Kwaliteits-en-afwegingskader-Wonenineenrecreatiewoning-augustus2021-2
Tekst van het document
Wat te doen:
Risico’s verkleinen Brand is een tot de verbeelding sprekend risico. De mogelijkheden om deze te beperken zijn groot. Vertaal de gestelde eisen t.b.v. brandveiligheid naar de huidige situatie van het park en het beoogde doel. Te denken valt aan herverkaveling om bijv. de afstand tussen woningen te vergroten.
Is het mogelijk om de omgeving aan te passen? Aanpassingen om de bereikbaarheid van hulpdiensten te vergroten zijn bijvoorbeeld het wegnemen van drempels op een park of het garanderen van de toegankelijkheid. Aanpassingen van voldoende bluswatervoorzieningen zijn daarbij ook van belang.
Invulveld: is de afweging van toepassing?
42
VEILIGHEID
Afweging 2: Impact op veilighei d Toelichting bij afweging:
2.1 Drugsproductie of hennepteelt De ligging en structuur van parken (uit het zicht) leent zich voor mogelijke drugsproductie, drugsopslag en hennepteelt. Handhavers zijn niet altijd welkom op plekken die tot een privéterrein behoren. Door deze niet welkome houding kan handhaving een uitdaging zijn. Bij definitieve bewoning zijn ook afspraken te maken over handhaving en is dit hierdoor ook beter uitvoerbaar.
2.2 Uitbuiting en mensenhandel Vakantieparken zijn meer uit het zicht en daarom is de kans op uitbuiting en mensenhandel in de vorm van prostitutie, slechte woonomstandigheden of het faciliteren van criminele activiteiten (bijv. hennepteelt) aanwezig. Soms zijn handhavers (BOA’s/politie) niet welkom en kan handhaving een uitdaging zijn. Bij definitieve bewoning zijn ook afspraken te maken over handhaving, waardoor handhaving beter uitvoerbaar wordt en signalen worden gezien.
Wat te doen:
Handhaving met oog voor menselijke maat Handhaving gaat hand in hand met bewustwording en het signaleren van mogelijke onwenselijke situaties. Belangrijk hierbij is oog te hebben voor de menselijke maat. Dat betekent dat de handhaver in beeld brengt of er sprake is van een achterliggende zorg- en hulpbehoefte die onvoldoende naar voren is gekomen. Het is belangrijk dat de partners bij integrale handhaving (onder andere zorgpartners, politie, de belastingdienst en in het bijzonder de gemeente) oog hebben voor vervolghuisvesting, zeker voor kwetsbare bewoners. Invulveld: is de afweging van toepassing?
43
VEILIGHEID
Afweging 3: Effect op de aantrekkende werking van (ondermijnende) criminaliteit Toelichting bij afweging:
3.1 Vastgoedfraude Als recreatiewoningen in waarde gaan stijgen is dit interessant voor speculanten maar ook voor witwaspraktijken. Met name als er grote sprongen in waarde gemaakt kunnen worden als gevolg van een bestemmingswijziging van recreatie naar wonen, maar ook bij verkaveling (uitponding).
3.2 Criminele activiteiten onbewust faciliteren Om bonafide ondernemers van parken te beschermen en om te voorkomen dat de gemeenten onbewust criminele activiteiten faciliteert bij het afgeven van vergunningen is er de Wet Bibob. Dit is een (preventief) bestuursrechtelijk instrument dat in deze gevallen ingezet kan worden. Te denken valt aan exploitatievergunningen, Drank en Horecavergunningen maar ook aan omgevingsvergunningen voor verbouwingen.
3.3 Uitbuiting en drugsproductie/opslag Een belangrijk kenmerk van vakantieparken is dat de ligging en structuur een aantrekkende werking heeft op het faciliteren van opslag van productiemiddelen van drugs en hennepkwekerijen. Daarbij zijn er bewoners uit kwetsbare groepen waarbij hun weerbaarheid tegen criminele verleidingen laag is. De mogelijkheid om op het oog snel geld te verdienen is verleidelijk. Als bij permanente bewoning sprake is van gemeenschappelijk beheer kan dit een positieve uitwerking hebben op dit risico. Bij alle andere vormen van permanente bewoning zal de structuur en ligging niet veranderen en zal dit risico niet sterk veranderen.
Wat te doen:
Bewustwording 1 Het herkennen van signalen van witwaspraktijken vraagt om bewustwording. Goed inzicht in welke potentiële nieuwe eigenaren zich aandienen, bijv. door contante betalingen.
Bibob Toets De Wet Bibob7 biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om bepaalde vergunningen te weigeren of in te trekken als ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3 Wet Bibob.
Bewustwording 2 Het herkennen van signalen van uitbuiting en drugsproductie is onderdeel van het vergroten van de bereidheid van bewoners om vermoedens te durven melden.
Zicht op wie er wonen Door zicht te hebben op wie er wonen en welke (zorg)behoeften er zijn, kan hier passende hulpverlening, zorg dan wel handhaving op worden ingezet. Een voorbeeld is de schuldenproblematiek.
7
Bibob-toets is altijd gebonden aan de vergunningverlening en vakantieparken dienen in het Bibob-beleid als risico-categorie opgenomen te worden. Het gaat om: een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf; Artikelen 3 en 30a van de Drank- en Horecawet; Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo (omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen); Voor zover deze vergunningen zijn verstrekt aan (de exploitant van) een vakantiepark, kan het bestuursorgaan deze via het Bibob-instrumentarium intrekken. Voor zover deze vergunningen noodzakelijk zijn voor een vakantiepark (in het bijzonder een exploitatievergunning op grond van de APV), kan het bestuursorgaan een aanvraag daarvoor weigeren via het Bibob-instrumentarium.
44
Bewustwording 2 vervolg Aansluiten bij gemeentelijk beleid ondermijning (bewustwording en handhaving) Invulveld: is de afweging van toepassing?
45
2.5 Eigen conclusies en afwegingen integraal bezien (Checklist) Je hebt als lezer nu het afwegingskader per afweging ingevuld met de vraag of deze van toepassing is en of er wellicht (vervolg)acties zijn. Om een totaaloverzicht te krijgen van welke afwegingen van toepassing zijn, is op de volgende pagina een checklist bijgevoegd. In deze checklist kan per afweging aangegeven worden of de afweging van toepassing is op het desbetreffende vakantiepark. Na het invullen van de afwegingen en de checklist is een denkrichting over de centrale vraag (wel of niet definitief wonen toestaan) gevormd. In hoofdstuk 3 kan deze denkrichting verrijkt worden met verschillende vervolgstappen om uiteindelijk te komen tot een definitieve keuze.
46
van toepassing? wel niet
Afwegingen Economie
1.
2.
3. 4.
van toepassing? wel niet
Het effect op de economische potentie en bedrijfsvoering van het park Het effect op de toeristisch-recreatieve structuur van de regio en de bestemming* Het effect op de markt van recreatiewoningen* Het effect op de lokale economie en werkgelegenheid
Afwegingen Ruimte 1.
Ligging van het vakantiepark en effect op de gewenste ruimtelijke structuur 2. Effect aanvaardbaar woon- en leefklimaat en effect op natuurwaarden 3. Effect op ongeoorloofd gebruik* 4. Effect op de omgevingskwaliteit en (toeristische) uitstraling buitengebied 5. Effect op nabijheid van voorzieningen voor inwoners 6. Effect op ruimtevraag toeristische sector 7. Effect op het aanbod woonruimte voorspoedzoekers, al dan niet met zorg* 8. Effect op kwaliteit woningvoorraad* 9. Impact op ‘woningbouwcontingent’/ woningbouwafspraken* 10. Effect op verstening
van toepassing? wel niet
Afwegingen Sociaal Maatschappelijk 1. 2.
Effect op omgevingskwaliteit* Impact op objectieve en subjectieve leefbaarheid en recreatiegenot* 3. Effect op zorgvraag en sociale problematiek in de gemeente 4. Impact op aanbod woningen voor inwoners met zorg- en hulpbehoeften* 5. Impact op aanbod woningen voor arbeidsmigranten 6. Wens van de eigenaren 7. Eigendomsverhoudingen en mate van effectieve samenwerking met de eigena(a)r(en) 8. Impact op kosten gemeente* 9. Impact op belastingopbrengsten* 10. Financiële impact voor bewoners*
van toepassing? wel niet
Afwegingen Veiligheid
1. 2.
Impact op fysieke veiligheid Impact op veiligheid*
3.
Effect op de aanzuigende werking van (ondermijnende) criminaliteit
47
48
Vervolgstappen Om een complete afweging te kunnen maken over de toekomst van een niet-vitaal vakantiepark, is het van belang om op de hoogte te zijn van de te nemen vervolgstappen. Aan de hand van de verschillende opties, formuleren wij hier de te nemen vervolgstappen op hoofdlijnen. Alle voorbeelden en mogelijke vervolgstappen zijn geformuleerd op basis van de verkregen informatie uit het bureauonderzoek en de gehouden interviews. Hierbij direct de opmerking dat deze vervolgstappen geen uitputtende lijst aan mogelijkheden geeft. Wel geeft het inzicht en inspiratie en welke opties er identificeerbaar zijn. Integrale afweging Vakantiepark N i e t vi t a a l
Afwegen om wel of niet wonen in recreatiewoning toe te staan
Vraag: Niet of Wel wonen toe staan recreatiewoningen Niet toestaan
Reguliere bewoners
Specifieke doelgroepen (kwetsbaar / niet kwetsbaar)
Wel toestaan
Handhaven en beheren
Ondersteunen en begeleiden naar andere woonruime
Tijdelijk
Definitief
Niet wenselijk. Gemeente, eigenaren en bewoners zijn gebaat bij duidelijkheid.
3.1 Transformeren naar woonwijk of beheerd woonpark
3.3 Woonfunctie als instrument voor vitalisering of andere functie
3.2 Transformeren naar locatie voor spoedzoekers
Doelgroep onafhankelijk 3.3.a Vitaliseren
3.3.b Transformeren (andere functie dan wonen)
49
Als het gaat om wonen in recreatiewoningen op vakantieparken, onderscheiden wij de tijdelijke functiewijziging en de definitieve transformatie naar wonen. Belangrijk bij de tijdelijke functiewijziging is dat vanwege rechtszekerheid en huurbescherming het niet wenselijk is om mensen langdurig (zonder concrete einddatum) te laten wonen in een recreatiewoning, ook als dat tijdelijk is toegestaan. Tijdelijk kan soms decennialang doorgaan, bijvoorbeeld als het bedoeld is als uitsterfconstructie. Omstandigheden op een park of bij bewoners kunnen veranderen en dan blijkt de uitsterfconstructie niet houdbaar en voor onzekerheid te zorgen. Daarnaast is er het risico dat de uitsterfconstructie vitalisering in de weg zit, nieuwe permanente bewoners aantrekt of aantrekkingskracht uitoefent op ondermijning. In de praktijk komen deze situaties, waarbij een tijdelijke situatie tot onhoudbare problematiek zorgt, wel voor. Advies is om vanuit zo’n ‘vastgelopen tijdelijke situatie’ toe te werken naar één van de andere opties.
3.1 Transformeren naar woonwijk of beheerd woonpark Permanente bewoning voor reguliere bewoners in definitieve vorm, betekent het definitief aanpassen van het bestemmingsplan gericht op wonen. Ook een zogenoemde ‘gemengde bestemming’ (ook wel dubbelbestemming genoemd) betreft een definitieve gemengde bestemming, en dus een bestemmingsplanwijziging. Dit biedt alle partijen de meeste rechtszekerheid. Wanneer uit de afwegingen naar voren komt dat het wenselijk en haalbaar is om een vakantiepark definitief te transformeren naar een woonwijk, kan men kiezen hiervoor het bestemmingsplan aan te passen. Dit kan op verschillende manieren, zie hiervoor paragraaf 3.4. Landelijk zijn hier vele voorbeelden van, waaronder voormalige vakantieparken in de gemeente Harderwijk, Ermelo, Dronten en Noordenveld. Het vraagt een zorgvuldig proces in samenwerking met alle partners met daarbij op de eerste plaats de eigenaren en bewoners. Quote: “Een goed transformatieproces is onomkeerbaar. Je doet het samen met de bewoners en je hebt maar één kans om het goed te doen!”
Transformeren naar wonen Bij het transformatieproces van recreatie naar wonen, zijn er een aantal aandachtspunten die ook in hoofdstuk 2.4 besproken zijn. Het gaat dan om voorwaarden waaronder transformatie mogelijk is, bijvoorbeeld om milieuregelgeving, externe veiligheid en bouwregels. Deze randvoorwaarden hoeven niet altijd onoverkomelijk te zijn. We hebben in de interviews slimme oplossingen gehoord waardoor wonen wel mogelijk bleek. Voorbeelden zijn het maken van afspraken over bouwkundige aanpassingen aan de woningen en aanpassingen in het bestemmingsplan zodat vergunningsvrij uitbouwen niet of veel minder mogelijk is. Bouwtechnische staat In het Bouwbesluit gaat het bij recreatiewoningen om de ‘logiesfunctie’ en niet om de gebruiksfunctie ‘wonen’. De gemeente moet controleren of met de wijziging naar permanente bewoning wordt voldaan aan de minimale eisen van het Bouwbesluit voor een bestaande woonfunctie, of het bouwbesluit tijdelijke bouw. Bij transformatie of het afgeven van een vergunning kunnen hierover afspraken gemaakt worden tussen de eigenaar en gemeente. Als oplossing kan met de eigenaar een termijn afgesproken worden waarbinnen hij de woning kan aanpassen. Ook is het mogelijk om als gemeente toestemming te verlenen om af te wijken van bepaalde onderdelen van het bouwbesluit.
50
Veiligheid De gemeente is samen met de veiligheidsregio’s en politieregio’s verantwoordelijk voor externe veiligheidsaspecten, zoals de aanrijtijd, bereikbaarheid van de veiligheidsdiensten en de vindbaarheid van de locatie en voorzieningen ter plaatse. Te denken valt aan voldoende bluswatervoorzieningen en toegankelijkheid van een park (slagboom- toegang). Ook hierover kunnen afspraken gemaakt worden tussen de gemeente en eigenaren. De eisen die gesteld worden aan brandveiligheid voor woningen zijn vastgelegd in het bouwbesluit. Natuur en Milieu Om te voldoen aan de geldende milieueisen zal gekeken moeten worden naar de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden. De bewoning zal hierbij niet strijdig moeten zijn, en ondernemingen in de omgeving (vb. veehouderijen) mogen door de permanente bewoning niet benadeeld worden in de uitvoering van hun onderneming. Een andere belangrijke voorwaarde is dat er geen onaanvaardbare situatie als gevolg van permanente bewoning mag ontstaan vanuit natuurbescherming.
Voorbeeld 1: De Tip in Norg - Drenthe Een vakantiepark dat transformeert naar een woonbestemming, maar wel gelegen is in een gebied dat bij de ecologische hoofdstructuur behoort. Natuurcompensatie is hier als oplossing gekozen, wat betekent dat een aangrenzend weiland is aangekocht om bomen op te planten. Er ontstaat zo nieuwe natuur die als natuurcompensatie fungeert. Voor meer informatie zie: link
3.2 Transformeren naar locatie voor spoedzoekers Spoedzoekers zijn mensen die om uiteenlopende redenen een dak boven hun hoofd zoeken. Het gaat hierbij altijd om een overbrugging naar een andere woning en is veelal ook in lijn met de wens van de bewoner. Helaas is het woningtekort voor specifieke (kwetsbare) doelgroepen (mensen uit de maatschappelijke opvang, mensen die een zorg- of hulpvraag hebben) in veel regio’s zodanig groot, dat het niet realistisch is om adequate doorstroming als oplossing te zien voor de korte termijn, en dat de opgave zich in enkele jaren oplost. Daarom hebben we hier ook de optie opgenomen om definitief (permanente) bewoning toe te staan voor specifieke groepen die hier tijdelijk verblijven. Quote: “Gemeenten willen vaak een tussenoplossing, maar dat is geen oplossing.”
In een regio als Breda staan duizenden mensen op de wachtlijst voor een woning, en wonen naar schatting enkele duizenden op een vakantiepark, en stromen maandelijks vele mensen de maatschappelijke opvang uit. In de regio worden nu 250 woningen voor deze groep spoedzoekers gerealiseerd. Bij zulke aantallen is het te overwegen om niet-vitale vakantieparken die geschikt zijn, permanent in te richten als “buffer” voor deze groep. Spoedzoekers worden tijdelijk op het vakantiepark opgevangen, krijgen daar indien nodig alle zorg en steun die ze nodig hebben en stromen na een tijdje door naar een reguliere woning. Vervolgens komt de woning weer vrij voor een volgende spoedzoeker. Deze optie kan wel een einde maken aan het illegale gebruik van de recreatiewoning en geeft rust en zekerheid. Er is meer toezicht en controle mogelijk door het maken van goede afspraken over het beheer en toezicht. Uiteraard gelden voor deze optie de eerdergenoemde aspecten voor transformatie naar wonen zoals bouwtechnische staat, veiligheid en natuur/milieu.
51
Voorbeeld: Tijdelijk permanente bewoning met spoedzoekers samen met woningcorporatie Op het Vakantiepark de Eekhoorn in Oosterhout wordt op een gedeelte van het terrein momenteel tijdelijk permanente bewoning toegestaan. Tegelijkertijd worden er ook nieuwe recreatiewoningen gerealiseerd op een ander gedeelte van het terrein. Recreatiewoningen en woningen waarin tijdelijk permanent wordt gewoond, worden hier bewust gescheiden gehouden. Daarnaast wordt er actief toegewerkt naar het uiteindelijke einddoel het park weer te vitaliseren naar een toeristisch-recreatieve exploitatie. Het plan is een samenwerking van de eigenaar van De Eekhoorn met woningcorporatie Thuisvester en de gemeente Oosterhout. Voor de huidige permanente bewoners van De Eekhoorn wordt in een zorgvuldig traject gezocht naar nieuwe woonruimte. Hierbij zijn GGD West-Brabant, Surplus Welzijn, MEE Plus, GGZ Breburg betrokken. Voor de meeste huishoudens is dat al gelukt. Met een aantal wordt nog gezocht naar een oplossing. Vanaf 2022 huurt Thuisvester het vrijgekomen deel van het terrein. Hier plaatst en beheert zij 20 verplaatsbare accommodaties voor spoedzoekers. Zij kunnen hier maximaal 2 jaar met 2 personen wonen. Na het verstrijken van het termijn moeten zij door kunnen stromen naar een reguliere huurwoning. “We slaan daarmee twee vliegen in één klap.
Wij kunnen hier mensen huisvesten die dat hard nodig hebben, en voor de camping biedt het een kans voor de toekomst”, aldus Ernst Damen, hoofd vastgoed bij Thuisvester. (Bron: gemeente Oosterhout, zie ook: link)
Voorbeeld: Tijdelijk permanente bewoning toestaan voor spoedzoekers. Ook Recreatiepark De Bijsselse Enk in Nunspeet is een voorbeeld waar tijdelijke permanente bewoning in de vorm van pauzewoningen wordt toegestaan. Spoedzoekers die actief op zoek zijn naar een andere woning kunnen hier een tijdelijke vergunning krijgen voor het permanent bewonen van een recreatiewoning. Deze vorm van permanente bewoning genereert inkomsten voor de exploitant die gebruikt worden om andere recreatiewoningen te vitaliseren voor recreatief gebruik. Op dit moment is de vitalisering in volle gang. Voor meer informatie zie: link
3.3 Woonfunctie als instrument voor vitalisering of andere functie Woningen voor specifieke doelgroepen als instrument voor vitalisering of transformatie Het vitaliseren van een verouderd vakantiepark is een intensief en kostbaar proces, evenals het transformeren naar een andere functie (niet wonen). Daarom kan overwogen worden om tijdelijk permanente bewoning toe te staan om zo financiële middelen te realiseren voor het vitaliseren of transformeren van het vakantiepark. Het is belangrijk vooraf te bepalen voor welke doelgroep de tijdelijke permanente bewoning wordt overwogen, hoe het beheer wordt gegarandeerd en om de afspraken over de vitalisering goed vast te leggen. Zoek daarbij naar passende samenwerkingspartners die ervaring hebben met de huisvesting van de gekozen doelgroep. Denk aan een woningbouwcorporatie, werkgevers die ruimte zoeken voor hun internationale werknemers of zorginstellingen die begeleid wonen aanbieden.
52
Uiteraard is er bij elke tijdelijke oplossing ook een langetermijnvisie en -strategie aanwezig. Het is belangrijk dat duidelijk is wat de eindbestemming van het park is/wordt. Let daarbij op dat deze ‘stip aan de horizon’ voor alle partijen duidelijk is. Dan kan dit toekomstbeeld worden vastgelegd tussen de eigenaren en gemeente, bijvoorbeeld in een overeenkomst.
Voorbeeld: Transformatie tot zorgconcept voor dementerende ouderen. Zorgerf Buiten-Verblijf in de gemeente Putten is een voorbeeld van een transformatie naar een andere functie. Het recreatieterrein waar voorheen 15 eenheden voor verblijfsrecreatie waren, wordt nu ingezet voor huisvesting van dementerende ouderen. Omdat het zorgconcept voorziet in een lokale behoefte, en omdat het initiatief daarnaast de druk op de omgeving vermindert, kon deze functiewijziging rekenen op goedkeuring vanuit de gemeente. Voor meer informatie zie:link (website Zorgerf) en link (RuimtelijkePlannen.nl).
Tijdelijk permanent wonen als instrument voor functieverandering Naast vitaliseren is het mogelijk het vakantiepark te transformeren naar natuur of landbouw, of in te zetten voor het opwekken van duurzame energie (zonnevelden). Omdat het saneren van het vakantiepark de nodige investeringen vergt, is de businesscase voor zo’n transformatie in bepaalde gevallen lastig rond te krijgen. De tijdelijke inzet van het vakantiepark voor wonen genereert inkomsten, waardoor de businesscase voor transformatie haalbaar kan worden.
3.4 Als wonen niet toegestaan wordt Handhaven & beheren Controle en handhaving vormen belangrijke onderdelen van een effectieve aanpak van vakantieparken, maar staan nooit op zichzelf. Juridische instrumenten zijn een middel in een doelgericht beleid om vakantieparken te normaliseren, vitaliseren of transformeren. Bij handhaving is het altijd belangrijk om een (voor alle betrokkenen) helder beeld te hebben van de toekomst van het vakantiepark, en om ook stappen te zetten richting dat toekomstbeeld. Advies is om het projectmatig aan te pakken en zicht te (blijven) houden op kosten van de handhaving. Naast handhaven door de overheid, hebben ook de eigenaren een rol in het beheer. Echter, vakantieparken en vakantiewoningen zijn privaat bezit en overheden hebben geen primaire verantwoordelijkheid als het gaat om beheer. Toch kunnen er met de eigena(a)r(en) en exploitant mogelijk wel afspraken gemaakt worden over het beheer. Over de mogelijkheden die er voor controle en handhaving zijn, zijn verschillende documenten beschikbaar.
Vragen die kunnen leven zijn bijvoorbeeld: mag een boa controleren op een vakantiepark (ja dat mag door specifieke toezichthouders vanuit de gemeente)? Hoe kan ik veilige vakantieparken stimuleren en problemen voorkomen? Wat kan ik doen als er een vermoeden is van oneigenlijk gebruik of illegale praktijken? Relevante documenten in dit verband zijn: - Handreiking voor gemeenten; Meer grip op vakantieparken, paragraaf 6.1 - Factsheet Interventieteamprojecten op vakantieparken, door VNG Naleving - Juridische Handreiking, Handhaving vakantieparken voor gemeentejuristen - Handreiking voor veilige vakantieparken, Het instrument in de praktijk (CCV, o.b.v. Keurmerk veilig ondernemen) - Tool aanpak ondermijning op vakantieparken - Gebiedsscan veiligheid en leefbaarheid verblijfsrecreatie, VVP Veluwe
53
Voorbeeld: Transformatie naar wonen, recreatie en natuur. Recreatieterrein de Wildhorst in de gemeente Bernheze is een recreatieterrein waar momenteel stappen worden gezet richting transformatie. De Wildhorst is een recreatieterrein met ruim 400 kavels maar deze worden al jaren oneigenlijk gebruikt. Op de Wildhorst is vastgesteld dat het terrein niet meer aantrekkelijk is voor vakantiegangers. Bovendien is uit de toekomstverkenning gebleken dat marktpartijen geen markt zien voor een grootschalig park op de Wildhorst. Omdat niets doen geen optie is, heeft de gemeente onderzoek laten doen naar herontwikkeling. Uit dit onderzoek blijkt dat een combinatie van wonen, recreatie en natuur de meeste kansen biedt. Het terrein wordt hierbij opgedeeld in verschillende deelgebieden om de verschillende functies te huisvesten. Voor meer informatie zie: link
Quote: “Zet een stip op de horizon en handhaaf met een duidelijk doel.”
Ondersteunen en begeleiden naar andere woonruime Ongeoorloofde permanente bewoning van vakantiewoningen kan samengaan met diverse vormen van sociale problematiek. Dat deel van de bewoners van een vakantiepark heeft zorg nodig en hulp om goede huisvesting te vinden. Uit een pilot in Brabant bleek dat op elk van de 19 parken die door sociaalverpleegkundigen van de GGD bezocht werden, bewoners werden aangetroffen die in kwetsbare omstandigheden leven. Deze woonplekken onttrekken zich aan het blikveld van gemeenten en zorginstellingen. De bewoners, denk aan mensen met psychische of schuldenproblematiek, krijgen niet altijd de hulp die zij nodig hebben. Quote: ”Pas als je op een park komt, ga je het zien. Er zijn veel mensen die beleid uitoefenen, maar nooit in contact zijn met waar ze beleid over schrijven. Er is geen onderzoek geweest naar het onderwerp en de personen van beleid. Ze weten niet waar ze over praten.” (Bron: artikel “Preventie op de camping, Carin Rots, Daniëlle Steenbergen & Joyce de Goede, tijdschrift voor gezondheidswetenschappen 2020)
Het is belangrijk om deze kwetsbare bewoners in beeld te krijgen, te ondersteunen en wanneer er een duidelijk plan is voor het park, naar andere huisvesting te begeleiden. Verder lezen over dit thema: - Handreiking voor gemeenten; Meer grip op vakantieparken, paragraaf 6.5 - In West-Brabant is een pilot uitgevoerd rond kwetsbare bewoners van vakantieparken. In dit artikel kunt u verder lezen over de aanpak en conclusies: Preventie op de camping. Resultaten van twee pilots in West-Brabant in het souterrain van de woningmarkt. - Als het vakantiepark je (t)huis is, Zicht op, en zorg en zekerheid voor kinderen op vakantieparken, de Kinderombudsman.
54
Vitaliseren Het versterken van de toeristisch-recreatieve betekenis van een park noemen we vitaliseren. Een belangrijke constatering is dat een gemeente hierbij eigenaren niet kan dwingen. Gemeenten kunnen enkel helpen en stimuleren, het initiatief ligt altijd bij de eigenaren. Vitaliseren kan daardoor een langdurig proces zijn, waarbij het risico bestaat op verder afglijden van het park. Dit heeft tot gevolg dat vitaliseren steeds verder buiten bereik komt. De strategie van vitaliseren gaat daarom vaak samen met handhaven en beheren. Met het (blijven) handhaven heb je als gemeente een stok achter de deur, zodat eigenaren oneigenlijk gebruik niet kunnen doorzetten. Naast de informatie over eigendomsverhoudingen, staat van het vastgoed, huidig beheer en exploitatie, ruimtelijke inrichting, sterke punten van de locatie en ruimtelijke mogelijkheden in het bestemmingsplan zijn de vervolgstappen Hoe is t de samenwerking met de eigena(a)r(en) en eventuele exploitant van het park en tussen de eigenaren van de woningen onderling? Een eventuele inzet van een extern expertteam of vitaliteitsmanager (wellicht regionaal of provinciaal beschikbaar?) Het opstellen van een gezamenlijk toekomstplan (ontwikkelingsrichting, positionering, exploitatieplan, investeringsbegroting, exploitatieplan etc.) van eigenaren, in afstemming met de gemeente.
Als gemeente kan dit proces versneld worden door de eigenaren te ondersteunen met kennis, expertise en een professionele kracht die het plan op papier kan zetten. Afspraken maken over inzet van de betrokken partijen. Start met uitvoering (laaghangend fruit) en plan de grotere ingrepen. Voor inspiratie: check de brochure die gemaakt is door Vitale Vakantieparken Veluwe.
3.5 Wat is juridische (on)mogelijk? Vanuit een juridisch kader zijn er vele mogelijk- maar ook onmogelijkheden die wel degelijk een rol kunnen spelen bij het maken van de uiteindelijke keuze om wel of niet wonen toe te staan. In de bijlage van dit instrument staan deze uitgebreid uitgewerkt; het gaat om de volgende scenario’s: A. Tijdelijk permanente bewoning toestaan; B. Definitief permanente bewoning toestaan; C. Park weg bestemmen; D. Huidige situatie in stand houden.
55
3.6 Aan de slag met de (gemaakte) keuze Er is bij stap 1 en stap 2 stilgestaan bij enkele onderwerpen, waardoor de lezer voorbereid is om vanuit een juist startpunt in stap 3 het afwegingskader te gebruiken. In het afwegingskader is per afweging ingevuld of deze van toepassing is of dat er wellicht nog acties op zijn te ondernemen. Na het hele kader is ruimte geboden om per domein de afweging in te vullen, passend bij de specifieke context van het betreffende vakantiepark. Nu is een denkrichting over de centrale vraag al gevormd. In hoofdstuk 3 is deze denkrichting verrijkt met verschillende vervolgstappen.
Voorbereiding om te kunnen afwegen
Afwegingskader
Vervolgstappen
Daarom is het nu mogelijk om de vraag met de afwegingen en vervolgstappen te kunnen formuleren. Bepaal welke afwegingen van elk domein het meest van toepassing zijn en weeg deze in samenhang met elkaar. Gebruik bij deze weging de kaders genoemd in de voorbereiding (stap 2a).
Samenvatting van de keuze voortkomend uit afwegingskader: Invulveld:
Afhankelijk van de gemaakte keuze is het werk nog zeker niet gedaan. Sterker nog: het begin is gemaakt van een vervolgtraject richting realisatie van het toekomstplan. Graag verwijzen we naar enkele links waar veel informatie te vinden is over het te volgen traject. Ook deze lijst is niet volledig en informeer vooral bij de collega’s van andere domeinen, expert- en aanjaagteam transformatie vakantieparken van RVO, buurgemeenten, regiogemeenten en de provincie naar goede ervaringen en handige tips!
56
Lees verder: Actie agenda vakantieparken Platform 31 VNG Het CCV BvvW Vitale vakantieparken Drenthe Vitale vakantieparken Veluwe Kennisbank VNG Naleving
Quote: “Denk eerst goed na over de consequenties voor korte en lange termijn, integraal. Ga dan pas plannen maken en uitvoeren.”
57
Bijlagen Bijlage 1: Juridische (on)mogelijkheden Hieronder worden de (juridische) mogelijkheden voor de transformatie van vakantieparken zonder toeristisch perspectief besproken. In deze bijlage wordt uitgegaan van een eventuele transformatie naar wonen.8 In algemene zin zijn de volgende scenario’s denkbaar: A. Tijdelijk permanente bewoning toestaan; B. Definitief permanente bewoning toestaan; C. Park weg bestemmen; D. Huidige situatie in stand houden. Om vorm te geven aan deze scenario’s zijn diverse juridische instrumenten beschikbaar. Deze zullen hierna bij de bespreking van de scenario’s aan de orde komen.
A.
Permanente bewoning tijdelijk toestaan
Als handhaving niet wenselijk c.q. haalbaar is, maar de situatie ook niet gelaten kan worden zoals die nu is, dan bestaan er een aantal opties om te regelen dat permanente bewoning tijdelijk wordt toegestaan9:
Optie 1: Het gebruik onder het overgangsrecht van een nieuw bestemmingsplan brengen Optie 2: Persoonsgebonden gedoogbeschikking Optie 3: Omgevingsvergunning
Ad optie 1: Het gebruik onder het overgangsrecht van een nieuw bestemmingsplan brengen Aan bestaand illegaal gebruik, dat onder het vigerende of één van de vorige bestemmingsplannen illegaal is aangevangen, kunnen in beginsel geen rechten worden ontleend. Illegale permanente bewoning behoeft dus niet dienovereenkomstig te worden bestemd. Dit illegale gebruik kan in principe ook niet onder het algemene overgangsrecht worden voortgezet, omdat het illegale gebruik van gronden bouwwerken dat in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan van het algemene overgangsrecht is uitgesloten.10 Wel kan (of moet soms op grond van jurisprudentie) worden gekozen voor de volgende specifieke vormen van overgangsrecht:
8 (Een aantal van) de genoemde instrumenten kunnen, onder daartoe specifiek geldende voorwaarden, ook worden toegepast
voor de transformatie naar een andere (tijdelijke) bestemming, zoals bijvoorbeeld de huisvesting van arbeidsmigranten. 9 Uiteraard is daarbij altijd duidelijk wat de eindbestemming van het park is/wordt, de zogenoemde ‘stip aan de horizon’ is voor iedereen duidelijk. 10 Artikel 3.2.2 lid 4 Bro is op 1 juli 2008 in werking getreden. Voor oudere bestemmingsplannen gold deze regeling nog niet. Het kan dus voorkomen dat de illegale permanente bewoning wel onder het algemene overgangsrecht van een bestemmingsplan valt. Hierbij geldt hoe dan ook dat dit gebruik niet nogmaals onder algemene overgangsrecht mag worden gebracht.
58
a. Uitsterfregeling. Deze regeling komt materieel neer op het in beperkte mate positief bestemmen van permanente bewoning van een recreatiewoning, te weten totdat de permanente bewoning wordt gestaakt en niet binnen een jaar wordt hervat11. Bij een uitsterfregeling geldt geen termijn, maar is het einde van de regeling verbonden aan het einde van de permanente bewoning. De regeling is alleen functiegebonden en niet persoonsgebonden. De uitsterfregeling biedt voor een bewoner meer rechtszekerheid dan het hierna genoemde persoonsgebonden overgangsrecht. b. Persoonsgebonden overgangsrecht.12 Het persoonsgebonden overgangsrecht is gebonden aan een persoon (de bewoner) en aan een functie (het gebruik als woning). Als de bewoner, aan wie het persoonsgebonden overgangsrecht is gebonden, het gebruik staakt, kan het gebruik (anders dan bij de uitsterfregeling) niet worden hervat. Ook niet door een andere persoon. Omdat de uitsterfregeling een bewoner meer rechtszekerheid biedt dan het persoonsgebonden overgangsrecht, moet volgens jurisprudentie bij de vaststelling van een bestemmingsplan altijd afgewogen worden welk instrument van het overgangsrecht het meest in de rede ligt.
Hierbij is het van groot belang af te wegen of de uitsterfregeling boven persoonsgebonden overgangsrecht moet worden gekozen.13 Ad optie 2: Persoonsgebonden gedoogbeschikking Een volgende optie voor het tijdelijk toestaan van de permanente bewoning is het verlenen van een persoonsgebonden gedoogbeschikking. De bestemming wordt dan niet gewijzigd en er wordt geen vergunning verleend. Op basis van de persoonsgebonden gedoogbeschikking wordt het verbod op permanente bewoning van een recreatiewoning niet gehandhaafd. De beschikking is – zoals de naam al doet vermoeden – niet overdraagbaar. De overtreding blijft bestaan maar de situatie wordt gedoogd tot de betreffende bewoner verhuist of overlijdt. Aan een gedoogbeschikking kan een termijn worden verbonden, waarbinnen de permanente bewoning moet worden beëindigd. Het instrument wordt door de toenmalige minister van VROM genoemd in een beleidsbrief van 11 november 2003.14 In beginsel geldt daarbij de door de Minister gekozen peildatum van 31 oktober 2003, tenzij gemeenten een eerdere peildatum hanteerden.15 Belangrijke voorwaarde bij de persoonsgebonden gedoogbeschikking is dat de recreatiewoning moet voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit aan een woning stelt en dat geen sprake is van strijd met milieuwetgeving.
Tegen een gedoogbeschikking, dan wel de weigering of intrekking daarvan, staan – behoudens bijzondere omstandigheden – geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open, omdat een gedoogbeschikking geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb. Ad optie 3: Omgevingsvergunning Als het bestemmingsplan een bepaald gebruik niet toestaat, dan kan hiervoor op grond van artikel 2.1 lid 1 sub c jo. artikel 2.12 lid 1 Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) toch een omgevingsvergunning worden afgegeven mits er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Teneinde tijdelijk permanente bewoning van een recreatiewoning toe te staan, wordt hier met name genoemd:
11 ABRvS 20 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8880, JM 2012/118 12 Deze mogelijkheid staat opgenomen in artikel 3.2.3 Bro. Het toepassingsbereik van artikel 3.2.3 Bro is in de jurisprudentie
aanzienlijk uitgebreid. Zie ABRvS 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1304 ; ABRvS 18 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5400. 13 AbRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3390, r.o. 9 14 Kamerstuk 29200-XI, nr. 22 | Overheid.nl 15 Een ten behoeve van het handhavingsbeleid gekozen peildatum geldt niet als niet onredelijk wanneer het vanaf deze datum voor iedereen duidelijk was dat het gemeentebestuur plannen had om handhavend te gaan optreden tegen het permanent bewonen van een recreatiewoning (zie AbRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3484, waarin een peildatum van 1 januari 1999 werd gehanteerd).
59
a. De (uitgebreide) omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3° Wabo. Via deze vergunning, waartoe de uitgebreide procedure dient te worden doorlopen, kan het (met het bestemmingsplan strijdige) gebruik worden toegestaan. Op grond van artikel 2.23 lid 1 Wabo is het mogelijk deze vergunning voor bepaalde tijd te verlenen. Deze procedure is overigens niet van toepassing indien er sprake van een zogenaamd ‘kruimelgeval’, zoals beschreven onder b hieronder. b. De (reguliere) omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1, sub a onder 2° Wabo jo. artikel 4, onderdeel 10 bijlage II Bor (Besluit omgevingsrecht): het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning (‘kruimelgeval’). De reguliere procedure is van toepassing op de vergunningverlening voor het bewonen van een recreatiewoning mits wordt voldaan aan de volgende eisen: a. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen; b. de bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden, c. de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, en d. de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.
Deze omgevingsvergunning is persoonsgebonden (artikel 2.25, derde lid, van de Wabo voorziet in die mogelijkheid, waaraan in artikel 5.18 Bor invulling is gegeven). Op grond van artikel 5.18 Bor geldt de persoonsgebonden omgevingsvergunning voor de termijn gedurende welke de vergunninghouder onafgebroken woont in de recreatiewoning. Bovenstaande gaat veranderen met de inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet, die gemeenten de ruimte biedt om te bepalen of de omgevingsvergunning alleen geldt voor degene aan wie de vergunning wordt verleend of voor de recreatiewoning zelf. De gemeente kan, met andere woorden, een keuze maken voor een persoonsgebonden- of een objectgebonden omgevingsvergunning. Vanwege de druk op de woningmarkt is het wenselijk om deze aanpassing, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, ook nu al zoveel mogelijk binnen het kader van de Wabo door te voeren.16 Er is daarom gewerkt aan een wijziging van artikel 5.18 Bor en onderdeel 10 van artikel 4 van bijlage II van het Bor, waartoe op het moment van schrijven een ontwerp-besluit voorligt aan de 1e en 2e Kamer. De hiervoor besproken persoonsgebonden omgevingsvergunning wordt – totdat de Omgevingswet in werking treedt – gewijzigd, in die zin dat gemeenten de mogelijkheid krijgen om de omgevingsvergunning eenmalig te laten overgaan op de rechtsopvolger van de vergunninghouder.
Daarbij wordt het vereiste van ‘onafgebroken bewoning’ gewijzigd in ‘permanente bewoning’. Wat onder ‘permanente bewoning’ wordt verstaan hangt af van de definitie die de gemeente heeft opgenomen in de planregels uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De mogelijkheid om met toepassing van artikel 5.18 Bor, dat ook gewijzigd wordt, vergunning te verlenen, geldt op grond van het tweede lid, onder a, van dat artikel, niet als door het geluid op de recreatiewoning (die met de vergunning zou wijzigen in een geluidgevoelig object) de voorkeursgrenswaarde uit de Wet geluidhinder of het Besluit geluidhinder voor het geluid van een weg, spoorweg of industrieterrein wordt overschreden. Het geluidsniveau is hiervoor bepalend, niet de eventuele ligging van een recreatiewoning binnen een geluidzone langs een weg of spoorweg of rond een industrieterrein. Gemeentelijke wegen zijn nadrukkelijk niet genoemd, omdat in die gevallen de gemeente bevoegd gezag heeft voor de eventuele verlening van de vergunning en verantwoordelijk is
16
Motie Koerhuis / Van Eijs, 19 februari 2020, Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 847, nr. 622
60
voor het functioneren van de gemeentelijke weg. Het maken van een evenwichtige afweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening hierover ligt dan in één hand. Een soortgelijke beperking is in artikel 5.18, tweede lid, onder b Bor voor militaire terreinen opgenomen. De peildatum wordt gewijzigd van 31 oktober 2003 naar 1 januari 2019. Daarnaast wordt de koppeling gelegd met het moment van bouwen van de recreatiewoning en niet langer het moment waarop de bewoner deze permanent is gaan bewonen. Tot slot vervalt de meerderjarigheidseis. Er is sprake van een discretionaire bevoegdheid van het college. Daartoe kan beleid worden opgesteld, zodat het duidelijk is in welke gevallen hiervoor in aanmerking kan worden gekomen. Het doel van de wetgever is dat straks een grotere groep bewoners een beroep kan doen op dit instrument, met een snellere besluitvorming via de reguliere procedure. In de toelichting op het conceptvoorstel wordt opgemerkt dat gemeenten meer zicht moeten krijgen op de bewoners van recreatiewoningen, omdat kwetsbare burgers nu buiten het zicht van de overheid blijven en de kennis van het aantal bewoners vertaald zou moeten worden naar de woningbouwopgave binnen een gemeente. Met de verruiming zullen meer mensen zich durven inschrijven in de BRP, is de gedachte.17
B.
Definitief permanente bewoning toestaan
Als het de voorkeur heeft om de permanente bewoning van de recreatiewoningen permanent toe te staan, kan ervoor gekozen worden om hiervoor een (uitgebreide) vergunning te verlenen op grond van artikel 2.1 lid 1 sub c jo. Artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3° Wabo dan wel het bestemmingsplan te wijzigen. Belangrijk nadeel van de uitgebreide omgevingsvergunning is dat de onderliggende bestemming niet gewijzigd wordt. Bovendien is het, zeker bij de transformatie van een recreatiepark, belangrijk dat één en ander planologisch goed geregeld wordt. De meest voor de hand liggende optie is dus een bestemmingsplanwijziging. Bij de transformatie van een vakantiepark kan het wijzigen van de bestemming op verschillende wijzen worden vormgegeven, zoals: 1. Het wijzigen van de bestemming ‘Verblijfsrecreatie’ naar ‘Wonen’, of; 2. Het wijzigen van de bestemming ‘Verblijfsrecreatie’ naar ’Gemengd’, waarbinnen zowel gebruik voor recreatie als voor permanente bewoning is toegestaan, of; 3. Door de functieomschrijving van de bestemming te wijzigen, of; 4. Een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan opnemen, op grond waarvan – in afwijking van de recreatieve bestemming - een omgevingsvergunning voor permanente bewoning kan worden verleend (artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1° Wabo).
Voorbeeld gemengde bestemming: Buitengoed Blanckenbergh in Havelte is een recreatieterrein met een golfbaan, 55 vrijstaande recreatiewoningen en een appartementengebouw, dichtbij een Natura 2000 gebied. Een groot deel van de eigenaren woont er sinds de bouw in de jaren ‘90 permanent. Het bestemmingsplan staat dit inmiddels ook toe met een gemengde bestemming, waarbinnen zowel gebruik voor bewoning als voor recreatie is toegestaan. Voorwaarde voor de bestemmingswijziging van de enkele recreatieve bestemming naar de gemengde dubbelbestemming was het behoud van de stedenbouwkundige opzet van het park. Wel werden enkele beperkte uitbreidingsmogelijkheden noodzakelijk geacht, o.a. voor het levensloopbestendig maken van de woningen. Het architectenbureau, dat ook het oorspronkelijke park had uitgedacht, heeft daartoe drie mogelijke uitbreidingsvarianten getekend, welke in het bestemmingsplan zijn verwerkt. Daarnaast hebben alle eigenaren zich tegenover de Vereniging van Eigenaars contractueel verbonden om niet vergunningsvrij bij te bouwen. Dit kettingbeding wordt als kwalitatieve verplichting doorgegeven aan de volgende eigenaren.
17
Toelichting op het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht in verband met de verruiming van de mogelijkheden van de omgevingsvergunning voor de bewoning van recreatiewoningen
61
Voorbeeld recreatieve bestemming met functieaanduidingen voor Wonen: Een voorbeeld van een bestemmingsplan, waar permanente bewoning is toegestaan door middel van functieaanduidingen, is Plaswijk in de gemeente De Ronde Venen. De recreatiewoningen hebben hun recreatieve bestemming behouden maar op de plankaart is de functieaanduiding ‘permanente bewoning toegestaan’ toegevoegd. Recreatief gebruik blijft mogelijk, zodat de eigenaren net als bij de hiervoor besproken gemengde bestemming, zelf kunnen kiezen voor recreëren of wonen. Met het vooropstellen van de recreatieve bestemming wordt duidelijk gemaakt dat dit niet als normale woonwijk bedoeld is. Door de aanduiding is er wel sprake van reguliere woningen, waarvoor bijvoorbeeld de regels van vergunningsvrij bouwen gelden.
C.
Weg bestemmen
Een andere optie waarvoor kan worden gekozen is om het gehele recreatiepark weg te bestemmen naar, bijvoorbeeld, de bestemming Natuur. Daartoe dient een nieuw bestemmingsplan te worden vastgesteld. Zodra dit onherroepelijk wordt, kan de gemeente overgaan tot onteigening. Hiertoe bestaat dan noodzaak, omdat de natuurbestemming afwijkt van het huidige gebruik (recreatiepark). De kans dat iemand de bestemming zelf wil realiseren, is klein. Er bestaan dan in principe geen (concrete) beletselen voor een succesvolle onteigening. Onteigening leidt vaak tot een omvangrijke financiële vergoeding aan de eigenaars (en eventueel huurders e.d.). Daar komt bij dat de procedure zelf ook duur is. Naast de eigen kosten, moet de gemeente doorgaans ook de rechtbankdeskundigen betalen en de advocaat en taxateur van de wederpartij, voor zover die kosten redelijk zijn. Overigens wordt er hierbij op gewezen dat ook de onteigeningsprocedure onder de nieuwe Omgevingswet zal wijzigen.
D.
Huidige situatie in stand houden
Tot slot de optie om de situatie te laten zoals die nu is. Voordeel is dat er geen actie nodig is. Er komen geen mensen op straat te staan, die mogelijk nergens anders terecht kunnen; Belangrijk nadeel is het risico dat bij een verzoek om handhaving alsnog actie nodig is; Een ander nadeel is dat de situatie onduidelijkheid oproept (voor zowel bewoners als andere belanghebbenden) en vaak aanleiding geeft tot verdere verloedering en het ontstaan of laten voortbestaan van schimmige situaties. In zijn algemeenheid geldt dat het onwenselijk is om een illegale situatie en onduidelijkheid over de toekomst van een recreatiepark en het lot van de bewoners daarvan in stand te houden.
ALGEMEEN EN TOT SLOT: Een goede ruimtelijke ordening Zowel bij het afwijken van het bestemmingsplan middels een omgevingsvergunning als bij de wijziging van het bestemmingsplan zelf, moet er sprake zijn van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Het Kwaliteitsen Afwegingskader biedt hiervoor belangrijke handvaten. Daarnaast geldt uiteraard dat moet worden voldaan aan hogere regelgeving, waaronder in het bijzonder de Provinciale Verordening op grond van artikel 4.1 Wro, terwijl daarnaast rekening gehouden moet worden met Rijks- en Provinciaal beleid. Verder dienen sluitende afspraken te worden gemaakt tussen gemeente en bewoners, onder meer over de verdeling van de te maken (exploitatie-)kosten. Bij het oordeel of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening, zijn in ieder geval de volgende aspecten van belang: Vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘De Afdeling’) is dat recreatiewoningen geen geluidsgevoelige gebouwen zijn in de zin van de Wet
62
geluidhinder (Wgh).18 ‘Normale’ woningen zijn wel geluidsgevoelige objecten. Dit betekent dat de normen, die de Wgh stelt voor de bescherming van geluidsgevoelige objecten, vanaf de wijziging van de bestemming ook zullen gaan gelden voor de – voormalige - recreatiewoningen. Zo nodig zullen er maatregelen getroffen moeten worden om het geluidniveau terug te dringen of hogere waarden moeten worden vastgesteld. Daarnaast moet worden nagegaan of in de nabijheid van het recreatiepark bedrijven zijn gevestigd die mogelijk voor geluidhinder kunnen zorgen;
Op grond van jurisprudentie geldenrecreatiewoningen, net als woningen, als geurgevoelige objecten in de zin van artikel 1 van de Wet geurhinder en veehouderij.19 Op dit vlak zijn er dus geen strengere eisen;
Hetzelfde geldt voor externe veiligheid. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) geeft in artikel 1 een definitie voor ‘kwetsbare objecten’. Onder sub a worden ‘woningen’ genoemd. Onder sub d worden ook ‘kampeer- en andere recreatieterreinen bestemd voor het verblijf van meer dan 50 personen gedurende meerdere aaneengesloten dagen’ genoemd;
Op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) moeten nieuwe stedelijke ontwikkelingen worden getoetst aan de ‘ladder voor duurzame verstedelijking’. Uit een uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016 volgt dat het toestaan van permanent wonen op een recreatiepark een uitbreiding van gebruiksmogelijkheid betreft, die naar aard en omvang een nieuwe stedelijke ontwikkeling is.20 Dit betekent dat aangetoond moet worden dat (1) sprake is van een actuele behoefte en (2) of deze behoefte binnen bestaand stedelijk gebied wordt voorzien danwel waarom dit niet binnen bestaand stedelijk gebied kan. Gelet op de huidige situatie op de woningmarkt kan, als er permanente bewoning plaatsvindt, wellicht vrij eenvoudig aangetoond worden dat sprake is van een actuele behoefte aan het omzetten van de recreatiewoningen naar reguliere woningen. Als het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bouw van recreatiewoningen mogelijk maakt en deze er inmiddels ook al staan, kan er sprake zijn van ‘een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van dienstverlening’ als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder b, van het Bro en kan het gebied als bestaand stedelijk gebied worden aangemerkt;21
Op grond van onderdeel D 10 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. moet - als sprake is van een vakantiedorp buiten stedelijke zones - en/of op grond van onderdeel D 11.2 - als sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject - een plan-milieueffectrapportage (‘plan-mer’: als de wijziging nog niet als eindbestemming in het bestemmingsplan is opgenomen) of een milieueffectbeoordeling (‘mer-beoordeling’: als de wijziging wel als eindbestemming in het bestemmingsplan is opgenomen) gemaakt worden voor plannen, die zien op de wijziging van een recreatiepark. Zowel de term “vakantiedorp” als de term “stedelijk ontwikkelingsproject” zijn voor interpretatie vatbaar. Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling, waarin aan een recreatiepark een permanente woonbestemming werd toegekend, volgt dat ook sprake kan zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject als er geen nieuwe bebouwing en andere voorzieningen mogelijk worden gemaakt. De Afdeling overweegt in die uitspraak echter ook dat de permanente bewoning van 420 woningen niet tot wezenlijk andere en aanzienlijk nadelige milieueffecten leidt ten opzichte van het gebruik als recreatiepark. Er zal dus per geval aan de hand van de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria bekeken moeten worden of de m.e.r.-regelgeving van toepassing is;
18 AbRvS 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1431, rov. 12.1. 19 https://www.infomil.nl/onderwerpen/landbouw/geur/vragen-antwoorden/begrippen/geurgevoelig-object/ verwijzend naar
AbRvS 3 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3990. Zie ook AbRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:422. 20 AbRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503. Deze uitspraak ging over een bestemmingsplan waarin men illegale permanente bewoning van een recreatiepark wilde legaliseren. Men wilde de planologische gebruiksmogelijkheden van de recreatiewoningen uitbreiden, naast tijdelijk recreatief verblijf moest voortaan ook permanent wonen toegestaan zijn. 21 AbRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503, Gst. 2016/109, m.nt. P.C.M. Heinen, rov. 8.4.
63
Voor wat betreft natuur geldt dat nagegaan moet worden of er gevolgen kunnen zijn voor een NATURA 2000-gebied. Daarbij moet gekeken worden of de nieuwe situatie tot andere effecten leidt dan de legale situatie, met name in verband met stikstof. Ingrijpende bouwwerkzaamheden kunnen leiden tot relevante effecten. Ook de eventuele toename van het aantal verkeersbewegingen moet in dat verband beoordeeld worden;
Onder meer met het oog op het Activiteitenbesluit moet onderzocht worden of het omzetten van het park naar een woonbestemming belemmeringen oplevert voor de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven;
De regels over het vergunningsvrij bouwen zijn niet van toepassing op recreatiewoningen. Indien het gebruik voor bewoning wordt toegestaan, worden in sommige gevallen ook de mogelijkheden om vergunningsvrij aan te bouwen van toepassing. Bij de vraag of een recreatiewoning kan worden bestemd of vergund voor bewoning, moet daarom altijd rekening worden gehouden met de eventuele mogelijkheid tot extra bebouwing en de planologische aanvaardbaarheid daarvan;
Een te transformeren recreatiepark moet in principe qua opzet voldoen aan de normen die gelden voor een volwaardige woonwijk. Daarbij moet bijvoorbeeld gekeken worden naar de ontsluiting van de woningen en van het park als geheel (danwel of dit gerealiseerd kan worden), bijvoorbeeld ook in verband met de bereikbaarheid van hulpdiensten. Ook moet onderzocht worden of er voldoende parkeergelegenheid is c.q. gerealiseerd kan worden om te voorzien in de parkeerbehoefte die bij reguliere woningen hoort. Verder stelt het Bouwbesluit andere eisen aan reguliere woningen dan aan recreatiewoningen. In artikel 1.1 van het Bouwbesluit wordt onderscheid gemaakt tussen gebouwen met een logiesfunctie (‘gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen’) en woongebouwen. De verschillen tussen logiesgebouwen en woongebouwen spelen voornamelijk bij de volgende normen: -
Tijdsduur bezwijken brand (2.10, 2.14) Rookmelders (6.21) Criminaliteitspreventie (6.50, 6.51) Systeemeisen (6.55) Deuren vluchtruimte (7.12) Afmetingen trap (2.33) Geluidsnormen (3.9, 3.13) Verblijfsgebied (4.2, 4.6)
64
Bijlage 2: Klavertje Vier model Het Klavertje Vier model heeft tot doel overheden ervan bewust te maken dat de benadering van een complex onderwerp zoals vakantieparken niet vanuit één of twee domeinen beschouwd moet worden. Veelal ontstaat een vraag over een vakantiepark vanuit één domein en de valkuil is om deze alleen vanuit dit domein aan te vliegen. Uiteraard heeft een actie vanuit het ene domein impact op de andere domeinen. Integrale afweging is r van belang om effectievere keuze te kunnen maken. Integrale afweging Bij een afweging van het wel of niet toestaan van definitief wonen in een recreatiewoning is een integrale benadering van belang. Elk domein heeft verschillende invalshoeken met zijn eigen expertise. De bundeling van deze expertises op dit vraagstuk leveren combinaties van afwegingen op die kunnen leiden tot andere uitkomsten dan als het vanuit één domein beschouwd zou zijn. De domeinen die in dit instrument worden onderscheiden zijn: Domein Economie/Recreatie Dit domein gaat het over de toeristisch-recreatieve sector en in hoeverre recreatiewoningen hier een bijdrage aanleveren. Hoe vitaal zijn zij binnen deze sector? Er is behoefte aan accommodaties voor toeristen en mensen Ontwikkeld door Eefsway hebben behoefte aan een eigen toeristisch-recreatieve plek.
De toeristisch-recreatieve sector in een regio en gemeente is van belang voor de lokale economie en voor de instandhouding van toeristisch-recreatieve voorzieningen (ook die waarvan inwoners gebruik maken). Daarnaast levert deze sector een positieve bijdrage aan het vestigingsklimaat voor bedrijven en inwoners. Tot slot zorgen toeristen en recreanten ook voor instandhouding van erfgoed, draagvlak voor natuur en voor reuring en gezelligheid. Domein Ruimtelijke Ordening en Wonen Bij dit domein gaat het over de ruimtelijke impact en het geldige gebruik. Zijn de activiteiten conform het geldige bestemmingsplan? En hoe verhouden de activiteiten zich met de omgeving en de voorzieningen die er zijn of zouden moeten zijn? Wat is de relatie met de woningmarkt en woonbehoefte? Domein Sociaal Maatschappelijk Bij dit domein gaat het om de intermenselijke samenleving in de openbare ruimte, zoals bij recreatiewoningen. Specifieke aspecten die beïnvloed worden door de leefbaarheid, de samenstelling van bewoners en eventueel mensen met een hulp- of zorgvraag. In dit domein worden tevens de financiële impact voor gemeenten, bewoners en eigenaren opgenomen. Domein Veiligheid Bij dit domein gaat het over het risico dat (en de mate waarin) vakantieparken een voedingsbodem vormen voor ondermijnende activiteiten. Denk dan aan productie of opslag van drugs; uitbuiting van kwetsbare burgers (bijv.
prostitutie) of mensen die bewust onder de radar willen blijven.
65
(Politiek) maatschappelijke context De maatschappelijke en politieke context zijn nu eenmaal van invloed op de te maken keuzes en speelt mee in de afwegingen. Deze context kan gezien worden als het steeltje van het klavertje vier. Een situatie rondom een vakantiepark kan gevoelig liggen bij een gemeente of provincie. Er is vaak een geschiedenis van gedogen, handhaven of niets doen dat een rol speelt in het huidige beeld. Ook kunnen er principiële argumenten een rol spelen. Dit aspect moet niet onderschat worden en is daarmee ook een wezenlijk onderdeel van de totale afweging wel of niet definitief wonen toe te staan in een recreatiewoning.
Voorbeeld: Een vakantiepark waar al jaren zonder noemenswaardige problemen arbeidsmigranten zijn gehuisvest. Het initiatief om deze situatie aan te pakken en te transformeren stuitte op veel weerstand. Het politieke en maatschappelijke debat laaide zodanig op, dat er geen verandering op gang is gekomen. De bestaande situatie duurt hiermee voort; een niet-vitaal vakantiepark dat voorziet in een huisvestingsbehoefte en daarmee permanente bewoning gedoogd wordt.
66
Bijlage 3: Overzicht betrokken organisaties en documenten Onderstaande organisaties zijn gesproken om tot dit kwaliteits- en afwegingskader te komen: Gemeenten
Provincies
(Bewlangen)organisaties
Langedijk
Noord-Holland
VNG
Nunspeet
Zuid-Holland
CCV
Noordenveld
Limburg
Liec en Riec
Breda
Utrecht
Belangen Vereniging Vrij Wonen (BvvW)
Oosterhout
Valente & GGD-Ghor
Peel en Maas
Hiswa Recron
Ommen
VVP Veluwe
Dronten
VVP Drenthe
Utrechtse Heuvelrug
Ariadne project
67
Overzicht gebruikte (beleids)documenten: Titel document
Organisatie
Webpagina: Mag ik permanent in een recreatiewoning wonen?
Rijksoverheid
Groene Routekaart Transformatieparken
Vitale Vakantieparken Drenthe
Naar een andere bestemming van uw vakantiepark
Vitale Vakantieparken Drenthe
Webinar Transformeren, hoe gaat dat nu?
Vitale Vakantieparken Drenthe
Brochure verblijfsrecreatie Noord-Veluwe in beeld
Vitale Vakantieparken Veluwe
Handboek Vitaliteitsmeter Vakantieparken maart 2021
Vitale Vakantieparken Veluwe
Brochure kansen voor de verblijfsrecreatie
Vitale Vakantieparken Veluwe
Huurtoeslag voor tijdelijke bewoners van vakantiewoningen
Vitale Vakantieparken Veluwe
Wonen in de luwte
Platform31
Meer grip op vakantieparken
VNG & Platform31
Van recreatieve bestemming naar dubbelbestemming ‘functie uitbreiding’
Belangenvereniging vrij Wonen
Regionale spelregels transformatie vakantieparken in Noord-Holland Noord
Provincie Noord-Holland
Regionale spelregels transformatie vakantieparken Noord-Holland Noord
Provincie Noord-Holland
-
Informatiebrief en toelichting Regionale spelregels transformatie vakantieparken in Noord-Holland Noord
Handreiking Informatiegericht Handelen Vakantieparken NH
Provincie Noord-Holland
Eindrapportage pilotjaar Vitalisering Verblijfsrecreatie
Provincie Limburg
Bouwen aan de toekomst structuurvisie Wonen Midden-Limburg
Provincie Limburg
Structuurvisie wonen Zuid-Limburg
Provincie Limburg
Statenvoorstel beleidsaanpassing provinciaal omgevingsbeleid voor verblijfsrecreatie
Provincie Overijssel
GS permanente bewoning recreatiewoningen
Provincie Zuid-Holland
Vragen ingevolge artikel 44 van het reglement van orde inzake toestaan van permanente bewoning van recreatiewoningen
Provincie Zeeland
Verschillende gemeentelijke beleidsstukken betreffende vakantieparken, (tijdelijke) permanente bewoning, handhaving en vitalisering
Gemeenten: Ommen, Bergen, Noordenveld, Bodegraven-Reeuwijk, Bronkhorst, Kaag en Braassem, Rijssen Holten, Wijchen, Nunspeet, Langedijk, Dronten, Utrechtse Heuvelrug, Peel en Maas, Oosterhout, Breda.
68