspel, maar de sturing en controle zijn tegelijkertijd ook kwetsbaar door de afhankelijkheid van individuen en het ontbreken van een structurele inbedding van de ambtelijke coördinatie op verbonden partijen. Regionale afspraken op het gebied van informatievoorziening worden als positief ervaren, maar een verdergaande samenwerking waarbij gemeenten en provincie hun krachten bundelen, komt nog niet goed van de grond. In de praktijk blijkt dat gemeenteraden beperkt inhoudelijk contact met elkaar onderhouden om gezamenlijk vraagstukken rondom verbonden partijen te bespreken en standpunten uit te wisselen.

Hoewel er in algemene zin tevredenheid bestaat over het samenspel tussen de gemeente Leusden en verbonden partijen, vooral bij het college, de ambtelijke organisatie en de verbonden partijen, wordt er door met name de raadsleden gezocht naar een passende balans tussen grip houden en loslaten. Balanceren tussen grip en loslaten vraagt om aandacht voor de vier I’s: Informatie, Inspanning, Interactie in regio en Invloed. In de gemeente Leusden is veel aandacht voor Informatie en Inspanning. Met betrekking tot "Informatie” geeft de gemeente Leusden invulling aan regionale afspraken over informatievoorziening. Deze afspraken zijn gemaakt in 2015 met regiogemeenten en vastgelegd in het Regionaal Manifest. Ten aanzien van “Inspanning” blijkt uit het onderzoek dat er veel animo is voor het raadsrapporteurschap. Maar dit resulteert beperkt in “Invloed”. Het helpt daarbij niet dat er beperkt sprake is van “Interactie in de regio” tussen de deelnemende gemeenteraden van een verbonden partij.

-4-

Aanbevelingen Naar aanleiding van het onderzoek adviseert de rekenkamer het volgende aan de gemeenteraad: 1. Vraag het college om een actualisatie van de Nota Verbonden Partijen en evalueer deze elke bestuursperiode. 2. Organiseer in samenspraak met het college en de griffie activiteiten om de kennis en vaardigheden van raadsleden en raadsrapporteurs ten aanzien van verbonden partijen te verbeteren en te stimuleren. 3. Bepaal als raad per verbonden partij in samenspraak met het college en de verbonden partij hoe invulling te geven aan de balans grip – loslaten. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de vier I’s Informatie, Inspanning, Interactie in regio en Invloed. Benut tevens de mogelijkheden die de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen biedt. 4. Bepaal per verbonden partij in samenspraak met het college en verbonden partij welke maatwerkafspraken nodig zijn. Leg deze afspraken vast in de gemeenschappelijke regeling. 5. Geef het college de opdracht om te investeren in de coördinatie van sturing en controle van verbonden partijen, om kwetsbaarheden te voorkomen en te verminderen. 6. Neem het voortouw bij regionale samenwerking met andere raden. Zoals de raad eerder gedaan heeft bij het tot stand komen en vormgeven van het Regionaal manifest in 2015, waarin afspraken zijn gemaakt over de informatievoorziening van verbonden partijen.

-5-

1. Inleiding 1.1 Aanleiding onderzoek In de publieke sector is samenwerking met andere partijen niet meer weg te denken. Zeker als het gaat om het aanpakken van de maatschappelijke opgaven van vandaag en morgen in een complexe samenleving. Maar hoe vanzelfsprekend dit ook klinkt, de praktijk laat zien dat samenwerken én besturen over grenzen voor gemeenten niet eenvoudig is. Niet voor de ambtelijke organisatie, niet voor het college en niet voor de gemeenteraad als hoogste orgaan van de gemeente. Hoe houd je als gemeentebestuur (lees college en raad) grip op samenwerkingsverbanden waarvan je op afstand staat? Waar wil je grip op houden: op de organisatie of het beleid? Hoe kun je als raad je rol als volksvertegenwoordiger goed uitoefenen, kaders meegeven én het college controleren als er steeds meer over de grenzen van de eigen gemeente wordt gewerkt met andere partijen? En wat vraagt dit van de rolverdeling en afstemming tussen raad en college? Welke sturingsmogelijkheden zijn er? Kortom, welke mogelijkheden zijn er voor gemeentebesturen, en in het bijzonder raden, om hun rol ten opzichte van deze samenwerkingsverbanden te versterken? Nederlandse gemeenten kennen een grote variëteit aan samenwerkingspartners, -doelen en -vormen en daarmee ook een veelheid aan vragen van gemeentebesturen en raadsleden in het bijzonder hoe hier grip op te houden.

Zo werkt de gemeente Leusden anno 2023 samen met 14 verschillende ‘verbonden partijen’ die taken uitvoeren namens de gemeente: privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft (art. 1 BBV). Uiteenlopend van gemeenschappelijke regelingen tot verenigingen, vennootschappen en een stichting.1 Hoewel raadsleden diverse instrumenten tot hun beschikking hebben om grip te houden op verbonden partijen, is de inzet van dit instrumentarium geen vanzelfsprekendheid. Wethouders zitten veelal in het algemeen bestuur (hierna AB) of het dagelijks bestuur (hierna DB) van het samenwerkingsverband, maar de raad blijft een ‘bestuur op afstand’. Ook met de komst van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in 2022, die versterkend dient te werken voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad, blijft dat zo. Deze wet is dan weer niet van toepassing op B.V.’s, stichtingen en verenigingen. Daar speelt het Burgerlijk Wetboek een belangrijke rol bij de mogelijkheden. Effectieve sturing, beheersing, controle en verantwoording ten aanzien van verbonden partijen door gemeentebesturen, vraagt om helderheid over de wijze waarop het college en de raad als democratisch gekozen orgaan hier grip op kunnen houden en over welke sturingsmogelijkheden zij concreet beschikken.

Uit eerder onderzoek van de rekenkamer Vallei en Veluwerand (2017) bleek dat raadsleden in Leusden worstelen met de vraag hoe grip te houden op verbonden partijen. Zij vinden het lastig om invloed uit te oefenen op deze samenwerkingen, met name als er veel gemeenten bij betrokken zijn. Dit ondanks diverse pogingen om de sturing en controle van regionale samenwerkingsverbanden te verbeteren: door te werken met raadsrapporteurs, het verbeteren van de financiële cyclus en informatievoorziening (m.b.v. het Regionaal Manifest verbonden partijen) en een coördinator verbonden partijen. In de gemeente Leusden zijn concrete

1

Anno 2023 werkt Leusden samen met de volgende 14 verbonden partijen: Veiligheidsregio Utrecht (VRU), GGD regio Utrecht (GGDrU), Afval Verwijdering Utrecht (AVU), Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus-Tricijn (GBLT), Regionale Uitvoeringsdienst (RUD), Regionale werkvoorziening Amersfoort e.o. (RWA), Amfors Holding BV, Vitens, Centrumregeling afvalwaterketen en grondwater, VvE Atlas, VvE Antares, VvE Huis van Leusden, Stichting Inkoopbureau Midden-Nederland (IBMN) en Samenwerking Bedrijfsvoering BLNP (Bunschoten, Leusden, Nijkerk en Putten).

-6-

sturingsmogelijkheden voorhanden ten aanzien van verbonden partijen, maar (met name) de raad heeft vragen over de mate van grip op deze verbonden partijen. De werkgroep financiële verantwoording van de gemeente Leusden heeft in haar vergadering van november 2021 de rekenkamer dan ook gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar verbonden partijen. Dit ter voorbereiding op een nieuw te formuleren Nota Verbonden Partijen én in het licht van recente wetswijzigingen (Wgr). Een onderzoek met in het bijzonder aandacht voor het verbeteren van de sturing op verbonden partijen en de rol van de raad en het college daarbij. De vraag van de werkgroep financiële verantwoording was de aanleiding voor de rekenkamer Vallei en Veluwerand (hierna RKC V&V) een onderzoek uit te voeren naar de sturing, beheersing, controle en verantwoording van verbonden partijen in de gemeente Leusden en in het bijzonder de betekenis hiervan voor het gemeentebestuur (college en raad). Met aandacht voor de evaluatie van het huidige beleid en de werkwijze, het signaleren van verbeterpunten in het beleid en de praktijk van de gemeente Leusden én het in beeld brengen van (wettelijke) ontwikkelmogelijkheden voor de toekomst.

1.2 Spanningsveld grip en loslaten verbonden partijen Als gevolg van toenemende afhankelijkheden en complexiteit van opgaven is er een groot aantal samenwerkingsverbanden van gemeenten met verbonden partijen. Gemeenten werken samen met deze partijen om hun eigen taken te verwezenlijken én maatschappelijke opgaven het hoofd te bieden. De regionale schaal is steeds meer de schaal om allerlei maatschappelijke opgaven aan te pakken2. Verschillende overheden werken samen in bestuurlijk regionale ecosystemen3. Door toenemende samenwerking van gemeenten met verbonden partijen in de regio, vermindert de democratische legitimiteit. Democratisch gekozen raadsleden ervaren meer afstand, ervaren minder tijd en ruimte om kaders te stellen en de verbonden partijen te controleren. Ook inwoners staan meer op afstand van de activiteiten die door gemeenten met deze partijen worden opgepakt. De sturing, beheersing, controle en verantwoording van een verbonden partij is veelal complexer dan de aansturing van de eigen ambtelijke organisatie, omdat er sprake is van verschillende (soms tegenstrijdige) belangen van partijen én een indirecte sturingsrelatie.

De gemeente is namelijk eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de taken van de verbonden partij, maar de dagelijkse aansturing en uitvoering ligt bij het bestuur van de verbonden partij en daarmee buiten het directe zicht en de invloed van het college en de raad. In dit verband wordt dan ook wel gesproken over een ‘bestuur op afstand’. Deze afstand maakt dat raden aan de ene kant grip willen houden op verbonden partijen waarvan zij op afstand staan. En aan de andere kant wordt een beweging zichtbaar waarbij raden in kaderstellende en controlerende zin deze verbonden partijen juist loslaten. Raden balanceren daarmee voortdurend tussen grip houden en loslaten. Wat de sturing, beheersing, controle en verantwoording van een verbonden partij daarnaast ook complex maakt, is dat het college (en soms de raad) ‘dubbele petten’ kan hebben als (beleidsmatig) opdrachtgever én als lid (financieel belanghebbende) van de verbonden partij. Dit zorgt ervoor dat de gemeente ook zelf andere en soms tegenstrijdige belangen kan nastreven.

2

Adviesrapport ‘Droomland of niemandsland? Uitgangspunten voor het besturen van regio’s’ van Raad voor Openbaar Bestuur (2021). 3 Zie voetnoot 2.

-7-

Zo kan een gemeente als opdrachtgever van een verbonden partij aan een B.V. beleidsdoelen meegeven die gericht zijn op het creëren van maatschappelijke meerwaarde. Maar gelijktijdig als mede eigenaar sturen op financieel gewin van de organisatie. Denk bijvoorbeeld aan een B.V. waarbij enerzijds gekozen is om zoveel mogelijk lokaal producten en diensten in te kopen én anderzijds het primaire doel is om te zorgen voor een financieel gezond en rendabel bedrijf. Dit zijn kaders die elkaar niet hoeven, maar wel kunnen bijten.

De gemeenteraad, het college en de verbonden partij vervullen allen een andere rol in het verwezenlijken van (maatschappelijk) doel(en), namelijk: Wie

Activiteiten

Toelichting

Raad

Sturen en controleren

Sturing geven door bepaling van de financiële en inhoudelijke kaders en het meegeven van een doel en taak aan verbonden partij. En vervolgens de controle van de mate waarin doelen worden gerealiseerd en rol college t.a.v. verbonden partij.

College

Beheersen en verantwoorden

Beheersen van de inrichting en aansturing van de verbonden partij (door het invoeren en handhaven van een stelsel van maatregelen, procedures en processen) zodat zorg wordt gedragen voor het blijvend nastreven en realiseren van de vastgestelde doelen. En toezicht op adequate verantwoording van de verbonden partij en het afleggen van verantwoording aan de raad door het verschaffen van informatie over opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden.

Verbonden partij

Uitvoeren en verantwoorden

Uitvoering van opgedragen taken. En het afleggen van verantwoording door het verstrekken van informatie over opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden.

Tabel 1. Good governance rollen raad, college en verbonden partij ten aanzien van verbonden partijen De hierboven beschreven activiteiten sturen, beheersen, controleren en verantwoorden zijn dé in overheidsland welbekende cruciale activiteiten van good governance (Bossert, 2004). Hoewel de raad eindverantwoordelijk is voor het verwezenlijken van vooraf bepaalde doelen en het college zorgdraagt voor een goede aansturing en verantwoording van de verbonden partij, zijn alle spelers en bovengenoemde activiteiten van belang voor het behalen van (maatschappelijke) doelen van het samenwerkingsverband met de verbonden partij. De mate waarin een gemeente(raad) grip heeft op een verbonden partij, (maatschappelijke) doelstellingen kan verwezenlijken en daar waar nodig risico’s kan beheersen, is afhankelijk van de wijze waarop betrokken partijen vanuit hun eigen rol deze cyclus van sturen, controle en verantwoorden goed met elkaar weten te organiseren.

1.3 Doelstelling en onderzoeksvragen Doelstelling Het doel van het onderzoek is om de gemeenteraad en het college van Leusden inzicht te verschaffen in het huidige beleid en de werkwijze van sturen, beheersen, controleren en verantwoorden én -8-

ontwikkelmogelijkheden aan te reiken aan het gemeentebestuur om de sturing van verbonden partijen te verbeteren en de democratische legitimiteit te versterken. Centrale onderzoeksvraag “Hoe zijn sturing, beheersing, controle en verantwoording ten aanzien van verbonden partijen georganiseerd en wat is de uitwerking hiervan in de praktijk op de grip van het gemeentebestuur (college en raad) van Leusden op verbonden partijen? Én wat zijn ontwikkelmogelijkheden voor de toekomst?” Onderzoeksvragen Om bovenstaande vraag te beantwoorden heeft de rekenkamer de volgende sub-vragen geformuleerd: 1.

Wat is het beleid en de werkwijze van de gemeente Leusden ten aanzien van verbonden partijen, in het bijzonder in de oprichtingsfase, de uitvoeringsfase en de evaluatie/ heroverwegingsfase?

2.

Hoe is het beleid en de werkwijze ten aanzien van verbonden partijen (zowel uit Nota Verbonden Partijen 2013 als Regionaal Manifest 2015) in de praktijk gebracht in de periode 2016-2021?

3.

Op welke wijze houdt de gemeente bij de sturing en controle ten aanzien van verbonden partijen rekening met de verschillende vormen van verbonden partijen?

4.

Hoe wordt het college geïnformeerd door de verbonden partijen en hoe wordt de raad geïnformeerd? Wat is de kwaliteit van de informatievoorziening?

5.

Wat is de rol van het college en de gemeenteraad bij de beleidsontwikkeling, sturing en controle van de verbonden partijen en hoe vervullen zij hun rol?

6.

Hoe heeft de ambtelijke organisatie het contractmanagement georganiseerd ten aanzien van verbonden partijen en hoe wordt het uitgevoerd?

7.

In hoeverre zijn er goede voorbeelden van sturing op verbonden partijen bij andere gemeenten? Wat maakt dat sturing op deze verbonden partijen goed verloopt?

8.

Hoe kan de democratische legitimiteit bij verbonden partijen worden versterkt?

9.

Welke mogelijkheden biedt de recente wetgeving om de sturing op verbonden partijen te verbeteren?

1.4 Scope Het is een toekomstgericht onderzoek dat gericht is op ‘lerend evalueren’: waarbij werd teruggekeken naar de wijze waarop de voorbije jaren is vormgegeven aan de samenwerking verbonden partijen (door college, raad, ambtelijke organisatie en verbonden partijen) om voor het college en de gemeenteraad lessen voor de toekomst (ex-ante) te formuleren. Het onderzoek beoogt niet een gedetailleerd beeld te schetsen van alle verbonden partijen van de gemeente Leusden, maar op hoofdlijnen inzicht te geven in het beleid en de werkwijze ten aanzien van verbonden partijen. Aan de hand van drie casussen laten we zien hoe de samenwerking in de praktijk werkt4:  Veiligheidsregio Utrecht (VRU) – Gemeenschappelijke regeling 4

De selectie van de verbonden is tot stand gekomen in nauwe afstemming tussen de Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand, de ambtelijke organisatie en het betrokken onderzoeksbureau. Enkele selectiecriteria vormden het uitgangspunt voor deze selectie, namelijk: politiek bestuurlijke relevantie, betrokkenheid raadsrapporteurs en diversiteit taken verbonden partijen.

-9-

 Afval Verwijdering Utrecht (AVU) – Gemeenschappelijke regeling 

Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus-Tricijn (GBLT) – Gemeenschappelijke regeling

1.5 Onderzoeksleidraad Om een objectief, navolgbaar en transparant onderzoek uit te voeren, werd gewerkt met een onderzoeksleidraad (zie bijlage 3). Dit was bedoeld om richting te geven aan het onderzoek én om te borgen dat het onderzoek optimaal inzicht geeft. Wettelijke en lokale kaders op het gebied van verbonden partijen vormen de basis van de onderzoeksleidraad: onder andere het rapport ‘Regionale samenwerking’ (2013) en het doorwerkingsonderzoek (2017) van de RKC V&V. Tijdens het onderzoek werd gekeken naar een viertal thema’s:  Wettelijke kaders (huidige en nieuwe)  Formele lokale kaders:  Verdeling verantwoordelijkheden en bevoegdheden  Afspraken samenwerking, sturing, beheersing, controle en verantwoording  Inrichting governance van de verbonden partij  Feitelijke praktijk:  Rollen  Samenspel  Spelregels  (Ervaren) effectiviteit De formele en feitelijke rol van én samenspel tussen verbonden partijen, het college, de raad en de ambtelijke organisatie werd tijdens het onderzoek in beeld gebracht met behulp van de good governance activiteiten sturen, beheersen, controle en verantwoorden.

1.6 Aanpak Om inzicht te verkrijgen in de Leusdense werkwijze werd op hoofdlijnen gekeken naar de werkwijze verbonden partijen én een diepgaande analyse uitgevoerd ten aanzien van drie verbonden partijen. Om antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag en de verschillende deelvragen, werden de volgende informatiebronnen geraadpleegd:  

documenten formele kaders en feitelijke werkwijze verbonden partijen Leusden; informatie uit (groeps)gesprekken met een vertegenwoordiging van de ambtelijke organisatie, het college5, raadsleden en verbonden partijen;  documentatie uit de wetgeving Wet Gemeenschappelijke regelingen, die medio 2022 gewijzigd werd;  documentatie over inzichten op het gebied van democratische legitimiteit in lokaal bestuur;

5

Dit betreft het college zoals actief eind 2022.

-10-

 documenten én gesprekken over drie goede voorbeelden van democratische legitimiteit ten aanzien van verbonden partijen in den lande. De lijst met geraadpleegde documenten en de bevraagde respondenten is te vinden in bijlage 1 en 2.

1.7 Leeswijzer Het rapport bestaat uit drie delen. In hoofdstuk 2 wordt uitvoerig stilgestaan bij de bevindingen van het onderzoek. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de lokale kaders en feitelijke werkwijze ten aanzien van verbonden partijen in de gemeente Leusden. Daarmee wordt antwoord gegeven op deelvraag 1 tot en met 6. Paragraaf 2.7 bevat een samenvattend overzicht van de bevindingen aan de hand van de onderzoeksleidraad. Hoofdstuk 3 staat in het teken van de ontwikkelmogelijkheden voor de toekomst. Er wordt antwoord gegeven op de laatste drie deelvragen over de betekenis van wetswijzigingen voor grip op verbonden partijen, inzichten over democratisch legitimiteit en de beschrijving van drie goede voorbeelden op het gebied van sturing verbonden partijen in den lande. In hoofdstuk 4 wordt antwoord gegeven op de centrale onderzoeksvraag; dit zijn feitelijk de conclusies. Daarnaast staan in dit hoofdstuk de aanbevelingen. In hoofdstuk 5 staat de bestuurlijke reactie van het college en het nawoord van de rekenkamer.

-11-

2. Bevindingen In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de lokale kaders en de werkwijze ten aanzien van verbonden partijen in de gemeente Leusden. Deze bevindingen worden beschreven aan de hand van zes subvragen van dit onderzoek (zoals beschreven in hoofdstuk 1)6. Deze bevindingen worden geïllustreerd aan de hand van drie specifieke verbonden partijen, zijnde de gemeenschappelijke regelingen:   

Veiligheidsregio Utrecht (VRU) Afval Verwijdering Utrecht (AVU) Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus-Tricijn (GBLT)

Veiligheidsregio Utrecht De Veiligheidsregio Utrecht (VRU) is een samenwerkingsverband van en voor alle 26 Utrechtse gemeenten in de provincie Utrecht. Zij zorgen samen met hun partners elke dag voor de veiligheid van alle mensen die in de regio wonen en verblijven. De organisatie doet dit met de centralisten op de 112-meldkamer, brandweermensen en collega’s van risicobeheersing, crisisbeheersing en de geneeskundige hulpverleningsorganisatie in de regio. De gemeente neemt deel aan het samenwerkingsverband met het oog op de uitvoering van de brandweerzorg, de organisatie van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing en geneeskundige hulpverlening bij rampen en noodhulpverlening in de regio Utrecht. Adequate brandweerzorg, rampen- en crisisbestrijding wordt omschreven als het openbare belang van de GR. De VRU kent een Algemeen Bestuur (hierna AB) en een Dagelijks Bestuur (hierna DB). Het AB bestaat uit 26 burgemeesters van de gemeenten in de veiligheidsregio Utrecht waar de gemeente Leusden er één van is. Het DB bestaat uit een vertegenwoordiging van het AB: de gemeente Leusden maakt geen deel uit van het DB.

Afval Verwijdering Utrecht De Afval Verwijdering Utrecht (AVU) is een gemeenschappelijke regeling die in 1984 is opgericht door de Utrechtse gemeenten en de provincie Utrecht (de laatste is sinds 1 januari 2014 uitgetreden). De AVU werkt samen met en in opdracht van 25 Utrechtse gemeenten in de afvalketen en draagt zorg voor de overslag, het transport en de verwerking van het huishoudelijk afval van de deelnemende gemeenten in de provincie Utrecht. Dit met zoveel mogelijk terugdringing van de belasting op het milieu tegen aanvaardbare kosten. De AVU wordt bestuurd door een AB en een DB. Het AB bestaat uit bestuurlijk portefeuillehouders van 25 gemeenten in de Provincie Utrecht waar de gemeente Leusden er één van is. Het DB bestaat uit een vertegenwoordiging van het AB: de gemeente Leusden maakt geen deel uit van het DB. Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus-Tricijn GBLT regelt belastingen voor vijf waterschappen en zeven gemeenten in het midden en oosten van het land. Zij voeren de Wet WOZ uit en versturen zo’n twee miljoen aanslagen per jaar aan bedrijven en inwoners. De aangesloten gemeenten en waterschappen beslissen zelf welke belastingen inwoners, eigenaren en bedrijven betalen. Ook bepalen zij de hoogte van de belasting. De waterschappen en gemeenten geven GBLT de opdracht om de belastingen te innen. GBLT wordt bestuurd door een AB en een DB.

Het AB bestaat uit bestuurlijk portefeuillehouders van de deelnemende partijen waar gemeente Leusden er één van is. Het DB bestaat uit een vertegenwoordiging van het AB: de gemeente Leusden maakt geen deel uit van het DB.

6

De laatste drie deelvragen worden behandeld in hoofdstuk 3.

-12-

2.1 Wat is het beleid en de (formele) werkwijze van de gemeente Leusden ten aanzien van verbonden partijen, in het bijzonder in de oprichtingsfase, de uitvoeringsfase en de evaluatie/ heroverwegingsfase? Het formele beleid en de werkwijze van de gemeente Leusden ten aanzien van verbonden partijen in de oprichtingfase, de uitvoeringsfase en de evaluatie/heroverwegingsfase is weergegeven in de ‘Nota sturing en controle verbonden partijen’ (verder genoemd de Nota Verbonden Partijen) uit 2013 én in het zogenaamde ‘Regionaal Manifest’ verbonden partijen uit 2015. In het Regionaal Manifest verbonden partijen is een regionale werkwijze weergegeven voor de sturing en controle op verbonden partijen, ondertekend door tien gemeenteraden uit de Provincie Utrecht7. In dit manifest worden de verbonden partijen opgeroepen om zich te houden aan tijdige verstrekking (circa 2,5 maanden voor de wettelijke termijn) van relevante informatie en financiële documenten, zodat de raadsleden voldoende tijd hebben om eventuele zienswijzen op te stellen en in te dienen. De in het manifest beschreven werkwijze en de Nota Verbonden Partijen8 van de gemeente Leusden sluiten op elkaar aan.

In de Nota Verbonden Partijen staan namelijk de volgende uitgangspunten voor de Leusdense praktijk:  het zwaartepunt van democratische gemeenteraadscontrole wordt verlegd naar “sturing vooraf”;  beleidsplannen in een conceptstadium en politiek gevoelige informatie worden voor wensen en bedenkingen voorgelegd aan de gemeenteraad;  verantwoordingsinformatie en controle vindt plaats via de reguliere gemeentelijke planning- en control cyclus;  de gemeenschappelijke regeling stelt eenmaal per raadsperiode een evaluatierapport op en de gemeenteraad bespreekt dit evaluatierapport. De verbonden partij dient zelf zorg te dragen voor evaluatie en dient de raad, door tussenkomst van het college, een evaluatieverslag te verstrekken. In het Regionaal Manifest wordt dezelfde werkwijze omschreven als in de Nota Verbonden Partijen met behulp van andere terminologie:  gemeenteraden voldoende tijd te geven voor de bespreking van financiële documenten (bij voorkeur de termijnen volgens bijgevoegde procedure) en dit vast te leggen in de gemeenschappelijke regeling;  politiek relevante beleidsplannen in een vroeg stadium – via het college van B&W – voor te leggen aan de gemeenteraden;  gegevens te verstrekken ten behoeve van de periodieke evaluatie.

Aanvullend op bovenstaande werkwijze uit de Nota Verbonden Partijen en het Regionaal Manifest is de bestuurlijke afspraak dat de Leusdense raad per verbonden partij twee “rapporteurs” benoemt. In de Nota Verbonden Partijen wordt dit een raadsrapporteur genoemd, die fungeert als schakel tussen de raad en een verbonden partij. Deze rapporteurs volgen namens de hele raad de (financiële en inhoudelijke) 7

Amersfoort, Baarn, Bunschoten, Eemnes, Leusden, Soest, Woudenberg, Bunnik, Utrechtse Heuvelrug en Zeist. De Nota Verbonden Partijen (2013) is primair gericht op gemeenschappelijke regelingen omdat dit voor de gemeente veruit de belangrijkste verbonden partijen zijn, in beleidsmatige en financiële zin. Al wordt in de nota ook opgemerkt dat de nota ook doorwerkt op de werkwijze m.b.t. andere verbonden partijen waar de gemeente een belang in heeft. 8

-13-

ontwikkelingen bij de verbonden partij nauwgezet en informeren de gemeenteraad hierover zonder politieke voorkeur. In de memo werkwijze raadsrapporteurs wordt beknopt de werkwijze van raadsrapporteurs beschreven door in te gaan op de contacten en overlegvormen met ambtenaren, wethouders, verbonden partijen en raad(sleden). Maar ook in het bijzonder de routing van stukken van verbonden partijen en uitleg over individuele verbonden partijen. Raadsrapporteurs zijn in verbinding met wethouder, ambtenaren en verbonden partijen. Van ambtenaren mogen ze een adviserende rol verwachten én een brugfunctie tussen de raad(srapporteurs) en de verbonden partijen. Ten aanzien van de bestuurlijke en ambtelijke werkwijze is het volgende vastgelegd in de Nota Verbonden Partijen.

Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de sturing en controle van afzonderlijke verbonden partijen én de coördinatie van sturing en controle van verbonden partijen in algemene zin:  conform bestuurlijke afspraken geldt dat de verantwoordelijkheid van de sturing en controle van de afzonderlijke verbonden partijen bij het collegelid ligt dat voor het betreffende onderwerp beleidsmatig verantwoordelijk is;  bestuurlijke coördinatie van sturing en controle op verbonden partijen in algemene zin ligt bij het collegelid dat verantwoordelijk is voor concernbrede planning en control;  beleidsadviseurs van de relevante beleidsvelden ten aanzien van de verbonden partij fungeren als ambtelijk accounthouders van Leusden voor de verbonden partij. De beleidsadviseurs kunnen door gebruikmaking van dienstverleningsovereenkomsten, waarin de afspraken tussen verbonden partijen en gemeente vastliggen, de controle en sturing concreet invulling geven.

De accounthouders dienen ervoor te zorgen dat de afspraken ‘smart’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdsgebonden) worden geformuleerd en dat in de vorm van rapportages door de verbonden partij aan de gemeente tussentijds wordt gerapporteerd over de behaalde resultaten, zodat hierop kan worden (bij)gestuurd;  financieël en juridisch adviseurs/ consulenten ondersteunen de accounthouder op verzoek van de accounthouder;  een coördinator verbonden partijen is verantwoordelijk voor de gemeentebrede coördinatie van de sturing en controle van verbonden partijen. De coördinator is verantwoordelijk voor de procescoördinatie van de Planning & Control stukken van verbonden partijen, ook ten aanzien van de verwerking hiervan in de Leusdense Planning & Control stukken. Daarnaast is de coördinator verbonden partijen verantwoordelijk voor de bewaking van tijdige advisering van het college door de ambtelijk accounthouders, adequate kwaliteit van advisering en dat deze op uniforme wijze plaatsvindt. De Nota Verbonden Partijen en het Regionaal Manifest sluiten aan op het destijds aangescherpte wettelijke kader voor publiekrechtelijke verbonden partijen, namelijk de Wet Gemeenschappelijke Regelingen uit 2015. Met de wijziging van de Wgr in 2022 hebben relevante ontwikkelingen plaatsgevonden ten aanzien van bijvoorbeeld beoogde versterking van democratische legitimatie.

Op de betekenis hiervan voor raden en de potentiële impact op de huidige werkwijze ten aanzien van verbonden partijen wordt in hoofdstuk 3 verder ingegaan. Bovenstaande werkwijze heeft vooral betrekking op de uitvoeringsfase en tot op zekere hoogte op de evaluatiefase van verbonden partijen. In de Nota Verbonden Partijen 2013 wordt slechts in algemene zin ingegaan op de oprichtingsfase en het wettelijk kader dat hierbij geldt.

-14-

2.2 Hoe is het beleid en de werkwijze ten aanzien van verbonden partijen (zowel uit Nota Verbonden Partijen 2013 als Regionaal Manifest 2015) in de praktijk gebracht in de periode 20162021? In paragraaf 2.2 wordt stilgestaan bij de vraag in hoeverre uitvoering wordt gegeven aan het instrumentarium zoals benoemd in eerdergenoemde nota’s. Daarmee wordt op hoofdlijnen een beeld geschetst van de werkwijze ten aanzien van de verbonden partijen en in hoeverre dit aansluit bij de gemaakte afspraken in deze nota’s. In de daarop volgende paragrafen wordt meer uitvoerig stilgestaan bij de werkwijze ten aanzien van verbonden partijen van de gemeente Leusden in de praktijk. Ten aanzien van de uitgangspunten uit de Nota Verbonden Partijen 2013, het Regionaal Manifest 2015 en in het verlengde daarvan de memo raadsrapporteurs wordt de volgende werkwijze in de praktijk zichtbaar: Uitgangspunt dat het zwaartepunt van de democratische gemeenteraadscontrole wordt verlegd naar “sturing vooraf”, wordt in de praktijk gebracht. Echter het gevoel van sturing vooraf wordt niet als dusdanig ervaren door raadsleden. In de Nota Verbonden Partijen wordt aangegeven dat tijdige aanbieding van kadernota’s door verbonden partijen de gemeente kan helpen om meer vooraf te sturen.

In dit onderzoek komt naar voren dat bij de drie bestudeerde cases de financiële en inhoudelijke kaders tijdig worden aangeleverd door de verbonden partijen aan de gemeenteraad, conform de gestelde termijnen. Echter geven gemeenteraadsleden aan niet het gevoel te hebben vervolgens daadwerkelijk sturing hierop uit te kunnen oefenen. Hierover meer in paragraaf 2.5. Hoewel door het college, ambtelijke organisatie en verbonden partijen de tijdige aanlevering van informatie wordt onderschreven, worden ook door het college kansen gezien om meer ruimte in te bouwen voor coalitievorming in het politiek bestuurlijke proces door informatievoorziening nog meer naar voren te halen. De wettelijke vereisten ten aanzien van het delen van beleidsplannen in conceptstadium en politiek gevoelige informatie voor wensen en bedenkingen, worden gevolgd. Echter wordt de raad niet altijd meegenomen in de conceptfase van beleidsplannen van de meer beleidsrijke verbonden partijen. De meeste van de veertien verbonden partijen waarin de gemeente Leusden deelnemer is, zijn in feite uitvoeringsorganisaties die het door Leusden geformuleerde beleid uitvoeren (‘beleidsarme verbonden partij’). Er zijn echter ook (verplichte) verbonden partijen met een meer beleidsrijk karakter, zoals de Veiligheidsregio Utrecht (VRU), de GGD regio Utrecht (GGDrU) en de Regionale uitvoeringsdienst (RUD Utrecht).

Met name de VRU is beleidsrijk en uniek doordat deze wettelijk verplicht is om iedere vier jaar een regionaal beleidsplan vast te stellen. Hierbij dient ook wettelijk over het ontwerp overleg plaats te vinden tussen burgemeester en de gemeenteraad. Dit heeft aantoonbaar plaatsgevonden. De (bevoegde gezagen van) deelnemers van de Regionale Omgevingsdienst (RUD) kennen sinds de inwerkingtreding van het besluit VTH (Vergunningverlening, toezicht en handhaving) in 2017 de wettelijke verplichting om een uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid vast te stellen. Dit vigerende uniforme beleid is – zo blijkt uit de beschikbare informatie tijdens het onderzoek – niet in concept gedeeld met de gemeenteraad. Hoewel dit geen expliciete wettelijke verplichting is, zoals bij de VRU, lijkt dit wel strijdig te zijn met het uitgangspunt uit de Nota Verbonden Partijen dat beleidsplannen in concept worden gedeeld. Hetzelfde geldt voor de bestuursagenda van de GGDrU. Het schrijven van deze agenda is geen wettelijke verplichting en hoeft ook niet gedeeld te worden met de raad. Het is de GGDrU zelf die het initiatief heeft genomen om te komen tot een bestuursagenda. Een agenda die inhoudelijke accenten aanbrengt in de -15-

taakuitvoering door de GGDrU voor de deelnemers. Doordat deze bestuursagenda inhoudelijk richtinggevend is voor de taakuitvoering van de GGD, kan deze gezien worden als een wijziging van het beleid ten opzichte van de voorgaande bestuursagenda. Ook deze bestuursagenda lijkt niet in concept te zijn gedeeld met de gemeenteraad. Dit is weliswaar wettelijk correct maar niet in lijn met het uitgangspunt uit de Nota Verbonden Partijen dat de raad vooraf geïnformeerd wordt over dergelijke beleidswijzigingen. Verantwoordingsinformatie en controle door de raad vindt vooral plaats via de reguliere gemeentelijke planning- en control cyclus. Dit is in lijn met de werkwijze van de Nota Verbonden Partijen In de Nota Verbonden Partijen wordt aangegeven dat een uitgangspunt is dat de relevante informatie van de verbonden partijen wordt opgenomen in de paragraaf verbonden partijen van de jaarrekening en begroting van de gemeente Leusden. Uit deze informatie dienen de (verwachte) financiële resultaten en de ontwikkelingen in het afgelopen jaar c.q. het komende jaar te blijken. Wanneer de verbonden partij van mening is dat een hogere bijdrage van de gemeente noodzakelijk is, dient zij een verzoek hiertoe vroegtijdig aan te leveren aan de gemeente zodat dit verzoek meegenomen kan worden bij de vaststelling van de gemeentelijke kadernota.

Bovenstaande uitgangspunt wordt in de praktijk daadwerkelijk in uitvoering gebracht (zie ook paragraaf 2.4). Geen evaluaties van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen aangetroffen die met de raad zijn gedeeld (één keer per raadsperiode) Ten tijde van het doorwerkingsonderzoek van de RKC V&V in 2017 werd geconstateerd dat er geen evaluatierapporten van gemeenschappelijke regelingen per raadsperiode werden geschreven. Ten tijde van voorliggend onderzoek in 2022 werden in het openbare gedeelte van het raadsinformatiesysteem geen evaluaties van de meer diepgaand onderzochte gemeenschappelijke regelingen gevonden die met de raad zijn gedeeld. Daarmee wordt geen invulling gegeven aan het in de Nota Verbonden Partijen beschreven uitgangspunt om als gemeenschappelijke regeling (en andere soorten verbonden partijen) eenmaal per raadsperiode een evaluatierapport op te stellen dat vervolgens door de gemeenteraad wordt besproken. De verbonden partij dient volgens de nota zelf zorg te dragen voor evaluatie en de raad, door tussenkomst van het college, een evaluatieverslag te verstrekken. ‘Instrument’ raadsrapporteurs: tevredenheid bij college en ambtelijke organisatie, raad zoekende Er wordt in de huidige praktijk gewerkt met raadsrapporteurs die de gemeenteraad informeren over financiële ontwikkelingen ten aanzien van de publiekrechtelijke verbonden partijen.

Bestuur en ambtelijke organisatie kijken met tevredenheid naar deze werkwijze. De in 2022 nieuw verkozen raad die voor een groot deel uit nieuwe raadsleden bestaat is – in de beginfase van de raadsperiode waarin raadsleden worden ingewerkt – zelf nog zoekende naar een passende invulling van de rol. En daarmee ook naar de meerwaarde van het ‘instrument’ raadsrapporteurs bij de sturing en controle op de verschillende verbonden partijen. Op bovenstaande bevinding wordt meer in detail ingegaan bij paragraaf 2.5. Kortom, de bestuurlijke en ambtelijke werkwijze uit de Nota Verbonden Partijen ten aanzien van sturing en controle op verbonden partijen wordt in de praktijk grotendeels gevolgd:  de bestuurlijke verantwoordelijkheid van sturing en controle van verbonden partijen is verdeeld conform de afspraken uit de Nota Verbonden Partijen. De bestuurders die beleidsmatig aan de lat staan voor de taakuitvoering in het inhoudelijk domein waarin de verbonden partij taken uitvoert, zijn namelijk in de praktijk verantwoordelijk voor sturing en controle op de betreffende verbonden partij.

-16-

Bij de rolinvulling van het college ten aanzien van de sturing en controle op verbonden partijen wordt verder stilgestaan in bij paragraaf 2.5;  ten aanzien van de werkwijze van de ambtelijke organisatie uit de Nota Verbonden Partijen valt op dat: o beleidsadviseurs van de relevante beleidsvelden ten aanzien van de verbonden partij, fungeren in de praktijk als ambtelijk accounthouder van Leusden voor de verbonden partij. Zij sturen op de taakuitvoering van de verbonden partijen door middel van het bespreken van formele stukken met de verbonden partijen, het voorbereiden van memo’s voor bestuurlijk portefeuillehouders die in overleg gaan met partners verbonden partijen én als schakel fungeren tussen de raad en de verbonden partij; o conform de voorgeschreven werkwijze uit de Nota Verbonden Partijen ondersteunen financieel en juridisch adviseurs/ consulenten in de praktijk waar gewenst de ambtelijk accounthouder, op verzoek van de accounthouder; o in tegenstelling tot voorgeschreven in de Nota Verbonden Partijen, is er momenteel geen coördinator verbonden partijen die de sturing en controle van verbonden partijen gemeentebreed coördineert (daar waar dit initieel wel het geval was). Bewaking van tijdige advisering van college van adequate kwaliteit wordt daarom bewaakt door de accounthouder zelf en waar van toepassing de leidinggevende.

Er is momenteel geen functionaris verantwoordelijk voor het bewaken van een uniforme wijze van advisering van college en contractmanagement ten aanzien van verbonden partijen. De wijze waarop dit gebeurt, is in de huidige situatie daarom sterk persoonsafhankelijk. In paragraaf 2.6 wordt meer in detail ingegaan op de rolinvulling van de ambtelijke organisatie ten aanzien van het contractmanagement van de verbonden partijen.

2.3 Op welke wijze houdt de gemeente bij de sturing en controle ten aanzien van verbonden partijen rekening met de verschillende vormen van verbonden partijen? De gemeente Leusden kent, zoals vrijwel iedere gemeente, twee hoofdvormen van verbonden partijen waaraan zij deelneemt: de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vorm. De publiekrechtelijke verbonden partijen zijn verbonden partijen die op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) tot stand zijn gebracht en waarop de Wgr van toepassing is, zoals bijvoorbeeld de GGDrU en AVU. Daarnaast kent de gemeente Leusden een aantal privaatrechtelijke verbonden partijen waarin zij als rechtspersoon actief is in het privaatrecht. In Leusden betreft dit stichtingen, verenigingen en vennootschappen (B.V. en N.V.). Niet de Wgr maar het Burgerlijk Wetboek (BW) speelt een belangrijke rol ten aanzien van B.V. ’s, stichtingen en verenigingen. Sturing en controle ten aanzien van deze twee vormen van verbonden partijen verschilt tot op zekere hoogte. Belangrijk verschil is de mate van (formele) betrokkenheid en vertegenwoordiging vanuit gemeentebestuur en ambtelijke organisatie ten aanzien van de verbonden partij:  alle publiekrechtelijke verbonden partijen kennen ambtelijk accounthouders, (incidenteel) betrokken financieel en juridisch adviseurs/ consulenten én een bestuurlijk vertegenwoordiger namens de -17-

gemeente in het samenwerkingsverband. Daarnaast worden per gemeenschappelijke regeling ook twee raadsrapporteurs benoemd;  ten aanzien van de privaatrechtelijke samenwerkingen zijn er onderlinge verschillen te onderscheiden bij de mate van betrokkenheid vanuit gemeentebestuur en organisatie. Deze lijkt tot op zekere hoogte te zijn bepaald door het financieel en/of maatschappelijk belang van de gemeente bij de betreffende verbonden partij: o de huidige besloten en naamloze vennootschappen (Amfors Holding BV en Vitens) waaraan Leusden deelneemt, hebben een ambtelijk accounthouder, (incidentele) financieel en juridisch adviseurs/ consulenten én een bestuurlijk vertegenwoordiger vanuit de gemeente in het bestuur van de verbonden partij; o de enige stichting waarin Leusden participeert, Inkoopbureau Midden-Nederland, heeft een ambtelijk accounthouder en (incidentele) financieel en juridisch adviseurs/ consulenten van de gemeente. De gemeente wordt in het bestuur van de stichting vertegenwoordigd door de gemeentesecretaris. En dus niet door een bestuurlijk vertegenwoordiger; o ten aanzien van de verenigingen (VvE’s) waarvan de gemeente deelnemer is, wordt de gemeente vertegenwoordigd in de VvE’s door de verantwoordelijk accounthouders. Financieel adviseurs vormen in een aantal van deze VvE’s de kascommissie. De gemeente wordt dus niet door een bestuurder vertegenwoordigd.

Voor alle privaatrechtelijke deelnemingen zijn in de vorige raadsperiode 2018 – 2022 geen raadsrapporteurs toegewezen. In het begin van raadsperiode 2022 – 2026 zijn twee raadrapporteurs aangesteld voor zes verbonden partijen (zie tabel 1). Daarnaast zijn ten tijde van het onderzoek ten aanzien van negen verbonden partijen bestuurlijk vijf portefeuillehouders actief (namelijk de burgemeester en alle wethouders). 9 Verbonden partij

Bestuurlijk portefeuillehouder

Raadsrapporteurs

Ambtelijk accounthouder

Rechtsvorm

1

Veiligheidsregio Utrecht (VRU)

Ja

Ja

Ja

Gemeenschappelijke regeling

2

GGD regio Utrecht (GGDrU)

Ja

Ja

Ja

Gemeenschappelijke regeling

3

Afval Verwijdering Utrecht (AVU)

Ja

Ja

Ja

Gemeenschappelijke regeling

4

Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus-Tricijn (GBLT)

Ja

Ja

Ja

Gemeenschappelijke regeling

5

Regionale Uitvoeringsdienst (RUD)

Ja

Ja

Ja

Gemeenschappelijke regeling

6

Regionale werkvoorziening Amersfoort e.o. (RWA)

Ja

Ja

Ja

Gemeenschappelijke regeling

7

Amfors Holding BV

Ja

Ja

Vennootschap (B.V.)

8

Vitens

Ja

Ja

Vennootschap

9

De impact van het nieuw te formeren college begin 2023 op de bestuurlijke rolverdeling ten aanzien van verbonden partijen was ten tijde van het onderzoek niet bekend.

-18-

Verbonden partij

Bestuurlijk portefeuillehouder

Raadsrapporteurs

Ambtelijk accounthouder

Rechtsvorm (B.V.)

9

VvE Atlas

Ja

Vereniging

10

VvE Antares

Ja

Vereniging

11

VvE Huis van Leusden

Ja

Vereniging

12

Stichting Inkoopbureau Midden-Nederland (IBMN)

Ja

Stichting

13

Samenwerking Bedrijfsvoering BLNP

Ja

Regeling zonder meer

14

Centrumregeling afvalwaterketen en grondwater

Ja

Centrumregeling

Ja

Tabel 2. Overzicht verbonden partijen en activiteit sleutelfiguren bestuur, raad en ambtelijke organisatie De daadwerkelijke intensiteit aan sturing en controle door bovenstaande betrokkenen verschilt bij de diverse verbonden partijen. Deze is momenteel persoonsafhankelijk. Zo hebben ambtelijk accounthouders onderling weinig afstemming over de werkwijze voor wat betreft de uitvoering van sturing en controle. Daarnaast wordt aangegeven dat de verbonden partijen divers van aard zijn, waardoor ook de werkwijze van accounthouders ten aanzien van deze verbonden partijen verschilt. Hiernaast wordt ten aanzien van de mate van sturing en controle door betrokkenen binnen de gemeente ook gekeken naar de maatschappelijke relevantie van het beleidsgebied van de verbonden partij, de impact van prestaties van de verbonden partij op de gemeentelijke beleidsdoelen, en het financiële belang. Ditzelfde geldt ook voor de gemeenteraad. Deze ‘risicoanalyse’ wordt impliciet door de verschillende betrokkenen vanuit de gemeente gemaakt. Aan de mate van intensiteit van sturing en controle ligt geen feitelijke onderbouwing ten grondslag. Bijvoorbeeld aan de hand van risicoprofielen voor de verschillende verbonden partijen en een daaraan gekoppeld instrumentarium.

2.4 Hoe wordt het college geïnformeerd door de verbonden partijen en hoe wordt de raad geïnformeerd? Wat is de kwaliteit van de informatievoorziening? 2.4.1. Formele afspraken informatievoorziening Het college, en met name de vertegenwoordiger in het AB van de verbonden partij, worden actief geïnformeerd door de verbonden partij over relevante financiële en inhoudelijke ontwikkelingen. Daarbij is er verschil in de informatie die relevant is voor de gemeente als eigenaar en de gemeente als opdrachtgever. Bij de eerste kan gedacht worden aan bijvoorbeeld documenten ter besluitvorming in het AB van een verbonden partij. En bij de tweede aan tussentijdse rapportages over de taakuitvoering voor Leusden.

-19-

Daarnaast heeft het college als eigenaar én opdrachtgever logischerwijs de gelegenheid om vragen te stellen aan de verbonden partij over ontwikkelingen en de taakuitvoering van de verbonden partij. Hierbij wordt ook vaak op ambtelijk niveau tussen de gemeente en de verbonden partij geschakeld, waarbij het college via de accounthouder de gevraagde informatie ontvangt. Voor de raad zijn er in theorie vier manieren waarop informatie over gemeenschappelijke regelingen10 kan worden ontvangen: 1. van het college/ de vertegenwoordiger in het AB van de verbonden partij; 2. van de gemeenschappelijke regeling zelf; 3. van de gemeenschappelijke regeling op verzoek van de raad; 4. van de vertegenwoordiger uit de raad in het bestuur van de verbonden partij (indien het raadslid een vertegenwoordiger in een AB is). Voor de Leusdense praktijk geldt dat de voltallige raad (formeel middels memo werkwijze raadsrapporteurs) niet alleen via bovenstaande kanalen worden geïnformeerd, maar ook via de raadsrapporteurs die een schakel zijn tussen de raad en verbonden partijen.

1. Van het college Het college heeft zowel een passieve als actieve informatieplicht ten aanzien van de gemeenteraad met betrekking tot de taakuitvoering van de verbonden partijen. Oftewel, de raad heeft het recht om vragen te stellen aan het collegelid/ lid van het AB over de taakuitvoering van een verbonden partij. Daarnaast heeft het college ook de plicht om uit eigen beweging de raad te informeren, bijvoorbeeld bij majeure onderwerpen of financiële ontwikkelingen aangaande de verbonden partij. Belangrijke bron voor raadsleden over de financiële en inhoudelijke ontwikkelingen van de verbonden partijen van Leusden zijn de Planning & Control stukken van de gemeente (programmabegroting, tussentijdse wijzigingen en jaarrekening). Hierin staat in de paragraaf verbonden partijen het doel van deelname aan de verbonden partij, het openbare belang en het financiële belang.

2. Door de gemeenschappelijke regeling De raad ontvangt van de verbonden partij stukken: a) ter kennisname; b) om zijn mening/ zienswijze daarover te geven; c) om daarover een besluit te nemen. Ad a) Stukken die ter kennisname (kunnen) worden aangeboden zijn:  

vergaderstukken en notulen van AB-vergaderingen; vastgestelde P&C documenten (begroting, jaarrekening).

10

In deze paragraaf ligt het accent op gemeenschappelijke regelingen daar de drie nader onderzochte cases gemeenschappelijke regelingen betreffen. Een regeling die in de Nota Verbonden Partijen wordt omschreven als de belangrijkste verbonden partijen voor Leusden (al zijn de in deze nota gemaakte afspraken ook bedoeld voor andere verbonden partijen).

-20-

Ad b) De raad wordt gevraagd om, indien gewenst, een mening/ zienswijze af te geven over de algemene financiële en beleidsmatige kaders (kaderbrief) en de ontwerpbegroting/ begrotingswijziging. Hiervoor gelden wettelijke termijnen (voor gemeenschappelijke regelingen zijn deze vastgelegd in de Wet gemeenschappelijke regelingen). Zo dient ten tijde van het onderzoek in 2022/ 2023 (na wijziging Wgr medio 2022) vóór 30 april (voorheen 15 april) van elk jaar het algemene en financiële beleidskader en de voorlopige jaarrekening ter kennisname naar de raad te worden gestuurd. Ten aanzien van de kaders wordt de raad gevraagd om zijn zienswijze daarover af te geven. Voor wat betreft de begroting moeten de gemeenschappelijke regelingen hun vastgestelde begroting vóór 15 september (voorheen 1 augustus) indienen bij de provincie. Tenminste twaalf weken (voorheen acht) voor vaststelling in het AB moeten de ontwerpbegrotingen voor zienswijze worden voorgelegd aan de gemeenteraad. Hierbij geldt in de Leusdense context dat verzocht wordt in het Regionale Manifest dat de verbonden partijen dit circa 2,5 maand eerder doen om meer sturing vooraf mogelijk te maken. Deze marge wordt binnen het Manifest het meest duidelijk voor het verzenden van algemene financiële en beleidsmatige uitgangspunten van DB naar raad per 1 februari van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de begroting dient.

Volgens de recente wetgeving is deze datum 30 april (voor 1 juli 2022 was die 15 april).11 Ad c) Tenslotte is de raad besluitvormend ten aanzien van het vaststellen, wijzigen of intrekken van gemeenschappelijke regelingen. Met betrekking tot privaatrechtelijke samenwerkingen gelden er andere afspraken/ bevoegdheden. Het besluit tot verkoop van aandelenpakket in een privaatrechtelijke samenwerking is een bevoegdheid van het college. Wel geeft het college de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van o.a. de bevoegdheid tot het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen, als de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Van het voornemen tot verkoop van gemeentelijke aandelen geeft het college de raad de gelegenheid zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te kunnen brengen, alvorens door het college tot verkoop wordt besloten.