Rapportage Een toekomstbestendig CJG Raalte
Tekst van het document
28 oktober 2024 Matthias Blankesteijn, Guido Lafeber & Annette Ter Horst | KokxDeVoogd
Een toekomstbestendig CJG Raalte Rapport
Inhoudsopgave 1
2
Inleiding ............................................................................................................................... 3 1.1
Aanleiding ........................................................................................................................... 3
1.2
Vraagstelling ....................................................................................................................... 4
1.3
Werkwijze............................................................................................................................ 4
1.4
Leeswijzer ........................................................................................................................... 5
Beschrijving IST-situatie ........................................................................................................ 6 2.1
Rol CJG ............................................................................................................................... 6
2.2
Organisatorische inrichting CJG ............................................................................................ 6
2.3
Financiering CJG .................................................................................................................. 9
2.4
Doelen van het CJG .............................................................................................................10
2.5
Taken CJG ..........................................................................................................................10
2.6 Knelpunten CJG ..................................................................................................................11 2.6.1 Knelpunten in de functionele aansturing van CJG-medewerkers ....................................11 2.6.2 Personele organisatie heeft negatieve consequenties voor medewerkers van het CJG .....13 2.6.3 De huidige personele constructie heeft geen meerwaarde .............................................14 2.6.4 Incidentele financiering leidt tot moeite in het vasthouden van personeel ......................14 2.6.5 Praktische issues – ICT en privacy ................................................................................15 3
Beschrijving SOLL-situatie (notitie van uitgangspunten) ........................................................ 17 3.1
Notitie van uitgangspunten ..................................................................................................17
3.2 Keuze te analyseren organisatievormen ...............................................................................18 3.2.1 Samenwerkingsvorm ...................................................................................................19 3.2.2 Organisatievorm .........................................................................................................20 3.2.3 Drie mogelijke organisatievormen voor het CJG in Raalte ...............................................21 3.3
Financiële dekking als onderdeel van de uitwerking ..............................................................22
4 Relevante context: Hervormingsagenda Jeugd en het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming..................................................................................................................... 23
5
6
4.1
Inleiding .............................................................................................................................23
4.2
Hervormingsagenda Jeugd ..................................................................................................23
4.3
Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming ....................................................................24
4.4
Rapport Zicht op het verbeter- en besparingspotentieel Raalte ..............................................24
Uitwerking scenario’s organisatievorm ................................................................................. 26 5.1
Schematisch overzicht bevindingen .....................................................................................26
5.2
Scenario A –Optimaliseren netwerkorganisatie .....................................................................27
5.3
Scenario B – Stichting .........................................................................................................29
5.4
Scenario C – Onderdeel gemeente Raalte ............................................................................32
Uitwerking scenario’s financieringsvormen .......................................................................... 35 6.1
Inleiding .............................................................................................................................35
6.2
Scenario A – Behoud status quo ..........................................................................................36 1
7
6.3
Scenario B – Gemeentelijke financiering structureel .............................................................37
6.4
Scenario C – Structurele financiering ...................................................................................39
6.5
Scenario D - Uitbreiding financiering ....................................................................................40
Advies ................................................................................................................................ 42 7.1
Inleiding .............................................................................................................................42
7.2
Advies organisatievorm .......................................................................................................42
7.3
Advies financieringsvorm ....................................................................................................42
7.4
Slotconclusie .....................................................................................................................44
Bijlage 1 – Lijst van geïnterviewde functionarissen ....................................................................... 45 Bijlage 2 – Wetenschappelijk kader .............................................................................................. 46 Bijlage III – Vergelijking referentiegemeenten ............................................................................... 49
2
1
Inleiding
1.1
Aanleiding
In de gemeente Raalte is het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) vormgegeven als een netwerkorganisatie waar de gemeente, GGD IJsselland, De Kern maatschappelijk werk, MEE en andere partners samen werken om dé plek te zijn waar (aanstaande) ouders, opvoeders en jongeren terecht kunnen voor advies en ondersteuning. Bij de begrotingsbehandeling van 2024 heeft de gemeenteraad van Raalte middels een motie het college opdracht gegeven voor het maken van een toekomstbestendig plan voor het CJG voor na 2025. De inhoud van deze motie luidde: Constaterende dat: •
In programma 4 Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugdzorg van de programmabegroting 2024 voor twee jaar, nl. in 2024 en 2025, éénmalige gelden zijn opgenomen om het CJG naast de basisbegroting op de huidige sterkte te houden. Na 2025 zijn geen éénmalige bedragen begroot.
•
In de hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 is in paragraaf 2.3.1, pagina 28, een Convenant ‘stevige lokale teams’ opgenomen. Door middel van deze convenant wordt ingezet op een beweging richting stevige lokale teams. Ook wordt in de hervormingsagenda Jeugd o.a. gesproken over jeugdhulp zo thuis mogelijk en over kwaliteitsverbetering.
•
Uit navraag in de ambtelijke organisatie blijkt: CJG heeft een basisformatie en een stevig vast team. Vanwege incidentele middelen moet CJG ook formatie inhuren. Dat brengt ook wisseling en discontinuïteit en hogere lasten. Met incidentele gelden is het lastig om medewerkers een perspectief te bieden naar de toekomst
Overwegende dat: •
Om een beeld te krijgen wat er in Raalte nodig is om continuïteit en kwaliteit te bieden voor een stevig lokaal team Jeugd is het CJG gebaat bij een opdracht voor het maken van een toekomstbestendig plan.
Roept het college op: 1.
Samen met het CJG een toekomst bestendig plan te maken gericht en te onderbouwen wat er nodig is om continuïteit en kwaliteit te waarborgen en doelmatigheid en efficiency te realiseren voor na 2025.
2.
Terug te komen naar de gemeenteraad in 2024 om de gemeenteraad te informeren en met een voorstel van plan te komen.
Deze motie is aanleiding geweest om te onderzoeken op welke wijze het CJG ‘toekomstbestendig’ gemaakt kan worden.
3
1.2 Vraagstelling De centrale vraag in dit rapport is als volgt: Stel een toekomstbestendig plan op voor het Centrum voor Jeugd en Gezin in de gemeente Raalte. Voor de beantwoording van de hoofdopdracht hebben wij de volgende deelopdrachten geformuleerd: 1.
Stel een toekomstbestendig plan op voor de doorontwikkeling van het CJG. Betrekt in dit plan de volgende aspecten: a) Een passende organisatievorm, die bijdraagt aan: i. het voldoen aan geldende wet- en regelgeving (o.a. AVG); ii. de doelen uit de Hervormingsagenda Jeugd, de Jeugdwet en het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming; iii. een efficiënte en kwalitatief goede uitvoering van de taken. b) Een onderbouwing van de (structurele) middelen die benodigd zijn om een efficiënte en kwalitatief goede uitvoering van de dienstverlening te borgen.
2.
Werk dit toekomstbestendige plan uit aan de hand van drie scenario’s, waarbij de scenario’s verschillen op: a) organisatorische inrichting; b) financiële dekking;
3.
Werk het resultaat van 1 en 2 uit in een college- en raadsvoorstel, zodat college en raad over het toekomstplan kunnen besluiten.
1.3 Werkwijze Dit onderzoek is gestart met het in beeld brengen van de IST-situatie: op welke wijze is het CJG op dit moment gepositioneerd en ingericht? Wat gaat goed en wat zijn de huidige knelpunten die worden gesignaleerd? Vervolgens hebben we de SOLL-situatie in beeld gebracht in de vorm van een uitgangspuntennotitie: een beschrijving van de onderliggende eisen, doelen en ambities waar het toekomstbestendig plan voor het CJG aan moet bijdragen. Deze notitie van uitgangspunten is voorgelegd aan de opdrachtgever en geaccordeerd. Op basis van deze notitie zijn drie mogelijke organisatievormen gekozen voor een toekomstige inrichting van het CJG. Deze zijn beoordeeld aan de hand van de notitie van uitgangspunten. Daarnaast hebben wij vier financiële scenario’s uitgewerkt. Voor de financiële scenario’s beschrijven wij de consequenties voor het CJG (op hoofdlijnen) en hoe deze scenario’s zich verhouden
tot
de
Hervormingsagenda
Jeugd,
het
Toekomstscenario
kind-
en
4
gezinsbescherming en het recent verschenen rapport Zicht op het verbeter- en besparingspotentieel Raalte.1 Op basis van beide analyses hebben wij ons advies gevormd.
1.4 Leeswijzer Het rapport begint met een beschrijving van de IST-situatie (hoofdstuk 2), gevolgd door de notitie van uitgangspunten (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 gaan wij in op de relevante context voor het CJG. Vervolgens worden in hoofdstuk de verschillende organisatievormen uitgewerkt. In hoofdstuk 6 zijn de financiële scenario’s uitgewerkt. Het rapport sluit af met een advies in hoofdstuk 7.
1
Berenschot, Rapport Zicht op besparingsmaatregelen Raalte, 2024.
5
2
Beschrijving IST-situatie
Onderstaand hebben wij de IST-situatie beschreven. Hierbij gaan wij in op de huidige doelen en taken van het CJG, de wijze waarop het CJG op dit moment georganiseerd is en de knelpunten die in het huidige functioneren van het CJG ervaren worden.
2.1 Rol CJG Binnen het jeugdhulpstelsel in de gemeente Raalte neemt het CJG een prominente rol in. Het CJG werkt aan de uitvoering van de Jeugdwet door middel van het bieden van preventie, collectieve activiteiten en ondersteuning in het voorliggend veld (zonder indicatie).2 In de visie van het CJG wordt de verantwoordelijkheid van ouders centraal gezet. Het CJG levert slechts ondersteuning waar en zolang dit strikt noodzakelijk is. Hiermee wordt voorkomen dat het CJG opvoedtaken ‘overneemt’ van de ouders. Daarnaast heeft het CJG een schakelfunctie tussen de nuldelijns, eerstelijns en tweedelijns zorg.3 Het CJG vervult niet de toegangsfunctie tot gespecialiseerde jeugdhulp: dit is belegd bij het gemeentelijk toegangsteam. Wanneer gespecialiseerde jeugdhulp nodig is ondersteunt de CJG-professional ouders/verzorgers en jeugdige bij het opstellen van het ondersteuningsplan waarin de benodigde ondersteuning waarvoor een indicatie nodig is in staat beschreven. Dit plan wordt ingediend bij de jeugdconsulent van de gemeente Raalte, die verantwoordelijk is voor verwijzingen naar specialistische jeugdhulp. 4 Het CJG blijft ook na verwijzing betrokken.
Immers: het CJG dient te borgen dat ondersteuning van gezinnen vanuit verschillende domeinen op elkaar is afgestemd, en dat casusregie duidelijk belegd is.5 Wanneer er sprake is van multiproblematiek binnen gezinnen vervult het CJG een verbindende rol in de afstemming tussen de organisaties.
2.2 Organisatorische inrichting CJG Het CJG is vormgegeven als netwerkorganisatie: er is geen sprake van een formele juridische structuur waarbinnen het CJG is ondergebracht. In plaats daarvan is er sprake van een diversiteit aan subsidiebeschikkingen en overeenkomsten met zorgpartners waarmee de beschikbaarheid van personeel geborgd wordt. Het CJG heeft sinds 2018 een fysieke locatie aan de Jan van Arkelstraat en sinds 2024 een tweede locatie gedeeld met het consultatiebureau op Arkelstein 1 in Raalte. Personele organisatie CJG De beschikbaarheid van personeel wordt georganiseerd door een diversiteit aan overeenkomsten met (gesubsidieerde) partnerorganisaties. Daarnaast stelt de gemeente
2
Werkwijzer CJG Raalte, 2022, p.4 Zorgstructuur Jeugd Raalte, 2015, p.6 4 Werkwijzer CJG Raalte, 2022, p.15 5 Zorgstructuur Jeugd Raalte, 2015, p.6 3
6
Raalte een coördinator, ondersteuners en opvoedmaatschappelijk werkers voor het CJG beschikbaar. De coördinator verbindt de medewerkers van het CJG en houdt toezicht op de uitvoering op basis van de uitgangspunten van het CJG. De CJG-ondersteuning houdt zich bezig met de communicatie, voert praktische en secretariële werkzaamheden uit, beantwoordt lichte opvoedvragen en zorgt voor de werkverdeling. Tot slot is er ook sprake van een overeenkomst van opdracht met een gedragswetenschapper (ZZP). De personele organisatie is de afgelopen jaren veranderd. Zo heeft de gemeente Raalte ervoor gekozen functies aan het CJG toe te voegen, zoals de uitbreiding van de inzet van MEE, het toevoegen van een gedragswetenschapper, expertise op complexe scheidingen en risicojongeren. Doel daarbij is, in lijn met de regionale visie, een verschuiving te realiseren van zware vormen van hulp naar de inzet van lichtere en beter passende en gecoördineerde hulp, die dichtbij en sneller plaatsvindt.6 De totale omvang in termen van fte hebben wij weergegeven in onderstaande tabel. Organisatie
Gemeente Raalte
Type medewerkers
Type overeenkomst
Coördinator CJG CJG Ondersteuning
Gemeentelijke dienst
Opvoedmaatschappelijk werkers Gedragswetenschapper
De Kern MEE Samen Trias Jeugdhulp
Opvoedmaatschappelijk werk Cliëntondersteuner Opvoedmaatschappelijk werk
ZZP Detachering (Bender en
Aantal fte
8,9
Pactum) Subsidiebeschikking
3,12
Subsidiebeschikking
0,81
Subsidiebeschikking
1,39
Totaal
14,22 fte
Figuur 1: Overzicht CJG Personele bezetting op verschillende manieren georganiseerd Zoals zichtbaar in bovenstaande figuur hebben de deelnemers aan het CJG een diversiteit aan achtergronden. Daarnaast is de wijze waarop zij bekostigd worden verschillend: -
Voor zowel de gedragswetenschapper als een van de opvoedmaatschappelijk werkers is er sprake van een ZZP-constructie (overeenkomst van opdracht met de gemeente Raalte).
-
Voor de partners De Kern, Mee Samen en Trias Jeugdhulp geldt dat zij een subsidiebeschikking hebben met de gemeente Raalte. De subsidie ziet op de activiteiten die deze partijen uitvoeren voor de gemeente Raalte, in het CJG. De organisaties stellen ten behoeve van het uitvoeren van de activiteiten in het CJG fte beschikbaar.7
6
Collegevoorstel, Versterking CJG ten behoeve van de transformatie jeugdhulp, 2019, p.2. De subsidie ziet dus niet op het beschikbaar stellen van personeel. Dit kan ook niet: een subsidie kan niet worden verleend voor inzet van fte of het direct ter beschikking stellen van fte. 7
7
-
Met Pactum is een detacheringsovereenkomst afgesloten door de gemeente Raalte.
-
Middels inhuur bij verschillende organisaties wordt een opvoedmaatschappelijk werker voor het CJG beschikbaar gesteld. Momenteel wordt deze ingehuurd via Bender.
-
Voor de GGD IJsselland geldt dat de jeugdartsen en jeugdverpleegkundigen vanuit de eigen wettelijke taken8 de jeugdgezondheidszorg uitvoeren. Hun relatie met het CJG is die van het CJG-contactpersoonschap: zij zijn de schakel tussen de (voor)scholen en het CJG. Casuïstiek die betrekking heeft op de Jeugdgezondheidszorg (kindgericht en enkelvoudig) pakken de JGZ-medewerkers zelf direct op, andere casuïstiek dragen zij warm over binnen het CJG. 9 Voor dit contactpersoonschap ontvang de GGD een separate subsidie.
In de praktijk staan de medewerkers die bij het CJG betrokken zijn (de GGD-medewerkers uitgezonderd) volledig ter beschikking aan het CJG en voeren zij geen taken meer uit voor de moederorganisatie. Onderstaande figuur geeft de personele organisatie van het CJG schematisch weer.
Figuur 2: Personele organisatie CJG Continuïteit binnen het CJG Wat opvalt is dat het CJG Raalte erin slaagt om, ondanks de gekozen constructie met subsidiebeschikkingen en detachering, medewerkers langjarig te binden aan het CJG. Er is sprake van continuïteit. De ervaring leert dat dit een cruciale factor is in het ‘slagen’ van een CJG, wijk- of gebiedsteam of anderszins aan jeugdhulp gerelateerde voorliggende voorzieningen.
8 9
Volgend uit de Wet Publieke Gezondheid. Werkwijzer CJG Raalte (samenwerkingsafspraken 2022), p.5
8
Administratieve organisatie Enkele jaren geleden leidde de afwezigheid van een gezamenlijk systeem tot knelpunten. Zo ervaarden medewerkers van het CJG moeite met het beveiligd verzenden van persoonsgegevens.10 Inmiddels registreren medewerkers van het CJG gezamenlijk in één systeem. 11 Eerder gesignaleerde knelpunten met betrekking tot de administratieve organisatie zijn daarmee opgelost. CJG Managersoverleg Formeel is er sprake van een CJG managersoverleg, waaraan de managers van de CJG kernpartners, een beleidsmedewerker van de gemeente Raalte en de CJG coördinator deelnemen.12 Het doel van dit overleg is het realiseren van onderlinge afstemming en de doorontwikkeling van het CJG (transformatie opdracht), het monitoren van de voortgang van de CJG ontwikkelagenda en het bespreken van successen en oplossingen van eventuele knelpunten. 13 In de praktijk vindt dit overleg al geruime tijd niet meer plaats. De meest recente verslagen van het managersoverleg dateren uit 2021. Er vindt op dit moment geen onderlinge afstemming plaats over de lange termijn ontwikkeling en de samenwerkingsafspraken van het CJG en de voortgang van de CJG ontwikkelagenda.
2.3 Financiering CJG Op dit moment wordt het CJG bekostigd met zowel structurele als incidentele middelen. Het is binnen het CJG niet goed mogelijk om een onderscheid te maken tussen personeel wat wordt bekostigd uit incidentele middelen en personeel wat wordt bekostigd uit structurele middelen. Binnen het CJG wordt financiering namelijk niet één-op-één gekoppeld aan functies die het CJG uitvoert. De systematiek daarbij is dat jaarlijks wordt bekeken hoeveel fte nodig is om aan de hulpvragen
te
voldoen.
subsidiebeschikkingen
Daarbij
wordt
het
aantal
door zorgorganisaties beschikbaar
fte
wat
wordt
reeds gesteld
middels voor
de
activiteiten verbonden aan het CJG en het aantal gemeentelijke fte voor het CJG als basis genomen. Wat resteert qua benodigde capaciteit wordt ingevuld met inhuur. Het onderscheid welke functies dus vallen onder de structurele middelen en incidentele middelen is dus niet meer goed te maken. De totale begroting van het CJG bedraagt 1,3 miljoen euro. De structurele middelen zijn voor 2024 begroot op zo’n € 800.000. De incidentele middelen komen voort uit NPO-middelen, middelen dakloosheid en transformatiemiddelen. In totaal bedraagt de incidentele
10
Zie: Een Sterk CJG, Nautus 2020, p.15 CONCEPT Samenwerkingsafspraken CJG Raalte, p. 11, geverifieerd in gesprekken. 12 Zorgstructuur Jeugd Raalte, 2015, p.18 13 Zorgstructuur Jeugd Raalte, 2015, p.18 11
9
financiering van het CJG € 530.000. Dit betekent dat de financiering van het CJG voor 40% uit incidentele middelen bestaat. In onderstaande figuur is dit verder uitgewerkt:14 Begroting CJG 2024
Structureel
CJG formatie
€ 782.922
Incidenteel
Overheveling 0,22 fte (8 uur) van AMW naar CJG budget
€ 25.000
NPO middelen
€ 83.840
Incidentele middelen dakloosheid
€ 100.000
Transformatiemiddelen Totaal
€ 350.000 € 807.922
€ 533.840
Figuur 3: Begroting CJG 2024 In 2018 en 2019 zijn extra middelen beschikbaar gesteld, om diverse functies en initiatieven aan het CJG toe te kunnen voegen. Dit zijn deels structurele middelen. Daar waar de structurele ruimte ontoereikend was is gebruik gemaakt van middelen uit het transformatiebudget.15
2.4 Doelen van het CJG De doelstelling van het CJG is als volgt te omschrijven16: Het vroegtijdig signaleren van hulpvragen bij opvoeden en opgroeien, psychische
-
problemen en stoornissen; Het realiseren van een vraaggericht en samenhangend pakket aan activiteiten en
-
voorzieningen gericht op het tijdig signaleren of voorkomen van problemen bij opvoeden en opgroeien, psychische problemen en stoornissen; Het borgen dat alle jeugdigen en/of ouders die dat nodig hebben tijdig passende
-
ondersteuning krijgen bij opvoed- en opgroeiproblemen, psychische problemen en stoornissen; Het borgen dat de ondersteuning van gezinnen vanuit verschillende domeinen op
-
elkaar is afgestemd (regiefunctie).
2.5 Taken CJG Ten behoeve van het realiseren van bovenstaande doelstelling voert het CJG de volgende taken uit17: -
Het fungeren als adviespunt: geven van informatie en advies aan opvoeders;
-
Aanbieden van lichte ondersteuning aan jeugdigen en opvoeders;
-
Aanbieder van collectieve preventie (bijvoorbeeld trainingen voor jeugdigen en opvoeders);
14
Begroting CJG 2024 Collegevoorstel, Versterking CJG ten behoeve van de transformatie jeugdhulp, 2019, p.4. 16 Werkwijze CJG Raalte, 2022, p.4 17 Rekenkameronderzoek ‘Jeugdhulp: de lat steeds een stukje hoger’, rekenkamercommissie gemeente Raalte, 2019, p.23 15
10
-
Het functioneren als schakel naar het gemeentelijke toegangsteam;
-
Samenwerking met scholen en huisartsen;
-
Het organiseren van generalistische, vrij toegankelijke jeugdhulp;
-
Leveren van input aan beleid rondom jeugdhulp.
2.6 Knelpunten CJG Wij nemen diverse knelpunten waar in het huidige functioneren van het CJG. Deze zijn gebaseerd op de diverse gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd met zowel de gemeente Raalte als de bij het CJG betrokken netwerkpartners. Voor een totaaloverzicht van de geïnterviewden verwijzen wij naar bijlage 1.
2.6.1 Knelpunten in de functionele aansturing van CJG-medewerkers De
sturingsmogelijkheden
van
de
gemeente
op
via
subsidiebeschikkingen
en
detacheringsovereenkomsten beschikbaar gestelde medewerkers binnen het CJG worden in deze paragraaf uitgewerkt. Onderstaand worden vier kernpunten van de sturing beschouwd in de situatie in het CJG Raalte. Wie is mijn leidinggevende? Allereerst is het voor deze medewerkers van het CJG in de huidige constructie onduidelijk door wie zij feitelijk aangestuurd worden: de moederorganisatie of de gemeente Raalte? Dit hangt samen met de positie van de coördinator van het CJG. Zij is verantwoordelijk voor de dagelijkse en functionele aansturing van het CJG-team, maar is formeel geen leidinggevende van de via subsidiëring beschikbaar gestelde medewerkers. Dat resulteert concreet tot de volgende situatie: de coördinator van het CJG ziet dat een via subsidiëring beschikbaar gestelde medewerker zijn of haar werk nog beter kan uitvoeren door zich te ontwikkelen op een specifiek punt. Ten aanzien van de via subsidiëring beschikbaar gestelde medewerkers heeft de coördinator CJG geen andere mogelijkheden om met de leidinggevende van de medewerker in de moederorganisatie in gesprek te gaan. Hierdoor is de coördinator van het CJG Raalte in feite voor een deel van de medewerkers in het CJG een manager zonder bevoegdheden om te managen. Wanneer de coördinator wenst bij te sturen op personeel en de ontwikkeling moet dit via de moederorganisaties, wat feitelijk een ‘omweg’ is.
Daarbij geven de moederorganisaties aan steeds minder in staat te zijn om de personeelsgesprekken te voeren, omdat zij het functioneren ook niet kunnen beoordelen. De medewerkers zijn voor langere tijd, soms meerdere
jaren
volledig
buiten
het
gezichtsveld
van
hun
manager
in
de
moederorganisaties aan het werk. Functioneringsgesprekken Ten tweede vinden functioneringsgesprekken met medewerkers plaats door de managers moederorganisatie, dat is de organisatie waarmee medewerkers een arbeidscontract hebben. De coördinator van het CJG heeft dus geen functioneringsgesprekken met medewerkers
van
het
CJG.
Dit
is
opvallend,
aangezien
de
manager
van
de
moederorganisatie geen zicht heeft op het functioneren van de betreffende medewerker,
11
aangezien deze fulltime bij het CJG werkzaam is. Dit wordt door meerdere managers van de betrokken zorgorganisaties onderschreven. Vanuit de gemeente Raalte wordt daarbij moeite ervaren om grip te houden op bijvoorbeeld de ontwikkeling van medewerkers. Vanuit de gemeente Raalte wordt aangegeven met dit soort vragen ‘niet verder te komen’ bij de betrokken organisaties. Vervanging bij ziekte Allereerst
heeft
dit
punt
betrekking
op
het
type
medewerkers
dat
vanuit
de
partnerorganisaties beschikbaar gesteld voor het uitvoeren van gesubsidieerde activiteiten wordt. Op dit moment ervaart de gemeente Raalte moeite om te sturen op welk type medewerker door de moederorganisatie wordt aangewezen. In zijn algemeenheid zijn dit medewerkers die al langere tijd bij het CJG betrokken zijn. Bij vervanging door ziekte is de vervanging echter aan de moederorganisatie. De coördinator kan in dat geval niet direct sturen op welk type medewerker als vervanger wordt aangewezen. Dit kan alleen indirect, in contact met de betreffende partnerorganisatie. Daarbij is het ook de vraag of moederorganisaties überhaupt in vervanging kunnen voorzien. Zo geeft een zorgpartner aan dat de CJG-functie zo specifiek is dat bij ziekte de moederorganisatie niet kan voorzien in vervanging. Met deze zorgpartner heeft de gemeente separate afspraken gemaakt, waarbij de gemeente voorziet in vervanging bij uitval. Het oplossen van knelpunten in de personele aansturing komt niet van de grond In het verleden zijn reeds afspraken gemaakt om de sturing op de personele organisatie beter vorm te geven. Zo zijn in de samenwerkingsafspraken afspraken opgenomen over een gezamenlijk functioneringsgesprek met de coördinator CJG en de manager van de moederorganisatie, maar
deze
afspraken
worden
in
de
praktijk
niet
nageleefd.
Sterker
nog:
de
samenwerkingsafspraken tussen de gemeente en de zorgpartners zijn überhaupt niet vastgesteld. Dit hangt samen met het feit dat managers van de moederorganisaties niet nauw betrokken zijn bij het functioneren van de beschikbaar gestelde CJG-medewerker. Verloop onder deze managers maakt dat deze niet sterk ‘aangehaakt’ zijn bij het CJG. Dit laatste wordt sterk geïllustreerd door het feit dat het overleg in het gezamenlijk MT (met de coördinator CJG van de gemeente Raalte en de managers van de partnerorganisaties) in de praktijk niet plaatsvindt. Beperkte sturing inherent aan het werken met subsidiebeschikkingen Wij merken op dat de gekozen constructie, waarbij middels subsidiebeschikkingen de beschikbaarheid van personeel wordt geborgd, er toe leidt dat functionele aansturing inherent complex is. Immers: subsidie ziet per definitie op het uitvoeren van activiteiten en kan juridisch niet zien op het beschikbaar stellen van personeel. Beschikbaar stellen van personeel is een dienst(verlening). De zeggenschap over het personeel dat de activiteit uitvoert ligt daarmee per definitie bij de subsidieontvanger. Uiteraard kan de gemeente
12
Raalte in de subsidiebeschikking wel voorwaarden opnemen over bepaalde kwaliteitseisen aan het voor de activiteiten beschikbaar te stellen personeel, zoals de aanwezigheid van bepaalde competenties en vaardigheden en opleiding. Daarbij merken wij op dat de subsidiebeschikkingen zich sterk richten op het subsidiëren van specifieke hoeveelheden fte bij de partnerorganisaties en waarvan enkele met naam en toenaam zijn genoemd. We adviseren de beschikkingen voor het volgende jaar hierop aan te passen.
2.6.2 Personele organisatie heeft negatieve consequenties voor medewerkers van het CJG In de interviews is specifiek aandacht geweest voor de positie van de via subsidie beschikbaar gestelde medewerkers van het CJG. Uit de interviews komt een tweetal knelpunten herhaaldelijk naar voren. Onderdeel zijn van een team Belangrijker nog dan arbeidsvoorwaarden is het gevoel als medewerker onderdeel te zijn van een team en ‘echt ergens bij te horen’. De huidige constructie staat dit in de weg. In de huidige situatie zijn medewerkers inmiddels
zolang
subsidiebeschikkingen gesteld,
dat
zij
via beschikbaar
volledig
CJG-
medewerker zijn. Zeker bij wisselingen
‘Ze staan op de loonstrook, halen 1 keer per jaar een kerstpakket op en ik spreek ze 1x per jaar’ – Manager zorgpartner
in het management aan de kant van de moederorganisatie valt het contact tussen de beschikbaar gestelde CJG-medewerker en de moederorganisatie weg. Gesprekken met verantwoordelijk managers bij de zorgpartners bevestigen dit beeld. Hiermee ontstaat een vreemde situatie voor deze medewerkers: zij zijn feitelijk losgekomen van de moederorganisatie en voelen zich hiermee niet langer verbonden. Tegelijkertijd zijn de medewerkers ook geen onderdeel van de gemeente Raalte, aangezien zij formeel in dienst zijn bij de moederorganisatie. Hiermee vallen medewerkers tussen wal en schip. Uiteenlopende arbeidsvoorwaarden in hetzelfde team Omdat de medewerkers beschikbaar gesteld zijn vanuit verschillende organisaties, is er sprake van een verschil in cao’s. Medewerkers die dagdagelijks samenwerken in hetzelfde team hebben op die manier verschillende arbeidsvoorwaarden. Dit uit zich bijvoorbeeld in verschillen in mogelijkheden van scholing: de ene medewerker kan wel een bepaalde cursus volgen, de ander heeft minder budget. Dat resulteert binnen hetzelfde team in een ongelijkheid tussen medewerkers. Verder uit zich dit in verschillende collectieve vrije dagen, mogelijke
verschillen
in
beloning,
etc.
Binnen
een
netwerksamenwerking
is
dit
vanzelfsprekend en niet onlogisch. Echter: in de huidige constructie waar medewerkers al
13
jaren voor de volledige arbeidstijd samenwerken in één team, op één locatie en zich volledig CJG-medewerker voelen, valt deze logica weg.
2.6.3 De huidige personele constructie heeft geen meerwaarde In dit onderzoek is zowel aan de betrokken zorgpartners als aan de gemeente Raalte de vraag gesteld wat de meerwaarde is van de huidige personele constructie. Wat opvalt is dat deze meerwaarde noch door de betrokken medewerkers van de gemeente Raalte noch door de zorgpartners ingezien wordt. Een gangbaar argument voor het behouden van een relatie tussen de medewerker en de moederorganisatie is dat de medewerker dan gevoed kan worden met de expertise van de moederorganisatie. In de praktijk van het CJG Raalte doet deze meerwaarde zich niet voor, aangezien de verbinding tussen de medewerker en de moederorganisatie over de loop van de jaren steeds verder is weggevallen. Door wisseling van medewerkers binnen de moederorganisaties verwatert ook het netwerk van de aan het CJG beschikbaar gestelde medewerkers. Daarnaast is de professie van CJGmedewerker zodanig doorontwikkeld dat
de
expertise
van
de
moederorganisatie hier niet altijd meer 1-op-1 op aansluit.18 Respondenten wijzen er dan ook op dat
‘Het (de personele constructie red.) is niet meer van deze tijd. CJG-medewerker is een professie geworden.’ - Zorgpartner
er de facto al geen sprake meer is van een netwerkorganisatie: het CJG functioneert feitelijk al als een eigenstandige organisatie. Respondenten geven daarnaast aan dat opleiding en scholing ook ingekocht kunnen worden, hiervoor hoeft de huidige personele constructie niet behouden te blijven.
2.6.4 Incidentele financiering leidt tot moeite in het vasthouden van personeel Het CJG wordt deels incidenteel gefinancierd. Met Rijksmiddelen en met incidentele gemeentelijke financiering. Dit geeft obstakels voor de continuïteit van personeel. Doordat personeel niet voor langer dan enkele jaren aangetrokken kan worden is er altijd sprake van ZZP- en inhuur constructies. Medewerkers die voor deze periode aangetrokken worden vertrekken vaak vroegtijdig, waardoor binnen de looptijd van de financiering sprake is van discontinuïteit.19 Dit is kwetsbaar ten aanzien van kennisopbouw, netwerkopbouw en het opbouwen en bestendigen van relaties met inwoners.
18
Zo zijn er sinds de decentralisatie diverse ontwikkelingen geweest die invloed hebben op de opdracht en taken van lokale teams. Een voorbeeld van deze specialisering is het laten aansluiten van lokale CJG’s op de wettelijke taken van Veilig Thuis (Handelingsprotocol Veilig Thuis, 2019). 19 Concrete voorbeelden zijn een werker rond risicojeugd (gefinancierd vanuit landelijk traject voorkomen dakloosheid).
14
Daarbij ontstaat, zeker recentelijk, de situatie dat het organiseren van tijdelijk personeel steeds lastiger wordt. Dit creëert de situatie dat het aannemen van personeel voor langere termijn niet mogelijk is vanwege financiering en voor kortere termijn niet mogelijk is vanwege krapte op de arbeidsmarkt. Hierdoor lukt het niet om alle functies in het CJG te vervullen.
2.6.5 Praktische issues – ICT en privacy Bij de werkzaamheden van het CJG worden regelmatig persoonsgegevens verwerkt, waaronder bijzondere persoonsgegevens zoals gezondheidsgegevens. Deze verwerking moet voldoen aan de AVG. De AVG vereist dat het duidelijk is welke partij verwerkingsverantwoordelijke is. De verwerkingsverantwoordelijke is de organisatie die het doel en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt.20 Het is belangrijk om helder te hebben wie verwerkingsverantwoordelijke is, omdat deze organisatie ervoor moet zorgen dat de verwerking van gegevens conform de AVG verloopt. Denk bijvoorbeeld aan het passend beveiligen van persoonsgegevens, het uitvoeren van verplichte risicoanalyses (DPIA's), het afhandelen van datalekken en het kunnen reageren op inzageverzoeken van betrokken inwoners. 21 Daarnaast is het van belang dat richting inwoners duidelijk is wie de verwerkingsverantwoordelijke is. Zij moeten immers weten bij wie zij terecht kunnen met vragen over het verwerken van gegevens, en bijvoorbeeld met een verzoek tot inzage. Op dit moment is er niet één organisatie duidelijk aangewezen als verwerkingsverantwoordelijke. Het CJG is geen rechtspersoon en kan dus geen verwerkingsverantwoordelijke zijn.22 Dit wordt echter tot op heden niet duidelijk richting inwoners gecommuniceerd.
Het roept daarnaast vragen op: wie van deze organisaties is verantwoordelijk voor het passend beveiligen van persoonsgegevens, het uitvoeren van verplichte risicoanalyses (DPIA's), het afhandelen van datalekken en het kunnen reageren op inzageverzoeken van betrokken inwoners?
20
Analyse Privacyofficer, CJG Raalte en de verwerking van persoonsgegevens, 2022. Analyse Privacyofficer, CJG Raalte en de verwerking van persoonsgegevens, 2022. 22 Analyse Privacyofficer, CJG Raalte en de verwerking van persoonsgegevens, 2022. 21
15
Het advies van de privacy officer uit 2022 is dan ook: 1.
Maak duidelijke afspraken over het invullen van de verwerkingsverantwoordelijkheid. Dit kan door: a. In een regeling vast te stellen (bijvoorbeeld als onderdeel van de samenwerkingsafspraken) welke rol de gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijken respectievelijk vervullen en wat hun respectieve verhouding met de betrokkenen (inwoners) is. Denk aan: wie is verantwoordelijk voor het informeren van betrokkenen, afhandelen van datalekken, afhandelen van inzageverzoeken etc. b. Alle medewerkers die in CJG verband persoonsgegevens verwerken onder gezag van 1 organisatie te laten vallen. Het meest voor de hand ligt dan om medewerkers MEE en De Kern onder gezag van de gemeente te laten vallen (middels indiensttreding of bijvoorbeeld detachering). Hierdoor is alleen de gemeente nog verwerkingsverantwoordelijke en hoeft er geen regeling zoals hierboven opgesteld te worden.
2.
Wees transparant naar inwoners over hoe het CJG met persoonsgegevens omgaat. Zorg dat helder is dat verwerking door het CJG eigenlijk betekent dat ofwel de gemeente, ofwel de drie partijen gezamenlijk de gegevens verwerken en daarvoor verantwoordelijk zijn.
16
3
Beschrijving SOLL-situatie (notitie van uitgangspunten)
3.1 Notitie van uitgangspunten Onderstaand is de notitie van uitgangspunten schematisch weergegeven. Per element hebben wij een kwalitatieve beschrijving toegevoegd. De inhoud van de notitie van uitgangspunten is gebaseerd op de afgenomen interviews en de deskresearch. Uitgangspunt
Omschrijving
Sturing en governance Gewenste vorm van sturing (bestuurlijk)
De bestuurlijke wens is om te sturen op het wat van de organisatie. Dit betekent dat bestuurlijk direct gestuurd kan worden op de bestuurlijk vastgestelde te behalen doelen van het CJG en daar ook eisen aan kunnen worden gesteld. Bestuurlijk wordt er niet gestuurd op het hoe, de wijze waarop de bestuurlijk gestelde doelen behaald worden.
Gewenste vorm van sturing (ambtelijk) Complexiteit van de governance
De gemeente Raalte kan ambtelijk sturen op het hoe van het CJG: de wijze waarop medewerkers de taken uitvoeren ten behoeve van de bestuurlijk gestelde doelen. De governance is bij voorkeur zo eenvoudig mogelijk. Dit betekent heldere en directe sturings- en verantwoordingslijnen voor raad, college en ambtelijke organisatie.
Juridisch kader Vereisten Jeugdwet
De organisatievorm is in lijn met de vereisten uit de Jeugdwet.
Privacy en
Binnen de organisatievorm wordt voldaan aan de vereisten uit de AVG en
persoonsgegevens
doen zich geen knelpunten voor omtrent privacy en persoonsgegevens. Dit criterium houdt voornamelijk verband met het generieke juridische kader
Generieke juridische vereisten
van de voorkeur van de wetgever voor het publiekrecht. Slechts indien beargumenteerd kan worden dat dit noodzakelijk is voor het behartigen van een openbaar belang mag gebruik worden gemaakt van privaatrechtelijke vormen van verzelfstandiging.23
Organisatie Binnen de organisatievorm kan een adequaat werkende organisatie worden ingericht die past bij de doelen, wensen en ambities van het CJG en aansluit bij de opgaven volgend uit de Hervormingsagenda, de Jeugdwet en het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Personeel In de huidige organisatievorm zijn de partijen die personeel beschikbaar Borging specialisme
stellen voor het CJG verantwoordelijkheid voor deskundigheidsbevordering van medewerkers. De toekomstige organisatievorm dient de deskundigheid en de bevordering van de deskundigheid van medewerkers in de teams te borgen.
Personeelsbeleid
23
In de
huidige organisatievorm is er geen sprake van een uniform
beloningsbeleid
voor
medewerkers
voor
dezelfde
werkzaamheden.
Art. 160 GW
17
Gemeenten hebben geen invloed op toegepaste CAO. Een uniform beloningsbeleid is wel wenselijk. (zie 2.6.2) Cultuur
De organisatievorm borgt dat medewerkers onderdeel zijn van een ‘team’ Bestaande
knelpunten
met
betrekking
tot
de
positionering
van
medewerkers worden opgelost. Dit zijn: •
Leidinggevende functie wordt logisch belegd (zie 2.6.2);
Heldere positionering
•
Verantwoordelijkheid voor vervanging bij ziekte is adequaat belegd
medewerkers
•
(zie 2.6.1); Verantwoordelijkheid voor functionele aansturing van medewerkers (o.a. functioneringsgesprekken) wordt logisch belegd (zie 2.6.1).
Personele transitieuitdaging
De omvang van de uitdagingen die personele veranderingen met zich meebrengen tijdens de transitie (tijd, onderhandelingen met partijen en personeel, HR inregelen, OR etc.). Bij overname van personeel speelt bijvoorbeeld baanzekerheid en uniformiteit in beloning een belangrijke rol voor medewerkers. De partijen die momenteel personeel beschikbaar stellen aan het CJG
Relatie verbonden partijen
steunen bij voorkeur de toekomstige organisatievorm, zodat de goede verstandhouding in andere samenwerkingen met deze partijen niet worden beïnvloed door dit besluit.
Financiën (Europese) aanbestedingsgrens Belastbare overhead
De organisatievorm voldoet aan de (Europese) aanbestedingsregels. Bij de organisatievorm worden fiscale nadelige effecten zoveel als mogelijk beperkt. Bij bepaalde constructies worden de overheadkosten van detacherende partijen belast met 21% BTW, welke worden doorberekend aan de gemeente. Dit is onwenselijk.
Transitiekosten
De kosten die gepaard gaan met de transitie van het huidige construct naar het gewenste scenario zijn zo laag mogelijk.
Effect op inwoners en
Het huidige niveau van dienstverlening van het CJG blijft ten minste gelijkt
cliënten
of wordt beter (kwalitatief/efficiënt)
3.2 Keuze te analyseren organisatievormen Wij onderscheiden twee aspecten bij het kiezen voor een passende inrichting: 1.
De samenwerkingsvorm;
2.
De organisatievorm.
Daarbij kijken wij allereerst welke samenwerkingsvormen voor het CJG Raalte van toepassing kunnen zijn. Vervolgens kijken we welke organisatievorm passend is. Dit toetsen wij aan de notitie van uitgangspunten. Vervolgens werken wij drie scenario’s uit in hoofdstuk 4. In onderstaande paragrafen beargumenteren wij welke samenwerkingsvormen en welke organisatievormen voor nadere analyse in aanmerking zijn gekomen.
18
3.2.1 Samenwerkingsvorm We onderscheiden vier vormen van samenwerking die op basis van fundamentele criteria tegen
elkaar
worden
afgewogen,
te
weten:
afstemming,
ketensamenwerking,
netwerkconstructie en de zelfstandige samenwerkingsorganisatie. In onderstaande figuur zijn deze mogelijkheden weergegeven.
Niet alle samenwerkingsvormen zijn, gelet op de notitie van uitgangspunten, geschikt voor het CJG Raalte. In deze analyse worden de samenwerkingsvormen ‘afstemming’ en ‘keten’ buiten beschouwing gelaten. Hiervoor dragen wij een aantal argumenten aan: -
De taken waar het CJG uitvoering aan geeft en de wijze waarop de gemeente Raalte hier sturing aan wenst te geven, leent zich niet voor een ‘lichte’ samenwerkingsvariant tussen de gemeente Raalte en zorgpartners. Het is juist een lichte vorm van samenwerking die gezien wordt als oorzaak voor diverse gesignaleerde knelpunten (zie hoofdstuk 2).
-
Verschillende zorgpartners hebben aangegeven mee te willen werken aan een transitie van tot nu toe via subsidiebeschikkingen beschikbaar gestelde medewerkers naar een andere organisatie. In deze varianten is hier geen sprake van. De knelpunten met betrekking tot de positionering van medewerkers (zie hoofdstuk 2) worden in deze varianten niet opgelost.
-
Deze samenwerkingsvarianten sluiten niet aan op de gewenste bestuurlijke en ambtelijke sturing van de gemeente Raalte op het CJG.
Dit betekent dat de samenwerkingsvormen ‘netwerk’ en ‘zelfstandig’ overblijven.
19
3.2.2 Organisatievorm Binnen de samenwerkingsvormen ‘netwerk’ en ‘zelfstandig’ stellen wij voor een aantal organisatievormen niet uit te werken. Hiervoor leveren wij steeds een onderbouwing per organisatievorm. Dit resulteert in drie organisatievormen voor het CJG in Raalte, welke wij in hoofdstuk 4 in detail uitwerken. Laten
vervallen
van
varianten
zoals
genoemd
onder
publiekrechtelijke
netwerksamenwerkingen en verzelfstandigingen. De publiekrechtelijke netwerksamenwerkingsvarianten en verzelfstandigingsvarianten hebben allemaal betrekking op samenwerkingen: er dienen minimaal twee gemeenten deel te nemen aan de samenwerking om een dergelijke organisatievorm op te richten. 24 Hier is bij het CJG Raalte geen sprake van, ook blijkt uit de interviews dat er geen ambitie bestaat om het CJG op een dergelijke wijze ‘op te schalen’. Laten vervallen van een de privaatrechtelijke verzelfstandigingen van de BV/NV Wij stellen voor om de vormen van een BV of NV niet nader te analyseren. Hier dragen wij de volgende argumenten voor aan: -
Het kenmerk van deze rechtsvormen is dat zij een winstoogmerk hebben. Hier is bij het CJG geen sprake van en dit is onwenselijk.
-
Motieven voor een dergelijk privaatrechtelijke vormkunnen zijn dat met een BV/NV de taak bedrijfsmatiger en efficiënter uitgevoerd kan worden door creatie van een marktsituatie (met concurrentie), of om een samenwerking met private partijen (zoals bedrijven) mogelijk te maken door middel van gedeeld aandeelhouderschap. Deze motieven zijn niet van toepassing op het CJG.
Laten vervallen van een de privaatrechtelijke verzelfstandigingen van de coöperatie en vereniging Wij stellen voor om de vormen van een coöperatie of vereniging niet nader te analyseren. Hier hebben wij dragen wij de volgende argumenten voor aan: -
Binnen de rechtsvorm van een coöperatie is er per definitie sprake van gedeeld eigenaarschap. Immers: een coöperatie heeft per definitie meerdere eigenaren. Uit de interviews blijkt dat er geen behoefte is aan het delen van eigenaarschap, bijvoorbeeld met een andere gemeente of met andere private partijen (zoals zorgpartners).
-
De rechtsvorm van een vereniging, met bijbehorende ledenconstructie, sluit niet aan op het takenpakket en gewenste inrichting van het CJG.
24
Art. 1 Wet gemeenschappelijke regelingen
20
3.2.3 Drie mogelijke organisatievormen voor het CJG in Raalte Voor het CJG in Raalte zijn drie varianten voor een toekomstbestendig CJG die verder worden
uitgewerkt.
Het
betreffen
het
(1)
optimaliseren
van
de
huidige
netwerksamenwerking, (2) het CJG verzelfstandigen in een stichting en (3) het CJG als onderdeel van de gemeente Raalte. Onderstaand is een beknopte weergave van ieder van deze drie varianten weergegeven. Deze worden in hoofdstuk 4 verder uitgewerkt. 1.
Het optimaliseren van de huidige netwerksamenwerking. Toelichting: in dit scenario wordt de huidige netwerkconstructie behouden. Daarbij kijken wij naar welke mogelijkheden er binnen dit construct zijn om de ervaren knelpunten weg te nemen.
2.
Het CJG verzelfstandigen in een stichting, met personeel in eigen dienst. Toelichting: dit is een privaatrechtelijke verzelfstandiging. Er zijn diverse voorbeelden van CJG’s die op deze wijze zijn ingericht.25 Wij benoemen expliciet: ‘personeel in eigen dienst’. Wij ontraden een stichting met detacheringsconstructie en laten deze vorm verder buiten beschouwing. Dit heeft o.a. te maken met het feit dat de meerwaarde van een detacheringsconstructie in de context van het CJG niet evident is (zie hoofdstuk 2) en dat fiscale aspecten deze organisatievorm bemoeilijken.26 Een vergelijkbaar scenario is het beleggen van de CJG-taak bij één marktpartij. Dit is een complexere variant dan het beleggen van het CJG in een stichting, gezien de effecten op de betreffende marktpartij en de verminderde flexibiliteit bij het inrichten van de overgang van personeel. Daarom stellen wij voor de variant stichting een van de drie scenario’s te laten zijn.
3.
Het CJG als onderdeel van de gemeente Raalte. Toelichting: In deze variant is er geen sprake van een samenwerkingsvorm met de gemeente, maar een organisatieonderdeel binnen de gemeente. Er zijn diverse voorbeelden van CJG’s die op deze wijze zijn ingericht.27
25
Zie bijvoorbeeld: het CJG Barneveld of het CJG Rijnmond. Staatscourant 2022, 18350: ‘Tevens geldt dat het berekenen van een redelijke kostenvergoeding van maximaal 5% van de brutoloonkosten voor de werkzaamheden die zijn verbonden aan het optreden als formeel werkgever geen reden is om de vrijstelling buiten toepassing te laten. Als de uitlener extra opbrengsten verwerft boven dit percentage dan is de gehele vergoeding belast als met de terbeschikkingstelling in concurrentie wordt getreden met commerciële ondernemers die vergelijkbaar personeel ter beschikking stellen.’ Bij een overhead groter dan 5% wordt daarom 21% BTW geheven over de terbeschikkingstelling. 27 Zie bijvoorbeeld: het CJG Rhenen of het CJG Den Haag. 26
21
3.3 Financiële dekking als onderdeel van de uitwerking Een van de vraagstukken omtrent het CJG is de wijze waarop het CJG wordt gefinancierd. In de huidige financieringsconstructie is de financiering niet gekoppeld aan een specifieke functie of taak. Wij zien de vraag omtrent de organisatievorm en de vraag omtrent de financiering als twee aspecten die beide apart beantwoord moeten worden. Concreet bedoelen we hiermee: de keuze voor een organisatievorm betekent niet automatisch ook de keuze voor een financieringsvorm. Immers: binnen de diverse organisatievormen kan gekozen worden voor verschillende financieringsvormen. Wij
stellen
daarom
voor
om
in
de
uitwerking
van
de
scenario’s
vier
financieringsmogelijkheden uit te werken: 1.
Behoud status quo: de huidige financieringsvorm wordt voortgezet, waarbij het CJG voor zo’n 40% incidenteel wordt gefinancierd. De consequenties hiervan, inclusief knelpunten worden toegelicht.
2.
Gemeentelijke financiering structureel: de gemeentelijke financiering die op dit moment incidenteel van aard is, wordt structureel gemaakt. Dit gaat dan concreet over de middelen uit het transformatiebudget. Incidentele rijksmiddelen komen niet voor rekening van de gemeente Raalte. Na afloop van de uitkering van deze middelen valt deze financiering weg, of er moeten andere incidentele rijksmiddelen beschikbaar komen. Vooralsnog worden er echter geen nieuwe incidentele rijksmiddelen voorzien.
3.
Structurele financiering: het CJG wordt volledig structureel gefinancierd.
4. Uitbreiding financiering: het CJG wordt volledig structureel gefinancierd, waarbij het huidige budget (structureel + incidenteel) wordt verhoogd.
Voor de verschillende scenario’s beschrijven wij de consequenties voor het CJG (op hoofdlijnen) en hoe deze scenario’s zich verhouden tot de Hervormingsagenda Jeugd, het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en het recent verschenen rapport Zicht op het verbeter- en besparingspotentieel Raalte.28
28
Berenschot, Rapport Zicht op besparingsmaatregelen Raalte, 2024.
22
4
Relevante context: Hervormingsagenda Jeugd en het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming
4.1 Inleiding In dit hoofdstuk schetsen wij enkele ontwikkelingen en opgaven die raken aan de toekomstige ontwikkeling van het CJG Raalte. Wij gaan hierbij in op de Hervormingsagenda Jeugd, het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en het recent verschenen rapport Zicht op het verbeter- en besparingspotentieel Raalte.29
4.2 Hervormingsagenda Jeugd De Hervormingsagenda Jeugd en het Implementatieplan 2023-2028 schetsen een beweging ‘naar de voorkant’. Centraal in deze beweging staat het versterken van de lokale toegang met stevige lokale teams (in Raalte: het CJG) waarin goed opgeleide professionals werken, die in goede verbinding staan met specialisten. 30 Zo is in de Hervormingsagenda
opgenomen
dat
jeugdigen
en
hun
ouders
voor
jeugdhulp
laagdrempelig en dicht bij huis terecht kunnen bij stevige lokale teams die waar nodig ook zelf passende en samenhangende basishulp bieden: zowel licht als zwaarder. Daarnaast werken de teams nauw samen met andere zorg- en welzijnspartners, zoals huisartsen, jeugdgezondheidszorg en informele steunfiguren. De teams moeten beschikken over lokale specialistische kennis. Dit omvat expertise op het gebied van jeugdgezondheidszorg, psychosociale problematiek (zoals mentale gezondheidsproblemen en gedragsstoornissen) en ondersteuning voor jongeren met levenslange of levensbrede beperkingen. Tot slot dienen de teams in staat te zijn te begeleiden tijdens de overgang naar volwassenheid, vooral in samenwerking met domeinen zoals de GGZ voor volwassenen en onderwijs. De hervormingsagenda verzwaart de rol van lokale teams. Er komt meer nadruk te liggen op verbinding tussen kind en opvoeders, de inzet op vroegsignalering, een goede koppeling met informele en formele zorg en het versterken van de sociale basis. 31 Ook een doorontwikkeling van de samenwerking met de JGZ is onderdeel van deze beweging. 32 De inrichting van deze teams vereist duidelijke richtlijnen en een niet-vrijblijvend kader voor gemeenten, wat betekent dat gemeenten een gestructureerd en bindend beleid moeten hebben om deze teams effectief te organiseren.
Dit beleid betreft specifieke richtlijnen die bepalen hoe de teams functioneren, welke verantwoordelijkheden ze hebben en welke procedures ze moeten volgen. Dit garandeert uniformiteit in hun werking en aanpak.
29
Berenschot, Rapport Zicht op besparingsmaatregelen Raalte, 2024. Hervormingsagenda Jeugd, p.11 31 Hervormingsagenda Jeugd, p.15 32 Hervormingsagenda Jeugd, p.30 30
23
4.3 Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming In het toekomstscenario blijven de kerntaken van de lokale teams op lokaal niveau uitgevoerd, zonder veranderingen in de bestaande governance. De lokale teams blijven een belangrijke taak hebben in het signaleren en aanpakken van onveiligheid binnen gezinnen, conform het kwaliteitskader 'Werken aan veiligheid voor lokale teams'. De professionals in het lokale team dragen niet over, maar blijven betrokken en zetten waar nodig specialistische hulp in. De verantwoordelijkheid voor preventie van huiselijk geweld of kindermishandeling, evenals het bevorderen van de veiligheid van het kind in de opvoedsituatie, blijven een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Net als vroegsignalering, het voorkomen van en vroeg interveniëren bij risico op opgroei- en opvoedingsproblemen, en het bevorderen van de opvoedvaardigheden van ouders. In het toekomstscenario staat een gezinsbrede benadering centraal (0-100). Lokale teams inventariseren wat een gezin nodig heeft. Dit kan soms hulp voor een jeugdige zijn, en soms hulp voor de ouders. Het lokaal team hanteert in het toekomstscenario dus een ‘brede blik’. Daarnaast blijven gemeenten verantwoordelijk voor het beoordelen van de ontwikkeling van kinderen in belastende omgevingen.
Dit omvat het in kaart brengen van het zorgsysteem rondom het gezin en het versterken van de eigen mogelijkheden van kinderen, ouders en hun directe sociale omgeving.33
4.4 Rapport Zicht op het verbeter- en besparingspotentieel Raalte De gemeente Raalte staat er wat betreft het sociaal domein relatief goed voor. 34 Desalniettemin wordt de gemeente geconfronteerd met een stijgende zorgbehoefte en een toename in de complexiteit van zorgvragen. Daar komt een aangekondigde budgetkorting vanuit het Rijk (het ‘ravijnjaar 2026’) bij. Om hierop te anticiperen heeft de gemeente Raalte potentiële Besparingspotentieel laten inventariseren. De maatregelen die raken aan het CJG vatten wij in deze paragraaf samen. Oppakken van ondersteuningsvragen binnen het CJG Het rapport constateert, in lijn met de hervormingsagenda, dat het oppakken van lichte ondersteuningsvragen binnen het CJG zwaardere jeugdhulp voorkomt. 35 Investeringen in het CJG waarbij ondersteuningsvragen voorliggend worden opgepakt zijn daarmee kostenefficiënt. In het rapport wordt gesteld dat voor 50 tot 75% van de cliënten diagnostiek, begeleiding, systeemtherapie / intensieve gezinsbehandeling, hulp bij echtscheiding en spoedzorg een aanbod kan worden gedaan vanuit het CJG. De ervaring is dat de kosten van het voorliggend aanbieden van deze ondersteuning per saldo 25% lager liggen.
33
Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming, p. 22 Berenschot, Rapport Zicht op besparingsmaatregelen Raalte, 2024, p.3 35 Berenschot, Rapport Zicht op besparingsmaatregelen Raalte, 2024, p.3 34
24
Uitbreiding voorliggende specialistische inzet CJG Het rapport adviseert vervolgens een verzwaring van de rol van het CJG en een uitbreiding van de inzet die via het CJG geleverd wordt. Deze maatregel houdt in dat een groter deel van de jeugdhulp, zoals een deel van de diagnostiek, begeleiding, systeemtherapie / intensieve gezinsbehandeling, hulp bij echtscheiding en de spoedzorg, voorliggend wordt uitgevoerd door het CJG. Dit heeft voordelen in termen van nabijheid en afhankelijkheid van zorgaanbieders en leidt tot minder kosten: doordat ondersteuning gemiddeld minder lang en minder intensief wordt ingezet realiseert de gemeente Raalte met deze maatregel een besparing. 36 Consequenties voor omvang CJG Wanneer gekozen wordt om besparingen op het gebied van jeugd- en Wmo te realiseren middels inzet op voorliggende voorzieningen (advies J1 uit het rapport), betekent dit feitelijk dat de caseload van de CJG-medewerkers toeneemt. Aangezien de personele organisatie ingericht is op de huidige caseload, zal deze maatregel een toename in capaciteit van het CJG vergen. Ook vraagt het advies een benadering van het CJG die ziet op continuïteit. 37 Deze continuïteit dient zich dan ook te vertalen in de wijze van financiering van het CJG.
36 37
Berenschot, Zicht op het verbeter- en besparingspotentieel, p.25 Berenschot, Zicht op het verbeter- en besparingspotentieel, p.26
25
5
Uitwerking scenario’s organisatievorm
5.1 Schematisch overzicht bevindingen In dit hoofdstuk werken wij de verschillende scenario’s uit aan de hand van de ‘scoring’ op de notitie van uitgangspunten. In alle scenario’s blijft het takenpakket van het CJG constant: hier wordt niets in gewijzigd. Wijzigingen treden op wat betreft de positionering van personeel, de bijbehorende inrichting van de organisatie en de bestuurlijke en ambtelijke wijze van aansturing. Onderstaand hebben wij een overzicht van de scoring weergegeven. In paragraaf 4.2, 4.3 en 4.4 lichten wij onze bevindingen toe. A Netwerk
Uitgangspunt
B Stichting
C Onderdeel gemeente Raalte
Sturing en governance Gewenste vorm van sturing (bestuurlijk) Gewenste vorm van sturing (ambtelijk) Complexiteit van de governance Juridisch kader Vereisten Jeugdwet Privacy en persoonsgegevens Generieke juridische vereisten Organisatie Mogelijkheid inrichten organisatie Personeel Borging specialisme Personeelsbeleid Cultuur Heldere positionering medewerkers Personele transitie-uitdaging Relatie verbonden partijen Financiën (Europese) aanbestedingsgrens Belastbare overhead Transitiekosten Effect op inwoners en cliënten Totaalafweging
A
B
C
Score op de afwegingspunten
26
5.2 Scenario A –Optimaliseren netwerkorganisatie In dit scenario wordt de huidige netwerkconstructie geoptimaliseerd. Met huidige netwerkconstructie bedoelen wij dat het CJG blijft bestaan als netwerkorganisatie waarbij geen sprake is van een aparte juridische entiteit en waarbij zorgpartijen en de gemeente personeel beschikbaar stellen / detacheren aan het CJG. Met optimaliseren bedoelen wij dat waar mogelijk de ervaren knelpunten worden opgelost door middel van samenwerkingsafspraken. Er is dus geen sprake van overgang van personeel. Uitgangspunt
Toelichting
Sturing en governance Gewenste vorm van
De bestuurlijke wens is om te sturen op de te behalen doelen van het CJG.
sturing (bestuurlijk)
Er is geen wens om te sturen op het hoe. Op basis van de interviews met betrokken bestuurders constateren wij dat in de huidige constructie aan deze wens voldaan wordt.
Gewenste vorm van sturing (ambtelijk)
In de huidige netwerkconstructie is ambtelijke sturing een knelpunt. De gemeente Raalte kan op ambtelijk niveau op dit moment niet goed sturen (zie hoofdstuk 2.6). In de conceptsamenwerkingsafspraken uit 2022 zijn beheersmaatregelen opgenomen om deze knelpunten weg te nemen. Zo is opgenomen dat een functioneringsgesprek plaatsvindt met zowel de coördinator CJG en de manager van de moederorganisatie. Dit knelpunt lijkt daarmee eenvoudig oplosbaar. Echter, in de praktijk komen deze samenwerkingsafspraken niet van de grond. Zo zijn de afspraken uit 2022 nog steeds niet vastgesteld. Wat betreft de sturing bij vervanging van personeel is dit complex: ook in de samenwerkingsafspraken staat opgenomen dat deze bevoegdheid altijd bij de moederorganisatie ligt.38 Hier is ook geen goed alternatief voor: de coördinator kan immers niet in de moederorganisatie treden en de medewerkers (of bij ziekte een vervanger) aansturen. Bestaande knelpunten in de ambtelijke aansturing kunnen dus slechts deels weggenomen worden met herziene samenwerkingsafspraken.