Rapport Ondermijning Rekenkamer Raalte
Tekst van het document
Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte Onderzoeksrapport
Eindrapport April 2025
Inhoudsopgave
VOORWOORD
4
1.
INLEIDING
5
1.1 1.2 1.3 1.4
Aanleiding Doel en vraagstelling Aanpak Leeswijzer
5 5 5 6
2.
WAT IS ONDERMIJNING?
7
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Inleiding Ondermijning: weinig tastbaar en een containerbegrip Ondermijning kan verschillende vormen aannemen Kennis over ondermijning is met name algemeen en theoretisch Weinig specifieke informatie en cijfers onder ondermijning
7 7 8 11 11
3.
BELEID EN UITVOERING
16
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
Inleiding Veel beleidsplannen en programmatische aanpakken op verschillende niveaus Ruimte voor verbetering inzet instrumenten en beheersmaatregelen Formatie van medewerkers met ondermijning in takenpakket Meldpunt en informatiehuishouding hebben ogen en oren nodig Overleggen over ondermijning op verschillende niveaus Samenwerking levert expertise en uitvoeringskracht op Regelingen voor integriteit en veiligheid zijn nog geen waarborgen
16 16 20 23 23 26 28 29
4.
ONDERMIJNING; KWETSBAARHEID EN WEERSTAND
31
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Inleiding Raalte is (in theorie) kwetsbaar voor ondermijning Bredere inzet bestuurlijke maatregelen gewenst Inzet van beleidsinstrumenten Bestuurlijke rapportages zijn slechts een deel van de informatie
31 31 32 33 34
5.
ROL VAN GEMEENTERAAD
35
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
Inleiding Betrokkenheid van de raad blijkt niet uit acties of vragen Raad in het algemeen tevreden over informatiepositie Kaderstellende functie van de raad ingewikkeld om in te vullen Burgemeester spin in het web die actief wordt bijgespijkerd Bijsturen door de raad alleen als dat echt nodig is
35 35 35 36 36 37
6.
CONCLUSIES
38
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6
Inzicht en bewustzijn Bestuurlijke en beleidsmatige borging Uitvoering en instrumentarium Resultaten en informatie aan de raad Slotconclusies Aanbevelingen
38 39 39 40 41 43
7.
BESTUURLIJKE REACTIE
46
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
2/56
8.
NAWOORD
50
9.
GEBRUIKTE DOCUMENTEN
51
A DEELVRAGEN
54
B AANPAK
55
C NORMENKADER
56
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
3/56
Voorwoord Ondermijnende criminaliteit is geen ver-van-ons-bed-show meer. Waar deze vorm van georganiseerde misdaad vroeger vooral werd geassocieerd met de grote stad, zien we nu dat ook landelijke gemeenten en het buitengebied steeds vaker geconfronteerd worden met signalen van ondermijning. De gevolgen zijn ingrijpend: ze tasten de leefbaarheid aan, ondergraven het vertrouwen in de overheid en zetten druk op de integriteit van ons openbaar bestuur. Dat maakt ondermijning tot een urgente opgave, ook voor de gemeente Raalte. De rekenkamer Raalte heeft daarom het initiatief genomen tot dit onderzoek. We willen als rekenkamer bijdragen aan het vergroten van inzicht in hoe de gemeente omgaat met ondermijning. Welke risico’s worden gezien? Is er voldoende kennis en bewustzijn in de organisatie? Worden signalen herkend en opgevolgd? En beschikt de gemeente over de juiste instrumenten en samenwerkingsstructuren om effectief op te treden? Deze en andere vragen vormen de kern van het onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd door Ipsos I&O in de periode juni tot december 2024. De aanpak bestond uit een combinatie van deskresearch en interviews met betrokken medewerkers, bestuurders en externe partners. De resultaten geven een breed en realistisch beeld van de huidige stand van zaken.
Ze laten zien waar al stappen zijn gezet, maar ook waar nog winst te behalen valt bijvoorbeeld in bewustwording, capaciteit en het structureel borgen van de aanpak. Wij hopen dat dit rapport bijdraagt aan een open en constructieve dialoog binnen de gemeente Raalte. Een dialoog waarin wordt gezocht naar versterking van beleid én uitvoering. Want ondermijning bestrijd je niet alleen met regels en protocollen, maar vooral met alertheid, samenwerking en een stevige bestuurlijke houding. Tot slot spreken wij onze dank uit aan iedereen die aan dit onderzoek heeft meegewerkt. In het bijzonder danken wij de medewerkers van de gemeente Raalte en haar samenwerkingspartners voor hun openheid, bereidheid en betrokkenheid. April 2025 Mevrouw O.P. Wertheim – Davygora De heer D. Hoek De heer A. Titsing
lid rekenkamer lid rekenkamer voorzitter rekenkamer
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
4/56
1. Inleiding 1.1
Aanleiding
Ondermijning vormt in ons land in toenemende mate een probleem voor de samenleving. Het kan vele verschillende vormen aannemen, maar het leidt er in alle gevallen toe dat de grenzen tussen de boven- en onderwereld vervagen. Criminelen richten voor hun activiteiten bijvoorbeeld bedrijven op, vragen vergunningen aan of huren en kopen panden. Hiervoor hebben ze in de ‘bovenwereld’ medewerking nodig van bijvoorbeeld makelaars of autoverhuurbedrijven. Ook individuele burgers en ondernemers kunnen met ondermijning te maken krijgen. Zo benaderen criminelen eigenaren van bijvoorbeeld leegstaande schuren om daarin criminele activiteiten uit te voeren. Denk hierbij aan productie van drugs, de opslag van gestolen goederen of zelfs ondergronds bankieren. Criminelen verdienen hier veel geld mee en weten in veel gevallen – zo nodig met geweld – lange tijd onder de radar te blijven. Dit zorgt ervoor dat deze onderwereldfiguren ongewenste machtsposities opbouwen. De rekenkamer Raalte wil met dit onderzoek inzicht krijgen in welke typen ondermijning in de gemeente Raalte (kunnen) optreden, hoe de gemeente hier samen met partners op acteert, wat daarbij de rol is van de gemeenteraad en of de aanpak van de gemeente Raalte adequaat is. Ipsos I&O heeft dit onderzoek, in samenwerking met de rekenkamer Raalte, uitgevoerd in de periode van juni tot december 2024.
1.2
Doel en vraagstelling
Het doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in: 1 2 3 4
welke typen ondermijning in de gemeente Raalte (kunnen) optreden; hoe de gemeente hier samen met partners op acteert; wat daarbij de rol is van de gemeenteraad; of de aanpak van de gemeente Raalte adequaat is.
De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek is:
In hoeverre hanteert de gemeente zowel qua beleid als qua uitvoering een adequate aanpak in de bestrijding van ondermijning? De bijbehorende deelvragen zijn opgenomen in bijlage A.
Afbakening Het onderzoek richt zich op het jaar 2023. Concreet betekent dit dat we de meest recente documenten hebben bestudeerd en dat we cijfers van deze periode laten zien. De begrenzing van het jaar 2023 kan echter niet overal even hard gehanteerd worden. Als we cijfers met betrekking tot ondermijning presenteren, betreft dit in enkele gevallen ook cijfers van vóór 2023. Dit presenteren we om een langere ontwikkeling weer te geven. Anderzijds zijn de interviews gehouden in het jaar 2024, toen het grootste deel van dit onderzoek werd uitgevoerd. In deze interviews zullen de ervaringen van de gesprekspartners onvermijdelijk ook beïnvloed zijn door de ontwikkelingen uit dit jaar.
1.3
Aanpak
Dit rekenkameronderzoek is met behulp van de volgende bestanddelen uitgevoerd. ● een startbijeenkomst met de ambtelijk betrokkenen; ● een deskresearch met bestaande (beleids-)documenten; ● interviews met zowel ambtelijk als bestuurlijk betrokkenen. Meer details over de aanpak staan in bijlage B.
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
5/56
Normenkader In de beantwoording van de onderzoeksvragen is een normenkader gehanteerd. Deze normen zijn gekoppeld aan de deelvragen waar ze op van toepassing zijn. Het normenkader is te vinden in bijlage C.
1.4 ● ●
● ●
Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op wat ondermijning is, wat er speelt binnen het thema en welke cijfers over ondermijning bekend zijn in Raalte. Hoofdstuk 3 beschrijft het bestaande beleid, uitvoeringsplannen en protocollen om ondermijning tegen te gaan, welke instrumenten de gemeente heeft of kan inzetten en hoeveel en welke medewerkers ondermijning in hun takenveld hebben. In dit hoofdstuk wordt ook beschreven hoe de informatiehuishouding is ingericht, welke meldpunten er zijn en hoe meldingen en signalen worden vervolgd of opgepakt. Ook komen in dit hoofdstuk de bestaande samenwerkingen en overlegstructuren aan bod en wordt beschreven hoe de integriteit van de medewerkers binnen de gemeente wordt gewaarborgd. In hoofdstuk 4 wordt beschreven tot welke resultaten het beleid heeft geleid. In hoofdstuk 5 gaat het over de rol van de gemeenteraad en de burgemeester.
In de hoofdstukken komen afwisselend bevindingen uit verschillende soorten databronnen aan bod: de deskresearch en interviews. We zullen bij alle resultaten steeds vermelden wat de bijbehorende databron is. Ter vergroting van de leesbaarheid geven icoontjes aan het begin van ieder onderdeel ook de gebruikte databron aan. Als er geen symbool van een andere databron wordt getoond, kan de lezer ervan uitgaan dat de bevindingen uit de soort databron afkomstig zijn die daarvoor is aangeduid. Informatie afkomstig uit deskresearch. Informatie afkomstig uit gesprekken met functionarissen van de gemeente en functionarissen die samenwerken met de gemeente. Citaten uit interviews worden (met toestemming) aangeven met dubbele aanhalingstekens en zijn om de leesbaarheid te vergroten taalkundig gecorrigeerd; uiteraard zonder de inhoud geweld aan te doen.
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
6/56
2. Wat is ondermijning? 2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk gaan wij in op alles wat er over ondermijning bekend is in de literatuur: definities, verschijningsvormen, et cetera. Centraal staan hierbij de volgende deelvragen: ● Wat is ondermijning en wat speelt er binnen het thema ondermijning? 1 ● Wat weten het bestuur, de raadsleden en de medewerkers van de gemeente over ondermijning en kunnen zij signalen van ondermijnende activiteit (voldoende) herkennen? ● Welke cijfers over ondermijning in de gemeente Raalte zijn er? ● Is er een (recent) ondermijningsbeeld voor de gemeente Raalte van het RIEC en hoe goed is de organisatie hiermee bekend?
2.2
Ondermijning: weinig tastbaar en een containerbegrip
‘Ondermijning’ is een populair begrip dat in de afgelopen jaren veel is gebruikt met betrekking tot veiligheid op zowel nationaal als lokaal niveau.2 Aangezien er verschillende definities van ondermijning in omloop zijn, kan er verwarring ontstaan rondom de betekenis van het begrip. Een veelgebruikte definitie van ondermijning is de definitie op de website van de politie. De provincie Overijssel hanteert deze definitie van de politie ook: “Ondermijning is een gevolg van veel verschillende vormen van criminaliteit, waarbij de grenzen tussen de bovenwereld (de 'gewone' maatschappij) en de onderwereld (criminelen) vervagen. Criminelen richten voor hun activiteiten bedrijven op, vragen vergunningen aan en huren en kopen panden. Hiervoor hebben ze in de ‘bovenwereld’ medewerking nodig van bijvoorbeeld makelaars, autoverhuurbedrijven, administratiekantoren en notarissen. Je kunt ondermijning zien als het constante gebeuk van georganiseerde criminaliteit (onderwereld) op onze samenleving (bovenwereld). Ondermijning is een probleem dat de maatschappij verzwakt en uiteindelijk zelfs ontregelt.” 3 We kunnen stellen dat ondermijning in ieder geval uit de volgende elementen bestaat: 1. 2.
criminaliteit waarbij er sprake is van een ‘verwevenheid’ tussen de bovenwereld en de onderwereld; criminaliteit met mogelijk diepgaande effecten op meerdere vlakken van de samenleving.
De ‘verwevenheid’ tussen de bovenwereld en de onderwereld staat in veel definities van ondermijning centraal, zowel in definities van wetenschappers als van organisaties die in de praktijk werken met het fenomeen. 4 Criminelen maken voor hun illegale praktijken gebruik van faciliteiten uit de bovenwereld die wel legaal zijn. Het vervagen van de grenzen tussen de boven- en onderwereld impliceert bovendien medewerking van personen en instanties in de bovenwereld, zoals makelaars, notarissen of autoverhuurbedrijven.5 In veel definities van ondermijning ligt ook een focus op de mogelijk negatieve impact van deze vorm van criminaliteit. Ondermijning wordt gezien als een sluipend proces dat de fundamenten van de samenleving ondergraaft.6 Belangrijke gevolgen van ondermijning zijn de aantasting van het financieeleconomische stelsel, de leefbaarheid, het milieu, de moraliteit en het rechtsgevoel, en de rechtsstaat.
1 De deelvragen ‘Wat is de rol van de gemeente?’ en ‘Met wie werkt de gemeente samen?’ slaan we hier over en behandelen we
in hoofdstuk 4 in detail. 2 Boutellier et al. (2020). 3 Bron politie: Wat is ondermijning? | politie.nl, bron provincie: Provincie Overijssel (zonder datum: p. 1). 4 Lam et al. (2018: p. 14)., Vols (2020), Taskforce-RIEC Zeeland-Brabant (2021: p. 2). 5
Provincie Overijssel (zonder datum: p. 1).
6 Lam et al. (2018: p. 14).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
7/56
Ondermijning is niet alleen een strafrechtelijk probleem, maar heeft mogelijk ook een diepe sociaaleconomische impact. Het gaat namelijk samen met een aantasting van de normen en waarden in de samenleving. Ondermijning kan ook gepaard gaan met geweld, bedreigingen en intimidatie van burgers, bestuurders en ambtenaren. 7 De afdeling Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente Raalte hanteert zelf de volgende definitie van ondermijning: “Ondermijnende criminaliteit gaat over vormen van georganiseerde misdaad waarbij de onderwereld en bovenwereld met elkaar verweven raken. Het ondermijnt onze democratie en rechtstaat. Ondermijning is internationaal verweven, maar nestelt zich in onze wijken en buurten.”.8 Ook in deze definitie van ondermijning staat de verwevenheid van de bovenwereld en onderwereld centraal. Vergeleken met de definitie van de politie, is er echter minder aandacht voor de concrete nadelige effecten op de samenleving. In de Integrale Veiligheidsstrategie 2023-2026 wordt de impact van ondermijning op de maatschappij wel besproken.
Ondermijnende criminaliteit maakt misbruik van legale structuren van de overheid en heeft op die manier een ontwrichtende impact op de (lokale) maatschappij.9 Ondermijning kan zo negatieve effecten hebben voor het ondernemersklimaat, de sociale cohesie, het rechtsgevoel van burgers en ondernemers en potentieel ook leiden tot de verpaupering van wijken en buurten. Kwetsbare inwoners zijn vaak slachtoffer van ondermijning. Criminelen maken gebruik van sociale problemen of maken deze bewust erger. Tijdens de interviews is naar voren gekomen dat de definities die meestal worden gebruikt voor ondermijning, met hun focus op de verwevenheid van de boven- en onderwereld, onvoldoende concreet en tastbaar zijn. Er is meerdere keren gezegd dat het een breed en lastig af te bakenen begrip is en misschien ook te veelomvattend. Het woord ‘containerbegrip’ is meerdere malen naar voren gekomen. Het gaat bij ondermijning in ieder geval om georganiseerde misdaad die dichtbij plaatsvindt, maar die onzichtbaar blijft. Een aantal quotes uit de interviews illustreren dit punt: “Je hebt allemaal mooie definities over wanneer de boven- en onderwereld elkaar raken, nodig hebben of verweven raken. De lokale democratie kan worden aangetast. Dat zijn allemaal mooie definities die je in de Dikke Van Dale zou moeten opzoeken.
Onthoud vooral dat het iets is wat dichtbij plaatsvindt.” (RIEC) “Er wordt tegenwoordig veel onder ondermijnende criminaliteit geschaard. Als we twintig prioriteiten met elkaar stellen, zijn het geen prioriteiten meer. Daar moeten we scherp op zijn.” (RCO) Het lastige van het werken met een containerbegrip is dat niemand zeker weet wat er onder ondermijning valt en wat niet. “Ja, want er zijn zoveel soorten ondermijning. Ik snap het vervlechten van illegale praktijken naar de normale wereld. Het witwassen of wat je dan ook zou willen. Maar dat kan op zoveel manieren. Dat je niet meer zo kan zeggen (wat ondermijning is of niet, red.), want het is niet heel tastbaar.” (ON)
2.3
Ondermijning kan verschillende vormen aannemen
Onder ondermijning kunnen verschillende vormen van criminaliteit vallen. In Tabel 2.1 geven we een overzicht van de verschillende vormen die naar voren zijn gekomen in de deskresearch. Bij iedere vorm van ondermijning noemen we een of meerdere concrete voorbeelden. Deze voorbeelden dienen voornamelijk ter illustratie en zijn niet per definitie de enige voorbeelden die onder deze vorm van criminaliteit vallen.
7 Blatter en Spapens (2023). 8
Gemeente Raalte (zonder datum(f), p. 5), Gemeente Raalte (2023c, p. 9).
9 Gemeente Raalte (2023c, p. 9).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
8/56
Tabel 2.1 – Vormen van criminaliteit die onder ondermijning kunnen vallen Vorm van ondermijning
Voorbeeld
Drugscriminaliteit
Georganiseerde hennepteelt, drugslabs Fraude in het sociaal domein, verticale fraude10, horizontale fraude11 Arbeidsuitbuiting, criminele uitbuiting, seksuele uitbuiting Mestfraude, afvalcriminaliteit (zoals het lozen van drugsafval) Betrokkenheid van jongeren bij drugsproductie of drugshandel Opslag van illegale of gestolen goederen in een bedrijfspand, opslag van wapens in woning Investeringen met misdaadgeld, ondergronds bankieren
Fraude Mensenhandel en -smokkel Milieucriminaliteit Ondermijnende jeugdcriminaliteit Vastgoedcriminaliteit Witwassen
Bronnen: CVV (2010, zonder datum); Blatter en Spapens (2023); RIEC-LIEC, (zonder datum); RIEC (zonder datum) Analistennetwerk Nationale Veiligheid (2021); Rekenkamer Amersfoort (2023).
Bij de beschrijving van ondermijnende criminaliteit kan een focus liggen op plekken waar ondermijning voorkomt of op doelgroepen die zich er schuldig aan maken.12 In de provincie Overijssel is bijvoorbeeld veel aandacht voor ondermijnende criminaliteit op vakantieparken of in het buitengebied. 13 Als kwetsbare doelgroepen voor ondermijning worden onder andere jongeren (ondermijnende jeugdcriminaliteit) aangemerkt en agrariërs.
Belangrijkste vormen van ondermijnende criminaliteit in de gemeente Raalte Op basis van de algemene inventarisatie van vormen van criminaliteit die onder ondermijning vallen en kwetsbare plekken en doelgroepen met betrekking tot ondermijning, geven we hieronder een overzicht van de belangrijkste vormen van ondermijnende criminaliteit in de gemeente Raalte.
Drugscriminaliteit Het buitengebied van gemeenten kan kwetsbaar zijn voor criminele activiteiten, zoals drugslabs.14 Uit cijfers van tien jaar geleden bleek dat illegale drugshandel destijds een lichte stijging liet zien.15 Bij recentere cijfers van drugscriminaliteit is er echter een stabiel beeld zichtbaar tussen 2022 en 2023.16 Voorbeelden van drugscriminaliteit die voorkomen in de gemeente Raalte zijn drugshandel (zoals in de openbare ruimte of vanuit woningen en bedrijfspanden), illegale opslag in schuren, hennepteelt in maïslanden en drugslabs.17 In de interviews is ook gesignaleerd dat ondermijnende drugscriminaliteit mogelijk een rol speelt in de gemeente Raalte. “In de kern van Raalte zien we dat er wat gevallen van drugshandel zijn, bedrijfspanden en een groot industrieterrein waar we niet goed de vinger er op kunnen leggen wat die daar nu doen. Waar niet altijd veel aanloop is en soms heel lang leeg lijkt te staan.” (POL)
10 Dit is fraude waar de overheid bij betrokken is. Denk aan uitkeringsfraude of belastingfraude. 11 Dit is fraude tussen burgers of bedrijven (dus op hetzelfde niveau). Onder horizontale fraude valt bijvoorbeeld digitale
criminaliteit, zoals bankpasfraude en marktplaatsfraude. 12 Zie hiervoor bijvoorbeeld de onderzoeken naar ondermijning van de rekenkamers van andere Nederlandse gemeenten, zoals Rekenkamer Amersfoort (2023) en Rekenkamer Neder-Betuwe (2023). 13 Provinciale Staten van Overijssel (2024), PVO Oost-Nederland (2024, p. 4). 14 Vechtdal (zonder datum). 15 Gemeente Raalte (2016). 16 CBS (2024). 17 Hier in Salland (2022), RIEC (zonder datum).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
9/56
Fraude in het sociaal domein Er is bij de medewerkers van het sociaal domein in de gemeente Raalte toenemende urgentie om fraude in het sociaal domein aan te pakken, met name zorgfraude. Zorgfraude wordt als een ‘witte vlek’ bestempeld: er is een gebrek aan inzicht.18 Er is mogelijke sprake van zorgcriminaliteit in de gemeente, maar dit is voornamelijk gebaseerd op vermoedens en is lastig hard te maken. 19 Fraude in de zorg (Wmo en Jeugd) is in grotere mate gelieerd aan organisaties in plaats van individuen. Landelijke ervaringen laten zien dat onrechtmatigheden bij de Wmo en Jeugdwet met name voorkomen bij het persoonsgebonden budget (pgb). 20 Binnen de interviews die wij gehouden hebben, is het thema van fraude in het sociaal domein aangesneden en besproken. Er zijn vermoedens de revue gepasseerd.
Ondermijnende jeugdcriminaliteit Het district IJsselland geeft aan zich zorgen te maken om het feit dat jongeren steeds vroeger betrokken raken bij verschillende vormen van criminaliteit. 21 Hierbij ligt een nadruk op drugscriminaliteit: jongeren worden bijvoorbeeld betrokken bij georganiseerde drugshandel doordat ze pakketjes bezorgen of helpen bij het vervaardigen van de drugs. Binnen de interviews die wij gehouden hebben, is ook het thema jeugdcriminaliteit aan bod gekomen. Er zijn opnieuw vermoedens en ook zorgen de revue gepasseerd.
Ondermijning op vakantieparken De provincie Overijssel heeft vakantieparken geïdentificeerd als kwetsbare plekken in het kader van ondermijning.22 In de regio Salland (de gemeenten Deventer, Olst-Wijhe en Raalte) is het aanbod van verblijfsrecreatie tussen 2012 en 2018 met 16 procent toegenomen, dat is meer dan gemiddeld in de provincie Overijssel (9%).23 In de provincie Overijssel als geheel is ruim een kwart van de vakantieparken niet vitaal, wat deze parken kwetsbaarder kan maken voor criminaliteit. Al worden er in de bestudeerde stukken geen harde signalen van verdachte situaties en ondermijning op de vakantieparken in de gemeente Raalte beschreven, wijst het bovenstaande er toch op dat de gemeente mogelijk kwetsbaar is voor deze vorm van ondermijning. In het ondermijningsbeeld van de gemeente Raalte uit 2018 is wel gesignaleerd dat er op vakantieparken (of recreatieterreinen) mogelijk sprake is van huisvesting van arbeidsmigranten, uitkeringsgerechtigden en ‘personen die onder de radar willen blijven’.24 Binnen de interviews die wij gehouden hebben, is de kwestie van ondermijnende criminaliteit op vakantieparken in de gemeente Raalte aangesneden en besproken. Er zijn vermoedens de revue gepasseerd.
Vastgoedcriminaliteit Binnen de interviews die wij hebben gehouden is het thema van vastgoedcriminaliteit aan de orde gekomen. Er wordt gekeken hoe de wet Bibob en flankerende vergunningverlening kan worden ingezet om vastgoedcriminaliteit tegen te gaan. Als vastgoed eenmaal is verhandeld, dan kan de gemeente de transactie namelijk niet meer ongedaan maken.
18
Gemeente Raalte (zonder datum (d)).
19 RIEC (zonder datum). 20 Gemeente Raalte (zonder datum, (b)). 21 Provincie Overijssel (zonder datum). 22 Provinciale Staten van Overijssel (2024). 23
Riefel et al. (2020).
24 Gemeente Raalte (2018).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
10/56
Milieucriminaliteit In het ondermijningsbeeld van 2018 heeft het RIEC de afvalverwerking geïdentificeerd als een branche waar weinig zicht op is. Dat maakt de branche kwetsbaarder voor ondermijning, zoals ondermijnende milieucriminaliteit.25 Binnen de interviews die wij gehouden hebben, is milieucriminaliteit ook aan bod gekomen. De geïnterviewden hebben aangegeven dat zij vermoedens hebben dat deze vorm van ondermijning voorkomt in de gemeente. Ook hebben zij voorbeelden genoemd van wat deze vorm van criminaliteit in het algemeen zou kunnen inhouden. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het lozen van drugsafval of via het vermengen in de mest die wordt uitgereden. Belangrijk om ons hierbij te realiseren is dat dit geen concrete gevallen zijn die in Raalte zijn voorgekomen.
2.4
Kennis over ondermijning is met name algemeen en theoretisch
Uit eerder onderzoek is gebleken dat er in het algemeen vaak een gebrek aan bewustzijn over ondermijning bestaat, ook bij bestuurders en ambtenaren. 26 Er is in het verleden aandacht geweest voor het vergroten van de kennis en het herkenningsvermogen van gemeentemedewerkers met betrekking tot ondermijning, zoals bij de Taskforce-RIEC Zeeland-Brabant, die een Toolbox bewustwording ondermijning ingericht hebben.27 Als we inzoomen op kennis over ondermijning in de gemeente Raalte, blijkt uit eerder onderzoek onder medewerkers van alle IJssellandse gemeenten (inclusief de gemeente Raalte) dat er behoefte is aan meer kennis over mensenhandel en handelingsperspectief bij vermoedens van ondermijning.28 Binnen de gemeente is wel een gedragscode integriteit voor bestuurders, raadsleden en medewerkers.29 Deze gedragscode bevat onder andere regels met betrekking tot het aannemen van geschenken, belangenverstrengeling en nevenfuncties. Deze gedragscode kan indirect bijdragen aan de kennis van bestuurders, raadsleden en medewerkers over ondermijning. Zij worden op deze manier namelijk gewezen op potentiële risico's die verband kunnen houden met ondermijning. Wij merken in de gesprekken dat de meeste kennis algemeen van aard is. Het is met andere woorden eerder theoretische kennis dan kennis van de praktijk.
De kennis over ondermijning binnen de gemeente Raalte wordt door sommige geïnterviewden dan ook niet hoog aangeslagen. “Hoe is het met het bewustzijn van ondermijning binnen de gemeente?” (INT) “Nou ja, ik denk dat het antwoord is dat die er heel beperkt is.” (BM). Een andere geïnterviewde omschrijft het als volgt en maakt hierbij een onderscheid tussen kennis over het begrip ondermijning an sich en meer concrete kennis over hoe er gehandeld kan worden met betrekking tot ondermijning. “Ik denk dat het begrip wel bekend is. Het is de vraag of iedereen wel weet wat ze er echt mee moeten of kunnen. Dat is wat ons ook bezighoudt.” (OOV).
2.5
Weinig specifieke informatie en cijfers onder ondermijning
Omdat ondermijnende criminaliteit een ongrijpbaar fenomeen is, kan het uitdagend zijn om het in cijfers te vatten. Uit de deskresearch komen cijfers naar voren over ondermijnende criminaliteit in Nederland. De cijfers over ondermijning in het buitengebied zijn relevant voor de gemeente Raalte.
25 Gemeente Raalte (2018). 26 Lam et al. (2018, p. 179-182). 27 Taskforce-RIEC Zeeland-Brabant, (2021, p. 2-3). 28
IJsselland (2021b, p. 6-9).
29 Gemeente Raalte (zonder datum (g)).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
11/56
We willen aan de hand van deze cijfers illustreren aan welke ordegroottes er gedacht moet worden als het gaat om het thema ondermijning. ● In een andere plattelandsregio wordt ongeveer 15 procent van de agrariërs in het buitengebied benaderd door criminelen.30 ● In Nederland gaat er zo’n 30 miljard euro om in drugscriminaliteit. Daarvan wordt naar schatting 3 miljard omgezet in Gelderland en Overijssel.31 Omdat ondermijning een rekkelijk begrip is, en de landelijke cijfers alleen inzicht geven in fenomenen die ermee samenhangen, bieden deze landelijke cijfers weinig houvast.
Politiecijfers geven geen compleet beeld over aard en omvang ondermijning Er zijn ook geen harde cijfers over de aard en omvang van ondermijnende criminaliteit in de gemeente Raalte. Er bestaan ook geen duidelijke regels voor het toewijzen van vormen van criminaliteit aan het fenomeen ondermijning. We kunnen wel de nationale politiecijfers van het aantal geregistreerde misdrijven gebruiken om een cijfermatig beeld van ondermijning in de gemeente Raalte te genereren. Hierbij leggen we de focus op de vormen van criminaliteit die waarschijnlijk onder ondermijning vallen. Een belangrijke kanttekening bij de nationale politiecijfers is verder dat deze cijfers enkel de misdrijven bevatten die geregistreerd zijn. Het is daarom goed mogelijk dat er meer ondermijnende criminaliteit is dan de cijfers in Tabel 2.2. aangeven. In Tabel 2.2 staan alleen de misdrijven die volgens de literatuur in verband staan met ondermijnende criminaliteit. Bij misdrijfcategorieën zoals woningcriminaliteit, zedendelicten en geweldsdelicten is dit verband minder sterk. Daarom zijn ze weggelaten. Voor de selectie hebben we eerdere rekenkameronderzoeken naar ondermijning als uitgangspunt genomen, zoals het onderzoek voor de gemeente Neder-Betuwe uit 2023.32 In dit Rekenkameronderzoek ligt de centrale focus op 2023.
Omdat de trend interessant is, brengen we de ontwikkeling (in absolute aantallen) tussen 2020 en 2023 in beeld. Tabel 2.2 – Politiecijfers aantallen geregistreerde misdrijven in de gemeente Raalte voor 20202023 Misdrijfcategorie
Drugscriminaliteit (totaal) Bezit harddrugs Bezit softdrugs Handel harddrugs Handel softdrugs Vervaardigen harddrugs Vervaardigen softdrugs Mensenhandel Wapenhandel (totaal) Bezit vuurwapens Handel vuurwapens Bezit overige wapens Handel overige wapens Horizontale fraude Verticale fraude Overige fraude
2020
2021
2022
2023
15
12
6
6
6 3 2 0 0 4 0 5 1 0 4 0 277 1 2
6 3 1 1 0 1 0 7 2 0 5 0 273 1 1
1 4 0 1 0 0 0 7 3 0 4 0 175 0 0
4 0 0 0 1 1 0 9 1 0 8 0 137 0 1
Bron: CBS, 2024 (Gebiedsscan gemeente Raalte 2020-2023).
30 Overheid van nu (2020). 31
Overheid van nu (2020).
32 Rekenkamer Neder-Betuwe (2023).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
12/56
Misdrijven die het meest relevant zijn met betrekking tot ondermijning, zijn drugscriminaliteit (bezit, handel en vervaardigen drugs), mensenhandel en fraude. Aan de hand van de politiecijfers over het aantal geregistreerde misdrijven in de gemeente Raalte komen we tot de volgende bevindingen voor dit onderzoek: ● Over het geheel genomen laat de geregistreerde drugscriminaliteit in de gemeente Raalte een dalende trend zien tussen 2020 en 2023 (-9). Deze afname is met name zichtbaar bij bezit softdrugs tussen 2022 en 2023 en bij vervaardigen softdrugs. ● Het aantal geregistreerde misdrijven met mensenhandel in de gemeente Raalte bedraagt in de gehele periode 2020-2023 nul. ● Het aantal registraties van horizontale fraude laat in de gemeente Raalte tussen 2020 en 2023 een duidelijke daling zien (-140). ● Het aantal misdrijven wapenhandel als geheel vertoont een lichte stijging tussen 2020 en 2023 (+4). Met name bij bezit van overige wapens (+4) is een toename zichtbaar. Naast misdaadcijfers zijn er nationale politiecijfers beschikbaar voor het aantal geregistreerde overlastincidenten. In Tabel 2.3 hebben we de overlastcategorieën opgenomen die mogelijk wijzen op signalen van ondermijning, zoals overlast i.v.m. drugsgebruik en specifieke vormen van milieuoverlast (die bijvoorbeeld zouden kunnen wijzen op illegale afvaldumpingen).
Tabel 2.3 – Politiecijfers geregistreerde overlastincidenten in de gemeente Raalte voor 20202023 Overlastcategorie
Drugs/drankoverlast1 (totaal) Overlast i.v.m. alcohol/drugs Aantreffen drugs (geen verdachte) Overige drugsdelicten Milieu2 (totaal) Inrichting Wet Milieubeheer Bodem Water Afval Bouwstoffen Mest Transport gevaarlijke stoffen
2020
2021
2022
2023
36
34
50
49
24
26
38
41
6
3
8
7
6 24 2 6 1 10 2 0
5 16 0 7 0 8 0 0
4 13 0 3 0 9 1 0
1 6 0 5 0 1 0 0
3
1
0
0
Bron: CBS, 2024 (Gebiedsscan gemeente Raalte 2020-2023). 1. Overlastvorm niet getoond in deze categorie: openbare dronkenschap; verder: drank en drugsoverlast worden als één cijfer gerapporteerd door de politie dus we kunnen geen onderscheid maken 2. Overlastvormen niet getoond in deze categorie: geluid, vuurwerk, bestrijdingsmiddelen, Natuur en Landschap, ruimtelijke ordening, dieren, voedselveiligheid
De totale overlastcijfers met betrekking tot drank en drugs laten tussen 2020 en 2023 een duidelijke stijgende trend zien (+13). Dit is met name zichtbaar bij overlast i.v.m. alcohol/drugs en in mindere mate bij overlast vanwege het aantreffen van drugs. Bij milieuoverlast is er juist sprake van een dalende trend: -18. Dit geldt voornamelijk voor het aantal geregistreerde overlastincidenten afval. In de interviews is het beeld naar voren gekomen dat het lastig is om te bepalen of cijfers over bepaalde vormen van criminaliteit onder ondermijning moeten worden geschaard of onder iets anders. Gegevens moeten afgeleid worden uit gegevens over andere vormen van criminaliteit. Uit de interviews met medewerkers van de gemeente blijkt dan ook dat cijfers over misdrijven en
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
13/56
overlastincidenten niet altijd bruikbaar zijn voor het verkrijgen van een cijfermatig beeld van ondermijning in de gemeente. Dit sluit aan bij de eerder gemaakte opmerkingen over tabellen 2.2 en 2.3, namelijk dat het lastig is om de beschikbare cijfers te duiden.
Mogelijk relevante meldingen met betrekking tot ondermijning via Meld Misdaad Anoniem Meld Misdaad Anoniem (MMA) is een onafhankelijk meldpunt waar inwoners anoniem informatie kunnen geven over criminaliteit, zoals een verdachte situatie bij hen in de buurt. Voorbeelden hiervan zijn meldingen van drugshandel en -productie, brandstichting, mensenhandel of fraude.33 Voor de gemeente Raalte zijn cijfers beschikbaar van het aantal meldingen die in de gemeente binnen zijn gekomen via MMA.34 Het bestuderen van deze cijfers kan bijdragen aan een beter beeld van ondermijning in de gemeente, met name met het oog op misdrijven die niet zijn geregistreerd. Tabel 2.4 geeft een overzicht van het aantal meldingen die via MMA zijn gedaan in de gemeente Raalte tussen 2022 en 2024. We hebben in deze tabel de categorieën meegenomen die mogelijk relevant zijn met betrekking tot ondermijning. Het is alleen mogelijk om het aantal meldingen te vergelijken tussen 2022 en 2023, aangezien de cijfers voor 2024 slechts tot de maand juli gaan. Tabel 2.4 – Meldingen in de gemeente Raalte via Meld Misdaad Anoniem voor 2022-2024 Categorie1
2022
2023
20242
Drugs (totaal) Drugshandel vanuit pand Drugslab Hennepkwekerij Straathandel Fraude (totaal) Fraude met betaalpassen / babbeltrucs Wapens/munitie (totaal) Vuurwapens Belasting (totaal) Ontduiken accijns Ontduiken belasting Geld (totaal) Onverklaarbare/ ondermijnende activiteiten Oplichting Diefstal/verduistering (totaal) Diefstal voertuigen/onderdelen Totaal
12 7 0 2 3 1
10 4 1 1 4 1
2 1 0 0 1 1
1
1
1
1 1 0 0 0 1
0 0 0 0 0 0
2 2 2 1 1 1
0
0
1
1 1
0 0
0 0
1
0
0
16
11
8
Bron: CBS, 2024 (Gebiedsscan gemeente Raalte 2020-2023). 1 Categorieën die niet zijn weergegeven in deze tabel: geweld, verkeer, opsporing personen, explosieven, zeden, overige. 2 Dit betreffen de cijfers tot 21-07-2024.
Op basis van Tabel 2.4 kunnen we stellen dat het aantal meldingen via MMA in de gemeente Raalte niet sterk verschilt tussen 2022 en 2023. Het totaal aantal meldingen lijkt een kleine daling te vertonen, maar het gaat om een klein verschil (-5). Als we de cijfers van 2024 (tot juli) extrapoleren voor het gehele jaar, is de verwachting dat dit jaar ook geen sterke verandering zal laten zien. In 2022
33
Bron: https://www.meldmisdaadanoniem.nl/
34 Gemeente Raalte (zonder datum (a)).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
14/56
en 2023 valt het merendeel van het aantal meldingen in de gemeente Raalte in de categorie drugs (1012). Als we het aantal meldingen in Raalte via MMA vergelijken met het aantal meldingen in vergelijkbare gemeenten, zijn er geen opvallende verschillen zichtbaar.35
Ondermijningsbeeld van de gemeente Raalte Een ondermijningsbeeld is ‘een bundeling van signalen en fenomenen van criminele aanwezigheid en activiteiten binnen een bepaald geografisch gebied’.36 Dit is een beeld dat de RIEC’s en het LIEC gezamenlijk ontwikkelen. Het opstellen van een ondermijningsbeeld door het RIEC gebeurt met twee hoofddoelen: 1. inzicht in de aanwezigheid en activiteiten van ondermijnende criminaliteit; 2. het vergroten van alertheid en actiegerichtheid. Het ondermijningsbeeld wordt vastgesteld op basis van informatie van onder andere de politie en BOA’s en andere medewerkers binnen de gemeente. In 2018 is er onderzoek gedaan naar ondermijning in de gemeente Raalte Op basis daarvan is een ondermijningsbeeld van de gemeente Raalte opgesteld met belangrijke fenomenen rondom ondermijning (drugsproductie, zorgfraude, ondermijning in het buitengebied of de afvalverwerking) en factoren die de gemeenten kwetsbaar maken voor ondermijning, zoals de ligging en de leegstand in het buitengebied. Ook heeft het RIEC in dit ondermijningsbeeld een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking tot het aanpakken van ondermijning.
Deze aanbevelingen zijn bijvoorbeeld meer controles, het vergroten van bewustzijn met betrekking tot ondermijning en het creëren van een meldpunt voor signalen van ondermijning.37 Uit de interviews kwam naar voren dat er tot nu toe één keer een ondermijningsbeeld is gemaakt in de gemeente Raalte. De gemeenteraad is geïnformeerd over de uitkomsten hiervan tijdens de jaarlijkse veiligheidsavond voor de gemeenteraad. Er wordt verder geopperd dat het wenselijk zou zijn om een regionaal beeld te hebben met daarin per gemeente een overzicht wat er bestuurlijk tegen ondermijning is gedaan. Als dan blijkt dat een of meerdere gemeentes minder bestuurlijke maatregelen hebben genomen dan gemiddeld, dan kunnen de betreffende gemeentes worden gestimuleerd om meer te doen (RCO). Omdat de informatie over ondermijning in de ogen van sommige geïnterviewden slechts sporadisch wordt gedeeld ontstaat er bij hen het beeld dat het allemaal wel losloopt binnen de gemeente. Met andere woorden: de frequentie waarin informatie over het thema ondermijning wordt gedeeld kan leiden tot een onderschatting ervan (Raad, ON).
In 2020 heeft het RIEC voor de gemeente Raalte een weerbaarheidsscan opgesteld inclusief aanbevelingen. Een dergelijke scan is voor alle gemeenten in de regio uitgevoerd. Vanuit alle afzonderlijke rapportages is op regionale niveau een rode dradenanalyse gemaakt (opgeleverd in 2024). Deze analyse vormt de input voor beslissingen en beleid op regionaal niveau.
35 Gemeente Raalte (zonder datum (a)). 36
RIEC LIEC (zonder datum).
37 Gemeente Raalte (2018).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
15/56
3. Beleid en uitvoering 3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk beschrijven we welk beleid de gemeente heeft voor ondermijning en in welke uitvoeringsplannen en instrumenten dit is vertaald. Daarna beschrijven we hoe de formatie van medewerkers is georganiseerd en hoeveel en welke medewerkers ondermijning in hun takenpakket hebben. Vervolgens gaan we in op hoe de informatiehuishouding is ingericht om signalen van ondermijning te herkennen, agenderen en aan te pakken. Daarna worden de verschillende meldpunten besproken en wordt beschreven hoe deze meldingen en signalen van ondermijning worden opgevolgd. Vervolgens wordt ingegaan op de samenwerkingsverbanden die de gemeente heeft om ondermijning tegen te gaan. Tot slot beschrijven we hoe de integriteit van de medewerkers binnen de gemeente wordt gewaarborgd.
De volgende deelvragen staan in dit hoofdstuk centraal: ● Is er beleid of een programmatische aanpak van ondermijning? ● Welke instrumenten en beheersmaatregelen heeft de gemeente om ondermijnende criminaliteit tegen te gaan? ● Hoeveel en welke medewerkers hebben ondermijning in hun taakveld en hoe is deze formatie georganiseerd? Is dat voldoende? ● Zijn er binnen de organisatie voldoende waarborgen ingebouwd om de integriteit en veiligheid van medewerkers zeker te stellen en zodoende verwevenheid tegen te gaan? ● Hoe is de informatiehuishouding ingericht om signalen over ondermijning te herkennen, agenderen en aan te pakken? ● Worden er signalen van ondermijning gemeld, gedeeld en vervolgens opgepakt? ● Is er een overlegstructuur met (regionale) partners om informatie over signalen uit te wisselen? ● Met welke andere instanties wordt samengewerkt in de monitoring en aanpak van ondermijning? Hoe ziet deze samenwerking eruit?
3.2
Veel beleidsplannen en programmatische aanpakken op verschillende niveaus
Verschillende beleidsplannen, protocollen en procesbeschrijvingen beschrijven een aanpak die is gericht op (een onderdeel van) ondermijning, zoals het Damoclesbeleid met betrekking tot drugscriminaliteit.38 Hieronder geven we een overzicht van de verschillende beleidsplannen, protocollen en procesbeschrijvingen met betrekking tot ondermijning.
Regionale protocollen en procesbeschrijvingen Hieronder beschrijven we regionale protocollen, procesbeschrijvingen en aanpakken waar de gemeente Raalte onderdeel van uitmaakt
Protocol synthetische drugslabs en afvaldumpingen IJsselland 2023 IJsselland heeft een handleiding ontwikkeld voor gemeenten voor de aanpak van drugsafvaldumpingen en drugsproductielocaties.39 Het doel van de werkinstructie is om gemeenten te voorzien van een gestructureerde aanpak. Het beschrijft de rollen van betrokken instanties zoals politie, brandweer, Omgevingsdienst en gemeente, en geeft per fase (onderzoek, opruiming, nazorg) aan welke stappen er ondernomen moeten worden.
38
Gemeente Raalte (2024a).
39 IJsselland (2024).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
16/56
Contourennota aanpak ondermijning 2024-2027 De aanpak van de provincie Overijssel tegen ondermijning voor de periode 2024-2027 geldt ook voor Raalte.40 De provincie heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in het bestrijden van ondermijning, met name door het project Vitale Vakantieparken en projecten gericht op een veilig buitengebied. Deze projecten hebben waardevolle inzichten opgeleverd en de samenwerking tussen overheden en andere partners versterkt.
Meerjarenplan RCIV 2023 IJsselland Er is een meerjarenplan van het Regionaal Coördinatiepunt Integrale Veiligheid (RCIV) voor de regio IJsselland, waar de gemeente Raalte deel van uitmaakt.41 Het plan beschrijft de ambities en thema's voor samenwerking tussen de 11 IJssellandse gemeenten en veiligheidspartners op het gebied van integrale veiligheid. Eén van de drie centrale thema's in het plan is de bestrijding van ondermijnende criminaliteit. Het doel is om IJsselland zo onaantrekkelijk mogelijk te maken voor deze vorm van criminaliteit.
Meerjarenstrategie 2022-2025 RIEC Oost-Nederland De Meerjarenstrategie aanpak georganiseerde ondermijnende criminaliteit 2022-2025 in OostNederland van het RIEC-samenwerkingsverband beschrijft de gezamenlijke aanpak van ondermijning door verschillende overheidsinstanties en private partners in Oost-Nederland.42 Het RIECsamenwerkingsverband bestaat uit gemeenten, politie, OM, Belastingdienst, provincies en andere partners. De strategie richt zich op het versterken van de interventiefase, met name door meer gezamenlijke interventies uit te voeren. Een belangrijk doel dat wordt beschreven in de meerjarenstrategie, is om gemeenten te helpen een grotere rol te pakken in de gezamenlijke aanpak van ondermijnende criminaliteit. De aanpak wordt zo lokaal mogelijk georganiseerd, met coördinatie en kennisdeling op district- en regionaal niveau.
Aanpak mensenhandel IJsselland 2022-2026 De regio IJsselland heeft een plan van aanpak voor de bestrijding van mensenhandel tussen 2022 en 2026 opgesteld.43 Hier maakt de gemeente Raalte ook deel van uit. Het plan is opgesteld naar aanleiding van het landelijk programma "Samen tegen mensenhandel" en de aanbevelingen van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel. Het doel van de aanpak is om meer zicht te krijgen op de problematiek, meer bewustwording bij gemeenten en ketenpartners te kweken en een betere casus aanpak en versterking van de dader- en slachtoffer aanpak te genereren.
Procesbeschrijving Veilig Buitengebied PVO-Oost Nederland Deze procesbeschrijving biedt een kader voor het aanpakken van veiligheid in buitengebieden, inclusief ondermijning.44 Het doel van dit proces is het bevorderen van veiligheid in buitengebieden door middel van publiek-private samenwerking.
Beleid: beleidsplannen van de gemeente Raalte Hieronder beschrijven we beleidsplannen van de gemeente zelf
De Wet Bibob De gemeente Raalte heeft een beleidslijn vastgesteld ten aanzien van de toepassing van de Wet Bibob.45
40 Provincie Overijssel (zonder datum), RCIV (2024). 41 RCIV (zonder datum). 42 RIEC (2021). 43 IJsselland (2021b). 44
PVO-Oost Nederland (2024).
45 Gemeente Raalte (zonder datum (h)).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
17/56
Het beleid is gebaseerd op de landelijke wetgeving en is afgestemd met het RIEC Oost-Nederland. De Wet Bibob is bedoeld om te voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten faciliteert. De Wet Bibob geeft bestuursorganen de mogelijkheid om vergunningen, subsidies of overheidsopdrachten te weigeren of in te trekken als er een ernstig gevaar bestaat dat deze zullen worden gebruikt voor criminele activiteiten, zoals witwassen of het plegen van strafbare feiten. In paragraaf 3.3 wordt specifieker op de wet Bibob ingegaan.
Damoclesbeleid gemeente Raalte 2024 De gemeente Raalte hanteert sinds 2002 het ‘nulbeleid’ ten aanzien van coffeeshops, wat betekent dat er geen coffeeshops worden toegestaan.46 Het Damoclesbeleid beschrijft hoe de gemeente Raalte de Opiumwet hanteert om drugscriminaliteit en -overlast tegen te gaan. Het beleid is gericht op het tegengaan van drugscriminaliteit, het herstellen van de openbare orde en veiligheid, het beschermen van het woon- en leefklimaat en het afgeven van een duidelijk signaal dat drugshandel niet wordt getolereerd. De focus ligt op het toepassen van artikel 13b van de Opiumwet, die de burgemeester de bevoegdheid geeft om panden te sluiten waar drugshandel of -productie plaatsvindt of wordt voorbereid.47 Het beleid biedt een kader voor een consistente aanpak (Richtlijn inzet bevoegdheden) en toepassing van deze discretionaire bevoegdheid. Het Damoclesbeleid is een reactief beleid, dat zich richt op het sanctioneren van overtredingen van de Opiumwet. In het beleidsplan worden definities gegeven van begrippen zoals harddrugs, softdrugs, handelshoeveelheid, voorbereidingshandelingen, woning en lokaal en het juridische kader van artikel 13b Opiumwet wordt geschetst.48
VTH Uitvoeringsbeleid 2024 gemeente Raalte Het VTH Uitvoeringsbeleid van de gemeente Raalte betreft het uitvoeringsbeleid op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het fysieke domein. 49 Het plan beschrijft de bestuurlijke doelen. Het document beschrijft geen specifiek beleid of programma gericht op ondermijning, maar benoemt het wel als aandachtspunt binnen het VTH-beleid. In het uitvoeringsbeleid staat beschreven dat ondermijning bestuurlijke prioriteit heeft en dat de aandacht en mogelijkheden voor het tegengaan van ondermijning zijn toegenomen. Toezichthouders en boa’s hebben een ‘oog- en oorfunctie’ om signalen en activiteiten te herkennen. Daarnaast beschrijft het document het Project Veilig Buitengebied, dat richt op het tegengaan van onveilige situaties, waaronder ondermijning. Uit de interviews blijkt dat het uitvoeringsbeleid risicogestuurd is. Op het moment dat er hoge risico’s rondom een bepaalde bedrijfsactiviteit of situatie bestaan, dan worden er controles uitgevoerd. Het toezicht in het buitengebied wordt wat VTH betreft bemoeilijkt door een gebrek aan tijd, inzet en specialisatie. BOA’s werken op basis van meldingen, ze ‘lopen meldingen uit’. Door de capaciteit die er is, is het niet altijd mogelijk om alle meldingen kort nadat ze zijn gedaan uit te lopen.
Dit resulteert erin dat er meldingen van overlastgevende jeugd worden nagelopen van twee maanden geleden, of fietsoverlast in de dorpskern die al voorbij is. Een weinig zinvolle activiteit, vinden de BOA’s zelf. Ze zouden liever de buitengebieden intrekken om daar hun ogen de kost te geven. Een bemoeilijkende factor daarbij is trouwens hun vervoer en hun kleding. In Deventer bestaan er op ondermijning gespecialiseerde BOA’s die in burger en een ongemarkeerde auto opereren. Met de huidige uitrusting van de BOA’s is de kans groot dat zij te veel opvallen en dat daardoor onfrisse praktijken snel gestaakt worden voordat zij ter plaatse zijn.
46 Gemeente Raalte (2016). 47 Gemeente Raalte (2024a). 48
Gemeente Raalte (2024a, p. 2-3).
49 Gemeente Raalte (2024).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
18/56
Uitvoering: protocollen en uitvoeringsplannen van de gemeente Raalte Hieronder beschrijven we protocollen en uitvoeringsplannen van de gemeente rondom ondermijning.
Integraal fraude preventieplan Sociaal Domein van de gemeente Raalte De gemeente Raalte heeft een preventieplan om fraude in het sociaal domein (Wmo, Jeugdwet, Participatiewet) tegen te gaan.50 De focus ligt op preventie: inwoners en organisaties goed informeren over rechten en plichten, heldere afspraken maken en een klantgerichte dienstverlening. Het beleidsplan beschrijft de preventie, controle en terugvorderen. Het plan omvat in totaal 11 concrete acties, waaronder het aanstellen van toezichthouders, scholing van medewerkers, aansluiting op het IKZ, opstellen van integrale werkprocessen en het creëren van een online meldpunt. 51 In het proces fraudepreventie zorg heeft de gemeente uitgewerkt wat er gebeurt wanneer er een melding binnenkomt en hoe daar mee om wordt gegaan. 52 Er komt een melding binnen bij de organisatie, die melding gaat vervolgens naar de handhaver. Vervolgens wordt onderzocht en beoordeeld of er sprake is van fraude. Als dit het geval is, kunnen er bepaalde gevolgen in werking treden, zoals het stoppen van de zorginzet, het instellen van een boetetraject of het doen van aangifte. Tijdens de interviews is het Sociaal Domein van de gemeente Raalte aan de orde geweest. Dit was meestal in het kader van mogelijke zorgfraude. Daarbij werd aangegeven dat de samenwerking met ambtenaren en ketenpartners uit dit domein nog niet tot volle wasdom is gekomen.
Daarnaast is er gesproken over het Sociaal Domein als mogelijke ogen en oren om ondermijning op te sporen en als kanaal voor preventieve maatregelen om drempels op te werpen tegen ondermijning, vooral door jeugd kansen te bieden waardoor zij niet in de greep van de onderwereld zullen belanden. Duidelijk is geworden dat hier nog mogelijkheden liggen voor het expliciteren van de ondermijningsaanpak in Raalte.
Uitvoeringsplan Veiligheid (Integrale Veiligheidsstrategie 2023-2026 gemeente Raalte) In de integrale veiligheidsstrategie 2023-2026 staat beschreven dat ondermijnende criminaliteit één van de drie speerpunten is in de integrale veiligheidsstrategie van de gemeente Raalte. 53 De lokale aanpak volgt de meerjarenstrategie 2022-2025 van het RIEC Oost-Nederland (zie 3.2.1.) Raalte wil onaantrekkelijk zijn voor ondermijnende criminaliteit. In het Uitvoeringsplan Veiligheid staat beschreven welke acties daarbij horen: ● Integrale aanpak: signalen coördineren, drugsproblematiek in kaart brengen, criminele personen aanpakken. ● Bewustwording: inwoners, bedrijven, bestuur en ambtenaren informeren over signalen van ondermijning. ● Informatiepositie: registratiesysteem invoeren, Meld Misdaad Anoniem aansluiten, integrale controles organiseren. ● Instrumentarium: werkprocessen uitschrijven, Damoclesbeleid actualiseren (om bestuurlijk op te treden tegen drugshandel vanuit panden/woningen), APV actualiseren. De gemeente streeft naar een ‘brede aanpak’ van ondermijnende criminaliteit, die ook bestaat uit samenwerking met andere domeinen.54
50 Gemeente Raalte (zonder datum (b); zonder datum (d)). 51 Gemeente Raalte (zonder datum (d)). 52 Gemeente Raalte (zonder datum (c)). 53
Gemeente Raalte (2023a).
54 Gemeente Raalte (2023c, p. 10).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
19/56
Sociale (preventieve) interventies zijn belangrijk om criminaliteit te voorkomen, zoals voorkomen van werkloosheid en schulden en wijkaanpak. Anderzijds is er ook aandacht voor het aanpakken van huisvestingsproblemen en de inrichting van de dienstverleningsprocessen (zoals het verlenen van vergunningen en inschrijvingen in het BRP).
Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd blijkt het volgende: De integrale aanpak wordt op dit moment vooral toegespitst op het coördineren van signalen. Deze signalen worden besproken in een ondermijningsoverleg. Daarbij is er een communicatietraject in de maak om medewerkers van de gemeente bewuster te maken van ondermijning en van het meldpunt. Er is in het kader van de bewustwording een externe communicatiecampagne gevoerd om inwoners en bedrijven te informeren over signalen van ondermijning. Bedrijven zijn verder in het kader van het Keurmerk Veilig Ondernemen zelf bezig met het thema, mede op basis van een eerder gehouden informatieavond. In het kader van de informatiepositie van de gemeente is er een digitaal meldpunt opgezet om intern meldingen te doen. Ook is er aansluiting op Meldpunt Misdaad Anoniem (MMA) gerealiseerd en worden integrale controles nu naar aanleiding van een risicoanalyse uitgevoerd. Op dit laatste is vanuit de politie kritiek. Zij zien liever dat integrale controles regelmatiger worden uitgevoerd, dus niet alleen als een risicoanalyse daar aanleiding toe geeft. In paragraaf 3.5 zullen we nog wat dieper ingaan op het intern meldpunt en de aansluiting op MMA. Qua instrumentarium is het duidelijk dat nog niet alle werkprocessen rondom ondermijning zijn uitgeschreven. Dat punt moet nog worden afgerond.
Over de actualisatie van het Damoclesbeleid en de APV hebben wij geen informatie kunnen verzamelen tijdens de interviews.
●
●
●
●
Lokaal werkproces aantreffen drugslab en dumping De gemeente Raalte heeft een werkproces dat gericht is op de gemeentelijke processen die gaan lopen als er een productielocatie of dumping van synthetische drugs wordt aangetroffen.55 Dit werkproces sluit aan op het regionale draaiboek IJsselland (drugsdumpingen en productielocaties), een overkoepelend document voor hoe verschillende hulpdiensten en instanties in zo’n geval moeten handelen (Zie 3.2.1.). Het document beschrijft de verschillende onderdelen van het werkproces (alarmering, afstemmingsoverleg, beveiligen etc.).
3.3
Ruimte voor verbetering inzet instrumenten en beheersmaatregelen
Nu we de aanpak, het beleid en de werkprocessen hebben behandeld, gaan we in deze paragraaf in op de instrumenten en beheersmaatregelen die Raalte kan inzetten om ondermijnende criminaliteit tegen te gaan. We beginnen met een overzicht van instrumenten en beheersmaatregelen die (Nederlandse) gemeenten tot hun beschikking hebben. Vervolgens presenteren we de instrumenten en beheersmaatregelen die worden beschreven in beleidsstukken en -plannen, protocollen en procesbeschrijvingen van de gemeente Raalte zelf. Tot slot gaan we in op het aantal medewerkers binnen de gemeente dat zich bezighoudt met ondermijning.
Instrumenten van de gemeente Raalte In de Integrale Veiligheidsstrategie 2023-2026 van de gemeente Raalte worden verschillende instrumenten en beheersmaatregelen voor het tegengaan van ondermijnende criminaliteit beschreven.56
55
Gemeente Raalte (zonder datum (e)).
56 Gemeente Raalte (2023, p. 4-5), Gemeente Raalte (zonder datum(f), p. 2).
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
20/56
In Tabel 3.1 geven we een overzicht van deze instrumenten en beheersmaatregelen en noteren we ook wat de functie is van ieder instrument. Sommige van de instrumenten en beheersmaatregelen komen eerder in dit hoofdstuk aan bod, zoals het Bibob-beleid en het Damoclesbeleid (paragraaf 3.2.2., beleid van de gemeente). Tabel 3.1 – Instrumenten en beheersmaatregelen uit de Integrale Veiligheidsstrategie 20232026 en andere beleidsstukken van de gemeente Raalte Instrument/beheersmaatregel
Aansluiting Meld Misdaad Anoniem APV
Bibob-beleid
Communicatiecampagnes (zoals Project Veilig Buitengebied) Controles m.b.t. fraude in het sociaal domein (interne kwaliteitscontrole, themacontrole, periodiek contact met inwoner en organisatie, clienttevredenheidsonderzoeken) Damoclesbeleid* Economisch Café Informatieknooppunt ondermijnende criminaliteit (IOC)
Functie
Laagdrempelig melden van signalen mogelijk maken Handhaven van openbare orde en veiligheid met betrekking tot ondermijning Voorkomen dat de gemeente ondermijning faciliteert in het kader van vergunningen, Bewustwording creëren bij inwoners, bedrijven, bestuur en ambtenaren Verschillende soorten controles om fraude in het sociaal domein te detecteren Bestuurlijk optreden tegen drugshandel vanuit panden/woningen Ondernemers informeren over het herkennen en melden van signalen van ondermijning Coördinatie en integrale aanpak van concrete signalen
Integrale controles
Controleren van bedrijven en personen in samenwerking met partners
Meldpunt (intern)
Meldpunt voor melden van signalen
Nuloptie coffeeshops Onderzoek naar criminele personen Rood voor rood beleid gemeente Raalte Werkproces aantreffen productieplaats en dumpplaats
Weigeren van vergunningsaanvragen voor coffeeshops Nader onderzoek doen naar personen die terugkerend in beeld komen Regeling voor het vervangen van oude schuren door een compensatiekavel Stappenplan van aanpakken van productieplaatsen en dumpplaatsen
* De verschillende instrumenten die onder het Damoclesbeleid vallen worden in de aankomende paragrafen toegelicht.
Hieronder worden enkele instrumenten en beheersmaatregelen uit Tabel 3.1 beschreven.
Bibob-beleid Bij de beoordeling van aanvragen en vergunningen volgens de Wet Bibob kan er een Bibob toetsing onderdeel zijn van de aanvraag dan wel transactie met de gemeente. De toetsen bestuderen onder andere in meer detail de financiering, zeggenschap en betrokkenheid van personen. Bij de beoordeling van een aanvraag wordt de regulier procedure voor die aanvraag doorlopen en wordt bekeken of er conflicten zijn met wetgeving. De BIBOB-toets is onderdeel van de aanvraag, de
April 2025 |Weerbaarheid tegen ondermijning in Raalte | RK Raalte
21/56
aanvrager moet hiervoor een Bibob vragenlijst inclusief bijbehorende bijlagen aanleveren. Als er vanuit die aangeleverde informatie nog onduidelijkheden zijn (bijvoorbeeld over de integriteit van de aanvrager), kan de gemeente een advies aanvragen bij het Landelijk Bureau BIBOB. Na een Bibob-toets kan zowel een nieuwe vergunning geweigerd worden of een al verleende vergunning ingetrokken worden. Bibob-beleid is er om de georganiseerde criminaliteit niet te faciliteren. Het is daarbij in gemeentes als Raalte zaak om Bibob-procedures gewoon uit te voeren zoals bedoeld. “We moeten ons daarbij niet te veel laten leiden door cultuur. Je merkt vaak dat men denkt dat het maar een plattelandsdorp is en dat dit soort dingen hier allemaal niet gebeuren. Nou, dat gebeurt hier ook. Doordat je denkt dat het er niet gebeurt, zie je het ook niet. We mogen het daar ook wel scherpen er zijn en ons eigen beeld wat meer uitdagen.”(VTH) In een ondernemersvriendelijke gemeente als Raalte is dit echt een uitdaging, want het levert ook extra regeldruk op voor ondernemers. De vorige burgemeester heeft zich achter het Bibob-beleid geschaard naar ondernemers toe door te zeggen dat het “de markt schoonhoudt en eerlijke concurrentie mogelijk maakt.” Het RIEC kijkt positief naar de inzet van de gemeente, maar vindt dat er nog wel een verbeterslag kan worden gemaakt.
“Ik denk dat je wel wat slagen kan maken met het borgen van het instrument. Daarmee bedoel ik dat wanneer je vergunningen hebt, je twee hoofdstromingen hebt. Je hebt de beschikkingskant met vergunningen en subsidies. Die beschikkingen kan je intrekken, dat is bij wet geregeld. Dus als je een horecavergunning verleent, maar er is iets niet in de haak. Je kan dan onderzoek doen en alsnog de vergunning intrekken. Dan heeft hij een jaar plezier gehad en is hij alsnog de Sjaak. Het wordt problematischer als je een vastgoedtransactie hebt laten lopen, en die is al bij de notaris vastgelegd.” (RIEC) Regionaal zijn er afspraken gemaakt rondom ‘de Basis op Orde’ op het gebied van Ondermijning. RCIV geeft aan dat het Bibob-beleid moet worden geactualiseerd. Een Bibob beleid moet worden geïmplementeerd in de gehele organisatie. Ook uitvoering van het beleid hoort daarbij. Voor veel gemeenten is dit een worsteling. Hiervoor wordt er regionale capaciteit gereserveerd bij RICV.
Communicatie De gemeente Raalte is naar aanleiding van de uitkomsten van de weerbaarheidsscan momenteel bezig met een communicatiestrategie, creatief concept (beeldmerk) en uitvoeringsplan gericht op de communicatie over ondermijning naar de buitenwereld. In de communicatie wordt er een uitsplitsing gemaakt in verschillende doelgroepen: algemeen, jeugd, ondernemers en buitengebied. Met deze strategie wil de gemeente Raalte de noodzaak van alertheid op en melden van signalen van ondermijning en verdachte situaties onder de aandacht brengen bij inwoners.57 Het is onderdeel van een bredere aanpak waarbij inwoners worden geïnformeerd over ondermijning via sociale media, bijeenkomsten en veiligheidsweken. Het doel is om hen in staat te stellen om signalen te herkennen in de hoop dat zij gaan melden. Samen met 11 gemeenten in IJsselland is de gemeente Raalte het project Veilig Buitengebied gestart.58 Het doel van dit project is om criminaliteit in het buitengebied te verminderen door burgers te stimuleren verdachte signalen te melden. Dit project is zodoende ook gericht op communicatie richting inwoners, bijvoorbeeld over waar zij signalen van criminaliteit kunnen melden, hoe zij verdachte situaties kunnen herkennen en hoe zij zelf het risico kunnen verminderen om betrokken te raken bij ondermijnende criminaliteit (bv. bij het verhuren van een schuur). 59