Eindrapport Raalte statushouders

Thuis in Raalte? Onderzoek naar het beleid met betrekking tot statushouders in Raalte

Eindrapport 1 december 2021

Inhoudsopgave VOORWOORD

3

SAMENVATTING

4

1.

INLEIDING

6

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Achtergrond Aanleiding voor het onderzoek Afbakening Onderzoeksvragen Aanpak

6 7 7 8 10

2.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

12

2.1 Conclusies 2.2 Aanbevelingen

12 14

3.

16

STATUSHOUDER: DEFINITIE EN INVULLING VANUIT HET BELEID

3.1 Beleid, definitie en doelen 3.2 Reflectie op de normen

16 19

4.

BELEIDSUITVOERING

21

4.1 4.2 4.3 4.4 4.3

Beeld van de praktijk in Raalte Regie op de beleidsuitvoering Reflectie op normen Doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid Reflectie op normen

21 23 25 26 28

5.

HUISVESTING

29

5.1 Huisvestingsbeleid 5.2 Beleidsuitvoering in de praktijk 5.3 Reflectie op de normen

29 30 30

6.

32

KLANTREIS

6.1 Uitvoering klantreis 6.2 Algemene observaties 6.3 Reflectie op normen

32 34 36

7.

ROL VAN DE RAAD

37

7.1 7.2 7.3 7.4

Kaderstellende rol van de raad Informeren van de raad Sturingsmogelijkheden van de raad Reflectie op de normen

37 37 38 39

8.

BESTUURLIJKE REACTIE

40

9.

NAWOORD

43

BIJLAGE 1: LITERATUURLIJST

44

BIJLAGE 2: LIJST MET GEÏNTERVIEWDEN

45

BIJLAGE 3: KLANTREIS INBURGERING STATUSHOUDERS RAALTE

46

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

2/47

Voorwoord Net als vorig jaar moesten we, door de verschillende golven van het coronavirus, het onderzoek van de Rekenkamercommissie grotendeels online en op afstand van elkaar uitvoeren. Gelukkig kwamen de versoepelingen van het Rijk met betrekking tot de coronamaatregelen net op tijd zodat we daadwerkelijk met twee groepen statushouders in het gemeentehuis een gesprek konden hebben. We vinden het erg belangrijk dat de doelgroep in onze onderzoeken een stem krijgt. Ondanks de beperkingen en het beperkte onderzoeksbudget hebben we toch het eindrapport volgens planning kunnen opleveren. Een compliment voor de medewerkers van onderzoeksbureau Radar. Dat gekozen is voor een onderzoek naar het beleid met betrekking tot statushouders in Raalte is een voor de hand liggende. De Wet inburgering 2021 treedt op 1 januari 2022 in werking. De regie op de uitvoering van de inburgering komt dan bij de gemeenten te liggen. Het doel van de wet is om inburgeringsplichtigen zo snel mogelijk te laten meedoen in de Nederlandse samenleving, het liefst met betaald werk. Een goed moment dus om te onderzoeken hoe het op dit moment gaat in Raalte.

Bij de onderwerpkeuze hanteert de Rekenkamercommissie de volgende selectiecriteria: • het onderwerp heeft een duidelijk maatschappelijk, politiek en/of financieel belang; • er is sprake van een beredeneerde twijfel over het (al dan niet aanwezige) beleid; • er is sprake van een risico: een gebrekkige uitvoering heeft relatief ernstige financiële of maatschappelijke gevolgen; • de meerwaarde van een onderzoek door de Rekenkamercommissie moet duidelijk zijn; • het onderwerp moet voor de Rekenkamercommissie haalbaar zijn en passen binnen haar financiële en organisatorische mogelijkheden. Voor dit onderzoek is, net als voorgaande jaren, samengewerkt met onderzoeksbureau Radar. Vanuit Radar is het onderzoek uitgevoerd door de heer Jordy Krasenberg, mevrouw Graziëlla Eind, mevrouw Xanèl Rooderkerk en de heer Malaz Shahhoud. Namens de Rekenkamercommissie heeft de heer Dick Hoek het onderzoek gecoördineerd. Wij hopen met dit rapport de gemeenteraad, maar ook het college van B&W en de ambtelijke organisatie, handvatten te geven om de nieuwe taak, de regie op de uitvoering van de inburgering, op een adequate manier vorm te geven en de uitvoering van het beleid te kunnen monitoren. Tenslotte willen wij iedereen bedanken, die heeft meegewerkt aan dit rapport.

Statushouders, medewerkers van VluchtelingenWerk, Humanitas en SallandWonen en de raadsleden, wethouders en medewerkers van de gemeente Raalte. Ook deze keer kregen we weer alle steun van de gemeente bij het aanleveren van documenten en het beantwoorden van vragen. Ten slotte gaat onze dank ook uit naar de ondersteuning door de medewerkers van de griffie.

1 december 2021 De heer D. Hoek Mevrouw O.P. Wertheim – Davygora De heer A. Titsing

lid Rekenkamercommissie lid Rekenkamercommissie voorzitter Rekenkamercommissie

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

3/47

Samenvatting In 2021 heeft de Rekenkamercommissie een onderzoek gedaan naar het beleid met betrekking tot statushouders in Raalte. De hoofdreden hiervoor was het grote maatschappelijke belang dat een doeltreffende opvang en inburgering van statushouders voor de hele gemeenschap heeft. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Is er (in Raalte) een duurzame, integrale aanpak ten aanzien van statushouders waarbij zowel aandacht is voor het leren van de taal en het vinden van werk als ook voor huisvesting, het opbouwen van een sociaal netwerk en taalonderwijs? Dit onderzoek richt zich op het beleid met betrekking tot de groep statushouders die vanaf 2013 tot en met 2020 in Raalte gehuisvest is. Dat is de periode waarin de regelgeving tot de invoering van de Wet inburgering 2021 van kracht was. In de nieuwe Wet inburgering, die vanaf januari 2022 in werking treedt, krijgen gemeenten de regie over de inburgering. De Rekenkamercommissie formuleerde zestien deelvragen met als doel de centrale vraag te beantwoorden. Het onderzoek bestond uit een documentenanalyse, acht interviews (met betrokken wethouders, beleidsmedewerkers, uitvoerders) en drie focusgroepen (met beleidsuitvoerders, statushouders en betrokken raadsleden). Tijdens de focusgroep met statushouders is aan de deelnemers gevraagd naar hun ervaringen in Raalte.

Op basis van de uitgevoerde analyses formuleert de Rekenkamercommissie conclusies verdeeld in vier categorieën: beleid van de gemeente, regie op de beleidsuitvoering, doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en de rol van de raad. Er is geen integraal beleidsplan op het gebied van inburgering en maatschappelijke participatie voor statushouders. Dit is verklaarbaar uit het feit dat de gemeente (nog) geen regierol heeft en er ook geen doelgroepenbeleid is in Raalte. De rol gaat echter veranderen met de Wet inburgering 2021 waarin de gemeente nadrukkelijk een regierol krijgt. Gegeven de rol, doelgroepenbeleid en ontbreken van een integraal beleidsplan, vindt dan ook geen integrale toetsing van beleid plaats. Als gevolg daarvan heeft de gemeente beperkt zicht op de resultaten. Vooruitlopend op de nieuwe wet en door signalen uit de samenleving heeft Raalte in 2017 het uitvoeringsplan ‘Thuis in Raalte’ gemaakt. De beleidsterreinen (wonen, zorg, sociaal domein) sluiten op elkaar aan. In een beperkt aantal gevallen worden specifieke doelstellingen voor inburgering van statushouders geformuleerd waardoor de Rekenkamercommissie beperkt conclusies kan trekken over het aansluiten van de doelstellingen op de verschillende beleidsthema’s. Er kan meer samenhang worden aangebracht in de beleidsuitvoering en uitvoeringsregie.

Niet alle betrokken beleidsuitvoerders zijn zich volledig bewust van de gemeentelijke doelstellingen. Er wordt beperkt structureel gestuurd op de beleidsuitvoering. Dit hangt samen met de niet-wettelijke verplichtingen, waardoor er voornamelijk incidenteel wordt gestuurd. Werkprocessen gericht op de inburgering van statushouders zijn niet altijd goed gewaarborgd. De verantwoordelijkheden met betrekking tot het proces en de uitvoeringsregie zijn niet altijd voor alle betrokkenen duidelijk. De betrokken uitvoerders weten elkaar als het moet, goed te vinden (bij concrete gevallen of incidenten). In dergelijke situaties zijn de lijntjes kort en kan er snel geschakeld worden waardoor veel zaken toch opgepakt kunnen worden. Respondenten bij het onderzoek geven aan dat het belemmerend werkt voor een goede uitvoering dat er een tekort is aan voldoende (gekwalificeerde) vrijwilligers die noodzakelijk zijn voor het werk van VluchtelingenWerk. Vaste uitvoerders bij VluchtelingenWerk komen daardoor onder grotere druk staan om aan deze vraag te voldoen. Met het oog op de toekomst richt de gemeente zich op de nieuwe Wet inburgering en ziet zichzelf daarin een sterkere regierol nemen dan nu. Bestaande samenwerkingen worden opnieuw bekeken om dit vorm te geven en de beoogde (nog te formuleren) doelen te behalen.

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

4/47

Uit de interviews wordt niet duidelijk of in het voorbereiden op het nieuwe inburgeringbeleid rekening wordt gehouden met het (mogelijk) grotere aandeel laagopgeleiden en analfabetische vluchtelingen. Dit zal naar verwachting meer vragen van betrokkenen bij taal, werk en maatschappelijke participatie. Er wordt rekening gehouden met een grotere instroom van statushouders. Ondanks de krapte op de woningmarkt wordt er door de betrokken organisaties (SallandWonen en Gemeente Raalte) met vertrouwen gekeken naar de mogelijkheden om toekomstige statushouders op te vangen qua huisvesting. Uit de focusgroep met statushouders kwam naar voren dat ze zich positief uitlaten over Raalte en haar inwoners. Toch geven statushouders aan moeilijk hun eigen weg in de complexe systemen van de Nederlandse maatschappij te vinden. Op het gebied van inburgering geven statushouders aan dat ze vinden dat ze niet altijd de juiste hulp krijgen geboden. Er bestaat bij hen onduidelijkheid over de rollen van de uitvoerders, informatieverstrekking over de mogelijkheden, rechten en plichten. Er zou meer maatwerk geleverd kunnen worden. De taalbarrière is het grootste probleem voor zowel statushouders als uitvoerders. De Rekenkamercommissie verwacht dat hier de grootste winst valt te behalen. Sinds 2021 is op initiatief van VluchtelingenWerk de fysieke ruimte voor taallessen Raalte naar Deventer gegaan.

Met het verdwijnen van deze ruimte is zowel de afstand als de barrière voor statushouders om de taal te leren verder toegenomen. De raad heeft geen kaders vastgesteld voor het beleid met betrekking tot statushouders. De raad heeft kaders voor de beleidsterreinen wonen en sociaal domein vastgesteld. Bij de totstandkoming van het uitvoeringsplan statushouders ‘Thuis in Raalte’ is de raad aan de voorkant betrokken geweest. De raad heeft via raadsvragen incidenteel gestuurd op het thema inburgering en integratie. De raad heeft behoefte aan een meer proactieve en structurele informatievoorziening over het thema inburgering en integratie. Ondanks het ontbreken van een wettelijke regierol in het huidige inburgeringsstelsel en de brede benadering tijdens de onderzochte periode heeft de gemeente Raalte extra oog gehad voor de inburgering en maatschappelijke participatie van statushouders vooruitlopend op de nieuwe Wet inburgering 2021. De Rekenkamercommissie plaatst de resultaten van dit onderzoek in dit perspectief. Dit onderzoek laat zien dat in Raalte nog stappen kunnen en moeten worden gezet om te komen tot een duurzame en integrale aanpak ten aanzien van inburgering en maatschappelijke participatie van statushouders. Met name het leren van de taal heeft daarbij de hoogste prioriteit omdat dat aan de basis ligt van veel van de genoemde uitvoerende problematiek.

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

5/47

1. Inleiding 1.1

Achtergrond

Vluchtelingen die aankomen in Nederland, worden eerst in Ter Apel opgevangen en geregistreerd als asielzoeker. Zolang de beslissing over de asielaanvraag niet is genomen, blijft deze persoon asielzoeker. Wie (na screening van de IND) in Nederland mag blijven, ontvangt een tijdelijke verblijfsvergunning. Zij hebben daarmee een verblijfsstatus en dan spreken we van statushouders. Elke gemeente in Nederland krijgt de opdracht om (naar rato van inwoneraantal) een aantal statushouders te huisvesten. Statushouders met een verblijfsvergunning worden op basis van deze taakstelling gekoppeld aan een gemeente. Bij de koppeling worden in Raalte vanaf de start SallandWonen en VluchtelingenWerk betrokken. SallandWonen zorgt als woningcorporatie voor de huisvesting. VluchtelingenWerk biedt statushouders in opdracht van de gemeente, vanaf het moment van huisvesting, maatschappelijke begeleiding. De maatschappelijk begeleiders helpen hen de eerste periode op weg, door onder andere te ondersteunen bij praktische zaken, zoals het inschrijven bij de gemeente en het aanvragen van uitkeringen, verzekeringen en toeslagen.

Verder dragen gemeenten eraan bij, dat statushouders weten waar zij de benodigde zorg kunnen vinden en stimuleren ze statushouders om mee te doen in de samenleving en begeleiden ze hen vanuit de Participatiewet richting werk, zodat zij niet afhankelijk hoeven te zijn van een bijstandsuitkering. Veel statushouders doen een beroep op een uitkering. Het huidige inburgeringsstelsel Alle nieuwe inwoners tussen de 18 en 67 jaar met een verblijfsvergunning hebben de plicht om in te burgeren. In het huidige inburgeringsstelsel voldoe je aan deze plicht als je de verklaring tijdens het participatieverklaringstraject (PVT) hebt getekend en het Inburgeringsexamen of Staatsexamen NT2 hebt gehaald. Deze examens bestaan uit de onderdelen Nederlandse taal, Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM) en Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA). Statushouders zijn zelf verantwoordelijk voor het volgen van een inburgeringsprogramma dat hen daarop voorbereidt. Van DUO (Dienst Uitvoerend Onderwijs) kunnen zij een lening van maximaal € 10.000 ontvangen om zelf een inburgeringstraject in te kopen. Als het traject binnen de inburgeringstermijn van 3 jaar wordt afgerond, wordt de lening kwijtgescholden. Het PVT is een verplicht onderdeel van het inburgeringsexamen voor iedereen die op of na 1 oktober 2017 inburgeringsplichtig is geworden.

Via het participatieverklaringstraject maakt de inburgeraar kennis met de Nederlandse kernwaarden vrijheid, gelijkwaardigheid, solidariteit en participatie. Daarbij kan gedacht worden aan gelijke rechten voor mannen en vrouwen, het recht om jezelf te ontplooien door onderwijs, het mogen kiezen van je partner en het recht om je eigen mening te uiten. Al deze stappen moeten uiteindelijk leiden tot integratie: de statushouder wordt een onderdeel van de Nederlandse samenleving. De inburgeringsplichtige statushouder heeft 1 jaar om het traject rond de participatieverklaring af te ronden. Deze termijn gaat in op de dag dat de statushouder voor het eerst wordt ingeschreven bij een gemeente in het kader van Artikel 28 van de Huisvestingswet 20141. De laatste jaren is landelijk geconstateerd dat het huidige inburgeringsstelsel, zoals hierboven omschreven, niet voldoet. Statushouders bleven vaak langdurig afhankelijk van een bijstandsuitkering, waren veelal niet (financieel) zelfredzaam en behaalden ondanks inspanningen hun inburgeringsexamen niet. Er wordt gezien dat de zelfredzaamheid van statushouders vaak wordt overschat en dat verwachtingen vanuit de Participatiewet en vanuit de inburgeringsplicht niet altijd op elkaar aansluiten. Daarnaast is relatief weinig zicht op de kwaliteit van taalscholen, die statushouders ook nog eens zelf moeten kiezen, ondanks hun beperkte taalniveau.

Op basis van deze signalen is besloten een nieuw inburgeringstelsel vorm te geven.

1 https://duo.nl/zakelijk/inburgering-ketenpartners/participatieverklaring/over-de-participatieverklaring.jsp

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

6/47

De Wet inburgering 2021 Nadat de ingang van dit nieuwe stelsel meerdere keren is uitgesteld, wordt op dit moment gestreefd naar een start per januari 2022. De grootste verandering in het nieuwe inburgeringsstelsel is dat de regie bij de gemeente komt te liggen en dat ze verantwoordelijk wordt voor het inburgeringsaanbod en de kwaliteit daarvan. De gemeente zorgt voor een passend aanbod waarvan de onderdelen goed op elkaar aansluiten en waarbij taal en participatie elkaar versterken. In het aanbod is meer aandacht voor (financiële) zelfredzaamheid. Daarnaast monitort de gemeente de voortgang en handhaaft waar nodig. Desondanks blijft de statushouder nog steeds zelf verantwoordelijk voor het behalen van het inburgeringsexamen.

1.2

Aanleiding voor het onderzoek

In 2021 heeft de Rekenkamercommissie een onderzoek gedaan naar het beleid met betrekking tot statushouders in Raalte. Het onderwerp statushouders is door de Rekenkamercommissie gekozen na het horen van de rekeningcommissie op 6 januari 2021; midden in de COVID-19 pandemie. Voor de keuze van dit onderwerp hebben de volgende overwegingen een rol gespeeld: • •

•

•

Allereerst het grote maatschappelijke en financiële belang dat een doeltreffende opvang van statushouders voor de hele gemeenschap heeft. Ten tweede komt de gemeente Raalte in 2021 voor een grotere opgave te staan wat de huisvesting van statushouders betreft. Vanwege het wegwerken van achterstanden door de IND is de taakstelling om statushouders te huisvesten dit jaar fors hoger dan andere jaren. In 2021 heeft de gemeente Raalte in het eerste halfjaar de taakstelling 29 statushouders te huisvesten, tegenover een taakstelling van 26 voor heel 2020 en eveneens 26 voor heel 2019. Ten derde zijn door de pandemie in 2020 minder asielaanvragen geweest. De verwachting is dat dit aantal weer zal toenemen. Het is daarom belangrijk te onderzoeken of het huidige beleid met betrekking tot statushouders in de gemeente Raalte robuust genoeg is om deze toename de komende jaren op te vangen. Tenslotte zullen statushouders die op dit moment aan het inburgeren zijn (zogenaamde ‘ondertussengroep’), gebruik maken van het huidige inburgeringsstelsel. Met dit onderzoek hoopt de Rekenkamercommissie te kunnen constateren, dat deze statushouders niet over het hoofd gezien worden, vanwege de aandacht die gaat naar de voorbereidingen op het nieuwe stelsel.

Het onderwerp voldoet aan een of meer van de selectiecriteria die de Rekenkamercommissie hanteert bij de onderwerpkeuze, te weten: • • • • •

1.3

het onderwerp heeft een duidelijk maatschappelijk, politiek en/of financieel belang; er is sprake van een beredeneerde twijfel over het (al dan niet aanwezige) beleid; er is sprake van een risico: een gebrekkige uitvoering heeft relatief ernstige financiële of maatschappelijke gevolgen; de meerwaarde van een onderzoek door de Rekenkamercommissie moet duidelijk zijn; het onderwerp moet voor de Rekenkamercommissie haalbaar zijn en passen binnen haar financiële en organisatorische mogelijkheden.

Afbakening

Dit onderzoek richt zich op het beleid met betrekking tot de huidige statushouders in Raalte van 2013 tot en met 2020. Dat is de periode waarin de huidige regelgeving (actief sinds 1 januari 2013) vigerend was. De Rekenkamercommissie onderzoekt de beleidsmatige toepassing, de uitvoering ervan en hoe dit door statushouders ervaren wordt. Ook onderzoekt de Rekenkamercommissie of het bestaande beleid robuust

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

7/47

genoeg is voor de verwachte hogere instroom en/of taakstelling. De Rekenkamercommissie wil een goed beeld krijgen van de wijze waarop de raad zijn controlerende en kaderstellende rol kan vervullen. Daarbij wordt gekeken naar de beoogde doelstellingen en in hoeverre het bestaande beleid ervoor heeft gezorgd dat deze doelen gehaald zijn De Rekenkamercommissie vindt het van belang om verschillende perspectieven en relevante contactpersonen een plek te geven in het onderzoek. Daarom spreekt de Rekenkamercommissie in dit onderzoek niet alleen met betrokkenen die werkzaam zijn voor de gemeente (zoals beleidsmedewerkers en bestuurders), maar ook met andere partners, zoals betrokkenen werkzaam in de uitvoering (vrijwilligers en woningcorporatie). Op basis van de uitkomsten van de focusgroepen met statushouders worden hun ervaringen in kaart gebracht. Tenslotte worden ook raadsleden uitgenodigd voor een sessie over de rol van de raad. De resultaten van het onderzoek kunnen gebruikt worden in de vormgeving van het toekomstige inburgeringsbeleid in Raalte waarbij per 1 januari 2022 veel meer regie bij de gemeente zal komen te liggen. In het huidige stelsel waar dit onderzoek zich op richt, heeft de gemeente die wettelijke regierol niet.

1.4

Onderzoeksvragen

De Rekenkamercommissie wil met het onderzoek de raad inzicht en handvatten geven voor zijn kaderstellende en controlerende rol. Daarbij zullen het beleid, de kaderstelling, de uitvoering en de effectiviteit met betrekking tot de inburgering in Raalte nader worden onderzocht. We hebben de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: Is er een duurzame, integrale aanpak ten aanzien van statushouders waarbij zowel aandacht is voor het leren van de taal en het vinden van werk als ook voor huisvesting, het opbouwen van een sociaal netwerk en taalonderwijs? De algemene vraagstelling is uitgewerkt in onderstaande deelvragen met bijbehorende normen. De deelvragen zijn opgesplitst in vier hoofdcategorieën: beleid van de gemeente, regie op de beleidsuitvoering, doeltreffendheid en doelmatigheid beleid, en de rol van de raad. Deelvraag

Normen

Beleid van de gemeente 1 Welk beleid heeft de gemeente ten aanzien van statushouders geformuleerd?

Er wordt met het beleid invulling gegeven aan de wettelijke taken. Er zijn in het beleid eenduidige en beargumenteerde keuzes gemaakt. De voor statushouders relevante beleidsonderdelen sluiten op elkaar aan. Het beleid is gericht op duurzame effecten. 2 Hoe zijn statushouders en maatschappelijke organisaties De onderling aangrenzende beleidsonderdelen sluiten meegenomen in de beleidsontwikkeling? op elkaar aan (afgestemd, integraal, niet tegenstrijdig). Statushouders en maatschappelijke organisaties zijn betrokken geweest bij de ontwikkeling van het beleid. 3 Welke doelen zijn er gesteld? De gestelde doelen zijn duidelijk en meetbaar. De doelen sluiten aan op de beleidsinhoud. 4 In hoeverre gaat het gemeentelijk beleid verder dan de Er wordt aangegeven of eraanvullend gemeentelijk wettelijke verplichting? beleid is en hoe dat afwijkt van het wettelijke kader. Regie op de beleidsuitvoering 5

Hoe heeft de gemeente zicht op de wijze van uitvoering De gemeente heeft zicht op de uitvoering van het en op de behaalde resultaten van het beleid? beleid. Er is informatie over de ervaring van de beleidsuitvoerders en statushouders zelf.

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

8/47

6

In hoeverre en op welke wijze stuurt de gemeente de beleidsuitvoering?

7

Hoe wordt geanticipeerd op de nieuwe inburgeringswetgeving

8

Hoe wordt geanticipeerd op een mogelijk grotere instroom van statushouders?

Doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid 9 Hoe wordt in de praktijk invulling gegeven aan het beleid?

10

Is er sprake van een samenhangende aanpak bij de beleidsuitvoering?

11

Hoe wordt de beleidsuitvoering door statushouders en betrokkenen ervaren?

12

In hoeverre worden de gewenste doelstellingen behaald?

13

In hoeverre zijn de beschikbare financiële en organisatorische middelen toereikend om de doelstellingen te realiseren? De rol van de raad

14 15

16

De gemeente heeft zicht op de resultaten van het beleid. Het beleid wordt op een gestructureerde manier gemonitord en geëvalueerd. Er is een regie- of portefeuillehouder. Er vindt structurele informatieuitwisseling plaats tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Er zijn aantoonbaar interventies door de gemeente gedaan n.a.v. monitoring of evaluatie. Er is een visie geformuleerd over de vormgeving van de nieuwe Wet inburgering. De nieuwe taken en verantwoordelijkheden zijn bekend bij betrokkenen. Er is een portefeuillehouder die bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt voor de invulling van de nieuwe inburgeringswet. Er is van tevoren nagedacht over deze potentiële ontwikkeling. Er is in het beleid voldoende ruimte voor eventuele aanpassingen. De kwaliteit van de dienstverlening wordt gewaarborgd. Het wettelijke aanbod en het aanvullende aanbod sluiten op elkaar aan. De uitvoering komt overeen met de inhoud van het beleid. Er wordt door betrokkenen samengewerkt. Betrokkenen weten waar ze informatie moeten vinden. De werkprocessen zijn bekend bij de betrokkenen. De werkprocessen sluiten op elkaar aan. Het beleid is bekend bij en wordt gesteund door de beleidsuitvoerders en de betrokkenen maatschappelijke organisaties. De statushouders hebben positieve ervaringen met de dienstverlening. Het aanbod sluit aan op de behoeften van de statushouders.

Het wettelijke aanbod en aanvullende aanbod samen wordt ervaren als volledig om te kunnen integreren in Raalte. De doelen, zoals benoemd in deelvraag 3, worden behaald. De doelen sluiten aan op de behoeften van de statushouders. De doelen worden door de beleidsuitvoerders ervaren als realiseerbaar. Er zijn financiële en organisatorische middelen beschikbaar om de doelstellingen te realiseren. De middelen zijn toereikend.

Welke kaders voor het beleid heeft de raad meegegeven? Hoe wordt de raad over de beleidsuitvoering geïnformeerd?

De raad is in staat gesteld om kaders mee te geven.

Welke middelen gebruikt de raad om te sturen?

De raad heeft middelen gebruikt om te sturen op deze thema’s.

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

De raad wordt geïnformeerd over de stand van zaken en ontwikkelingen.

9/47

1.5

Aanpak

Hieronder is de aanpak van het onderzoek schematisch weergegeven. De uitvoering is gefaseerd opgebouwd: een oriëntatiefase, verdieping en uitvoeringsfase, een constructiefase en een toetsingsfase. In het onderstaand schema staande vier onderzoeksfasen en de bijbehorende activiteiten.

Fase 1: Oriëntatie

• Formuleren onderzoeksopzet • Opstellen lijsten personen, documenten en vragen • Planning interviews

• Documentenanalyse • Interviews Fase 2: Verdieping • Focusgroepen

Fase 3: Constructie

Fase 4: Toetsing

• Klantreis • Opstellen conceptrapport en bespreken bevindingen

• Verwerken ambtelijk wederhoor • Formuleren conclusies en aanbevelingen • Verwerken bestuurlijk wederhoor • Opstellen definitief eindrapport

Om data te verzamelen is gebruik gemaakt van documentstudie, interviews en focusgroepen. Documentenanalyse Met een documentenanalyse zijn het beleid en de uitvoering in beeld gebracht. Daarbij zijn onder andere cijfers over de taakstelling2, opvang en inkoop, samenwerkingsovereenkomsten, beleidskaders omtrent opvang en inburgering en raadsinformatie bestudeerd om tot een beeld te komen van de wijze waarop het beleid met betrekking tot statushouders formeel is ingekaderd. Interviews Om een goed beeld te krijgen van de uitvoering van het beleid in de praktijk, is gesproken met twee wethouders (portefeuilles wonen en participatiewet), drie beleidsmedewerkers van de gemeente (met portefeuilles huisvesting, schuldhulpverlening en integratie statushouders), de coördinator statushouders van SallandWonen, en met twee taaldocenten en de teamleider van VluchtelingenWerk Raalte. Zij kregen ter voorbereiding op het gesprek een korte beschrijving van het onderzoek en de te bespreken onderwerpen toegestuurd. Focusgroepen Informatie is daarnaast opgehaald in drie focusgroepen met: 1. 2. 3.

beleidsuitvoerders; statushouders; de betrokken raadsleden.

In de focusgroep met beleidsuitvoerders waren vijf medewerkers aanwezig. Deze gesprekken vonden plaats via Microsoft Teams, een onlinevergaderprogramma. In de groep is gesproken over de weg die statushouders afleggen vanaf hun aankomst in Raalte en hoe de contactmomenten eruitzien. 2 Taakstelling huisvesting Rijksoverheid

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

10/47

In de focusgroepen met statushouder waren in totaal acht statushouders aanwezig, verdeeld over twee focusgroepen (vier Syriërs, twee Jemenieten in de eerste focusgroep en twee Eritreeërs in de tweede focusgroep). Deze gesprekken vonden plaats in het gemeentehuis van Raalte. Met beide groepen zijn de diverse contactmomenten besproken en hoe zij deze ervaren hebben (zowel positief als negatief). In de focusgroep met raadsleden waren twee raadsleden aanwezig. Ook deze focusgroep werd georganiseerd als online vergadering via Teams. Met de raadsleden is gesproken over de rol die zij als raadslid hebben vervuld gerelateerd aan de inburgering en integratie van statushouders in de gemeente Raalte. Dit brengt het totaal aantal respondenten dat geraadpleegd is voor dit onderzoek op vierentwintig (zie bijlage 2 voor een overzicht van de geïnterviewden).

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

11/47

2. Conclusies en aanbevelingen 2.1 Conclusies Dit hoofdstuk bevat de conclusies van het onderzoek. De conclusies zijn getrokken op basis van de bevindingen in hoofdstukken 3 tot en met 7 van het rapport. De algemene vraagstelling is uitgewerkt in dertien deelvragen met bijbehorende normen. De deelvragen zijn ingedeeld in vier hoofdcategorieën: beleid van de gemeente, regie op de beleidsuitvoering, doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, en rol van de raad. Bij het formuleren van de conclusies volgen we deze indeling. Voor de lezer is het goed om in het achterhoofd te houden dat er vanuit het Rijk sinds 2013 geen wettelijke verplichting is voor de gemeenten regie te voeren op de inburgering en dat de gemeente Raalte dit vanaf 2017 nadrukkelijker wel is gaan doen. Definitie en invulling van beleid • Er is geen integraal beleidsplan gericht op inburgering. Dit is inherent aan het feit dat de gemeente geen wettelijke taak heeft op het gebied van inburgering. De gemeente maakt geen onderscheid tussen statushouders en andere inwoners van Raalte. Dit betekent dat er geen specifiek beleid op statushouders is geformuleerd, maar dat bestaand beleid dat voor alle inwoners van toepassing is óók voor statushouders geldt. Om deze specifieke groep inwoners wel aanvullende ondersteuning te bieden die het nodig heeft, is er een uitvoeringsplan opgesteld.

De beleidsterreinen (wonen, zorg, sociaal domein) sluiten op elkaar aan. In een beperkt aantal gevallen worden voor deze beleidsterreinen specifieke doelen genoemd. • Omdat er geen integraal beleidsplan voor inburgering is vindt er ook geen integrale toetsing van een specifiek inburgeringsbeleid plaats. Definitie en invulling vanuit de regie op de beleidsuitvoering • De gemeente heeft in beperkte mate zicht op het behalen van de doelen die in het uitvoeringsplan staan beschreven. De uitgesproken visie in de interviews zijn schriftelijk niet helder onderlegd. Zonder heldere definities is het moeilijk te bepalen wat een goed resultaat is. Er zijn weinig cijfers beschikbaar die een kwantitatieve blik op de slagingspercentages inburgering geven (behalve recentelijk uit de benchmark 20203) of andere zaken die mogelijk onder resultaten zouden kunnen vallen, zoals een cijfermatige en kwalitatieve blik op de schuldenproblematiek. • Ondanks de betrokkenheid van de beleidsuitvoerders bij het uitvoeringsplan kan vanuit de interviews niet opgemaakt worden of er sprake is van een gedeelde visie. Alle betrokken beleidsuitvoerders zijn zich over het algemeen niet volledig bewust van de gemeentelijke doelstellingen. • Er wordt voornamelijk incidenteel gestuurd op de beleidsuitvoering. Werkprocessen zijn niet goed beschreven.

De lijntjes zijn kort, waardoor men elkaar zowel in de uitvoering als op beleidsniveau wel goed weet te vinden. Hierdoor worden zaken wel opgepakt en kan men snel schakelen. Het ontbreekt echter nog aan een duidelijk overzicht van wie wat doet, waardoor een optimale samenhang ontbreekt. De gemeente anticipeert op de nieuwe Wet inburgering en ziet zichzelf daarin een sterkere regierol nemen dan nu. Voortschrijdende inzichten werden duidelijk uit de interviews. Duidelijk werd ook dat kritisch moet worden gekeken naar de vormgeving van bestaande samenwerkingen en het halen van de beoogde doelen. • Er wordt rekening gehouden met een grotere instroom van statushouders. Ondanks de krapte op de woningmarkt wordt door de betrokken organisaties (SallandWonen en gemeente Raalte) met vertrouwen gekeken naar de mogelijkheden om toekomstige statushouders op te vangen qua huisvesting.

3 Rapportage Divosa Benchmark Statushouders Raalte 2018 – medio 2020

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

12/47

Definitie en invulling vanuit de statushouders Veel van de bevindingen uit de focusgroep met de beleidsuitvoerders werden bevestigd in de focusgroep met de statushouders. • Statushouders laten zich positief uit over Raalte en haar inwoners. • Op het gebied van inburgering geven statushouders over het algemeen aan dat niet altijd de juiste hulp wordt geboden. Er bestaat onduidelijkheid over de rollen van de uitvoerders, informatieverstrekking over de mogelijkheden, rechten en plichten. Er is behoefte aan meer maatwerk • De statushouders geven aan dat ze het belangrijk vinden om de taal te leren, maar hier niet goed in ondersteund worden. Er wordt volgens hen onvoldoende kwaliteit en maatwerk geleverd op de taalschool van VluchtelingenWerk. • Ook in uitvoering blijkt dat sterk vanuit de eigen systeemwereld wordt gehandeld in plaats van de daadwerkelijke of beleefde leefwereld. Statushouders vinden moeilijk hun eigen weg in de complexe systemen van de Nederlandse maatschappij. Doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid Er is geen integraal beleidsplan op inburgering, dus is er ook geen cyclus waarin het thema inburgering centraal gemonitord en geëvalueerd wordt. Dit valt ook niet onder de wettelijke verplichting zoals hierboven ook al benoemd.

Dit maakt, dat er geen integraal beeld is van de doeltreffendheid en doelmatigheid op het gebied van inburgering in de gemeente Raalte. Dat neemt niet weg, dat conclusies getrokken kunnen worden met betrekking tot beleidsuitvoering zelf. • Het huisvestingsbeleid wordt integraal opgepakt dat wil zeggen geen onderscheid in doelgroepen. Voor de huisvesting van statushouders geldt specifiek een taakstelling en wordt halfjaarlijks gemonitord en geëvalueerd. SallandWonen en de gemeente spannen zich in om te voldoen aan de halfjaarlijkse taakstelling tot het huisvesten van statushouders en slagen erin om deze wettelijke taakstelling te realiseren. Er wordt zowel geanticipeerd op een hogere taakstelling als op de nieuwe verplichtingen als gevolg van de nieuwe Wet inburgering4. • De inzet van gekwalificeerde vrijwilligers is belangrijk voor de uitvoerders van VluchtelingenWerk om aan de behoeften te voldoen. Er is in de gemeente Raalte een tekort aan (gekwalificeerde) vrijwilligers waardoor vaste uitvoerders bij VluchtelingenWerk onder grotere druk staan om aan deze vraag te voldoen. • Vooral bij de uitvoerders betrokken in ‘de weg naar (vrijwilligers)werk’ wordt uitgegaan van het zelfinitiërend vermogen of zelfredzaamheid van de statushouders. De ‘vraaggestuurde aanpak’ zal bij statushouders niet altijd tot de gewenste resultaten leiden.

• Zowel uitvoerders als statushouders worstelen in de communicatie. De gegeven redenen hiervoor zijn: de kosten van tolken, te laat en te weinig inzetten op het leren van de taal, het ontbreken van structuur bij de uitvoerders (wie doet wat en wanneer) en onvoldoende en soms onduidelijke informatieverstrekking. • Statushouders ervaren de gemeente als afstandelijk. Dit valt het best te omschrijven als een conflict tussen de systeemwereld versus leefwereld5. Uit de interviews bleek dat aan die leefwereld nog te veel wordt voorbijgegaan. Het is voor statushouders niet duidelijk wat ze wel en niet van de gemeente of de betrokkenen kunnen verwachten. De juiste weg (naar bijvoorbeeld vrijwilligerswerk) werd vaak gevonden met hulp van goede vrijwilligers of andere inwoners van de gemeente Raalte. • Sinds 2021 is de fysieke ruimte voor taal verdwenen uit Raalte. VluchtelingenWerk heeft besloten om (de fysieke taalschool in Raalte te stoppen, waardoor sinds 2021 geen taallessen meer in Raalte worden gegeven. Uit het ambtelijk wederhoor blijkt dat de gemeente Raalte de locatie graag in Raalte wilde behouden. In het interview met de taalcoaches werden de kosten genoemd als hoofdreden. Met het verdwijnen van een fysieke ruimte in Raalte zelf (naar Deventer) is de afstand verder toegenomen.

4 In de nieuwe Wet inburgering is opgenomen dat gemeenten asielstatushouders, die bijstand ontvangen, ontzorgen. De

gemeenten gaan voor deze groep de eerste zes maanden huur, zorgverzekering en rekeningen voor gas, water en licht vanuit die bijstand betalen. Deze begeleiding moet zorgen voor rust en stabiliteit bij het begin van de inburgering. Hierover worden nog nadere afspraken vastgelegd. 5 Zie: Inburgering: systeemwereld versus leefwereld. Evaluatie Wet inburgering 2018

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

13/47

•

De doelstellingen voor integratie zijn zodanig ruim geformuleerd, dat het moeilijk is om te meten of de resultaten behaald zijn. In harde cijfers uitgedrukt (kwantitatief) is de gemiddelde duur van de inburgering in Raalte hoger dan andere gemeenten (39 vs. 36 maanden). Daartegenover staat dat er minder statushouders zijn met een ontheffing dan gemiddeld (14% vs. 20%). Het aantal werkende statushouders (56%) en bijstandsafhankelijke statushouders (59%) is vergelijkbaar met andere gemeenten6. De statushouders geven tijdens de gesprekken aan behoefte te hebben aan meer stimulans vanuit de beleidsuitvoering om daadwerkelijk ‘mee te doen in Raalte’ (Nederlandse samenleving cultuur, normen en waarden te leren kennen) en de taal goed te leren.

Rol van de raad • Op basis van het interview met twee raadsleden bestaat het beeld dat er geen kaders over het beleid rondom statushouders zijn vastgesteld in de raad. De raad is in staat gesteld om kaders mee te geven in de bredere beleidsterreinen wonen en sociaal domein; dit beleid heeft ook betrekking op de doelgroep statushouders. Ook is de raad aan de voorkant betrokken bij de totstandkoming van het uitvoeringsplan statushouders (‘Thuis in Raalte’). • Er is geen proactieve of structurele informatievoorziening specifiek over het thema statushouders. Het thema statushouders wordt beperkt besproken als onderdeel van de bredere beleidsterreinen huisvesting en sociaal domein. Er is behoefte aan een betere informatievoorziening over het thema inburgering en integratie, zeker gezien de toekomst waarin de taakstelling hoger wordt. In dit kader waren de geïnterviewde raadsleden erg te spreken over de eenmalige informatievoorziening over de nieuwe Wet inburgering in de werkgroep Sociaal Domein. • De raad heeft incidenteel gestuurd op het thema inburgering en integratie met raadsvragen.

2.2 Aanbevelingen College en ambtelijke organisatie • Stel een nota op voor de invoering van de nieuwe Wet inburgering, waarin ‘couleur locale’ uitgangspunten expliciet vastgesteld worden passend bij de situatie in Raalte. • Werk deze visie in concrete integrale uitvoeringsprogramma’s uit gericht op huisvesting, taalonderwijs, maatschappelijke begeleiding, ontzorging van statushouders, kwaliteit inburgeringsaanbod. • Besteed aandacht aan de verschillen tussen statushouders. De culturele verschillen vragen in veel gevallen om een andere benadering en daardoor om cultuursensitieve vaardigheden bij de uitvoerende organisaties. • Verbind de inburgering nadrukkelijk met andere onderdelen van het gemeentelijk beleid, zoals armoedebestrijding, jeugdzorg, kunst en cultuur, sport, wonen, gezondheid en hulp bij financiën. • Combineer formeel taalonderwijs en non-formele taalcoaching (vrijwilligers die buiten de les worden ingezet). Benut ook andere plekken waar nieuwkomers taalcontact hebben, zoals op de werkvloer, sportverenigingen en buurtcentra. Het is belangrijk om het formele taalaanbod in Raalte te organiseren. • Biedt overzicht aan de uitvoerders door werkafspraken en processen op papier te zetten. Dit maakt de uitvoering minder kwetsbaar voor mogelijke personeel veranderingen.

Behoudt waar mogelijk de korte lijntjes om het een totaalplaatje te maken en de relationele kant te waarborgen. • Help de zogenoemde ‘ondertussengroep’ (die gebruik maakten van het oude stelsel) met het maken van een inhaalslag volgens de methodieken van het nieuwe inburgeringsstelsel. Heb daarbij vooral aandacht voor het taalonderwijs en mogelijke schuldenproblematiek. • Vrijwilligers spelen een cruciale rol in de inburgering. Overweeg hoe het tekort aan vrijwilligers opgelost kan worden in overleg met de maatschappelijke organisaties. Zoek naar manieren om dit op te lossen en blijf investeren in een goede begeleiding van vrijwilligers. Denk daarbij ook aan de inzet van statushouders als ervaringsdeskundige. • Besteed vanuit het begin van de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel aandacht aan monitoring en evaluaties, zowel naar de effectiviteit van de maatregelen, kwaliteit van het aanbod als de tevredenheid van de deelnemers. 6 Rapportage Divosa Benchmark Statushouders Raalte 2018 – medio 2020

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

14/47

Raad • Bepaal als gemeenteraad welke visie Raalte heeft op de inburgering en integratie in de gemeente Raalte. • Vraag als raad regelmatig om de status van de huisvesting van statushouders, dit gezien de te verwachten instroom van statushouders. • Organiseer proactieve en structurele informatievoorziening voor de gemeenteraad om over de monitoring- en evaluatie-uitkomsten te rapporteren.

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

15/47

3. Statushouder: definitie en invulling vanuit het beleid 3.1 Beleid, definitie en doelen Dit hoofdstuk behandelt het gemeentelijk beleid van de gemeente Raalte, waarbij de definitie van Raalte gehanteerd wordt, zoals geformuleerd in het uitvoeringsplan ‘Thuis in Raalte’: ‘een statushouder is iemand die de landelijke asielprocedure heeft doorlopen en een verblijfsvergunning voor 5 jaar heeft gekregen’. In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: Vraag 1 Vraag 2 Vraag 3 Vraag 4

Welk beleid heeft de gemeente ten aanzien van statushouders geformuleerd? Hoe zijn de statushouders en maatschappelijke organisaties meegenomen in de beleidsontwikkeling? Welke doelen zijn er gesteld? In hoeverre gaat het gemeentelijk beleid verder dan de wettelijke verplichting?

3.1.1 Beleid In de periode 2013 tot en met 2017 is geen specifiek aanvullend beleid met betrekking tot statushouders geformuleerd boven op de wettelijke verplichtingen. De lijkt inherent aan het feit dat de gemeente in het huidige stelsel geen wettelijke taak heeft op het gebied van inburgering maar ook omdat Raalte geen doelgroepenbeleid heeft gericht op specifieke groepen inwoners van haar gemeente. Dit betekent dat statushouders, net als andere inwoners, gebruik kunnen maken van de voorzieningen en ondersteuning die de gemeente biedt. De gemeente onderkent wel dat statushouders extra ondersteuning nodig hebben. Daarom is in 2017 een uitvoeringsplan opgesteld, mede na signalen vanuit inwoners van Raalte en de ‘Raad op Pad’7. Vanaf 2016 wordt landelijk waargenomen (Divosa, 20168) dat steeds meer gemeenten inzetten op – al dan niet beproefde – maatregelen om statushouders naar werk te begeleiden (aanvullend beleid voor statushouders). Zo werken in 2016 in 85% van de gemeenten zogenaamde dedicated klantmanagers, die specifiek voor statushouders worden ingezet. Ook in de gemeente Raalte zien wij soortgelijke ontwikkelingen vanaf 2016. Het is daarom niet vreemd dat het huidige beleid in de periode 2016-2017 tot stand is gekomen in de vorm van een uitvoeringsplan genaamd ‘Thuis in Raalte’9.

In het uitvoeringsplan is te lezen dat: “Integratie van statushouders duurde landelijk, maar ook in Raalte vaak (te) lang. Daardoor bleven mensen ongewild lang thuis zitten en konden zij onvoldoende meedoen in de Nederlandse en lokale samenleving. Kortom, het was van belang om een uitvoeringsplan voor de integratie van statushouders te maken en als gemeente hierop de regie te voeren.” Sindsdien wordt proactiever geïnvesteerd in de integratie en participatie van de statushouders. Statushouders en de betrokken maatschappelijke organisaties (Humanitas, Stichting Leergeld en VluchtelingenWerk) zijn meegenomen in de planvorming in twee bijeenkomsten die werden georganiseerd in 2017, één met statushouders en één met de organisaties die betrokken zijn bij de uitvoering van integratiebeleid. Er is gesproken over verschillende beleidsterreinen waaronder gezondheid, wonen, werk, inkomen, gezondheid en onderwijs. Daarbij waren in een bijeenkomst op 22 maart 2017, 40 statushouders aanwezig en hen werd gevraagd om input te leveren op de centrale vraag: Wat gaat goed en wat kan

7 Gemeente Raalte, de Raad op Pad, 2016 8 Divosa (2016). Vluchtelingen aan het werk, juni 2016 (pdf) 9 Gemeente Raalte, Uitvoeringsplan voor statushouders ‘Thuis in Raalte’ (pagina 3)

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

16/47

beter?"10. Op basis van deze bijeenkomsten zijn ideeën voor de integratie van statushouders geformuleerd, waarvoor in het uitvoeringsplan concrete acties zijn opgenomen. Het uitvoeringsplan is een aanvullende aanpak op het gemeentelijke beleid in het sociaal domein. Hier kan ook gelezen worden in hoeverre de gemeente Raalte verder gaat dan wat zij wettelijk verplicht is. Het geformuleerde doel van dit beleid is om ’de statushouder zo snel mogelijk onderdeel te maken van de samenleving, met de bedoeling hen onder te dompelen in de Nederlandse taal en cultuur en te laten participeren in de maatschappij.’

Stichting Leergeld

Humanitas

VluchtelingenWerk

GEZINNEN DIE LEERGELD OM HULP VRAGEN, WORDEN THUIS BEZOCHT DOOR INTERMEDIAIRS. DE HULPBEHOEFTE WORDT GEÏNVENTARISEERD EN ER VINDT EENTOETSING PLAATS VAN DE INKOMENSEN (EVENTUELE) SCHULDENSITUATIE. LEERGELD KAN AANVULLENDE HULP BIEDEN IN DE VORM VAN GIFTEN IN NATURA OF VERGOEDING VAN KOSTEN AAN CLUBS EN SCHOLEN.

DE VERENIGING HUMANITAS IS EEN LANDELIJKE VRIJWILLIGERSORGANISATIE. HET DOEL IS OM MET DE HULP VAN VRIJWILLIGERS MENSEN TE HELPEN OM OP EIGEN KRACHT IETS AAN HUN SITUATIE TE VERANDEREN. DENK BIJVOORBEELD AAN HULP MET DE (FINANCIËLE) ADMINISTRATIE

VLUCHTELINGENWERK NEDERLAND KOMT OP VOOR DE BELANGEN VAN VLUCHTELINGEN EN ASIELZOEKERS. MET DUIZENDEN VRIJWILLIGERS ONDERSTEUNEN ZE ASIELZOEKERS IN DE OPVANGCENTRA EN VLUCHTELINGEN DIE EEN NIEUW BESTAAN OPBOUWEN IN GEMEENTEN. ZIJ BIEDEN VERDER BEGELEIDING BIJ TAAL EN INBURGERING, WERK EN MAATSCHAPPELIJK BEGELEIDING.

HTTPS://WWW.LEERGELD.NL/

HTTPS://WWW.HUMANITAS.NL/OVERONS/

HTTPS://WWW.VLUCHTELINGENWERK.NL/ WAT-WIJ-DOEN

Met de komst van de nieuwe Wet inburgering is de gemeente Raalte begonnen aan de voorbereidingen om vorm te geven aan deze nieuwe rol. De beoogde datum van inwerkingtreding van de nieuwe wet is 1 januari 2022, nadat deze een aantal keer is uitgesteld. De regie op de uitvoering van het nieuwe inburgeringsstelsel ligt vanaf dat moment bij de gemeenten zodat inburgering kan worden gepositioneerd als onderdeel van het brede sociaal domein. Dit betekent dat gemeenten verantwoordelijk worden voor het afnemen van de brede intake, de begeleiding van inburgeringsplichtigen en de inkoop van het cursusaanbod 11. De inburgeringsplichtige blijft zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de inburgeringsplicht. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid draagt zorg voor de vormgeving van de regelgeving en is verantwoordelijk voor de inrichting en de werking van het stelsel als geheel. VluchtelingenWerk geeft aan op het moment van de interviews nog niet te zijn meegenomen in de voorbereidingen op de nieuwe Wet inburgering. In het ambtelijk wederhoor werd duidelijk dat VluchtelingenWerk als taalaanbieder regionaal betrokken is geweest bij de marktconsultatie van de inkoop van leerroutes. Ook met de maatschappelijke begeleidingstak zijn regionaal gesprekken gevoerd. Ook lokaal zijn gesprekken gevoerd over de nieuwe Wet inburgering.

3.1.2 Aanvullend beleid Zoals hiervoor genoemd, wordt sinds 2017 actiever ingezet op verschillende trajecten voor statushouders om zo snel mogelijk te integreren12. We noemen hier de meest relevante aanvullende taken zoals benoemd in het uitvoeringsplan ‘Thuis in Raalte’.

10 Gemeente Raalte, Uitvoeringsplan voor statushouders ‘Thuis in Raalte’ (pagina 3) 11 Meer hierover: https://www.divosa.nl/handreiking-leerroutes 12 Jaarrekening 2019, p. 37

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

17/47

Sinds 2017 is het traject maatschappelijke begeleiding (VIP18-traject) van start gegaan. Dit traject wordt uitgevoerd voor VluchtelingenWerk en start zodra een woning voor een statushouder beschikbaar is en deze de woning ook heeft geaccepteerd. Het traject bestaat uit: -

-

Praktische hulp: ondersteuning en coaching bij het regelwerk ten aanzien van wonen, zorg, werk, inkomen, verzekeringen, onderwijs en overige basisvoorzieningen en kennismaking met de lokale samenleving. Hulp bij de start inburgering: informatie over het inburgeringstraject, welke aanbieders zijn er, ondersteuning bij de aanvraag voor een lening bij DUO. Stimuleren van participatie en integratie: deelname aan sportverenigingen, buurtverenigingen, kennismaken in de buurt etc. Uitleg en ondertekening van de landelijke participatieverklaring: de waarden en spelregels van de Nederlandse samenleving. Met het ondertekenen geeft de statushouder aan dat hij hiervan kennis heeft genomen, deze respecteert en een actieve bijdrage wil leveren aan de Nederlandse samenleving.

Voor de statushouders die aankomen in Raalte wordt wel een individueel plan gemaakt gericht op een snelle integratie in de Nederlandse samenleving. Hiervoor is een functie consulent statushouders13 per 2017 vrijgemaakt die hierop toeziet. Deze consulent werkt samen met VluchtelingenWerk. Het bestuurlijke en ambtelijke uitgangspunt is dat op die manier de lijnen kort blijven en de statushouder goed in beeld blijft. “We vinden het heel belangrijk dat wanneer een statushouder aankomt, hij een kans krijgt om mee te doen. Het gaat dan om onder andere taal en werk, maar naast inburgering en het opzetten van taalvaardigheden is het belangrijk meer te doen. We moeten niet wachten tot het inburgeringstraject klaar is, maar meteen optrekken met de statushouders. We moeten het hebben over kansen. Dat is het fundament van hetgeen wij hier belangrijk vinden 14.” Het inburgeringstraject wordt gekoppeld aan een re-integratie traject, waarbij reguliere instrumenten vanuit de Participatiewet worden ingezet om te zien wat specifiek nodig is om de statushouders zo snel mogelijk onderdeel te maken van de samenleving15. “We willen meer doen, we willen ons niet alleen beperken tot de wettelijke taak. We kijken naar de mens.

Daarom kijken we parallel naar wat lokaal kan en naar wat de behoefte is van onze statushouders16.” Door meteen een (vrijwillige) werkplek aan te bieden in combinatie met het inburgeringsprogramma wordt de afstand tot de arbeidsmarkt verkleind. Daarbij wordt gekeken naar wat voor werk de statushouder wil doen om daar zo veel mogelijk bij aan te sluiten. “Vaak hadden ze een goede baan en/of is het diploma niet geldig. We proberen daarbij de verwachtingen te managen, maar ook echt te kijken naar wat iemand gelukkig maakt 17.” Een statushouder is dan in staat met behoud van uitkering een intensief begeleidingstraject te volgen bij een werkgever. Het doel is om uiteindelijk door te stromen naar regulier werk. Naast werk wordt ook gekeken naar andere manieren voor de statushouder om te participeren. De gemeente werkt hierin samen met partijen zoals VluchtelingenWerk en Humanitas. Zo wordt ingezet op stages, vrijwilligerswerk en wordt ondersteuning en coaching aangeboden. Er wordt toegewerkt naar een 13 Per 2017 gaat dat om 1,3 FTE. Dit gaat om 46 uur. Het is niet duidelijk geworden om hoeveel fte dit precies gaat per

persoon en/of dit ook om de consulent inkomen gaat. 14 Interview wethouder participatie, werk en inkomen, gemeente Raalte 15 Interview beleidsmedewerker sociaal domein 16 Interview wethouder participatie, werk en inkomen, gemeente Raalte 17 Interview beleidsmedewerker sociaal domein, gemeente Raalte

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

18/47

geïntegreerde aanpak op basis van de Participatiewet. Met een individueel plan van aanpak lopen zij voor op het zogenaamde Plan Inburgering en Participatie (PIP). Dit plan wordt opgesteld door de consulent statushouders. Dit geeft uitvoerders de mogelijkheid om cliëntregie te voeren. Daarnaast is er het project Grenzeloos, wat voortkomt uit het uitvoeringsplan. Grenzeloos is een project dat erop gericht is om onder andere statushouders aan het werk te helpen. Dat kan betaald werk zijn, maar ook vrijwilligerswerk of een stage. Statushouders worden bemiddeld naar werk door consulenten die de Arabische taal en cultuur goed kennen en hebben daarmee de potentie om de grootste groep statushouders (Syriërs) in Raalte te bedienen. Er zijn geen consulenten die kennis hebben van het Tigrinya, waardoor Eritreeërs, een toch al kwetsbare groep, mogelijk niet dezelfde ondersteuning geboden kan worden. Hiervoor wordt nu gebruik gemaakt van een tolk. Uit de focusgroep met (twee) statushouders uit Eritrea werd duidelijk dat een drempel werd ervaren. Er is geen specifiek doel geformuleerd om statushouders duurzaam naar werk te begeleiden (op een passende stabiele baan die grotendeels aansluit bij de ambities van de statushouder). Vanuit de Participatiewet heeft de gemeente Raalte de wettelijke opdracht om alle inwoners, dus ook statushouders, duurzaam naar werk te begeleiden.

Uit de interviews en documentenanalyse werd duidelijk dat in beleid en uitvoering weinig rekening gehouden met belangrijke verschillen tussen de diverse groepen statushouders (denk aan land van herkomst, opleidingsniveau, leeftijd, familie of status). In het huidige minima- en schuldhulpverleningsbeleid wordt in enkele gevallen ingegaan op de doelgroep statushouders, maar dat is zeer beperkt. Maar weinig statushouders maken gebruik van schuldhulpverlening; in sommige gevallen maken zij gebruik van budgetadvies, hulp bij administratie, schuldsanering en bewindvoering. Aanmeldingen verlopen niet altijd via de gemeente en wordt in de monitoring geen aparte aandacht besteed aan deze doelgroep, waardoor geen zicht is op de precieze aantallen18.

3.2

Reflectie op de normen

Norm: Er wordt met het beleid invulling gegeven aan de wettelijke taken. Het huidige beleid is beschreven in een uitvoeringsplan. Weliswaar wordt dit geen beleidsplan genoemd, maar toch wordt middels dit plan invulling gegeven aan de wettelijke taken. Norm: Er zijn in het beleid eenduidige en beargumenteerde keuzes gemaakt. Betrokkenen bij de inburgering zijn meegenomen om beargumenteerde keuzes te maken. Op basis daarvan zijn in het uitvoeringsplan keuzes gemaakt met als doel de statushouder sneller onderdeel te maken van de Nederlandse samenleving. Deze keuzes zijn echter niet helder en eenduidig (voor één uitleg vatbaar) geformuleerd. Weliswaar wordt weergegeven ‘hoe’ het gedaan moet worden, maar de uitwerking van de ‘wat’ en ‘waarom’ lijken hierbij overgeslagen. Het is niet duidelijk wat bedoeld wordt met ‘meedoen’. Gaat dat om een baan vinden, het meedoen in sociale activiteiten (sport)? Norm: De voor statushouders relevante beleidsonderdelen sluiten op elkaar aan. Er is geen formeel beleid geformuleerd. Om die reden is het moeilijk te stellen dat de beleidsonderdelen op elkaar aansluiten. In het uitvoeringsplan lijken zaken op elkaar aan te sluiten, maar inzichten uit de beleidsuitvoering (hierna) geven een ander beeld. Norm: Het beleid is gericht op duurzame effecten.

Het uitvoeringsplan is erop gericht de statushouders zo goed mogelijk te laten participeren zodat zij in de toekomst sneller werk kunnen vinden en zich kunnen redden in de maatschappij. Het is echter niet duidelijk uit de documenten of uit de interviews hoe hier duurzaam op beleidsmatig niveau over gedacht wordt. Het is niet duidelijk wat bedoeld wordt met duurzaam. Het is daarom moeilijk te duiden hoe dit er operationeel uitziet of zal moeten zien.

18 Interview beleidsmedewerker schuldhulpverlening, gemeente Raalte

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

19/47

Norm: De onderling aangrenzende beleidsonderdelen sluiten op elkaar aan (afgestemd, integraal, niet tegenstrijdig). Uit de interviews blijkt dat tussen de verschillende beleidsonderdelen (onder andere huisvesting, jongeren, onderwijs, gezondheid en schuldhulpverlening) wordt samengewerkt. Dit is echter niet beleidsmatig vastgelegd. Er is dan ook weinig zicht op de gemaakte afspraken (behalve rondom huisvesting). Uit de interviews blijkt dat de integraliteit (samenhang) berust op korte lijntjes en ad-hoc-overleggen tussen de betrokkenen. Norm: Statushouders en maatschappelijke organisaties zijn betrokken geweest bij de ontwikkeling van het beleid. Statushouders en maatschappelijke organisaties hebben meegedacht over het uitvoeringsplan ‘Thuis in Raalte’. Vervolgens zijn aan de hand van vijf thema’s (huisvesting, werk en inkomen, meedoen, onderwijs en gezondheid) twee bijeenkomsten georganiseerd, één met statushouders en één met maatschappelijke organisaties. Op basis hiervan is het aanvullende beleid ontwikkeld. Norm: De gestelde doelen zijn duidelijk en meetbaar. Zoals eerder al genoemd zijn de doelen niet duidelijk geformuleerd en geduid. Daardoor is maar tot op zekere hoogte meetbaar wat de resultaten zijn. Norm: De doelen sluiten aan op de beleidsinhoud.

De doelen (het doel) zoals geformuleerd in het uitvoeringsplan zijn zoals eerder genoemd te breed en onduidelijk geformuleerd om goed te kunnen duiden waar deze aansluiten bij de (beleids)inhoud van het uitvoeringsplan. Norm: Er wordt aangegeven of er aanvullend gemeentelijk beleid is en hoe dat afwijkt van het wettelijk kader. Het is in het uitvoeringsplan niet duidelijk waar gemeentelijk beleid’ verder gaat dan de wettelijke verplichting. Zo wordt bijvoorbeeld niet benoemd dat met het aannemen van een extra consulent statushouders in Raalte extra inzet op statushouders.

1 december 2021 | Thuis in Raalte? | eindrapport | Rkc Raalte

20/47

4. Beleidsuitvoering Dit hoofdstuk behandelt de uitvoering van het beleid met betrekking tot statushouders in Raalte. Er wordt een beeld geschetst van de invulling van het beleid in de praktijk (deelvraag 5 tot en met 8). Daarbij wordt gekeken naar samenhang in de aanpak, regie door de gemeente en of de beschikbare middelen voldoende zijn om de doelstellingen te realiseren (doelmatigheid en doeltreffendheid). Een visualisatie van het volledige proces van huisvesting en inburgering van de statushouders in Raalte is te vinden in hoofdstuk 6, dat ingaat op de beleving van dit proces door de statushouders (klantreis).

4.1

Beeld van de praktijk in Raalte

Naast het wettelijke aanbod (huisvesting en maatschappelijke begeleiding) wordt in gemeente Raalte vanuit het uitvoeringsplan gestreefd naar het bieden van aanvullend aanbod (individueel plan van aanpak, toeleiding naar (vrijwilligers)werk en participatie). In de praktijk kent het werkproces van huisvesting en maatschappelijke begeleiding heldere afspraken en monitoring. SallandWonen geeft uitvoering aan de taakstelling van de te huisvesten statushouders. Op basis van de lijst met koppelingen voert SallandWonen een verkenning uit: “Gaat het om een gezin of een alleenstaande? Is het gezin er al? Welke woningen komen er vrij? Zijn mensen hier, in Raalte of juist daarbuiten, op hun gemak? 19” Op basis van de antwoorden van de verkenning wordt een zorgvuldige match gemaakt. Ook wordt gekeken of het mogelijk is om statushouders goed te spreiden over de kernen. Vervolgens bezichtigt de statushouder samen met de opzichter en de begeleider van VluchtelingenWerk de woning. Dankzij de heldere werkafspraken en het overleg dat elke vijf weken tussen de gemeente, SallandWonen en VluchtelingenWerk plaatsvindt, sluit het proces van huisvesting en maatschappelijke begeleiding in de eerste 3 maanden goed op elkaar aan. Soms zijn er ook geschillen tussen SallandWonen en VluchtelingenWerk. Deze ontstaan vooral uit het managen van verwachtingen bij statushouders.

“Soms zijn er onderlinge geschillen, die altijd wel opgelost worden. Die gaan bijvoorbeeld over

de onrealistische verwachtingen die de vrijwilligers hebben meegeven over de woning waarin de statushouder geplaatst wordt, waardoor het kan tegenvallen 20.” VluchtelingenWerk biedt 18 maanden maatschappelijke begeleiding (VIP-18 en werkt met een heldere checklist, waarin alle taken (vanaf woningbezichtiging, tot administratieve ondersteuning en voorlichting over inburgering) zijn opgenomen. Het lukt VluchtelingenWerk in de praktijk om de meeste taken uit te voeren; een knelpunt is echter het begeleiden bij zelfredzaamheid. Doordat in Raalte een gebrek is aan vrijwilligers, beperkt dit de dienstverlening. Zo wordt gesteld: “Helpen met post en vragen lukt vaak wel, maar het werken naar zelfredzaamheid, de tijd nemen om dingen aan te leren, en mensen meenemen naar participatie is lastiger 21.” Een ander knelpunt is de overdracht van VluchtelingenWerk naar Humanitas. Statushouders krijgen de eerste 18 maanden hulp bij hun administratie door VluchtelingenWerk. Na de 18 maanden maatschappelijke begeleiding kunnen statushouders uit eigen wil contact opnemen met Humanitas. In de praktijk blijkt echter dat weinig statushouders dit doen. Dit komt mede door de taalbarrière bij statushouders en het feit dat Humanitas geen beschikking heeft over een tolk; dit bemoeilijkt de dienstverlening. Daarbij werden de