C. Eindrapport Rekenkamercommissie Meerinzicht Zeewolde

Rekenkameronderzoek naar Meerinzicht Rekenkamercommissies Ermelo-Harderwijk en Vallei en Veluwerand

Rapport Zeewolde December 2021 Tom Plat, Jeffrey Beerlings, Shannon Roest, Roy Vervoort, Nico Brinkman Projectnummer: PO019364 Correspondentienummer: DH-0912-1313 Classificatie: Vertrouwelijk

BMC Onderzoek Laan van Zuid Hoorn 70 2289 DE Rijswijk

KVK 32078667 www.bmc.nl IBAN NL91ABNA0504035754 BTW NL80.86.63.598 B.01

Inhoud Leeswijzer

1

DEEL I

2

Essentie van het onderzoek

2

Hoofdstuk 1 Inleiding en aanleiding

2

1.1 Meerinzicht 1.2 Aanleiding onderzoek 1.3 Doelstelling onderzoek 1.4 Onderzoeksaanpak Hoofdstuk 2

3 3 3 4

Conclusies en aanbevelingen

5

2.1 Hoofdboodschap: Meerinzicht begint bij meer inzicht 2.2 Conclusies 2.3 Aanbevelingen 2.4 Bestuurlijke reactie 2.4 Nawoord Rekenkamer

5 6 9 11 14

DEEL II

15

Nota van bevindingen

15

Hoofdstuk 3 Onderzoeksverantwoording

16

3.1 Hoofd- en deelvragen 3.2 Onderzoeksaanpak Hoofdstuk 4 Organisatie 4.1 Eerste contouren van samenwerking binnen Meerinzicht 4.2 Uitgangspunten Meerinzicht 4.3 Taken, rollen en afspraken Meerinzicht 4.4 Beleidsontwikkeling 4.5 Personeel 4.6 Ambities en doorontwikkeling Hoofdstuk 5 Informatievoorziening en verantwoording 5.1 Inrichting informatievoorziening Meerinzicht 5.2 Behandeling van de informatie 5.3 Beoordeling van de informatievoorziening 5.4 Verantwoording prestaties en middelen

16 17 19 19 21 23 30 31 33 35 35 38 40 43

Hoofdstuk 6 Sturing en controle

47

6.1 Inzet raadsinstrumenten 6.2 Mogelijkheden tot kaders stellen en controleren Bijlage 1 Normenkader Bijlage 2 Bestudeerde documenten Bijlage 3 Lijst van gevoerde gesprekken Bijlage 4 Vragenlijst voor raadsleden Bijlage 5 P&C-cyclus van Meerinzicht in relatie tot gemeenten

47 48 51 54 56 58 65

Leeswijzer Het onderzoek is opgebouwd uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: De aanleiding voor het onderzoek. ● De doelstelling van het onderzoek. ● De conclusies uit het onderzoek. ● De aanbevelingen en de lessen voor verbetering. ● In Deel II is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen. Ook wordt hierin kort uiteengezet wat Meerinzicht behelst, hoe de informatievoorziening over Meerinzicht is geregeld en hoe de gemeenteraad daarop controle en toezicht kan uitoefenen (en heeft uitgeoefend).

1/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

DEEL I Essentie van het onderzoek

2/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Hoofdstuk 1

Inleiding en aanleiding

1.1 Meerinzicht In december 2011 is door de colleges van Ermelo, Harderwijk en Zeewolde een intentieverklaring ondertekend met als doel vorm te geven aan een samenwerkingsverband op een aantal bedrijfsvoeringstaken. Vanaf 2015 is de gemeenschappelijke regeling (GR) Meerinzicht fasegewijs (door)ontwikkeld tot de organisatie die het nu is. In 2015 zijn de eerste bedrijfsvoeringscomponenten in de GR ondergebracht en eind 2017 is deze samenwerking verder geïntensiveerd. De in 2015 gevormde GR, Sociale Dienst Veluwerand (SDV) die de taken rondom de Participatiewet uitvoerde, is met ingang van 2018 ook opgegaan in Meerinzicht. Tegelijkertijd zijn ook de (uitvoerings)taken van de Wmo en jeugdhulp van de drie gemeenten bij Meerinzicht ondergebracht. Binnen Meerinzicht werken Ermelo, Harderwijk en Zeewolde in de huidige vorm operationeel samen om bedrijfseconomische voordelen en kwaliteitsvoordelen te behalen, om de kwetsbaarheid van deelnemende brongemeenten te verminderen, maar vooral om de dienstverlening richting inwoners naar een hoger niveau te tillen. De drie gemeenten werken nu binnen het Sociaal Domein samen op het gebied van zorg, werk en inkomen, jeugdhulp en leerlingenzaken.

Op het terrein van de bedrijfsvoering werken de gemeenten samen op het gebied van belastingen, facilitaire dienstverlening, financiën, gebouwenbeheer, HRM, informatisering & automatisering, communicatie, juridische zaken, geo-informatie inkoop en DIV. 1.2 Aanleiding onderzoek Vanuit de oriëntatie op doelmatigheid en doeltreffendheid zijn de Rekenkamercommissies Ermelo-Harderwijk en Vallei en Veluwerand (voor Zeewolde) benieuwd naar de hierboven geschetste samenwerking met Meerinzicht en de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de daar belegde taken. Zaken die daarbij een rol spelen zijn de effecten van samenwerking, de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd en of de uitgangspunten, die destijds geformuleerd zijn, ook in de praktijk worden behaald. Het onderzoek is extra relevant omdat Meerinzicht een gemeenschappelijke regeling is met een groot financieel en maatschappelijk belang. De Rekenkamercommissie Ermelo-Harderwijk heeft Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand benaderd om mee te doen aan het onderzoek namens de gemeente Zeewolde. 1.3 Doelstelling onderzoek Dit onderzoek biedt inzicht in de wijze waarop de samenwerking met Meerinzicht en de uitvoering van taken door Meerinzicht op een doeltreffende en doelmatige manier is vormgegeven. Ook wordt inzicht geboden in de wijze waarop de informatievoorziening is ingericht richting de gemeenteraden.

Daarbij zijn niet alleen de informatiestromen in beeld gebracht, maar is ook een oordeel gegeven vanuit het perspectief van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Ook komt de rol die de raad zelf heeft gespeeld aan bod. De Rekenkamercommissies van Ermelo, Harderwijk en Zeewolde hebben op basis van de bovenstaande doelstelling de onderstaande centrale onderzoeksvraag geformuleerd. Deze is verder geoperationaliseerd naar vijftien deelvragen, die beschreven staan in paragraaf 3.1. In hoeverre is de samenwerking met en de uitvoering door Meerinzicht doeltreffend en doelmatig?

3/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

1.4 Onderzoeksaanpak Voor dit onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de samenwerking en uitvoering door Meerinzicht zijn verschillende onderzoeksmethoden ingezet. Ten eerste is er een uitgebreide documentenstudie gehouden waarbij zowel stukken van de gemeenten zelf als van Meerinzicht zijn bestudeerd. De uitgebreide lijst met documenten is opgenomen in bijlage 2. Daarnaast zijn er bij elkaar 24 gesprekken gevoerd met betrokkenen waaronder de bestuurders, beleidsambtenaren, leidinggevenden, maar ook met de drie gemeenteraden en met externe partijen. Een lijst van alle gevoerde gesprekken is opgenomen in bijlage 3. Ten slotte is er ook een online vragenlijst uitgezet onder alle raads- en burgerraadsleden waardoor op een laagdrempelige en brede wijze alle betrokken volksvertegenwoordigers hebben kunnen deelnemen aan het onderzoek.

4/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Hoofdstuk 2

Conclusies en aanbevelingen

2.1 Hoofdboodschap: Meerinzicht begint bij meer inzicht Bij Meerinzicht wordt hard gewerkt aan een zo goed mogelijke dienstverlening voor de gemeenten Ermelo, Harderwijk en Zeewolde en hun inwoners. Meerinzicht voert dienstverlening uit op het gebied van de bedrijfsvoering en het Sociaal Domein. Ook andere gemeenten nemen middels een dienstverleningsovereenkomst (DVO) bepaalde diensten af en zijn daar in de basis erg tevreden over. Meerinzicht heeft de afgelopen jaren hard gewerkt aan een heldere organisatiestructuur en duidelijke rolverdeling. Tegelijkertijd zien we dat de veranderingen van de structuur en de cultuur tot onrust en onduidelijkheid hebben geleid. Belangrijke uitdagingen waren daarbij onder andere de overheveling van de taken in het Sociaal Domein, de samenvoeging van de verschillende organisatieculturen, de borging van de uitvoeringstaken en het inspelen op veranderende wet- en regelgeving, en de externe samenwerkingen middels DVO’s. Dit alles heeft de afgelopen jaren beslag gelegd op de uitvoeringskracht. Het valt niet vast te stellen of de drie brongemeenten meer uitvoeringskracht hebben gevonden dan wanneer zij individueel verder waren gegaan. De voortgang is namelijk niet te volgen via (concrete) doelstellingen en indicatoren; simpelweg omdat deze er op dit moment niet zijn.

De uitgangspunten en doelstellingen, zoals die bij de start van de samenwerking en tussentijds geformuleerd zijn, bieden weinig tot geen houvast. Op dit moment is niet vast te stellen hoe doeltreffend en doelmatig Meerinzicht is. Wel moet gezegd worden dat er in dit onderzoek geen signalen zijn opgepikt dat de dienstverlening zelf, richting inwoners en gemeenten, niet op orde zou zijn. Op basis van alle gesprekken komt eerder het beeld naar voren dat de uitvoering juist heel goed gaat, al blijkt dit dus niet vast te stellen op basis van harde indicatoren. Doordat er geen concrete doelen en indicatoren zijn vastgesteld, wordt de informatievoorziening op dit moment ook niet als adequaat ervaren door de gemeenteraden. Zij kunnen met de informatie die zij nu ontvangen maar beperkt hun rol als kadersteller en controleur vervullen. Het ontbreekt op dit moment ook aan een overkoepelend beeld en aan verhalen die de informatie, die ze nu wel ontvangen, nader duiden. Tegelijkertijd moet de raad ook aangeven waar hun informatiebehoefte ligt. Raadsleden voelen zich niet in stelling gebracht om kaders en doelen te stellen, maar hebben tegelijkertijd die positie ook niet geclaimd. Geconcludeerd moet worden dat de raad zich ook nog niet geëquipeerd voelt in de rol van kadersteller en controleur.

Uit het onderzoek komt naar voren dat de gemeenten in veel opzichten sterk op elkaar lijken en ook dezelfde ambities en doelen voor ogen hebben als het gaat om Meerinzicht. Vanuit die hoedanigheid zou een intensieve samenwerking op raadsniveau worden verwacht. Echter, op dit moment bestaat er geen regionale samenwerking tussen de raden. Tussen de griffies evenmin. Er is bijvoorbeeld geen regionaal platform voor raadsleden waarbinnen informatie wordt gedeeld en mogelijke zienswijzen worden voorbesproken. Uit het onderzoek blijkt dat er wel degelijk een sterke behoefte is aan regionale samenwerking tussen de gemeenteraden. Het gezamenlijk kaders stellen ten aanzien van Meerinzicht is een gedeelde wens, evenals in de informatievoorziening is behoefte aan nadere samenwerking en harmonisatie, maar ook leren van elkaar.

5/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Geconcludeerd moet worden dat de drie gemeenten op dit moment nog te veel naar binnen zijn gekeerd met een eigen informatievoorziening en kaderstelling, terwijl de wensen en ambities juist heel vergelijkbaar zijn. 2.2 Conclusies Op basis van de bevindingen, zoals beschreven in Deel II, zijn de volgende conclusies te trekken. Sinds de start van de GR Meerinzicht in 2015 en de overheveling van taken op het terrein van Bedrijfsvoering en Sociaal Domein is de organisatie aan verandering onderhevig. Belangrijke uitdagingen waarmee Meerinzicht in deze periode is geconfronteerd, waren onder andere: de samenvoeging van de verschillende organisatieculturen, de borging van de uitvoeringstaken tot de veranderende wet- en regelgeving en de externe samenwerkingen middels dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s).1 In het onderzoek is in gesprekken aangegeven dat de brongemeenten in Meerinzicht meer uitvoeringskracht hebben gevonden dan wanneer zij individueel verder waren gegaan, al valt dat niet met cijfers te duiden. Onduidelijk is in welke mate en op welke onderdelen de brongemeenten tevreden zijn over het functioneren van (de samenwerking met) Meerinzicht. Dat heeft vooral te maken met het feit dat de uitgangspunten en doelstellingen, zoals die bij de start van de samenwerking en tussentijds zijn geformuleerd, weinig tot geen houvast bieden.

Door een gebrek aan concrete, SMART-geformuleerde uitgangspunten of KPI’s is het niet mogelijk om adequaat te sturen. En, in het verlengde daarvan, om organisatieontwikkeling en innovatie in gang te zetten. Voor de gemeenteraden geldt dat zij op deze manier in beperkte mate hun kaderstellende en controlerende rol kunnen invullen. In de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is voor de organisatie een duidelijke knip gemaakt tussen de gemeentebesturen en de directieraad van Meerinzicht. De ervaring en beleving van sommige raads- en collegeleden in de praktijk is echter dat de rollen soms door elkaar lopen. De wethouder met Sociaal Domein in de portefeuille is niet politiek verantwoordelijk voor het functioneren van Meerinzicht maar wel voor de effecten en resultaten van de uitvoering door Meerinzicht binnen het Sociaal Domein in zijn of haar gemeente. De bestuurders van de drie gemeenten werken goed samen. Wel is het beeld dat de raad onvoldoende weet wat er binnen Meerinzicht speelt en dat de colleges hen niet altijd tijdig informeren. De drie raden trekken ook niet gezamenlijk op richting Meerinzicht. De samenwerking tussen de verschillende ambtelijke en bestuurlijke gremia en daarmee het functioneren van Meerinzicht als uitvoeringsorganisatie wordt ondersteund door de bestaande overlegstructuur.

Daarbij blijft het een uitdaging om de juiste informatie in de juiste overleggen te laten landen. Ook is veel samenwerking gebaseerd op de informele contacten binnen de organisaties. Dit ervaart men als positief en tegelijkertijd wordt een gebrek aan een duidelijke rolverdeling en aan rolvastheid gezien als een zwakte. In de praktijk lukt het de brongemeenten vaak niet om dezelfde taal richtig Meerinzicht te spreken. Helemaal wanneer de individuele gemeenten ook opdracht geven aan

1

Meerinzicht kan in de praktijk DVO's aangaan zonder langs de raden te gaan, blijkt uit artikel 7 onder d van de GR. Dit betekent overigens wel dat de colleges hier wel toestemming voor moeten geven. Langs de raden is niet nodig, langs de colleges wel. Daarbij moeten de raden wel geïnformeerd worden, maar dat is de 'normale' actieve informatieplicht van de colleges. 6/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Meerinzicht. De drie brongemeenten werken doorgaans separaat van elkaar aan beleidsontwikkeling. Er is weinig sprake van harmonisatie tussen de beleidsopdrachten zoals ze aan Meerinzicht worden overgedragen. De beleidsmatige samenwerking tussen de drie brongemeenten wordt op dit moment niet strategisch aangevlogen. Na een periode van hoge werkdruk, hoog personeelsverloop en veel wisselingen op management- en directieniveau probeert de directie nu stabiliteit, consistentie en een professionaliseringsslag door te voeren. Dit geldt met name voor het Sociaal Domein. De ambities van Meerinzicht richten zich de komende tijd daarmee vooral op het versterken van de kwantiteit en kwaliteit van het personeel. De meeste geïnterviewden zijn positief over de samenwerking met Meerinzicht. Het nut en de noodzaak van de samenwerking worden benadrukt. Er wordt ook een helder en vrijwel eenduidig beeld geschetst over verbetermogelijkheden om de organisatie en de samenwerking verder te versterken en professionaliseren. De gemeente Zeewolde erkent het belang van Meerinzicht, waar ongeveer 40% van de gemeentelijke taken is belegd. Daarmee zijn de gemeentelijke organisatie en de GR inhoudelijk verweven en onderling afhankelijk. De informatie uit de P&C-cyclus biedt nog niet de juiste informatie op het juiste moment.

Meerinzicht legt verantwoording af aan de colleges van burgemeesters en wethouders van de verschillende gemeenten. De colleges doen dat op hun beurt richting de gemeenteraad. P&C-stukken moeten inzicht bieden in hoeverre doelstellingen worden bereikt en welke (financiële) middelen daarvoor nodig zijn. Tot 2020 hanteerde Meerinzicht nog vier integrale rapportagedocumenten; de cyclus is nu omgevormd naar halfjaarrapportages en een jaarrekening. De overgang van kwartaalrapportages naar halfjaarrapportages wordt over het algemeen niet als positief ervaren. De periode is te lang, er is behoefte aan een hogere frequentie van informatie delen en verstrekken. Uit de interviews blijkt dat de P&C-stukken (jaarrekeningen en kwartaalrapportages) soms laat worden aangeleverd waardoor er weinig ruimte is voor de raden om er het goede gesprek over te voeren. Om de raad meer in positie te brengen is in het jaarverslag van 2019 aangekondigd dat Meerinzicht, samen met de gemeenten, de mogelijkheden gaat onderzoeken om de P&C-cycli zo goed als mogelijk op elkaar te laten aansluiten. Bij de verschillende P&C-stukken valt het op dat ze voornamelijk beschrijvend van aard zijn. Op kwalitatieve wijze wordt besproken wat de doelstellingen zijn en waar de organisatie staat.

De stukken zijn niet toetsend; het kwantitatieve en meetbare aspect worden gemist bij het gebrek aan concreet geformuleerde doelstellingen. Het niet hebben van concrete doelstellingen en uitgangspunten maakt dat zowel Meerinzicht als de brongemeenten niet weten wanneer de GR goed presteert. Het zou het opdrachtgeverschap ten goede komen als er wel gewerkt wordt met concrete doelstellingen waarop gemonitord, en waar nodig bijgestuurd, kan worden. Uit het onderzoek blijkt ook dat deze behoefte er is bij Meerinzicht. Zij vragen om duidelijk geformuleerde en geharmoniseerde opdrachten.

7/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Over de financiën wordt niet altijd transparant gerapporteerd. Het is duidelijk dat de initiële begroting doorgaans niet wordt gehaald. Halverwege het jaar worden er dusdanig veel financiële middelen bijgeplust waardoor er aan het einde van het jaar meestal een positief resultaat wordt behaald. Op deze manier hebben de gemeenten weinig zicht op de uitgavenontwikkeling en is het soms niet duidelijk waar meerkosten naar toe gaan. Naast de (formele) P&C-documenten biedt Meerinzicht sinds 2019 inzicht in de voortgang door middel van een dashboard voor jeugdhulp. Over de informatievoorziening vanuit Meerinzicht zijn ten aanzien van Jeugd specifieke afspraken gemaakt, onder meer omdat ook andere gemeenten (middels DVO’s) gebruikmaken van de diensten. Deze vorm van informatievoorziening wordt als zeer positief ervaren. Er is dan ook behoefte aan soortgelijke dashboards voor Wmo en Participatie. Van het dashboard Jeugd wordt inmiddels goed gebruikgemaakt. Vanuit het oogpunt van de raad is aangegeven dat het niet alleen gaat om welke informatie er wordt gedeeld, maar op welke manier deze gedeeld wordt. In de huidige situatie lijkt het alsof de raden geen extra (relevante) informatie ontvangen wanneer zij er niet actief om vragen. De oproep aan Meerinzicht is dan ook om de gemeenteraad actiever te betrekken en te informeren.

Een goede eerste stap zou het organiseren van raadsinformatieavonden, voorafgaand aan de begroting en rapportages, kunnen zijn. Op deze manier kunnen raadsleden een beter beeld van de cijfers en het verhaal erachter krijgen. De informatievoorziening aan de raad is nog niet op orde. De raad van Zeewolde beoordeelt de tijdigheid (wanneer komt de informatie) en de actualiteit (hoe oud zijn de gegevens) van de informatievoorziening rondom de bedrijfsvoering over het algemeen als voldoende. Over het Sociaal Domein is men gematigder: twee derde beoordeelt de tijdigheid en consistentie van de informatie als neutraal of onvoldoende. Men liet zich positief of neutraal uit over de juistheid van de informatie waarbij men op de vraag of de informatie doorgaans foutloos is vooral neutraal reageerde. Uit de enquête kan verder geconcludeerd worden dat de helft van de raadsleden vindt dat de informatie over het Sociaal Domein niet aansluit op hun behoefte. Er is op dit moment geen (actieve) klankbordgroep of werkgroep waar over Meerinzicht wordt gesproken en waar op een laagdrempelige wijze informatie wordt uitgewisseld. In de commissie Bestuur, Ruimte en Samenleving wordt wel structureel over het Sociaal Domein gerapporteerd en er worden regelmatig raadsinformatieavonden gehouden. Desondanks bestaat er bij alle betrokken partijen de wens om structureler informele bijpraatsessies te houden.

Raadsleden voelen zich nog niet in stelling gebracht om kaders en doelen te stellen, maar hebben tegelijkertijd ook niet die positie geclaimd. Vanuit Meerinzicht en de ambtelijke organisatie is aangegeven dat zij vanuit de raad in de toekomst duidelijkere kaders en doelen verwachten. Alleen als de raad zelf kaders en doelen meegeeft, kan hier later op worden gemonitord. De raadsleden geven zelf ook aan dat zij nog te weinig het ‘doelstellingendebat’ hebben gevoerd. Dit debat kan ertoe leiden dat de raad zelf meer proactief sturing en inhoud geeft aan de kaders, doelen en indicatoren, zodat in de toekomst de uitvoering ook beter valt te monitoren.

8/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

De raad kan ten aanzien van samenwerkingsverbanden verschillende instrumenten gebruiken om bij te sturen, of om extra informatie te verkrijgen om zijn controlerende taak uit te voeren. Uit het onderzoek komt naar voren dat de raad van Zeewolde, in tegenstelling tot de andere twee raden, geen gebruik heeft gemaakt van moties en amendementen ten aanzien van Meerinzicht. Wel is er gebruikgemaakt van schriftelijke vragen. Geconcludeerd moet worden dat de raad op dit moment vooral in de rol van controleur zit, maar zich ook nog niet volledig geëquipeerd voelt in die rol. Wat door de raadsleden nadrukkelijk wordt gemist in de huidige informatievoorziening is een dashboard waarmee ze inzicht krijgen in de voortgang, maar ook in de knoppen om aan te kunnen draaien. Ook kan de raad zelf meer initiatief nemen om scherper te krijgen welke informatie zij nodig hebben. Op raadsniveau vindt er weinig tot geen samenwerking plaats in de regio. Tussen de griffies is op dit moment evenmin samenwerking. Er is op dit moment geen regionaal platform voor raadsleden waarbinnen informatie wordt gedeeld en mogelijke zienswijzen worden voorbesproken. De contacten die er zijn met raadsleden van andere gemeenten zijn vooral van partijpolitieke aard. Uit de enquête blijkt wel de behoefte aan een regionaal platform waarin raadsleden met elkaar kunnen spreken en informatie kunnen uitwisselen.

Ten aanzien van de verantwoording in de P&C-cyclus kan geconcludeerd worden dat de cyclus van Meerinzicht nog niet goed aansluit op die van de brongemeenten. De drie gemeenteraden vergaderen op verschillende momenten en tijden waardoor de behandeling van stukken niet gelijktijdig is. Het verder harmoniseren van interradelijke samenwerking zal pas effectief worden op het moment dat de P&C-cycli van de gemeenten meer op elkaar afgestemd worden. 2.3 Aanbevelingen ●

●

●

College: Breng de raad in positie om kaders en doelen te stellen en bepaal gezamenlijk de KPI’s (kritische/kritieke prestatie-indicatoren). Voor zowel uitvoeringsorganisatie Meerinzicht als opdrachtnemer als voor de brongemeenten als opdrachtgevers biedt het kansen om gezamenlijk te komen tot een set concreet geformuleerde en meetbare doelstellingen waarlangs vervolgens wordt gemonitord en geëvalueerd. Dit is een aanbeveling die ook andersom geldt voor de raad, pak nadrukkelijker de rol als kadersteller. Een inspirerend voorbeeld is bijvoorbeeld hoe dit door de gemeente Alkmaar is vormgegeven op het gebied van Participatie waar gewerkt wordt met doelenkaders. Een dergelijke constructie zou ook in Zeewolde kunnen worden ingevoerd, en daarmee de behoefte kunnen vervullen aan meer controle op de voortgang en het (her)formuleren van de strategie voor de komende jaren. College en raad: Evalueer en formaliseer de informatievoorziening in de overleggen. Het is een uitdaging gebleken om de juiste informatie in de juiste overleggen te laten landen. Onderzoek welke informatiebehoefte er precies is en in welke (ambtelijke en bestuurlijke) overleggen deze op tafel moet komen. Inventariseer op welke manier de informatievoorziening geprofessionaliseerd en geformaliseerd kan worden. College: Betrek de gemeenteraad actief bij het inrichten van verantwoording en informatievoorziening.

Ga het gesprek met de raad aan en geef Meerinzicht de opdracht hetzelfde te doen. Stimuleer ook de raadsleden in het kunnen mee bepalen hoe en wanneer ze worden ingelicht over zowel de inhoudelijke taakuitvoering als de voortgang op de doelstellingen en de indicatoren. Zorg dat de P&C-cyclus en de overige informatiestromen op inhoud en financiën op elkaar zijn afgestemd zodat er samenhang en overzicht in de informatievoorziening ontstaat.

9/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

●

●

●

●

●

College: Zet in op een doorontwikkeling van de dashboards. Men ervaart de informatievoorziening van het dashboard Jeugd als positief. Op eenzelfde wijze bieden dashboards rondom Participatie en Wmo een grote kans. Een volgende stap is het per kwartaal beschikbaar stellen van deze data. De raadpleger kan op ieder moment de gewenste (sturings)data raadplegen. Experimenteer met het ontwikkelen van voorspellende data-inzichten om zo meer proactief te kunnen anticiperen op nieuwe inhoudelijke en financiële ontwikkelingen in het Sociaal Domein. Kijk bijvoorbeeld ook eens hoe er in Den Bosch gewerkt wordt aan een monitor Sociaal Domein. Vanuit de filosofie dat Den Bosch datastad wil zijn, wordt daar nu ook gewerkt aan een monitor waarin alle data (ook kwalitatief) landt in een instrument met bijbehorende rapportages. College: Zorg dat de behoefte van de raad aan meer duiding van de informatie, over voortgang en resultaten, wordt vervuld. Met name door een toelichting te geven op de indicatoren, cijfers en aantallen. Kortom, reflecteer duidelijk op het gebruik van gekwantificeerde informatie. Heroverweeg de keuze voor halfjaarrapportages of biedt alternatieven aan. Ga na op welke wijze, en wanneer, de opdrachtgevers informatie wensen te ontvangen zodat men tijdig over de juiste informatie beschikt om te monitoren en waar nodig bij te sturen. Raad: Ontwikkel een informatieprotocol.

Kijk of in samenspraak met het college een protocol opgesteld kan worden waarin vastgelegd wordt welke informatie de raad wil ontvangen en welke informatie het college dient te geven. De griffie zou een centrale rol kunnen spelen in dit proces. Het is daarbij aan te bevelen om dit voor alle drie gemeenten gezamenlijk aan te pakken. College: Zorg voor een harmonisatie van de P&C-cyclus. Op dit moment is er nog onvoldoende aansluiting tussen de P&C-cycli van Meerinzicht en de verschillende gemeenten. Dit belemmert verdere samenwerking in de regio. Zorg daarom dat de griffies en agendacommissies hierover afspraken maken. Dit zou er ook voor kunnen zorgen dat de gemeenten niet meer langs elkaar heen opereren. Raad: Zet een regionale samenwerking met andere gemeenteraden op. Op dit moment werken de verschillende bestuurders en de ambtelijke organisaties actief samen in de regio, op raadsniveau vindt er geen samenwerking plaats. Kijk naar de mogelijkheden om een platform of een andere vorm van samenwerking regionaal te organiseren waarin raadsleden informatie kunnen uitwisselen, zienswijzen, moties en amendementen kunnen doornemen, en technische vragen kunnen voorbereiden. Hierbij kunnen de griffies een belangrijke rol spelen. Het zou op dit vlak goed zijn om te kijken hoe de Haaglanden 10-gemeenten dit hebben georganiseerd.

De raden van de H10-regio hebben zelf het initiatief genomen bij het oprichten van een informeel platform dat periodiek, en ook bij belangrijke besluitvorming, samenkomt en waarin naast het uitwisselen van informatie ook sprekers worden uitgenodigd. Daarnaast hebben ze een Whatsappgroep opgericht waarin ze regelmatig informatie delen. Hierdoor zijn de raadsleden van de verschillende gemeenten goed op de hoogte van de regionale ontwikkelingen en de voortgang. En trekken ze samen op bij het formuleren van doelstellingen.

10/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

2.4 Bestuurlijke reactie

11/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

12/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

13/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

2.4 Nawoord Rekenkamer

14/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

DEEL II Nota van bevindingen

15/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Hoofdstuk 3 Onderzoeksverantwoording Deel II van het rapport gaat gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen in Deel I zijn gebaseerd. Deel II kent de volgende hoofdstukindeling:

● ● ● ●

Hoofdstuk 3: Onderzoeksverantwoording Hoofdstuk 4: Organisatie Hoofdstuk 5: Informatievoorziening en verantwoording Hoofdstuk 6: Sturing en controle

In de bijlagen is de informatie opgenomen waarnaar in de tekst wordt verwezen. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het onderzoek is uitgevoerd. 3.1

Hoofd- en deelvragen

De Rekenkamercommissies hebben de volgende centrale hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre is de samenwerking met en de uitvoering door Meerinzicht doeltreffend en doelmatig?

De centrale vraagstelling valt uiteen in de volgende deelvragen: Organisatie 1. Wat waren de uitgangspunten/doelen/prestatie-indicatoren bij het begin van de samenwerking? 2. Hoe zijn de taken binnen Meerinzicht georganiseerd? 3. Zijn de afspraken tussen de gemeenten en Meerinzicht goed vastgelegd? 4. Wat is de samenwerkingsvorm en welke taken zijn ondergebracht bij Meerinzicht? 5. Zijn de raden proactief geweest met betrekking tot de totstandkoming van Meerinzicht, monitoring van doelen en effecten en eventueel bijstellen hiervan? 6. Wat is het huidige en toekomstige ambitieniveau (doorontwikkeling) met betrekking tot Meerinzicht bij de verschillende gemeenten? 7. Hoe wordt de samenwerking door ambtelijke organisatie, college, raad ervaren? Verantwoording en informatievoorziening 8. Is de informatievoorziening met betrekking tot Meerinzicht adequaat georganiseerd en uitgevoerd en hoe is de aansluiting op de beleids- en controlcyclus van de samenwerkende partijen? 9. Welke prestaties zijn geleverd of welke doelen en effecten zijn gerealiseerd? 10. Worden prestaties geëvalueerd ten aanzien van doeltreffendheid en doelmatigheid? Zo ja, met wie en hoe vindt bijstelling plaats ? 11. Worden de middelen besteed aan de taken waar ze voor bedoeld zijn?

16/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Sturing en controle 12. Kunnen de gemeenten op basis van de verantwoordingsinformatie voldoende sturen? 13. Op welke wijze geven de gemeenteraden invulling aan de kaderstellende en controlerende rol? 14. Hoe kunnen de gemeenteraden een rol vervullen bij de doorontwikkeling van Meerinzicht? 15. Op welke wijze kunnen de gemeenteraden regie voeren en grip houden op Meerinzicht? Welke instrumenten zijn hiervoor beschikbaar, aan welke knoppen kan gedraaid worden en wanneer kunnen de raden dit doen? Scope van het onderzoek In dit onderzoek is het ten eerste de bedoeling om in beeld te brengen welke ambities en doelstellingen rondom Meerinzicht zijn geformuleerd en hoe deze zijn vertaald naar afspraken over de taakomschrijving van Meerinzicht en de samenwerkingsvorm met de deelnemende gemeenten. Ten tweede zullen we nader ingaan op de organisatiestructuur en de kaders en aansturing vanuit de gemeenten bij de beleidsontwikkeling en uitvoering. Daarnaast zullen we in kaart brengen in hoeverre de geformuleerde doelen en uitgangspunten worden behaald. Tot slot kijken we in hoeverre hierover wordt teruggekoppeld naar de raad.

Met andere woorden, wordt de raad met de huidige informatievoorziening in staat gesteld om hun kaderstellende en controlerende taak goed uit te oefenen? In het onderzoek is steeds gekeken naar zowel de feitelijke situatie als naar de ervaring en beleving van de betrokken actoren. De resultaten uit de evaluatie zijn gecombineerd met concrete aanbevelingen voor de toekomst: wat kan er beter, waar liggen de behoeften van de raad en wat heeft de raad nodig om goed te kunnen sturen? 3.2

Onderzoeksaanpak

Voor het verzamelen van de benodigde informatie en het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Hierbij is onder andere gebruikgemaakt van een vragenlijst en een normenkader als onderzoekstool. Normenkader Om de verzamelde informatie te beoordelen en om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is gebruikgemaakt van een normenkader. Dit kader is bij dit rapport gevoegd als bijlage 1. Documentenstudie Op basis van de documentenstudie zijn de topiclijsten opgesteld voor de interviews met betrokkenen. Een complete lijst van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 2. Vragenlijst raadsleden Om zoveel mogelijk raadsleden in staat te stellen een bijdrage aan het onderzoek te leveren is er naast een documentenstudie gebruikgemaakt van een vragenlijst voor de gemeenteraad (respons 45%). Deze vragenlijst bevatte een beperkt aantal vragen om een grote tijdsbelasting te voorkomen.

17/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Onderwerpen die daarin aan de orde kwamen zijn: ● inrichting informatievoorziening; ● juistheid, tijdigheid en volledigheid van de informatie; ● mogelijkheid tot goed uitoefenen van controlerende en kaderstellende taak; ● mogelijkheid tot goed uitoefenen van de kaderstellende taak; ● in hoeverre doelstellingen concreet geformuleerd worden. De vragenlijst voor raadsleden gaf input voor het tweede deel van het onderzoek, waarin we met een vertegenwoordiging van de raad een groepsgesprek hebben gevoerd. De volledige vragenlijst is opgenomen in bijlage 4. Interviews met betrokkenen Voor verdieping en nadere duiding zijn interviews gehouden. Er zijn intern gesprekken gevoerd met medewerkers van Meerinzicht, de ambtelijke organisaties, de verantwoordelijke portefeuillehouders en vertegenwoordigers van de verschillende gemeenteraden. De complete lijst van geïnterviewde personen en instanties is te vinden in bijlage 3. Voor de interviews hebben we topiclijsten gehanteerd.

18/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Hoofdstuk 4

Organisatie

In dit hoofdstuk zetten we uiteen wat bij de start de uitgangspunten waren van de samenwerking tussen de gemeenten en Meerinzicht en hoe deze uitgangspunten in de praktijk hebben uitgepakt. Daarnaast bekijken we hoe taken zijn georganiseerd en welke ambities voor de toekomst er geformuleerd zijn. In bijlage 1 “Normenkader” zijn de deelvragen en bijbehorende normen gerelateerd aan dit hoofdstuk opgenomen. 4.1 Eerste contouren van samenwerking binnen Meerinzicht Tijdlijn en ontwikkelingen Eind 2011 ondertekenden de gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet, Putten en Zeewolde een intentieverklaring om te komen tot een meer intensieve, niet-vrijblijvende samenwerking op het gebied van hun bedrijfsvoeringstaken. Dit met als doel de bestuurskracht te versterken en efficiënter en doelmatiger te gaan werken. De bestuursopdracht voor de oprichting van Meerinzicht volgde waarna het college van de gemeente Elburg zich terugtrok uit de bespreking. Figuur 1 Tijdlijn ontwikkeling en taakoverdracht aan Meerinzicht

19/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Begin 2013 hebben de overgebleven vier gemeenteraden zich uitgesproken over het bedrijfsplan. Drie van de vier raden stemden hiermee in. Zodoende zijn Ermelo, Harderwijk en Zeewolde in 2015 operationeel gestart met de samenwerking binnen Meerinzicht op specifieke bedrijfsvoeringstaken als klachtenafhandeling, heffingen en vorderingen en personeels- en salarisadministratie.2 Met ingang van 1 januari 2018 hebben de drie brongemeenten de samenwerking binnen Meerinzicht geïntensiveerd door de uitvoering van het Sociaal Domein ook binnen de GR te borgen, ook ging de tweede fase van de overheveling van bedrijfsvoeringstaken in. De organisatie groeide destijds van circa 100 naar circa 400 medewerkers. Juridische samenwerkingsvorm Per 1 januari 2015 is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) gewijzigd. Voor die tijd was Meerinzicht een zogenaamd Openbaar Lichaam, sinds de wijziging kent Meerinzicht de juridische vorm van een Bedrijfsvoeringsorganisatie (Bvo). De Bvo bezit evenals het Openbaar Lichaam rechtspersoonlijkheid en is in het leven geroepen om samenwerkingsverbanden tussen gemeenten, zoals Meerinzicht, te ontdoen van bestuurlijke gelaagdheid en het onderscheid tussen bestuurlijk opdrachtgeverschap (colleges) en bestuurlijk opdrachtnemerschap (bestuur Bvo) beter te borgen. De Bvo kenmerkt zich door één ongeleed bestuur.

Daar waar bij een Openbaar Lichaam de beleidsbepaling door de deelnemende gemeenten kan worden gedelegeerd aan het Algemeen Bestuur van het samenwerkingsverband, mag in een Bvo enkel sprake zijn van (mandatering van) beleidsvoorbereiding en -uitvoering. Beleidsbepaling vindt in de Bvo altijd plaats door de autonome gemeentebesturen van de deelnemers. De drie brongemeenten hebben als doelstelling uitgesproken bestuurlijk zelfstandig te willen blijven. Die wens past dan ook goed bij de juridische vorm van de Bvo. De volgende uitgangspunten zijn hiernaast door de raden gehanteerd bij het opstellen van de kaders: 1. Bestuurlijke zelfstandigheid van de drie gemeenten. 2. Bestuurlijke beleidsvrijheid/autonomie van de drie gemeentebesturen. 3. Geen overdracht van beleidsbevoegdheden (delegatie) van gemeentebesturen aan Meerinzicht. 4. Geen overdracht van programmageld, maar enkel bedrijfsvoeringsbudget, van gemeentebesturen aan Meerinzicht. 5. Gelijkwaardigheid tussen gemeenten in de samenwerking. 6. Bevordering doelstellingen van de samenwerking: verbeteren van kwaliteit en klantgerichtheid, reduceren kwetsbaarheid, beheersen/verminderen kosten, vergroten kansen voor medewerkers en versterken positie individuele gemeenten in grotere regio. 7. Toekomstbestendigheid: duurzaamheid van het gekozen juridische construct. 8. Uitvoerbaarheid en eenvoud.

Meerinzicht bedrijfsplan: robuust, efficiënt en nabij 09 september 2013 20/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde 2

4.2 Uitgangspunten Meerinzicht Als GR kent Meerinzicht meerdere fasen waarin taken zijn overgeheveld. Daar waar de GR is begonnen rondom de bedrijfsvoering van de drie brongemeenten, is in 2018 het Sociaal Domein van deze drie gemeenten eveneens ondergebracht bij de GR. De uitgangspunten zijn bij de oprichting en bij de herijking in verschillende bedrijfsplannen en visiedocumenten opgenomen3. Zowel in 2015 als bij de herijking in 2018 zijn (nieuwe) uitgangspunten geformuleerd die terug te leiden zijn naar de 4 K’s: kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid en klantgerichtheid (bedrijfsplan bedrijfsvoering 2013). De 4 K’s zijn aangevuld met de wens om continuïteit te borgen, meer specialisme in huis te halen en krachten te bundelen zonder de “couleur locale” te verliezen. De uitgangspunten zijn voornamelijk kwalitatief en algemeen geformuleerd waardoor de meetbaarheid beperkt is. Voor de bedrijfsvoering geldt dat er in 2015 per taakveld zogenaamde PDO’s (producten, diensten en overeenkomsten) overeen zijn gekomen tussen de brongemeenten en Meerinzicht. Hierbij is in kaart gebracht wat er per taak wordt verwacht. Terugkijkend op de PDO’s die destijds zijn opgesteld zijn de respondenten het erover eens dat deze inmiddels scherper geformuleerd kunnen worden. De overeenkomsten worden op dit moment dan ook herijkt. Figuur 2 4K’s van Meerinzicht (bedrijfsplan 2013)

Voor Zeewolde waren de doelen voor de samenwerking met betrekking tot het Sociaal Domein in 2018 vooral het kunnen blijven garanderen van continuïteit, het verminderen van de kwetsbaarheid en het in huis kunnen halen en houden van specialisten (als klein(er)e gemeenten); krachten bundelen zonder de Zeewolder kleur te verliezen. Het feit dat veel samen te voegen processen bijna per definitie gelijk waren zou moeten leiden tot (efficiency)winst.

Visiedocument 2012, bedrijfsplan bedrijfsvoering 2013, visiedocument EHZ Sociaal Domein 2014, et cetera. 21/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde 3

Bedrijfsvoering Sinds 1 januari 2015 hebben de EHZ-gemeenten hun bedrijfsvoeringstaken op het gebied van Informatie & Automatisering, HRM, Facilitair, Gebouwen & Inkoop en Belastingen ondergebracht bij Meerinzicht. In de samenwerking op de bedrijfsvoering is in 2015 een duidelijke knip gemaakt in de rolverdeling: Meerinzicht kreeg de uitvoerende rol, de drie (bron)gemeenten een sturende. Dat sturen had voornamelijk betrekking op de financiën waarbij Meerinzicht is gestart met inputfinanciering (op ICT, kwaliteit, mobiele devices en dergelijke) en is er voornamelijk gestuurd op uitkomsten. Inputfinanciering is financiering waarbij per uitgave vooraf wordt bepaald in welke mate er middelen beschikbaar worden gesteld. De brongemeenten hebben bij de oprichting de taakstelling geformuleerd en in de begroting opgenomen om de kosten met 10% te reduceren. Zij wilden dit, met een gelijkblijvende gemiddelde loonsom, doen met een taakformatie van circa 91,5 fte. Terugkijkend kan men concluderen dat de taakstelling niet is behaald, maar dat deze ook bewust is losgelaten omdat het niet een realistische doelstelling bleek te zijn. De focus heeft de afgelopen jaren voornamelijk gelegen op het samenbrengen van drie verschillende organisaties (en daarmee drie culturen). Kostenbeheersing kwam, op basis van de 4 K’s, in volgorde ook pas na kwaliteit, kwetsbaarheid en klantgerichtheid.

Door het gebrek aan meetbaarheid van de uitvoerende taken, is sturen voor de raad lastig geweest. In de afgelopen jaren is gebleken dat er voor de gemeenten weinig zicht is op waar de financiële middelen precies naartoe gaan. Er is ook sprake van een toename in de kosten. Vermoed wordt dat dit is veroorzaakt door een combinatie van meerkosten in de (technische) bedrijfsvoering, een toename in het aantal doorverwijzingen en een toename in taken voor Meerinzicht. Wat de daadwerkelijke oorzaak is geweest, is voor de raden onduidelijk. Concrete kritische/kritieke prestatie-indicatoren (hierna KPI’s) zijn nodig om beter te kunnen monitoren en daarmee beter te kunnen sturen op doelstellingen (waarover meer in het volgende hoofdstuk). Hierbij schetst de wethouder tegelijkertijd dat 95% van de uitvoering in het Sociaal Domein op dit moment kwalitatief goed gaat. Voor innovatie en (verdere) verbetering op kwaliteit is altijd ruimte. Sociaal Domein Na de decentralisatie van het Sociaal Domein naar lokale overheden per 2015 zijn de drie brongemeenten verantwoordelijk voor de zorg en ondersteuning van hun inwoners op het gebied van zorg, participatie en zelfredzaamheid. Tot 2018 hebben zij de taken inkomensondersteuning, inkomensverstrekking en re-integratie/participatie ondergebracht in de al bestaande GR Sociale Dienst Veluwerand (SDV).

De raden hebben aangegeven dat er binnen de SDV veel strubbelingen waren op het gebied van bedrijfsvoering. Mede hierdoor waren verschillende raden (niet per se Zeewolde) niet tevreden over het functioneren van de SDV.

22/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Per 2018 hebben de gemeenten dit domein eveneens ondergebracht bij Meerinzicht. Voor de samenwerking in het Sociaal Domein is bij de start de volgende (beleids)ambitie geformuleerd: één gezin, één plan, één klantmanager. Een breed gedragen ambitie die echter beperkt haalbaar bleek te zijn. Door de hoge druk op de klantmanagers, om van alle type dossiers iets af te weten, is deze ambitie voorlopig losgelaten. In de programmabegroting 2019-2022 zijn per afdeling opnieuw doelen geformuleerd. In een enkel geval zijn hier financiële kengetallen aan gekoppeld maar verder blijven het in het algemeen voornamelijk kwalitatief geformuleerde doelen. Per afdeling zijn afspraken gemaakt over wat men wil bereiken en wat de bijdrage is van de betreffende afdeling. Voor de afdeling klantenondersteuning is geformuleerd: “Ook in 2019 blijft de afdeling klantenondersteuning doorontwikkelen om de hulpvraag van inwoners te kunnen beantwoorden”. Aanvullend is omschreven dat er teambuilding trainingen gaan plaatsvinden ten behoeve van het meer integraal werken. Onduidelijk is op welke manier het integraler werken bijdraagt aan de doorontwikkeling van de klantondersteuning. Prestatie-indicatoren Meerinzicht In 2013 heeft, middels ‘Vensters voor Bedrijfsvoering’, een nulmeting plaatsgevonden rondom de bedrijfsvoeringstaken4.

Deze nulmeting had de basis moeten vormen voor de resultatenmonitor om via prestatie-indicatoren periodiek de prestaties van Meerinzicht te volgen en waar nodig bij te sturen. Zoals in paragraaf 4.2 beschreven, zijn er tot nu toe weinig tot geen KPI’s geformuleerd die dit mogelijk maken. Door de afwezigheid van concrete KPI’s is de mogelijkheid om te sturen voor de brongemeenten beperkt. Uit de interviews blijkt dat met name wethouders en raadsleden behoefte hebben aan een (nieuwe) nulmeting op basis waarvan er KPI’s geformuleerd kunnen worden zodat straks ook de voortgang valt te monitoren. Bij de overgang van taken vanuit het Rijk en de provincie in het kader van het Sociaal Domein is een bewuste keuze gemaakt door het college en de raad om alle budgetten in het Sociaal Domein ook in te zetten voor de zorgtrajecten voor de inwoners (programmakosten). Er zijn geen extra middelen naar bedrijfsvoering gegaan. Er kwamen wel extra taken maar geen extra budgetten voor de uitvoering daarvan, dus is er (zeker in de beginjaren) voor gekozen om binnen Meerinzicht te gaan schuiven met budgetten. Daar waar iets “over” was, ging het naar de plek waar het tekort was. Daardoor is niet direct te volgen wat er met het oorspronkelijke budget is gebeurd; dit als gevolg van de beleidskeuze om alle budgetten in de zorg in te zetten voor de zorgtrajecten.

4.3 Taken, rollen en afspraken Meerinzicht In de vorige paragraaf zijn de uitgangspunten en doelen ten aanzien van de taakuitvoering door Meerinzicht omschreven. In deze paragraaf gaan we verder in op de specifieke taken en de afspraken die daarover zijn gemaakt.

Organisatieplan Meerinzicht Bedrijfsvoering (2013) 23/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde 4

Taken Meerinzicht Meerinzicht is in de basis een samenwerking tussen de drie gemeenten Ermelo, Harderwijk en Zeewolde. Over de jaren heen is het takenpakket, mede door het invoegen van de Sociaal Domeintaken, meermaals veranderd. De meest recente versie van de Gemeenschappelijke Regeling Meerinzicht stamt uit 2019 en somt in artikel 4 lid 2 op welke taken er, binnen de twee domeinen, in de huidige situatie binnen de GR zijn ondergebracht5: Figuur 3 Taken per domein

Afspraken Ten aanzien van de Wmo zijn de afspraken overzichtelijk: er zijn drie brongemeenten, er gelden drie verordeningen op basis van drie besluiten6. Voor Werk en Inkomen, Jeugdhulp en Leerlingenzaken ligt dit iets gecompliceerder. Het gaat (op volgorde) om 57, 14 en 39 verordeningen en/of beleidsregels.7 Er is op dit moment weinig eenduidigheid in verordeningen en beleidsregels tussen de drie brongemeenten.

5

Instellingsbesluit van de colleges van burgemeester en wethouders (Gemeenschappelijke Regeling Meerinzicht 9 december 2019) 6 Besluiten en verordeningen 7 Er is tevens een uitvoeringsovereenkomst Sociaal Domein tussen EHZ en Meerinzicht. 24/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Uit de interviews werd duidelijk dat harmonisatie de voorkeur heeft maar, gelet op de thema’s en het eigen karakter van de basisinfrastructuur en de gemeenschap in de gemeenten, maatwerk moet mogelijk blijven. Dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) Meerinzicht is op de eerder genoemde gebieden verantwoordelijk voor de uitvoering van verschillende wetten en regelgeving. Daarnaast voert Meerinzicht voor andere regiogemeenten, via dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s), eveneens taken binnen het Sociaal Domein uit. Dit beperkt zich met name tot Leerlingenzaken en Jeugdhulp. In deze DVO’s zijn volgens Meerinzicht heel concreet de samenwerkingsafspraken en onderlinge verantwoordelijkheden vastgelegd. Onderstaande tabel geeft weer op welke beleidsvelden Meerinzicht samenwerkt met de verschillende gemeenten: Tabel 1 Overzicht samenwerkingen Meerinzicht Beleidsveld

Ermelo

Harderwijk

Zeewolde

Nunspeet

Oldebroek

Elburg

Putten

Wmo

Bvo

Bvo

Bvo

Werk en Inkomen

Bvo

Bvo

Bvo

Jeugdhulp

Bvo

Bvo

Bvo

DVO

DVO

DVO

DVO

Leerlingenzaken

Bvo

Bvo

Bvo

DVO

DVO

DVO

DVO

Bvo = bedrijfsvoeringsorganisatie DVO = dienstverleningsovereenkomst

Naar aanleiding van een rekenkameronderzoek vanuit Nunspeet naar de uitvoering van de Jeugdwet door Meerinzicht, het rapport van de visitatiecommissie in Elburg en een rekenkameronderzoek naar het Regionaal Account Jeugd van de gezamenlijke Rekenkamercommissie van Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten zijn in de nieuwe DVO’s onder andere meer resultaatgerichte afspraken opgenomen en wordt gewerkt met een ‘fixed price’. In het verleden zijn de gemeenten regelmatig (te laat) geconfronteerd met hoge bedrijfsvoeringskosten. In de vorige DVO was niet goed opgenomen hoe taken moesten worden uitgevoerd, met welke resultaten en wat de gevolgen waren als informatie vanuit Meerinzicht te laat aan de gemeenten werd verstrekt. Inmiddels zijn de taken volgens de respondenten helder omschreven en zijn kwaliteitseisen afgesproken. Er is nog geen inzicht in de resultaten van de nieuwe DVO’s omdat deze in januari 2021 zijn vastgesteld en de kwaliteitseisen in maart 2021. Wel wordt door de respondenten geconstateerd dat er op dit moment al vaker wordt teruggegrepen op de gemaakte afspraken. Er is een DVO-overlegstructuur op uitvoerend niveau. In deze structuur is er de mogelijkheid om op te schalen of te escaleren naar management- en directieniveau.

Bij het overleg, dat viermaal per jaar plaatsvindt, zijn financieel adviseurs en beleidsmedewerkers van alle deelnemende gemeenten en een manager van Meerinzicht aanwezig. De overleggen worden zo gepland dat de rapportages vanuit Meerinzicht tijdens de DVO-overleggen besproken kunnen worden. Meerinzicht voelt vanuit de regio het vertrouwen toenemen. Mogelijk risico is dat Meerinzicht te veel de aandacht moet verspreiden als gevolg van de verschillende DVO’s. Uit de gesprekken die voor dit onderzoek zijn gevoerd, is echter niet een keer aangestipt dat het aantal DVO’s voor een te grote span of control of tot verminderde focus leiden.

25/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

De DVO’s worden eerder gezien als sterkte: het leidt wellicht tot meer continuïteit omdat dit een robuustere organisatie tot gevolg heeft. Op dit moment is er vanuit Meerinzicht geen intentie om, middels DVO’s, ook voor andere gemeenten te werken. De focus ligt eerst op het leveren van goed werk voor de EHZ-organisaties. Figuur 4

Rolverdeling

Formele rolverdeling De afdeling Financiën binnen Meerinzicht is onderdeel van het Domein Bedrijfsvoering en verzorgt de financiën voor de gemeenten Ermelo, Harderwijk, Zeewolde en natuurlijk Meerinzicht zelf. Daarbij is de afdeling verantwoordelijk voor de financiële advisering op alle gemeentelijke beleidsterreinen, de planning- en controlcyclus (bijvoorbeeld de kadernota, begroting, et cetera) en het bijhouden van de financiële administraties. Verder is Meerinzicht verantwoordelijk voor de uitvoering van de onder paragraaf 4.4 benoemde taken binnen het Sociaal Domein. De formele structuur van Meerinzicht wordt door bestuurders en raadsleden op dit moment niet als optimaal ervaren. Er is bijvoorbeeld sprake van een dubbelrol als opdrachtgever en opdrachtnemer (voor sommige wethouders). De vraag is of dit een wenselijke situatie is. De ervaring en beleving van raads- en collegeleden in de praktijk is dat de rollen soms door elkaar lopen. De wethouder met Sociaal Domein in de portefeuille is niet politiek verantwoordelijk voor het functioneren van Meerinzicht maar wel voor de effecten van de uitvoering door Meerinzicht binnen het Sociaal Domein.

Het wordt vooral door de raad als lastig ervaren dat het college aangesproken moet worden op bepaalde taken, vanwege de getrapte verantwoordelijkheid, een constructie die volgens de geïnterviewden regelmatig tot een wij-zij-gevoel leidt (waarover meer in hoofdstuk 7). Informele samenwerking De brongemeenten en Meerinzicht werken in gezamenlijkheid aan een meer optimale organisatievorm. Hierbinnen stelt Meerinzicht dat de gemeenten scherper hun wensen ten aanzien van hun informatiebehoefte kunnen delen. Deze scherpe(re) “doel opdracht” is 26/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

nodig voor de doorontwikkeling van de GR. Hierbij is het geen vereiste dat de drie gemeenten gezamenlijk eenduidige doelopdrachten formuleren en dezelfde informatiebehoeften formuleren. Daarbij is het risico wel dat dit invloed kan hebben op de capaciteitsinzet van de medewerkers van Meerinzicht. Harmonisatie heeft de voorkeur maar maatwerk moet mogelijk blijven. Voor de interne organisatie van Zeewolde geldt dat de integraliteit van de besluiten en ook de informatiedeling/-voorziening beter kan. Meerinzicht komt in het college van Zeewolde wel aan de orde, maar dan vooral in de mededelende sfeer en minder inhoudelijk. De eerder aangekaarte herijking betreft onder andere de rolverdeling en rolvastheid van de vier organisaties en hun medewerkers. Een goed voorbeeld is de “knip” tussen beleidsmedewerkers binnen het Sociaal Domein; een deel van hen werkt vanuit Meerinzicht en een deel vanuit de individuele gemeenten. Ook is het in de basis zo dat Meerinzicht zich als uitvoeringsorganisatie in de vorm van een lichte gemeenschappelijke regeling “slechts” bekommert om het uitvoeren van de wet- en regelgeving, aangevuld met een aantal specifieke taken. In de opdracht Herijking Beleidsmatige Samenwerking wordt onderzocht wat nodig is om effectiever te opereren en beter met elkaar bij te dragen aan de transformatiedoelen.

Overlegstructuren Voor het succesvol functioneren van Meerinzicht in relatie tot de individuele gemeenten is het van belang de rollen van zowel opdrachtnemer als opdrachtgever expliciet te beleggen. Het opdrachtgevers-/opdrachtnemers overleg (OGON) faciliteert deze rolverdeling en samenwerking. In het OGON zitten de drie gemeentelijke opdrachtgevers/accounthouders, de twee directeuren van Meerinzicht en één netwerk secretaris. In dit structurele overleg wordt gesproken over nieuwe of bijgestelde opdrachten vanuit de gemeenten aan Meerinzicht. Hierbij ligt de focus voornamelijk op geharmoniseerde opdrachten. Recent voorbeeld zijn de gesprekken over de Wet Inburgering statushouders (treedt op 1 januari 2022 in werking). De focus ligt op dit moment minder op de zogenaamde drie D’s ('decentralisaties' van zorg, participatie en jeugdhulp) omdat het reeds belegde taken zijn. Daar waar de samenwerking binnen Meerinzicht het vertrekpunt “voor ons, door ons en met ons” had, is daarin nu een verzakelijking in de processen zichtbaar: er wordt meer gewerkt met nauwkeurige opdrachtomschrijvingen en de kosten worden nader gespecificeerd. Over de uitkomsten van dit OGON overleg zit het gemeentelijk bestuur doorgaans op één lijn. Uitzondering op de inzet van het OGON overleg wordt gemaakt voor (integrale) verordeningen.

Deze gaan niet via het OGON maar rechtstreeks van Meerinzicht naar de het college. Tot voor kort was er sprake van twee separate OGON overleggen, zowel voor Sociaal Domein als Bedrijfsvoering. Beide overleggen zijn inmiddels samengevoegd. Reden hiervoor was dat een tal van bespreekpunten op beide overlegtafels werden besproken waardoor er verwarring ontstond. Daarbij kwam dat de domeinen in de tijd nader naar elkaar toe zijn gegroeid. Uit de interviews blijkt dat de samenvoeging een gedragen keuze is en moet leiden tot meer efficiency.

27/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Tegelijkertijd blijkt uit de interviews dat het nog een uitdaging is om de juiste informatie bij de OGON overleggen te laten landen, mede doordat de strategisch adviseurs niet deelnemen aan het OGON overleg. Vooralsnog gebeurt dat via de informele routes en halen de accounthouders vaak zelf de benodigde input op. In het verleden kwam er één week voor het OGON sociaal een stuurgroep bijeen waarin het OGON overleg werd voorbesproken.8 Eens per maand is er een overleg tussen de drie strategisch adviseurs en de financieel adviseurs van Meerinzicht over de thema’s die op dat moment actueel zijn. Daarnaast zijn er zogenaamde POHO (portefeuillehoudersoverleggen) die plaatsvinden binnen de gemeenten zelf. Bij dit POHO-overleg zitten in Zeewolde inmiddels ook beleidsmedewerkers aan tafel nadat de portefeuillehouders het signaal hadden afgegeven de input van de medewerkers nodig te hebben voor specifieke inhoudelijke input in deze overleggen. Iedere maandag stemmen de portefeuillehouders af met de strategisch adviseurs. In dit overleg worden dan ook ideeën vanuit de verschillende gemeenten gedeeld. Vanuit het perspectief van de drie strategisch adviseurs ontbreekt het soms aan een duidelijke opdrachtverstrekking vanuit de gemeente(raad). Het is vaak aan hen om de beleidsmatige samenwerking te faciliteren.

In de praktijk vormt dit een uitdaging omdat het primaat van het bedenken van doelen en resultaten dan bij de strategisch adviseurs komt te liggen. In de interviews is de wens uitgesproken om per domein eens per kwartaal een overleg te organiseren tussen de betrokken bestuurders (wethouders) en de directie van Meerinzicht om de stand van zaken door te nemen en om de opdrachtgevers- en opdrachtnemersrol te evalueren. Op het moment van schrijven van dit rapport werkt Meerinzicht samen met de brongemeenten aan een organisatieontwikkeling. Op basis van de eindpresentatie over organisatieontwikkeling Meerinzicht wordt duidelijk welke groei Meerinzicht heeft doorgemaakt, waar de organisatie en de twee domeinen nu staan en welke doorontwikkeling nodig is. Er is sprake van een overlegcultuur waarin men wel, op basis van de vakinhoud, aan de juiste tafels zit. Er is ook sprake van een breed krachtenveld (opdrachtgevers OGON), opdrachtnemers, DVO-gemeenten, samenwerkingspartners, et cetera) dat vraagt om een steeds scherpere rolverdeling. Naast deze scherpe rolverdeling is het óók zaak om scherper te krijgen wat er precies wordt beslist aan welke vergadertafel. De notitie rondom het aanscherpen van de governancestructuur is een goede start, bemerken respondenten, nu moet het nog in uitvoering worden gebracht.

De oproep van de huidige directie is dan ook: werk vanuit afgesproken overlegstructuren, vermijd “bypasses” en focus op rolvastheid.

8

De stuurgroep bestaat nog wel maar het karakter van de stuurgroep is veranderd. De rol en functie komen ook nog aan de orde bij de evaluatie en herijking van de beleidsmatige samenwerking. 28/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde

Figuur 5 Structuur en positionering Meerinzicht (Organisatieplan Meerinzicht 2016)

Verdeelsleutels De verdeelsleutel die wordt gehanteerd om de bijdragen van de gemeenten aan Meerinzicht te berekenen is voor het Sociaal Domein, naar rato, gerelateerd aan de omvang van de zorg die de gemeenten verlenen in het Sociaal Domein. Voor de bedrijfsvoering geldt dat de verdeelsleutel is gebaseerd op de verhouding van de oorspronkelijke inbreng van medewerkers (zoals vastgelegd in het bedrijfsplan9). Dit uit zich in de volgende verdeling: Tabel 2 Verdeelsleutels Sociaal Domein en bedrijfsvoering Domein

Gemeente

Verdeelsleutel

Sociaal domein

Ermelo

25,71%

Harderwijk

57,26%

Zeewolde

17,03%

Ermelo

34,97%

Harderwijk

39,39%

Zeewolde

25,64%

Bedrijfsvoering

Door de toenemende integraliteit tussen de vier organisaties is gekozen voor een integrale totaaloplossing, met één uniforme wijze van kostenverdeling.10 Het uitgangspunt van die verdeling is het inwonersaantal van de gemeenten.

9

Bedrijfsplan Meerinzicht: robuust, efficiënt en nabij september 2013. Beantwoording technische vraag CDA en CU herijking verdeelsleutel Meerinzicht/EHZ samenwerking. 29/67 Rapport Rekenkameronderzoek Meerinzicht - Zeewolde 10

Vanwege de grotere nadruk op integraal werken bleek de initiële overheveling van personeel (en daarmee van de kostenverdeling) niet langer een goede basis voor de verdeelsleutel. In het verleden heeft de gemeente Ermelo een belangrijk deel van het personeel overgeplaatst naar Meerinzicht wat voor de herijking van de sleutel resulteerde in een kostenverdeling van 38% voor Harderwijk, 35% voor Ermelo en de overige 27% voor Zeewolde. Dit punt is nu opgelost met een regeling waarin Zeewolde en Harderwijk tot 1 januari 2026 in totaal € 2,9 miljoen overmaken aan Ermelo om zo evenwicht te krijgen in de kostenverdeling. Hierbij is de huidige verdeelsystematiek in stand gelaten, maar maken de andere gemeenten dus geld over buiten de regeling om.11 4.4 Beleidsontwikkeling Meerinzicht heeft een beleidsteam dat zelfstandig beleid voorbereidt en een adviserende rol aanneemt richting de brongemeenten. Het beleidsteam voert de taken uit zoals genoemd in paragraaf 4.3. Hierbij kan gedacht worden aan beleidsvoorbereiding ten aanzien van strategische zaken op het gebied van inkoop binnen het Sociaal Domein. Voor de beleidsmedewerkers op het werkveld Participatie geldt dat zij gepositioneerd zijn binnen Meerinzicht; bij de brongemeenten zijn geen beleidsmedewerkers binnen dit werkveld actief. Bij de andere werkvelden is dit wel het geval.