Evaluatie De Nieuwe Strunk 8 juni 2021 def
Tekst van het document
Evaluatie ’De Nieuwe Strunk’
Evaluatie ’De Nieuwe Strunk’
rapportage
Definitieve Versie 8 juni 2021
Evaluatie ’De Nieuwe Strunk’
Henk Wesseling
8 juni 2021
Inhoudsopgave Samenvattende conclusies, lessen en hoe verder
6
1.
Inleiding
14
1.1
Aanleiding en achtergrond
14
1.2
Onderzoeksvragen
14
1.3
Werkwijze
15
1.4
Leeswijzer
17
2.
3.
(Voor)geschiedenis en rolverdeling
18
2.1
Chronologisch overzicht
18
2.2
Opgave in de implementatiefase
19
2.3
Rollen in implementatiefase
19
2.4
Opgave, proces en resultaat
20
2.5
Concluderend
20
Verklaring teruggave
21
3.1
Chronologie in vogelvlucht
21
3.2
Procesvoering en organisatie
23
3.2.1
Afstemmen op aard vraagstuk
23
3.2.2
Geen gedeelde urgentie
23
3.2.3
Vertraging in opleveren noodzakelijke stukken
24
3.2.4
Geen signalering
24
3.2.5
Een stichtingsbestuur op de achtergrond
25
3.2.6
Verwarrende communicatie
26
3.2.7
Concluderend
26
3.3
3.4
3.5
3.6
Meer inhoudelijk: financiële, juridische en andere redenen
26
3.3.1
Financiële risico’s
27
3.3.2
Garanties, risicodeling en mandaten
30
3.3.3
Wijze van aanbesteden
31
3.3.4
De eigendomssituatie
32
3.3.5
Concluderend
32
Rollen en verwachtingen: vraag 3 college
32
3.4.1
33
Concluderend
Samenwerking ervaren: vraag 4 college
34
3.5.1
35
Concluderend
Toetsing projectplan: vraag 5 college
35
3.6.1
De financiële toetsing
36
3.6.2
Overige aspecten
40
3.6.3 3.7
4.
Andere MFA’s: vraag 6 college
41
3.7.1
41
Concluderend
Verklaring teruggave: vraag 1 college
42
3.9
Teruggave voorkomen: vraag 7 college
43
3.9.1
44
Concluderend
Informatieplicht naar de raad: vraag 2 college
45
4.1
Inleiding
45
4.2
De passieve informatieplicht
46
4.3
Actieve informatieplicht
46
4.3.1
Werkwijze en overwegingen college
46
4.3.2
Toetsing van werkwijze en overwegingen
48
Concluderend
49
Wat te leren: vraag 8 college
51
5.1
Lessen voor werken aan een publieke (publiek – private) opgave
51
5.1.1
Leren in de organisatie
51
5.1.2
De belangrijkste les
52
5.2
6.
40
3.8
4.4
5.
Concluderend
Informatieplicht
Het geld is niet weg, maar……hoe verder?
Bijlage Informatieprotocol Berenschot
52
54 55
Samenvattende conclusies, lessen en hoe verder Opdracht Dinsdag 11 mei jl. kreeg Berenschot van het college van B&W van de gemeente Raalte de opdracht tot uitvoering van een onafhankelijke evaluatie van de ontwikkelingen rondom ’De Nieuwe Strunk’ en de te leren lessen naar de toekomst toe. Met het project ‘De Nieuwe Strunk’ is beoogd waardevol cultureel erfgoed te behouden, mede door aan de Strunk een duurzame maatschappelijke invulling te geven in de vorm van een laagdrempelig multifunctioneel accommodatie voor het dorp Raalte, gebaseerd op een realistisch ondernemingsplan en sluitende exploitatie. Aanleiding voor de evaluatie is het op 29 maart jongstleden teruggeven van de opdracht door het bestuur van ‘De Nieuwe Strunk’ om samen met de gemeente verder uitvoering te geven aan het eerdere raadsbesluit van 4 februari. 1.
Wat is er gebeurd na het raadsbesluit van 4 februari 2021 (en voor zover relevant daarvoor), dat het bestuur op 29 maart heeft besloten de opdracht terug te geven en op basis van welke organisatorische, financiële, juridische dan wel andere redenen is dit gebeurd?
2.
Hoe is het college omgegaan met de informatieplicht naar de raad?
3.
Waren de verwachtingen en rollen tussen het stichtingsbestuur, kernteam, het projectteam bouw en de gemeente aan de voorkant voldoende helder?
4.
Hoe hebben deze partijen de samenwerking tijdens het proces onderling ervaren?
5.
Hoe heeft de gemeentelijke toetsing op het projectplan plaatsgevonden dat ten grondslag lag aan het raadsbesluit, inclusief de beoordeling van de financiële exploitatie en de potentiële huurders?
6.
Wat had het college kunnen doen om het teruggeven van de opdracht te voorkomen?
7.
Wat is er in dit proces mogelijk anders gegaan dan bij de totstandkoming van de andere MFA’s in Raalte?
8.
In hoeverre kunnen we leren van deze publiek – private samenwerking voor andere participatieprocessen in de toekomst?
Tot slot moet uit deze evaluatie ook blijken waar partijen op dit moment staan en moet de evaluatie ingaan op mogelijke vervolgstappen. Het college heeft bij de opdrachtverlening benadrukt dat het niet gaat om het aanwijzen van schuldigen, maar vooral om begrijpen waarom het nu zo gelopen is en welke lessen te trekken voor komende projecten. En natuurlijk: is er een mogelijk vervolg? Deze samenvatting is daarom niet alleen een weergave van het rapport met feitelijke bevindingen en conclusies, maar vooral een kort verhaal over hoe de teruggave te begrijpen. De betreffende vragen van het college (1 en 3 t/m 7) komen in dit verhaal allemaal aan de orde. Voor afkortingen van namen en aanduidingen van functies zie pagina 15 in de hoofdtekst. Vervolgens komen samenvattend de overige vragen naar informatieplicht, lessen en mogelijke stappen aan de orde.
Het verhaal van de teruggave Een ander MFA-traject? ‘De Nieuwe Strunk’ is bepaald geen standaard MFA-traject. Het traject heeft een lange voorgeschiedenis, waarin het aanvankelijk niet lukt om aan het rijksmonument De Strunk een goede invulling te geven. In verschillende fases vanaf 2018 lukt het met de stuwende inzet van KK om tot een uitgewerkt voorstel te komen. Een
bestemming met ruimte voor maatschappelijke organisaties en andere vanuit publiek oogpunt belangrijke functies als bezoekerscentrum. Met een aantredend stichtingsbestuur, met exploitatiebegroting en een mede met inzet van de gemeente opgestelde investeringsbegroting. Gericht op verbouwing van de boerderij zelf en op de bijbehorende schuur tot een ruimte geschikt als MFA. Na een kritische, diepgaande bespreking in een rondetafelconferentie stemt op 4 februari de gemeenteraad bijna unaniem in met een implementatietraject. Met de beslissing aan het stichtingsbestuur ‘De Nieuwe Strunk’ op basis van voorliggende projectplan en investeringsbegroting een subsidie van ruim € 675.000 ter beschikking te stellen en de opdracht te geven tot verbouwing van de Strunk conform de aanbestedingsregels van de gemeenten. En de subsidie pas ter beschikking te stellen als zicht is op daadwerkelijk ruim € 578.000 aan subsidieverwerving door de stichting. En dat laatste is een risico, waarvoor de stichting als dat niet lukt met de gemeente het gesprek zal aangaan. Maar waarvan een aantal raadsfracties duidelijk maakt niet (gemakkelijk) bereid te zijn meer geld ter beschikking te stellen. Er is dan ook sprake van een lastig implementatietraject: 1.
Minder geworteld zijn van dit project in de lokale gemeenschap, -
Het pand is eigendom van de gemeente en niet eigendom van een betrokken groep vrijwilligers
-
Bij andere MFA’s waren er allerlei processen van ondersteuning en correctie van het proces; lokale ‘hulptroepen’ werden ingeschakeld voor ondersteuning en correctie.
-
Tekenend is volgens betrokkenen dat de nieuwe bestuursleden niet allemaal uit het dorp Raalte komen, wat de taak voor ze nog iets ingewikkelder maakt.
-
Anderen relativeren dit inzicht overigens enigszins en wijzen erop dat organisaties uit het dorp Raalte nauw betrokken zijn en ook vraag is naar deze MFA.
2.
Maar vooral ook is er een stichtingsbestuur dat maar net aantreedt en voor een ingewikkelde opgave staat en dus steun verwacht.
3.
Het verbouwtraject is ingewikkeld en staat in deze fase centraal. Het pand is eigendom van de gemeente en dat stelt vragen naar mandaten, risico’s, toekomstig eigendom.
4.
Het op dat punt niet deskundige stichtingsbestuur (is de eigen perceptie van bestuur) mandateert KK het bouwproces te leiden; waar hij uiteindelijk toe bereid is (na persoonlijke gesprekken met WW), al is het derde keer dat er een zwaar beroep op hem wordt gedaan. Hij eist wel ruimte en steun om naar zijn inzichten te kunnen werken. Die ruimte krijgt hij naar zijn idee.
5.
Financieel is het pad ‘nauw’; er ligt een grote opgave voor het bestuur voor subsidieverwerving.
6.
Er is meer in het algemeen sprake van een politiek beladen traject dat de marges waarbinnen besluitvorming moet plaatsvinden heel nauw maakt. Een aantal fracties heeft goed duidelijk gemaakt het idee prachtig te vinden, maar dat de twijfels over haalbaarheid niet weg zijn.
Het traject van implementatie is dus zogezegd lastig, stelt hoge eisen om bestuur voldoende te steunen, KK te faciliteren in een ingewikkeld verbouwtraject, de financiële risico’s te beheersen en zo meer. Aan de slag zoals altijd Na 4 februari gaan alle betrokken partijen vol energie aan het werk. In een ogenschijnlijke heldere rolverdeling. Het stichtingsbestuur is verantwoordelijk en stuurt; de gemeente faciliteert. Zo is het bij andere MFA-trajecten ook goed gekomen, al ging dat niet altijd even gemakkelijk. Er zijn zeer deskundige en ervaren ambtenaren die helpen met centraal de ambtelijke contactpersonen die het proces begeleiden, gesteund door een aantal ambtelijke experts. KK als voorzitter van het bouwteam, met daarin een deskundig lid van het kernteam dat met KK de opzet ontwikkeld heeft, de voorzitter van het bestuur en een expert van de gemeente. Er blijken echter heel verschillende verwachtingen over hoe dat implementatietraject moet verlopen. Voor KK is ‘Open met Pinksteren’ van de boerderij het uitgangspunt. En dan in het najaar ook ‘De schuur’ klaar. Dat staat in het projectplan, daarop is exploitatie vanaf 2021 gebaseerd en hij maakt, vooral mondeling, die ambitie na 4
februari herhaaldelijk duidelijk. En er is haast, want de besluitvorming door de raad was al vertraagd ten opzichte van de planning; hij was bij dat uitstel in december al bijna afgehaakt. Uiteindelijk is de aanbesteding van de boerderij bijna rond, een van de voorwaarden is tijdig klaar voor ‘Open met Pinksteren’. Ambtelijk erkent men die ambitie wel, maar zorgvuldig werken is belangrijk en de ambtelijke molens komen ook niet op alle punten al te snel op gang. ‘Pinksteren’ wordt best gesteund, maar niet om door roeien en ruiten te gaan. Wethouders zijn volgens eigen zeggen niet echt bezig met ‘Pinksteren’ als harde deadline. Als op 19 maart als deadline voor tijdige aanbesteding een aantal stukken voor mandatering en garanties niet klaar zijn, zegt KK aan de ambtelijke contactpersonen te stoppen. Hij heeft zich al ruim een maand geërgerd aan procedures rond aanbesteding (overigens net op tijd netjes afgehandeld voor de boerderij; met ook perspectief op aanbesteden voor de schuur) en voelt zich zwaar in de kou gezet, nu aanbesteding niet kan plaatsvinden omdat subsidiebeschikking en bruikleenovereenkomst niet tijdig gereed zijn. Het vele, vele onbezoldigde werk van vrijwilligers (alleen de professionele subsidieadviseur krijgt voor diensten betaald) ondervindt volgens hem geen waardering.
Bij KK en subsidieadviseur is een belangrijk punt dat de ze al in december hebben gewezen op de vertraging. KK wilde na uitstel van besluitvorming door de raad al stoppen. Hij is door een persoonlijk beroep van WW doorgegaan. Hij en de subsidieadviseur benadrukken dat herhaaldelijk is aangegeven aan wethouder en ambtelijke contactpersonen dat het traject niet naar wens verloopt Hij begrijpt niet waarom wethouders na al zijn signalen, met name aan WW, niet ingrijpen op dit trage proces. Komt nog bij dat subsidieverwerving niet opschiet, de offerteprijs voor de boerderij alleen door inzet zelfwerkzaamheid binnen budget blijft en hij de indicatieprijs voor de schuur niet vertrouwt, Hij denkt dat het huidige traject onhaalbaar is en heeft geen enkel vertrouwen in de huidige procesvoering. Het stichtingsbestuur blijft aan en wil het implementatietraject wel doorzetten. Het bestuur werkt (samen met kernteam) op de achtergrond van het dominante bouwproces aan al die andere belangrijke zaken. KK blijft aan als commissaris (adviseur, begeleider) van de stichting en op het punt van het bouwen vertrouwt het bestuur uiteraard op hem. Als een week later de subsidiebeschikking en bruikleenovereenkomst wel in concept gereed zijn, vindt het bestuur op advies van de KK en de subsidieadviseur dat de gemeente de risico’s eenzijdig bij het bestuur legt.
Het bestuur heeft pas vlak daarvoor voor het eerst kennis gemaakt met de ambtelijke contactpersonen en heeft de wethouders nog helemaal niet gesproken. Het voelt zich niet voldoende gesteund, heeft ook geen vertrouwen meer in het huidige proces en geeft 29 maart de opdracht terug. Twee bestuursleden blijven aan en er is nog wel een klein openingetje met een plan B, met beperkter opzet en alle vereiste mandaten, garanties om met KK het bouwproces te kunnen uitvoeren. De gemeente krijgt twee dagen de tijd daarover te beslissen. De gemeente reageert daar niet op. Verbazing bij de gemeente Bij de gemeente is ambtelijk en bij de wethouders uiterste verbazing. Ze hebben stoppen en teruggeven niet zien aankomen. Over alle bezwaren zou toch redelijk overleg passen? 1.
Pinksteren? Later kan ook; gevolgen lossen we wel op
2.
Risico subsidies? Zeker, de subsidieverwerving had wellicht tot een heroverweging moeten leiden
3.
Als het moet terug naar de raad, met verschillende mogelijkheden van extra geld of aanpassen plan; daarnaast loopt nog overleg met de provincie
4.
Aanbestedingsprocedures? Waren we toch bijna uit.
5.
Bedragen aanbesteding; hoe dan ook zijn we er bij de boerderij uitgekomen
6.
Garanties en mandaten? We begrijpen de bezwaren en we waren wat traag, maar toch niets onoplosbaars?
7.
Eigendomssituatie; nu niet beslissen maar voor langere termijn zeker bespreekbaar
8.
……
En is dat ‘Pinksteren’ nu zo hard afgesproken? Inderdaad, dat staat niet in het raadsvoorstel. Maar in het projectplan staat april opening boerderij en oktober ook schuur. Maar geldt die planning nog na uitstel? Wellicht niet maar in raadsvoorstel staat ‘op basis van projectplan’ investeringsbijdrage ter beschikking stellen. Achteraf is te constateren dat de toetsing op projectplan en begroting best degelijk is geweest, maar niet is ingegaan op dit punt van planning. Wederzijds negatieve beeldvorming Een redelijk reactie, zoals je die van een redelijke gemeente kan verwachten, maar is er nu het besef dat het vertrouwen weg is? Het proces na 4 februari is gekenmerkt door wederzijds negatieve beeldvorming. De samenwerking voor 4 februari was met alle kleine ‘ups-and-downs’ gekenmerkt door een sterk ‘wij-gevoel’. Met energie van KK werkten kernteam en ambtelijk betrokkenen samen aan een raadsvoorstel met onderliggend projectplan en investeringsbegroting. Wethouders in verschillende rollen gingen er uiteindelijk voor. Genoeg kritiek, maar een basis om door te gaan. Na 4 februari krijgt de samenwerking steeds meer een ‘wij-zij’ karakter. Aanvankelijk is dat enigszins asymmetrisch.
KK is lastig om mee samen te werken, drijvend, moet zijn zin krijgen en heeft geen begrip voor gemeentelijke procedures, zoals de aanbestedingsregels, die de raad toch duidelijk als voorwaarde heeft gesteld. Hij is dominant en bepaalt het bouwproces, terwijl het bestuur leidend moet zijn. Het bestuur is toch verantwoordelijk. Maar eigenlijk niets waar men bij de gemeente niet aan gewend is. Aan de zijde van kernteam, stichtingsbestuur en KK is die negatieve beeldvorming veel sterker. Incompetent, niet nakomen van afspraken (onbetrouwbaar), zaken niet op orde, geen planning, geen sturing door wethouders, politieke spelletjes, geen waardering voor inzet van al die vrijwilligers. Dat beeld is niet eenvormig. Er is ook waardering, voor de ambtelijk verbinders, voor de betrokkenheid van WW. Na het stoppen en teruggeven, treedt bij vooral de ambtelijke organisatie sterk onbegrip op. KK wordt als sturend gezien in deze onnodige breuk. Op de vraag, waarom dan in vredesnaam na zoveel jaren inspanning, komt niet een duidelijk antwoord. Overigens met altijd erkenning van de belangrijke rol die KK gespeeld heeft. Bij de wethouders is er dezelfde verwondering, maar die zijn vooral ook zoekend naar een verklaring. KK heeft wel vaker gezegd dat hij weggaat.
De optie dat de interactie in het traject na 4 februari door uiteenlopende verwachtingen en handelswijzen het vertrouwen heeft aangetast, komt niet op en is moeilijk te geloven voor ze. De wederzijds negatieve beeldvorming wordt zo een feit. Een stichtingsbestuur dat nog op de achtergrond functioneert, een voorzitter van de bouwcommissie die in het bouwproces bepalend is en vooral ‘Pinksteren’ wil halen en daar met ondernemersmentaliteit op stuurt. Vanuit zijn logica faalt de gemeente ingrijpend. De gemeente deelt niet de urgentie van ‘Pinksteren’ als richtpunt van zijn handelen. Dat het stoppen door KK onverwacht kwam voor de gemeente is wel te begrijpen; KK kondigt dat nergens schriftelijk aan. Zijn urgentie van ‘Pinksteren’ is nooit expliciet tot uitgangspunt van het gemeentelijk handelen gemaakt of juist (bijv. vanwege de opgelopen vertraging) afgewezen. KK was over die urgentie echter in zijn beleving duidelijk. Voor KK was het wet, voor de gemeente een optie. Waarom niet eerder interventie: sturing niet aangepast aan vraagstuk In het beschreven interactieproces werken alle actoren met de beste bedoelingen. Allemaal willen ze die mooie MFA. En het is lastig om daar nu ‘kwaaie pieren’ in aan te wijzen, als dat al nuttig is.
Waarom zijn die uiteenlopende verwachtingen en die spanning van negatieve beeldvorming dan niet tijdig gesignaleerd en waarom is er niet op ingegrepen? Persoonlijke stijl vanuit ondernemersland versus ambtelijke stijl gericht op zorgvuldige uitvoering van een raadsbesluit speelt een rol; vanuit het college wordt op die spanning in werkwijzen door de wethouder(s) niet hard ingegrepen; ook dat is als een stijl te zien. Toch verklaren die stijlkenmerken dat uitblijven van krachtige interventies niet.
Dat uitblijven is er vooral omdat de sturing niet is afgestemd op dit mogelijk lastige implementatieproces. Gekozen wordt voor de standaardaanpak van verantwoordelijkheid van het stichtingsbestuur voor de implementatie en de gemeente die faciliteert. De gemeente stelt zich niet de vraag of dit lastige implementatievraagstuk zich wel laat behandelen volgens de routine van implementaties vorige MFA’s. Die routine leidt tot een procesvoering die niet voorzag in een goede gedeelde planning en overlegstructuur om een lastig implementatieproces in goede banen te leiden. De gebruikelijke routine vanuit vorige MFA’s werkt niet met de lastige vragen die deze implementatie oproept zoals van risico’s, mandaten en eigendomssituatie. De normale corrigerende mechanismen werken niet. Aan de ene kant een ambtelijke organisatie die correct wil werken, maar geen projectleiding, urgentie en eigen planning heeft. Die soms naar de stichting kijkt. Een wethouder die wel betrokken wil zijn, maar verder geen rolinvulling heeft; de wethouder financiën gaat mee in die sturingswijze. Een ambtelijke organisatie die het normale toezicht op het verloop van projecten niet uitoefent; het project stond vanuit de gekozen routine buiten het reguliere portefeuillehoudersoverleg waar de ambtelijke top nog wel kan corrigeren.
Er is verwarrende communicatie met verschillende signalen vanuit de verschillende bi- en trilateraaltjes, zonder een ordenend overleg. Na 19 maart zijn de wethouders(s) en ambtelijke contactpersonen zoekend naar wat te doen. Het sturingsmodel voorziet niet in een situatie als deze. Het is ook zeer de vraag of na 19 maart nog met gewone interventies als overleg het vertrouwen voldoende hersteld kon worden. Antwoord op de collegevragen wat tot de teruggave heeft geleid Als antwoord op de vraag hoe de teruggave van de opdracht te begrijpen (vraag1 college) is de hoofdconclusie dat in een proces waar met de beste bedoelingen aan een MFA wordt gewerkt een escalatieproces optreedt dat tot een breuk leidt en dat door de gekozen sturingswijze niet onder controle komt: 1.
2.
Door verlies aan vertrouwen -
Door niet afgestemde verwachtingen (collegevraag 3).
-
Door samenwerking met negatieve beeldvorming (vraag 4 college).
-
Met degelijke toetsing van het projectplan, maar juist niet op de planning (vraag 5 college).
Door inhoudelijke vraagstukken -
Van financiële risico’s, aanbesteding, garanties, mandaten.
-
Die echter geen van allen tot stopzetting van het huidige traject hadden hoeven te leiden, ook door een redelijke toetsing vooraf (vraag 5).
-
Uitzondering daarop is het dreigende subsidietekort, maar de wethouders willen daarvoor eerst overleg met de provincie voortzetten voor conclusies te trekken.
3.
Door de gekozen routineuze sturingswijze heeft de gemeente geen eigen planning geen gestructureerd overleg. De gemeente signaleert en corrigeert niet op het niveau van het gehele proces, ook niet intern ambtelijk, en heeft geen eenduidige communicatie binnen het project. Dit alles leidde tot een sturing vanuit die op de optredende escalatie niet een antwoord had. Voor 19 maart waren daar mogelijkheden voor door echt om de tafel te gaan. Na 19 maart en zeker na 29 maart was het vertrouwen echt weg (wat men daar ook van vindt) en waren die mogelijkheden er niet meer. (Vraag 7 college)
4.
Doordat de gemeente na 29 maart terecht niet ingaat op voorstellen voor snelle aanpassing; dat laat het raadsvoorstel niet toe en er zijn eerst een paar vragen te beantwoorden.
In de hoofdtekst vindt u vele details over wanneer welke informatie, hoe met aanbestedingsbedragen, volgorde stappen en zo meer die deze hoofdconclusie verder dragen en soms nuanceren. En dan is er nog een opmerkelijk punt. De aanbesteding was door KK vlak voor 19 maart al aan Vosman aangekondigd. Er kon onderhands aanbesteding plaatsvinden; het investeringsbedrag was beneden de € 150.000 gebracht. Maar had wel aanbesteding van de boerderij op 19 maart mogen plaatsvinden als budget voor de
schuur nog niet geregeld was? Volgens het raadsvoorstel niet. Met enige ironie is te constateren dat door stoppen en teruggave geen onrechtmatig handelen heeft plaatsgevonden van te vroegtijdige aanbesteding.
Na dit verhaal over de teruggave van de opdracht, verder over informatieplicht, lessen en hoe verder.
Omgaan met informatieplicht In deze paragraaf de vraag 2 van het college: hoe is het college omgegaan met de informatieplicht naar de raad? Informatieplicht omvat actieve en passieve informatieplicht. De actieve informatieplicht kort samengevat: het college en de burgemeester geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. De passieve informatieplicht kort samengevat: het college geeft de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. De conclusies in het rapport zijn de volgende op basis van een analyse van werkwijze en overwegingen college. 1.
Inzake passieve informatieplicht is er alleen de vraag of de informatie over de onzekerheid van subsidieverwerving voldoende was. De gemaakte afwegingen daar door de wethouders daar zijn plausibel.
2.
Inzake intentie: er is in dit traject geen sprake van ‘schending informatieplicht’ in de zin van informatie bewust en onrechtmatig willen achterhouden.
3.
Inzake werkwijze: de raad komt laat in beeld; -
WW concentreert zich op het maatschappelijk veld om daar wellicht het project weer gaande te krijgen.
-
Het college komt op 30 maart in beeld; zoals gebruikelijk gaat er een persbericht uit dat de raad eerst ontvangt. Wethouder WW is niet aanwezig en het college ziet nog geen aanleiding de raad grondiger te informeren. Omdat er op dat moment slechts sprake leek van een tijdelijke pas-op-de-plaats met wederzijdse instemming.
-
Vervolgens volgen de berichten inde pers op 31 maart, op 1 april en 3 april. Er is bij het college naar aanleiding van de persberichten behoefte onderling helderheid te verkrijgen.
-
Het college besteedt op het voor die helderheid bedoelde informele overleg van 2 april en reguliere collegeoverleg van 6 april niet expliciet aandacht aan de informatie aan de raad; daar speelt de opvatting door dat informatie voor de raad een redelijk volledig en verklarend moet zijn.
-
Het is vanuit de raad zelf dat de informatie aan de raad wordt aangekaart.
-
In het krachtenveld van media en politieke spel lijkt het college wat zoekend; bij het hoofdstuk lessen komt dat nog even aan de orde.
4.
Inzake afwegingen van verstrekking informatie: -
Er lijkt gedurende het traject een systematisch misverstand bij het college te zijn over hoe met informatieplicht om te gaan. Informatie om te delen zou behoorlijk volledig en verklarend moeten zijn zodat niet allerlei negatieve effecten optreden als het beschadigen van partijen. De raad komt daardoor pas laat in beeld.
-
Informatie aan de raad moet echter vooral tijdig, relevant en in een zorgvuldig proces tot de raad komen om de verschillende rollen waar te kunnen maken. Daarvoor is het zoeken naar geschikte vormen, maar daar is in het land veel ervaring mee.
-
Als het college behoefte heeft aan onderlinge helderheid naar aanleiding van persberichten, dan zal de raad dat ook hebben. De opvatting van volledig en verklarend voorziet niet in die behoefte bij de raad.
5.
Relevante andere afwegingen: kiezen van vormen De fragmentarisch aanwezige informatie en de tegenstellingen over wat nu gebeurd was, maakte een openbaar debat lastig. Dat zijn overwegingen zoals gezegd die de informatieplicht niet wegnemen. Het college had andere vormen kunnen kiezen. Overleg met
raad of fractievoorzitters rond 1 april met goede afspraken over vervolg (al dan niet een raadsvergadering) was heel goed mogelijk geweest. 6.
Informeren in vertrouwelijkheid of ‘niet openbaar’ wordt binnen het college ervaren als een moeilijke vorm doe niet altijd geapprecieerd wordt; dat is mede verklarend voor de terughoudendheid op dat punt.
7.
Met name de omgang met de actieve informatieplicht had dus beter gekund, zeker tijdiger, zorgvuldiger en relevanter. Daarvoor is zoeken naar de goede vormen van belang en vooral ook tijdiger zoeken.
De lessen voor toekomstige projecten (vraag 8 college) Wat betreft de sturing op toekomstige opgaves is het volgende geadviseerd. 1.
Het afstemmen van de sturing op de soort opgaven op meer te verankeren in de organisatie. Met lastige opgaven anders omgaan dan met eenvoudige opgaven, maar probeer altijd met maatschappelijke partners tot een gemeenschappelijk perspectief te komen en zo tot resultaat.
2.
Dat verankeren kan door met elkaar de methode van werken te ontwikkelen en ook vooral in de praktijk te oefenen. Op een aantal punten is versterking of bundeling van expertise in de organisatie wenselijk zoals op het punt van publiek – private regulering.
3.
Doe dat oefenen ook samen met college en maatschappelijke partners.
4.
De belangrijkste les is wellicht om de ervaringen met ‘De Nieuwe Strunk’ ook goed met elkaar te evalueren.
Informatieplicht Het college is inzake informatieplicht het volgende geadviseerd 1.
Opnieuw met de raad in gesprek te gaan en een gezamenlijke visie op informatieplicht te ontwikkelen.
2.
Dat kan aan de hand van het vaststellen van het al voorgenomen Informatieprotocol.
3.
Ook hier gaat het er om met elkaar te doorleven aan de hand van praktijksituaties (voorbeelden andere gemeenten) tot een doorleefde ervaring te komen.
4.
Het college is ook geadviseerd in de eigen bijeenkomsten informatievoorziening aan de raad een vast aandachtspunt te maken.
Het geld is niet weg ……. Maar hoe verder? Het geld is niet weg is een veel gehoorde opmerking in de gesprekken. Dat is waar, maar zo blijkt uit de interviews, de hele ontwikkeling naar de breuk stelt indringend de vraag aan de orde hoe verder te gaan. Er rijzen in de interviews nieuwe vragen. Is er nog dezelfde behoefte aan ruimte? Hoe groot is het subsidierisico werkelijk? Welke kaders gaan college en raad naar inhoud en proces stellen? Uit de interviews komen een aantal mogelijke varianten van oplossingen naar voren. a)
Huidige variant: boerderij + schuur als gepland
b)
Huidige variant boerderij + afgeslankte schuur
c)
Huidige variant boerderij vast aanbesteden en onderzoeken in welke vorm al dan niet schuur
d)
Alleen huidige variant boerderij
e)
Verkopen onder voorwaarden van MFA maken
f)
Verkopen
De voorkeuren zoals die bij de geïnterviewden blijken, hebben vooral betrekking op de varianten a, b en c.1 De varianten c, d en e eisen een nieuw proces waarover hier geen advies nodig is. Voor a, b en c zijn enige suggesties mogelijk. Uiteraard is nu eerst het woord aan college en raad te bezinnen op voorkeuren. Het advies kan hier dan ook niet meer zijn dan: 1.
Met college en raad eerst komen tot afspraken over het vervolgproces.
2.
Mocht a, b of c of de keuze daartussen voor een vervolg nog aan de orde zijn dan is te overwegen eerst met KK een gesprek te hebben over wat zo’n vervolg zou eisen; hij is daartoe bereid en wil daarna hoogstens nog advies geven.
3.
Vervolgens een gezaghebbende procesmanager aan te stellen. De procesmanager zal waarschijnlijk langs een aantal sporen parallel werken (aanbesteden, subsidies etc.) en betrekt daarbij de benodigde partijen. Er is adequate ondersteuning vanuit gemeente, maar ook waar weer mogelijk ook vooral weer vanuit de samenleving.
4.
En dit keer wel, als die ‘keer’ er komt wel die stuurgroep met de hoofdspelers uit samenleving en college en ambtelijke organisatie.
Het woord is eerst aan college en raad!
1
Met uitdrukkelijk geen referte aan de gesprekken met de fractievoorzitters.
1. Inleiding Dinsdag 11 mei jl. kreeg Berenschot van het college van B&W van de gemeente Raalte de opdracht tot uitvoering van een onafhankelijke evaluatie van de ontwikkelingen rondom ’De Nieuwe Strunk’ en de te leren lessen naar de toekomst toe. In de opdracht is een aantal evaluatievragen geformuleerd die hieronder de basis van het evaluatiekader vormen Met het project ‘De Nieuwe Strunk’ is beoogd waardevol cultureel erfgoed te behouden, mede door aan de Strunk een duurzame maatschappelijke invulling te geven in de vorm van een laagdrempelige multifunctionele accommodatie voor het dorp Raalte, gebaseerd op een realistisch ondernemingsplan en sluitende exploitatie.
1.1 Aanleiding en achtergrond Aanleiding voor de evaluatie is het op 29 maart jongstleden teruggeven van de opdracht door het bestuur van ‘De Nieuwe Strunk’ om samen met de gemeente verder uitvoering te geven aan het eerdere raadsbesluit van 4 februari. De raad stemde toen in met de verdere ontwikkeling van ‘De Nieuwe Strunk’, stelde onder een aantal voorwaarden de benodigde middelen ter beschikking en gaf richting aan de beoogde governance. Door het college is een aantal evaluatievragen geformuleerd mede op basis van de 28 april jl. gehouden raadsvergadering, die als uitgangspunt voor deze evaluatie dienen. De vragen zijn door Berenschot naar vier vragen ingedeeld. In deze rapportage komen deze vragen achtereenvolgens aan de orde.
1.2 Onderzoeksvragen Vragen college De evaluatievragen zijn door het college als volgt geformuleerd, met in rood gemarkeerd de aanscherpingen naar aanleiding van genoemd raadsdebat. 1.
Wat is er gebeurd na het raadsbesluit van 4 februari 2021 (en voor zover relevant daarvoor), dat het bestuur op 26 maart heeft besloten de opdracht terug te geven en op basis van welke organisatorische, financiële, juridische dan wel andere redenen is dit gebeurd?
2.
Hoe is het college omgegaan met de informatieplicht naar de raad?
3.
Waren de verwachtingen en rollen tussen het stichtingsbestuur, kernteam, het projectteam bouw en de gemeente aan de voorkant voldoende helder?
4.
Hoe hebben deze partijen de samenwerking tijdens het proces onderling ervaren?
5.
Hoe heeft de gemeentelijke toetsing op het projectplan plaatsgevonden dat ten grondslag lag aan het raadsbesluit, inclusief de beoordeling van de financiële exploitatie en de eventuele huurders?
6.
Wat is er in dit proces mogelijk anders gegaan dan bij de totstandkoming van de andere MFA’s in Raalte?
7.
Wat had het college kunnen doen om het teruggeven van de opdracht te voorkomen?
8.
In hoeverre kunnen we leren van deze publiek – private samenwerking voor andere participatieprocessen in de toekomst?
Tot slot moet uit deze evaluatie ook blijken waar partijen op dit moment staan. En zien wij indien mogelijk graag advies over eventuele mogelijke vervolgstappen. Wel vragen wij u om hierin een duidelijke scheiding aan te brengen.
De boven vermelde vragen zijn het uitgangspunt voor de evaluatie die we nader ingedeeld hebben naar vier vragen Ten eerste de vraag naar hoe de ontwikkeling naar het teruggeven van de opdracht heeft kunnen plaatsvinden (vraag 1), waarbij in vraag 3 t/m 6 een aantal belangrijke aspecten aan de orde komen die aan die ontwikkeling hebben kunnen bijdragen en die in ieder geval aan de orde komen. Van belang voor de gevolgde werkwijze is een drietal overwegingen. 1.
Vraag 1 is breed geformuleerd, zodat ook andere factoren dan in vraag 3 t/m 6 zijn aangeduid, goed aan de orde kunnen komen, zoals bijv. het gevoerde projectmanagement.
2.
Het antwoord op vraag 6 moet vorm krijgen op basis van de gehouden interviews. Of de zo vergaarde informatie aanleiding tot verder onderzoek is, moet nader blijken.
3.
De antwoorden op de vragen moeten leiden tot zo feitelijk mogelijke bevindingen.
4.
In het verlengde van die bevindingen kunnen oordelen tot stand komen. De uitgevoerde evaluatie is primair bedoeld om een scherp en zo gemeenschappelijk mogelijk beeld te kunnen geven van wat tot deze ontwikkeling heeft geleid. Betrokken partijen kunnen zich op basis daarvan dan zelf, of samen, een oordeel vormen.
De tweede vraag is hoe het college met de informatieplicht is omgegaan. Hier geldt dat het onderzoek wel zelf gericht is op oordelen; er is nu eenmaal een duidelijk wettelijk kader waaraan te meten, maar uiteraard vanuit een zo gemeenschappelijk mogelijk beeld op basis van bevindingen. De derde vraag is die naar de te trekken lessen en de verwerking daarvan. Op basis van de bevindingen is een aantal lessen geformuleerd met advies hoe die te verankeren, zoals bijvoorbeeld in het functionerende denkraam participatie. De vierde vraag is die waar partijen staan en naar advies over mogelijke vervolgstappen. Dat is zoals geconstateerd in de offerteaanvraag niet alleen een evaluatieve vraag. Daarbij zijn ook vragen aan de orde van mogelijkheden tot veranderen van de plannen, van vertrouwen etc. Zoals verzocht in de offerteaanvraag is aan deze vraag apart aandacht besteed. Daarbij is dit evaluatietraject niet bedoeld om daadwerkelijk stappen te nemen richting herstart of doorstart, maar om een advies te geven over eerste mogelijke stappen.
1.3 Werkwijze Een onafhankelijke evaluatie vereist een werkwijze die deze onafhankelijkheid borgt en een zorgvuldig omgaan met informatie en transparantie daarover. Het gehanteerde informatieprotocol is als bijlage 1 toegevoegd. De werkwijze was verder als volgt.
Documentatie Alle beschikbare relevante documenten, notities, briefwisselingen, digitale wisselingen en raadsnotulen zijn bestudeerd voor de opstelling van de bevindingen. Het betreft hier openbare documenten uit de periode van voor 4 februari en de ook aan de raad ter beschikking gestelde documentatie na 4 februari.
Interviews (allen digitaal en individueel) met betrokkenen 1.
Een startgesprek met gemeentesecretaris en wethouder van Loevezijn namens B en W als opdrachtgever
2.
Een twaalftal interviews individueel: -
KK is in deze periode voorzitter van het bouwteam en commissaris van de stichting
-
De burgemeester en de drie meest betrokken wethouders
-
De gemeentesecretaris
-
De domeinmanager
-
De vijf meest betrokken ambtenaren
-
Reacties op het verslag van het interview met KK van twee ex-bestuursleden en drie leden van het kernteam.
3.
Een kort interview met de fractievoorzitters/woordvoerders m.n. over de omgang met de informatieplicht; deze interviews dienden een informatieve functie en hebben geen op de bron herleidbare weerslag in het rapport.
4.
Nadere vragen naar aanleiding van de interviews.
Een eerste rapportage met bevindingen; voorleggen van de bevindingen Er is sprake van een onafhankelijke evaluatie. De bevindingen zijn voor zover relevant voor betrokkenen voorgelegd ter controle op feitelijke juistheid. Er is conform het informatieprotocol gestreefd naar geen op de persoon herleidbare bevindingen. Voor de hoofdrolspelers is dat herleidbaar zijn soms wel functioneel en ook vaak onvermijdelijk. Voor zover ‘herleidbaar’ wel het geval is, dan altijd met instemming vooraf en/of mogelijk commentaar van betrokkenen. Zie voor dit alles het informatieprotocol van Berenschot. Een aantal betrokkenen komen in naam daadwerkelijk voor in het rapport: de heer Koekkoek, afgekort als KK en wethouder Wagenmans, afgekort als WW. Daarnaast zijn door de functieaanduiding ook de ambtelijk ‘verbinders’/ambtelijke contactpersonen herkenbaar in beeld (Henny Huis in ’t Veld en Truus Klein Wolterink) en de andere betrokken wethouder wethouder(s), (Frank Niens en Gerria Toeter). Voorts is Vanessa Holtkuile (subsidieadviseur) genoemd in relatie tot de expliciete opdracht inzake subsidies verkrijgen. Meer anonieme maar soms toch ook tot op de persoon herkenbaar aanduidingen zijn ‘gemeentelijk expert’, of ‘vanuit het kernteam’.
Daarnaast zijn er aanduidingen van de organisatie die het betreft als ‘de gemeente’, ‘het stichtingsbestuur’, ‘het college’ als sprake is van een in de organisatie dominant gedeelde opvatting of namens die organisatie gehandeld wordt.2 De leden van het voormalige kernteam en stichtingsbestuur wilden dat alleen KK als contactpersoon optrad. Als reden geven zij aan dat ‘het vertrouwen in de gemeente tot een nulpunt gedaald is’ (verslag en reacties op verslag van gesprek met KK). Dat gebrek aan vertrouwen raakt ook de functie van dit onderzoek, aan het nut waarvan bij hen grote twijfels bestaan. Voor het onderzoek was beoogd de oud kernteamleden en een aantal bestuursleden in persoon te interviewen. Bestuursleden en kernteamleden zijn individueel benaderd door de onderzoeker. Zij wilden niet meewerken aan het interview. Desondanks was er bereidheid medewerking te verlenen, ook om de eigen betrokkenheid te tonen. Een aantal van hen heeft met tussenkomst van KK zelfstandig en individueel, soms uitgebreid gereageerd op het verslag van het gesprek met KK en vragen van de evaluator in dat verslag. Deze reacties zijn nadrukkelijk individueel gegeven zonder bemoeienis van KK. Ook de bevindingen zijn op deze manier voorgelegd. Op de beschreven wijze is toch de zienswijze van een aantal betrokkenen verkregen.
Uiteraard weet ook de onderzoeker niet of gesprekken nog nadere inzichten opgeleverd zou hebben. De onderzoeker heeft zich met name afgevraagd of door deze werkwijze de aspecten van de relatie KK -stichtingsbestuur buiten beeld gebleven zijn. De constatering is dat de invloed van KK op het bestuur groot was maar dat bestuursleden uiteindelijk hun eigen besluit namen. Voor de onderzoeker zijn geen vragen opengebleven die voor de conclusies van het onderzoek nog beantwoording behoefden. Op basis van het commentaar op de bevindingen heeft een aantal correcties en aanvullingen plaatsgevonden.
Er is over de jaren wisselende samenstelling geweest en wisselende aanduidingen. Als leden van het kernteam zien we KK, Vanessa Holtkuile (zij wordt betaald door de gemeente maar werkt in opdracht van het kernteam), René Hegemans en Tom Leerkes. Het kernteam heeft vaak met ambtenaren samengewerkt en die werden ook wel als lid van het kernteam gezien. Wij spreken alleen van ambtelijke ondersteuning en samenwerking. De leden van het stichtingsbestuur zijn genoemd in de het projectplan ‘De Nieuwe Strunk’. 2
Expert toets Op het eerste conceptrapport en het concepteindrapport heeft een toets plaatsgevonden door een specialist van Berenschot. Die toets betrof weergave bevindingen en van de volledigheid van deze bevindingen gelet op het evaluatiekader.
Opstellen en presentatie eindrapport 1.
Het conceptrapport is besproken met de opdrachtgever. Op basis van deze bespreking hebben wijzigingen plaatsgevonden en is het rapport definitief gemaakt.
2.
We zijn graag ingegaan op het aanbod van de gemeente Raalte voor ondersteuning voor een aantal werkzaamheden zoals het maken van verslagen. Daarbij golden de regels van het informatieprotocol ook voor de ondersteuner. De inhoud van de rapportage en proces van totstandkoming blijft de volledige en eenduidige verantwoordelijkheid van Berenschot.
1.4 Leeswijzer De opbouw van het rapport is afgestemd op de indeling naar vragen zoals hierboven weergegeven. 1.
Hoofdstuk 2 omvat een weergave van voorgeschiedenis en de rolverdeling van betrokkenen bij de ontwikkeling van ‘De Nieuwe Strunk’.
2.
In hoofdstuk 3 wordt mede op basis van de antwoorden van de vragen 3 (afstemming rollen en verwachtingen), 4 (ervaren van samenwerking) en 5 (toetsing van het projectplan) van het college een antwoord gegeven op vraag 1 hoe de ontwikkeling naar de teruggave van de opdracht te begrijpen en wat het college had kunnen doen om dat te voorkomen.
3.
In hoofdstuk 4 komt de vraag over de omgang met de informatieplicht aan de orde; het antwoord daarop staat relatief los van hoe het proces naar teruggave van de opdracht te begrijpen.
4.
In hoofdstuk 5 komen de te trekken lessen aan de orde en volgen sterk uit de analyse in hoofdstuk 3 en 4.
5.
Hoofdstuk 6 bevat suggesties over welke de volgende stappen kunnen zijn in dit traject.
6.
Hoofdstuk 7 omvat een concluderende samenvatting.
Dank aan iedereen die heeft meegewerkt!
2. (Voor)geschiedenis en rolverdeling Dit hoofdstuk bevat een chronologisch overzicht van de (voor)geschiedenis en bevat antwoord op vraag 1 college; naar hoe de ontwikkeling naar het teruggeven van de opdracht heeft kunnen plaatsvinden, waarbij in antwoord op vraag 3 t/m 6 een aantal belangrijke aspecten aan de orde komen die aan die ontwikkeling hebben kunnen bijdragen.
2.1 Chronologisch overzicht De ontwikkeling van het project ‘Nieuwe Strunk’ is als volgt te schetsen. 1.
In haar zoektocht naar een betere exploitatie heeft het toenmalige stichtingsbestuur in 2015 een visiedocument opgesteld. Door de boerderij te renoveren en de schuur te vernieuwen en te vergroten, wil ze enerzijds de oudheidkamer/cultureel erfgoed in ere herstellen en anderzijds een cultureel centrum opzetten. In 2017 heeft ze aanvullend een ondernemingsplan laten opstellen. Dat heeft echter niet tot een sluitende exploitatie geleid. In de gemeentelijke begroting 2019 is aangegeven dat er een breed gedragen, sterk bestuur moet komen en dat sprake moet zijn van een realistisch ondernemingsplan met sluitende exploitatie.3
2.
Eind 2018 gaat op verzoek van wethouder WW, KK (i.s.m. subsidieadviseur) aan de slag; dat leidt tot drie mogelijke plannen voor invulling.
3.
Op 17 en 24 september in college besproken & besloten concept Sallandhuis verder uit te laten werken. Lopend najaar 2019 Plan Sallandhuis komt niet goed van de grond; opnieuw volgt bemoeienis van KK op verzoek van de wethouder.
4.
Juni 2020 presentatie aan de eerst betrokken wethouders van een uitgewerkt plan door het functionerende kernteam onder leiding van KK.
5.
In het najaar 2020 is er nadere toetsing en aanscherping van het plan; op 2 september presenteerden leden uit het kernteam de interne projectgroep en KK en de subsidieadviseur met een nieuw ontwerp van de schuur. Dat leidde tot enig uitstel van de besluitvorming. November 2020 ligt het projectplan ‘De Nieuwe Strunk’ voor. Met een voorstel tot een bestuur, voor twee jaar begeleid door KK als commissaris.
6.
In het college is het concept raadsvoorstel besproken op 24 november 2020 en uiteindelijk na een aantal aanscherpingen, besluitvormend op 1 december 2020.
7.
In januari 2021 volgt een rond-de-tafel met de raad waarin diepgaand gesprek plaatsvindt; met nog een aantal aanpassingen in het raadsvoorstel stemt de raad bijna unaniem (behalve fractie Groen Links) op 4 februari 2021 in met het voorliggende plan.
8.
Vanaf 4 februari volgt onder leiding van het nieuwe bestuur de implementatie van het plan met nadruk op bouwopgave. Het bouwteam wordt onder leiding van KK uitgevoerd; KK is gemandateerd door het bestuur. Hij kondigt aan terug te treden als voorzitter van de bouwcommissie. Na het stoppen blijft hij actief als commissaris.
9.
Op 19 maart geeft KK aan te stoppen.
10. Op 29 maart geeft het bestuur ‘De Nieuwe Strunk’ de opdracht terug en een deel van het bestuur treedt af, overigens snel gevolgd door de andere bestuursleden. 11. In de rondvraag van 30 maart wordt het college over het besluit geïnformeerd. 12. 30 maart volgt een persbericht over deze teruggave, afgestemd tussen gemeente en KK. 13. Op 31 maart wordt een artikel in de krant gepubliceerd met een interview met KK.
3
Collegevoorstel restauratie 24 september 2019
14. Op 1 april wordt een interview met de wethouder in de krant gepubliceerd. 15. Op 2 april is er een informele collegebijeenkomst (geen besluitenlijst) 16. Op 7 april volgen schriftelijke vragen van fractie LA. 17. Op 28 april volgt het raadsdebat.
2.2 Opgave in de implementatiefase De implementatie kent twee hoofdbestanddelen. Belangrijk is op de eerste plaats de verbouwing en inrichting van de Strunk. Daarvoor is benodigd een investeringsbudget van ruim € 1.255. 000 waarvoor de raad ruim € 676.000 ter beschikking stelt. Dekking voor het overige benodigde budget moet plaatsvinden vanuit subsidies, ter hoogte van ruim € 578.000 en waarvan er bij besluitvorming ruim € 284.000 als gerealiseerd zijn ingeboekt. Blijft ruim € 294.000 aan subsidies te realiseren. De stichting heeft die taak, ook al omdat de stichting veel gemakkelijker subsidies kan realiseren dan de gemeente. De investering kent een paar hoofdbestanddelen. Ten eerste voor verbouwing van de boerderij en ten tweede voor de verbouwing van de (niet monumentale) schuur. De tweede grote opgave is de opzet van ’De Nieuwe Strunk’ daadwerkelijk realiseren, die ook mede moet leiden tot een kostendekkende exploitatie. De exploitatiebegroting bedraagt ruim een ton in 2022 aan inkomsten oplopend tot ruim € 130.000 in 2026 met een beoogd en licht toenemend overschot van ruim € 10.000 tot € 20.000. Het komen tot overeenstemming met de huurders, de communicatie opzetten, het zogenaamde Toeristische Ontmoetings Locatie (TOL) zijn belangrijke onderdelen.
2.3 Rollen in implementatiefase Hieronder is de beoogde organisatie van ‘De Nieuwe Strunk’ overzichtelijk weergegeven in een organogram. De gemeente is vooralsnog eigenaar van Strunk en geeft de locatie in gebruik aan Stichting Strunk om niet. De Stichting draagt vervolgens zorg voor al het onderhoud dat voorkomt uit het MJOP.4
In de implementatiefase gaat het nieuwe bestuur van start, ook met de intentie te werken aan de vormgeving van dit organogram. Het kernteam dat een belangrijke rol heeft gespeeld tijdens de belangrijke ontwikkelfase blijft functioneren. Als commissaris functioneert KK die deze functie tijdelijk wil neerleggen om het bouwteam te leiden.
4
Uit projectplan 13 november 2020
In dat bouwteam neemt naast KK de voorzitter van het bestuur deel, een lid van het kernteam en een ambtenaar vanuit de gemeente Raalte. Het bouwproces is de dominante te realiseren opgave, gemandateerd aan KK; het nieuwe bestuur werkt meer op de achtergrond aan het verder realiseren van de opzet van ‘De Nieuwe Strunk’. Gedurende de eerste periode concentreert het bestuur zich op het inwerken en op zaken buiten het bouwproces. Op termijn beoogt het bestuur de normale meer sturende rol in te nemen.
2.4 Opgave, proces en resultaat De geschiedenis laat al zien dat er sprake is van een complex traject. Die complexiteit heeft betrekking op de vragen van vormgeving (moet er een MFA komen in het relatief grote dorp Raalte, welke waarde heeft dat gelet ook op de kosten, wat voor soort MFA is dat dan) als op vragen van inrichting (bijv. hoe is zo’n MFA exploitabel te maken, wat betekent eigendom van een rijksmonument voor de gemeente, hoe een bestuur te vinden in een relatief grote kern als Raalte met minder sociale cohesie). Opgaven met dergelijke waarden geladen en uitvoeringsvragen (vragen van doel én middel) zijn ingewikkeld. De waardering is dan ook eensgezind en groot voor het maken van een doortimmerd projectplan door het kernteam en onder leiding van KK. Ook ambtelijk is er veel betrokkenheid met het kernteam. De raad stemt uiteindelijk in met zeer grote meerderheid; het plan is overtuigend genoeg om twijfels die er zijn in zoverre weg te nemen dat positieve besluitvorming plaatsvindt. De onderliggende vragen die de opgave ingewikkeld maken, zijn daarmee niet weg. Anders gezegd: het project moet in de implementatiefase nog oplossingen uitwerken en slagen om niet opnieuw onderwerp te worden van gesprek in de politieke arena.
2.5 Concluderend Er is met veel betrokkenheid hard gewerkt aan een projectplan als een prestatie van formaat vanuit de samenleving met ambtelijke steun dat uiteindelijk ook politiek breed steun krijgt. Unaniem is de opvatting dat zonder KK dit plan er niet gelegen zou hebben: hij heeft een dragende, trekkende en adviserende rol gespeeld bij de keuze uit drie ingediende plannen begin 2019, de ontwikkeling van het projectplan en de uiteindelijke besluitvorming 4 februari 201 in de raad. Die “voorfase” was ingewikkeld, de (politieke) besluitvorming duurde langer dan KK/het bestuur/de vrijwilligers lief was en er moesten nog veel vragen in de implementatiefase worden opgelost. Maar het plan en besluit lagen er. Op 19 maart 2021 geeft KK dan aan te stoppen gevolgd door uiteindelijk het gehele bestuur. Hoe komt dat en hoe verder?
3. Verklaring teruggave Dit hoofdstuk mondt uit in een antwoord op vraag 1 van het college naar hoe de ontwikkeling naar het teruggeven van de opdracht heeft kunnen plaatsvinden en op vraag 6 wat het college daar zelf aan had kunnen doen. Op weg daarnaar toe vindt beantwoording van de vragen 3 t/m 6 van het college plaats.
Opbouw hoofdstuk Voor deze werkwijze is om de volgende redenen gekozen. Vraag 1 van het college luidt als volgt. Wat is er gebeurd na het raadsbesluit van 4 februari 2021 (en voor zover relevant daarvoor), dat het bestuur op 29 maart heeft besloten de opdracht terug te geven en op basis van welke organisatorische, financiële, juridische dan wel andere redenen is dit gebeurd? De vraag bestaat uit twee delen. Die naar verklarende factoren/gebeurtenissen voor de teruggave (eerste deel) en naar de redenen van teruggave (tweede deel). In nader overleg blijkt dat het college vooral wil begrijpen waarom deze ontwikkeling heeft plaatsgevonden om ervan te leren. Het gaat dus om onderzoek naar de argumenten die het stichtingsbestuur zelf heeft weergegeven voor de teruggave. Maar het gaat ook om het streven naar een bredere verklaring waarom zo’n proces nu eigenlijk optreedt. Het college vraagt daartoe naar wat er gebeurd is en naar de organisatorische, financiële, juridische, dan wel andere redenen. Op basis van de gesprekken start het hoofdstuk daarom: 1.
Met een korte chronologische weergave van de gebeurtenissen
2.
Feitelijke bevindingen hoe organisatie en sturing een rol hebben gespeeld
3.
Feitelijke bevindingen hoe andere redenen als financieel, juridisch een rol hebben gespeeld
In de vragen 3 t/m 6 stelt het college vervolgens vragen over waarvan het antwoord mede verklarend kunnen zijn voor die uiteindelijke teruggave Het hoofdstuk vervolgt dan ook met: 4.
Rollen en verwachtingen (vraag 3)
5.
Ervaring samenwerking (vraag 4)
6.
Kwaliteit toetsing projectplan (vraag 5)
Vervolgens volgt op basis van al deze mogelijke verklarende factoren 7.
Verklaring teruggave (antwoord vraag 1)
8.
Wat had college kunnen doen (antwoord vraag 6)
De uiteenzetting hierna is er niet op gericht schuldigen aan te wijzen; wel om de dynamiek te laten zien op basis waarvan lessen zijn te trekken en stappen voor het vervolg zijn te nemen. Onvermijdelijk komt daarbij de rol van betrokken spelers aan de orde en kan men daar wat van vinden.
3.1 Chronologie in vogelvlucht Op 4 februari besluit de raad positief over de subsidiëring van het project ‘De Nieuwe Strunk’. KK stuurt op die dag een mail naar de ambtelijke contactpersonen, met wat er naar zijn idee moet gebeuren.
Achterliggend is de wens om met Pinksteren de boerderij verbouwd en open te hebben. Er gaat een bouwteam aan de slag waarin het kernteam, het stichtingsbestuur en de gemeente vertegenwoordigd zijn, met als voorzitter KK. Daarop volgen enige weken van activiteiten en interactie van de betrokken spelers; in een aantal mails. Het bouwproces staat daarbij centraal. Andere activiteiten als communicatie over ‘De Nieuwe Strunk’, programma, huurders nader consulteren blijven op de achtergrond en pakken bestuursleden op. Een bepalend moment voor dat tot stilstand komen is 19 maart als de voorzitter van de bouwcommissie mededeelt er mee te stoppen. (Telefonisch en vervolgens via mail van KK aan ambtelijke contactpersoon.) Hij benoemt dat financiële, organisatorische en technische redenen aan dit besluit ten grondslag liggen en het besluit komt volgens hem dus niet zomaar tot stand. In mails vanaf 20 maart geeft hij nog nader aan wat zijn bezwaren zijn zoals trage voortgang, dreigende financiële tekorten en zo meer; hierna komen die redenen aan de orde. De gemeente is ambtelijk en bestuurlijk volkomen verrast; daar had niemand deze stap zien aankomen, wat KK weer onwaarschijnlijk vindt gezien alle signalen die hij heeft afgegeven. Na het stoppen door KK geeft het stichtingsbestuur aan nog door te willen gaan.
KK geeft in mails aan, nadat hij gestopt is als voorzitter van de bouwcommissie en doorgaat als commissaris van de stichting, dat wellicht een plan B uitkomst kan bieden (niet een uitgewerkt plan, maar meer naar de oorspronkelijke beperkter opzet), mits voldaan wordt aan een aantal voorwaarden van KK. 24 maart is er de eerste kennismaking ambtelijk met het bestuur van de stichting (dat sinds januari daadwerkelijk actief is); de betrokken wethouders hebben dan nog geen kennis gemaakt. De ambtenaren berichten de wethouders later over een stichtingsbestuur dat eisen stelt in overeenstemming met de wensen van KK en die zij als niet haalbaar bestempelen. Ambtelijk geeft men aan de indruk te hebben dat het stichtingsbestuur niet precies op de hoogte is van de verantwoordelijkheden van het stichtingsbestuur en van het stoppen van KK. Het bestuur ontvangt op 26 maart de conceptsubsidiebeschikking en bruikleenovereenkomst Het bestuur heeft niet over deze concepten willen overleggen. Om een reactie was volgens de verbinders wel gevraagd. Deze stukken leidden uiteindelijk tot het terugtreden van twee bestuursleden op 29 maart. De directe aanleiding voor het bestuur om de opdracht terug te geven is geformuleerd in de brief van 29 maart jl. van de voorzitter van het bestuur aan de ambtelijke contactpersoenen.
Het bestuur kon zich niet verenigen met de voorliggende concepten van subsidiebeschikking en bruikleenovereenkomst. Genoemd wordt de positionering van stichting en gemeente daarin, waardoor zij een onverantwoord groot risico aangaan als (vrijwillig) bestuur. In een eerdere mailwisseling steunt het bestuur de bezwaren geformuleerd door KK en de subsidieadviseur. De brief bouwt voort op de mailwisseling. Bestuur geeft wel aan dat er kansen zijn voor een vervolg volgens plan B onder de hierboven genoemde voorwaarden van KK. Voor 1 april wil het bestuur instemming om met plan B door te gaan. Op 16 april trekken ook de twee andere bestuursleden zich terug omdat ze geen perspectief meer zien op een herstart volgens plan B. De keuze van het college in het licht van het raadsbesluit van 4 februari eerst beter overzicht te hebben en te kiezen voor een externe evaluatie keuren de overgebleven bestuursleden, commissaris en kernteamleden sterk af (mail KK aan WW). De commissaris blijft aan om lopende zaken te behartigen en de subsidieadviseur blijft zich inspannen voor subsidieverwerving voor zover nog aan de orde.
Uit deze chronologie blijkt dat betrokken met elkaar met de beste bedoelingen na 4 februari aan de implementatie werken, die uiteindelijk tot een door geen van die partijen ooit bedachte (voorlopige) stilstand komt in de vorm van teruggave van de opdracht en terugtreden van bestuursleden en kernteamleden.
De onderstaande paragrafen bevatten de feitelijke bevindingen voor een aantal die dat tot stilstand komen verklaren, met ook de antwoorden op de vragen 3 t/m 6 van het college.
3.2 Procesvoering en organisatie Op het punt van sturing en organisatie noemen betrokkenen een aantal factoren die ze van belang vinden en die als nader door Berenschot zijn geordend.
3.2.1 Afstemmen op aard vraagstuk Van belang is de aanpak van sturing en organisatie af te stemmen op het soort vraagstuk.
De volgende bevindingen 1.
Uit de gesprekken blijkt dat de gemeente zich bewust is van het bijzondere karakter van dit project voor een MFA en de grote belangen van de gemeente: -
Een publiek – privaat project zoals andere MFA’s, maar nu met het gebouw (een rijksmonument) in bezit van de gemeente.
-
De behoefte bij een aantal culturele en maatschappelijke instellingen aan zo’n MFA die realisatie dringend gewenst maakte.
-
De nog openstaande financiële vragen die ook de gemeente raken.
-
De verankering in de samenleving die niet zo sterk is als in andere kernen.
-
De spanningen die door het lange en inspannende voortraject in ieder geval tot de wens van snelle realisatie bij de maatschappelijke partners heeft geleid.
2.
Voor en na 4 februari kiest de gemeente voor ambtelijk en bestuurlijk sturen zoals dat ook bij het tot stand komen van andere MFA’s heeft plaatsgevonden: -
Initiatief bij het stichtingsbestuur en de gemeente denkt mee en faciliteert.
-
Gefaciliteerd door ambtelijke verbinders die zichzelf nadrukkelijk niet zien als projectmanagers (zij faciliteren) en door andere professionals op deelaspecten als aanbestedingen.
-
Afstand van de eerste twee verantwoordelijke wethouders die buiten het reguliere portefeuilleoverleg op de hoogte worden gehouden, dus zonder gereguleerde betrokkenheid van de ambtelijke top (domeinmanager). De afspraak is dat indien nodig er wordt opgeschaald naar de ambtelijke top. Af en toe hebben er ook gesprekken plaatsgevonden met de domeinmanager.
3.
Een routine die bij andere MFA’s uiteindelijk gewerkt heeft. De gemeente heeft zich verder niet afgevraagd wat de specifieke opgave van implementatie van ‘De nieuw Strunk’ een specifiek aanpak vereiste. Bij de gekozen aanpak hoorde geen projectleider maar verbinders, geen gemeentelijke planning (de stichting stuurt), geen gestructureerd ambtelijk – bestuurlijk overleg, maar indien nodig onmiddellijk informeren, wethouder(s) wel op afstand, en komen in actie als dat nodig is; bijsturing vanuit de ambtelijke top vindt niet plaats in de verhouding verbinders - wethouders.
4.
Uit de gesprekken ambtelijk en met collegeleden blijkt dominant de opvatting dat deze aanpak gezien de aard van het vraagstuk meer projectmatig had moeten zijn.
3.2.2 Geen gedeelde urgentie Van belang is of de betrokken partijen vanuit dezelfde verwachting, wensen en planning werken.
De volgende bevindingen 1.
De boerderij zou volgens KK met Pinksteren klaar moeten zijn. De besluitvorming was al vertraagd ten opzichte van die planning (van najaar 2020 naar 4 februari 2021). De voorzitter van de bouwcommissie heeft
opdracht van het stichtingsbestuur het bouwproces te leiden en heeft sterke opvattingen over hoe dat proces snel vorm moet krijgen, met name ook om met Pinksteren de boerderij open te hebben. KK heeft ook volgens de betrokken ambtenaren zijn urgentie van met Pinksteren open voldoende duidelijk gemaakt. In de uiteindelijke opdracht tot verbouwing die aan Vosman mondeling is toegezegd (door teruggave van de opdracht, geen doorgang meer), is dat ook het uitgangspunt voor gereed zijn van de verbouwing. 2.
Zoals KK het uitdrukt: er is wel degelijk door iedereen erkend dat er urgentie was om de zaken te regelen, zelfs WW stimuleerde dat, daarom verwachte men ook dat KK tempo maakte.
3.
Ook ambtelijk was de doelstelling om vaart te maken, maar wel met inachtneming van de stappen die nodig zijn, vergunningverlening bijvoorbeeld hangen termijnen aan die niet ten gunste van Strunk zijn te versnellen. Bij aanbesteding kan ook niet zomaar afgeweken worden van het raadsvoorstel zoals KK dat wenste. De interne groep heeft ervoor gewaakt om verwachtingen te wekken die niet waargemaakt kunnen worden in dezen, dus realistisch te blijven, maar wel alles in het werk te stellen om waar dat kan vaart te maken.
4.
De urgentie van ‘met Pinksteren open’ leefde verder bij de gemeente niet als ‘dwingend’, zo blijkt uit de gesprekken. Men was niet tegen, maar er is geen interne planning gericht op het produceren van alle benodigde stukken vanuit de gemeente gericht op die opening. De wethouders stellen een dergelijke eis ook niet. 18 februari is er een interne mail van een van de ambtelijk contactpersonen met een taakverdeling. Op 9 maart is er een mail over de voortgang waarbij op een paar belangrijke te produceren stukken (zie hierna) nog weinig voortgang is.