Bijlage 57 Reactienota zienswijzen

Reactienota zienswijzen Ontwerpverklaring van geen bedenkingen en ontwerpbesluit omgevingsvergunning zonnepark Hondemotsweg-Stobbenbroekerweg Project De aanvraag om een omgevingsvergunning heeft betrekking op het realiseren van een zonnepark met bijbehorende voorzieningen, het uitvoeren van werkzaamheden, het afwijken van het bestemmingsplan, en het aanleggen en aanpassen van uitritten op drie locaties aan de Hondemotsweg en de Stobbenbroekerweg in Raalte (zaaknummer 69671-2023). Bestemmingsplan: Het project is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen: “Buitengebied Raalte”, inclusief ‘’correctieve herziening’’, ‘’2e correctieve herziening”, “Verzamelplan 2020” en “Paraplubestemmingsplan Parkeren”, vastgesteld op 8 juni 2012 respectievelijk 30 mei 2013, 19 februari 2015, 10 september 2020 en 27 september 2018. Ter plaatse gelden de bestemmingen “Agrarisch” en “Agrarisch met waarden Landschapswaarden”. Bij besluit van 26 juni 2025 heeft de gemeenteraad een ontwerp-verklaring van geen bedenkingen (vvgb) afgegeven voor het project. Ontwerp-omgevingsvergunning en ontwerp-vvgb: Het ontwerpbesluit van de omgevingsvergunning (ontwerpbesluit) en de ontwerp-vvgb heeft vanaf 8 augustus 2025 gedurende 6 weken ter inzage gelegen. De laatste dag van de termijn was 19 september 2025.

Op 14 augustus 2025 heeft een rectificatie plaatsgevonden over de ter inzage gelegde op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken. In verband hiermee is de zienswijzetermijn met één week verlengd tot en met 25 september 2025. Hieraan is openbaar kennis gegeven in het Weekblad voor Salland en op de website www.overheid.nl.

Zienswijzen Naar aanleiding van de terinzagelegging van de ontwerp-vvgb en het ontwerpbesluit zijn 29 zienswijzen ingediend. Achtentwintig zienswijzen zijn ontvangen binnen de hiervoor genoemde (verlengde) termijn en derhalve ontvankelijk. Eén zienswijze is buiten de termijn ontvangen en derhalve niet ontvankelijk. Twee zienswijzen zijn ingetrokken.

In deze reactienota is de inhoud van de zienswijzen kort samengevat en van een reactie voorzien.

Zienswijze 1 (20 augustus 2025) 1a. Velden claimen te veel ruimte door afstand tussen de panelen. Er wordt gesteld dat de onderlinge afstand tussen de zonnepanelen van 2,10 meter relatief groot is. Dit zou ruimte bieden voor de ontwikkeling van kruidenrijke vegetatie/extensivering. Concrete waarborgen, doelstellingen of KPI’s (Key Performance Indicator) ontbreken waaruit blijkt dat deze vegetatie daadwerkelijk tot stand zal komen en of de gronden niet alsnog volledig worden meegerekend in de gecombineerde opgave. Door de hart-op-hart afstand van de zonnepanelen te verkleinen ontstaat er een terreinwinst. Hierdoor zou ongeveer een derde van de grond vrij blijven. Dit zou een grotere ecologische winst opleveren. Er zou zelfs één van de geplande velden kunnen komen te vervallen.

Reactie: De in acht te nemen afstand tussen de rijen panelen is een bewust bepaalde minimale afstand. Door deze positionering van de rijen panelen wordt schaduwvorming en een verlaagde opbrengst van de zon als gevolg van schaduwwerken van te dicht op elkaar gesitueerde rijen met zonnepanelen te voorkomen. De keuze voor de onderlinge afstand berust op ruimtelijke aspecten en een compromis van factoren (biodiversiteit, grondbedekking, opwek, grondgebruik etc.). Het is niet mogelijk om dezelfde balans te vinden met een kleinere afstand tussen de rijen zonnepanelen. De vergunningsaanvraag dient in beginsel alleen te worden getoetst aan uitvoerbaarheid en ruimtelijke aspecten in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Gelet op de genoemde factoren die getoetst zijn in de beoordeling van de aanvraag is er geen aanleiding om een andere afstand (alternatief) tussen de panelen te overwegen. Steun voor dit standpunt ontlenen wij aan de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over een voorgesteld alternatief voor een project.

Op grond van die rechtspraak kan een aangedragen alternatief alleen tot de weigering van een op zichzelf aanvaardbaar project leiden indien op voorhand duidelijk is dat de verwezenlijking van het alternatief leidt tot een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren.1 Deze rechtspraak geldt volgens ons ook voor een alternatief onderdeel van een project. In onderhavige situatie leidt de voorgestelde alternatieve opstelling van de rijen zonnepanelen niet tot een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren als gevolg van de hiervoor genoemde schaduwwerking van de zonnepanelen en een minder gunstige situatie voor de bevordering van de biodiversiteit tussen de rijen zonnepanelen.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 1b. De hoogte van de panelen is onaanvaardbaar De hoogte van 2,5 meter van een zonnepaneel bij een maximale kanteling van 55 graden is landschappelijk onaanvaardbaar. Dit aspect is niet meegewogen in het advies van Het Oversticht. Daarom is dit advies ontoereikend.

Reactie: De maximale hoogte van de zonnepanelen bij een maximale kanteling van 55° graden is - anders dan door middel van de opgenomen schaal 1:20 - niet vermeld op de technische tekening van de zonnepanelen. Eén van de reclamanten heeft zelf een maximale hoogte van 2,28 meter op de bij de aanvraag gesloten technische tekening vermeld en die tekening is verspreid. De maximale hoogte is bij de hiervoor genoemde stand 2,45 meter ten opzichte van het maaiveldniveau. Hierbij is rekening gehouden met de hoogte verschillen in het maaiveld. De hoogte van het zonnepaneel varieert vanaf het maaiveld tot de onderkant van het paneel tussen de 30 – 50 cm hoogte. Bij de hiervoor vermelde hoogte van 2,45 meter is de maximale hoogte van 50 cm ten opzichte van maaiveld betrokken. Op grond van de Flexibiliteitsnotitie kan die hoogte nog maximaal met 10% worden vergroot. De maximale hoogte van een paneel bedraagt in dat geval 2,65 meter.

1

Zie bijv. AbRS 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4559)

2

Het zicht op de panelen zal grotendeels worden ontnomen door de aanplant van inheemse en gebiedseigen in hoogte opgaande beplanting zoals opgenomen in het van de omgevingsvergunning deel uitmakende “Energielandgoed Raalte, Landschappelijk Inpassingsplan” (hierna: Landschappelijk Inpassingsplan). Rond de locaties komen o.a. struwelen (2 tot 5 meter hoog), patrijzenhagen (2 tot 3 meter hoog), wintergroene hagen (circa 4 meter hoog), knotwilgen (2,5 tot 5 meter hoog), rietkragen (circa 2 meter hoog) en een houtsingel (circa 6 tot 12 meter hoog). Daarnaast blijft bestaande begroeiing en landschapselementen behouden. Al deze maatregelen dragen bij aan de visuele afscherming van het zonnepark. Met Het Oversticht is afgestemd welke balans tussen zichtbaarheid en onzichtbaarheid van het zonnepark gewenst is. Ook is op de participatie bijeenkomst van 12 juli 2023 het Landschappelijke Inpassingsplan aan de omwonenden ter bespreking voorgelegd. De landschappelijke inpassing en het onderhoud is bovendien door middel van aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarden gewaarborgd. Gelet hierop, voldoet het zonnepark in zoverre aan een goede ruimtelijke ordening. Hieraan wordt toegevoegd dat de zonnepanelen het merendeel van de dag aanzienlijk lager staan dan de maximale hoogte van 2,45 meter (horizontale stand is circa 1,4 meter).

De zonnepanelen zullen hooguit tweemaal per dag voor een korte tijdsduur de maximale hoogte bereiken. Het Oversticht heeft zorgvuldig geadviseerd over de inpassing van het zonnepark in het landschap en heeft een positief advies afgegeven. Hierbij is - anders dan reclamant stelt - de hoogte van de zonnepanelen betrokken.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 1c. Geen financiële borging ontmanteling zonnepark Er ontbreekt een harde garantie dat na afloop van de exploitatietermijn (ca. 25 jaar) de zonneparken volledig en op verantwoorde wijze zullen worden verwijderd en het terrein in oorspronkelijke staat wordt teruggebracht. Er wordt verzocht om een financiële waarborg in te richten in de vergunningsvoorwaarden.

Reactie: Om de verwijdering van de bebouwing en de voorzieningen van het zonnepark na het verstrijken van de instandhoudingstermijn van 25 jaar te waarborgen, is aan de omgevingsvergunning een vergunningsvoorschrift verbonden die ertoe strekt dat na ommekomst van de instandhoudingstermijn alle bebouwing en de daarbij behorende voorzieningen binnen 6 maanden moeten worden verwijderd. In het geval dit voorschrift niet wordt nageleefd, kan de naleving van die verplichting worden afgedwongen met toepassing van een bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen. Op deze wijze is de ontmanteling van het zonnepark voldoende en op juridische gebruikelijke wijze gewaarborgd. Een financiële borging, zoals in de zienswijze voorgesteld, heeft derhalve geen toegevoegde waarde en is niet nodig. Hieraan voegen wij toe dat een zonnepark geen complex en moeilijk te verwijderen constructie betreft. Bij de demontage komen waardevolle grondstoffen vrij zoals staal, koper, aluminium. De zonnepanelen zijn derhalve recyclebaar. Gelet op de ontwikkelingen in het kader van de recycling is het aannemelijk dat de verwijdering van het zonnepark met de opbrengst van de recycling kan worden bekostigd. Ook in zoverre is de verwijdering van het zonnepark gewaarborgd.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 1d. Accuopslag en concurrentiepositie Er zijn geen concrete afspraken of voorwaarden vastgelegd over de omvang, inpassing en regulering van accuopslag. Hierdoor bestaat het risico dat de opgewekte stroom primair wordt ingezet voor marktoptimalisatie, in plaats van voor het lokaal ondersteunen van het elektriciteitsnet of het direct ten goede komen aan inwoners van de gemeente. Daarbij komt dat een grootschalig zonnepark waarbij geen koppeling is gemaakt met grootschalige opslag concurrerend werkt met de zonnepanelen op daken van particulieren. Gelet hierop wordt verzocht om aan de omgevingsvergunning voorwaarden te verbinden voor het gebruik van de batterij voor de opslag van opgewekte energie. Het uitgangspunt dient hierbij te zijn dat de belangen van particulieren die duurzame energie opwekken gewaarborgd blijft. 3

Reactie: De initiatiefnemer heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een batterijopslag met een oppervlakte van 25 m x 12 m op locatie 2 en het gebruiken van die batterijopslag in afwijking van de bestemming. De aanvraag en het besluit daarop hebben derhalve geen betrekking op het gebruik van de batterij in relatie tot de opslag van de duurzaam opgewekte energie en de levering daarvan aan het elektriciteitsnet. Op grond van het zogenoemde specialiteitsbeginsel kunnen er in zoverre ook geen voorwaarden aan de omgevingsvergunning worden verbonden. De aan de vergunning te verbinden voorschriften moeten betrekking hebben op het bouwen en afwijken van de bestemming. Wat daar van zij, de realisatie en het gebruik van een batterij komt eenieder ten goede. De batterij voorziet erin dat wanneer het aanbod van of de vraag naar elektriciteit groter is dan de capaciteit van het elektriciteitsnet (netcongestie) de opgewekte energie wordt opgeslagen. De energie wordt vervolgens pas aan het elektriciteitsnet geleverd als er weer ruimte op het net is. In zoverre functioneert de batterij als ‘congestie verlagend’ en wordt het (lokale) elektriciteitsnet geholpen. Voorts behoeft er niet voor te worden gevreesd dat de opgeslagen energie niet ten goede komt aan de lokale gemeenschap of dat dit ten koste gaat van de door particulieren opgewekte zonne-energie op daken.

Het zonnepark is in de eerste plaats een coöperatief initiatief. Dat wil zeggen dat de beoogde exploitant (Endona) geen winstoogmerk heeft. Het zal voorzien in een maatschappelijk fonds voor lokale initiatieven. Hieruit zullen periodiek uitkeringen worden verstrekt indien de financiële situatie dat toelaat. In de tweede plaats is er van concurrentie met particulieren die duurzaam stroom opwekken geen sprake. Het zonnepark levert energie aan het onderstation Westdorp in Raalte. Het betreft een aansluiting op het middennet. De energie die particulieren met zonnepanelen op daken opwekken wordt daarentegen aan het laagspanningsnet geleverd. Het gebruik van de batterijopslag blokkeert dus geenszins het opwekken van energie door particulieren op daken. Van concurrentie is geen sprake.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. Zienswijze 2 Waterschap Drents Overijsselse Delta (WDOD) (8 september 2025) De gestelde zorgen op basis waarvan deze zienswijze tot stand is gekomen zijn gedurende de procedure door initiatiefnemer weggenomen in samenspraak met het waterschap. Het waterschap heeft naar aanleiding daarvan de zienswijze ingetrokken. Zienswijze 3 ProRail (8 september 2025) De gestelde zorgen op basis waarvan deze zienswijze tot stand is gekomen zijn gedurende de procedure door initiatiefnemer weggenomen in samenspraak met ProRail. ProRail heeft naar aanleiding daarvan de zienswijze ingetrokken. Zienswijze 4 (15 september 2025) 4a. Locatie De ruimtelijke afweging om medewerking te verlenen aan een zonnepark op onderhavige locatie is tot stand gekomen onder de druk van de aanwezigheid van een aanbetaalde en gereserveerde aansluitingsmogelijkheid van 20 MW. Als gevolg hiervan heeft er geen zorgvuldige afweging plaatsgevonden van andere/betere locaties in gemeente Raalte.

Reactie: Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) moet worden beslist op de aanvraag, zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent onder meer dat, als het project op zichzelf aanvaardbaar is,

4

het bestaan van alternatieven op grond van de vaste rechtspraak van de Afdeling2 alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren. In hetgeen in de zienswijze over alternatieve locaties wordt aangevoerd, wordt geen grond gezien voor het oordeel dat vanwege de locatie de omgevingsvergunning moet worden geweigerd. Hieruit volgt namelijk niet dat er alternatieve locaties zijn waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Voorts zijn wij van oordeel dat het project op zichzelf aanvaardbaar is en voldoet aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. In zoverre is er geen sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 4b. Solide businesscase? De vraag wordt opgeworpen of op grond van de volgende feiten sprake is van een solide businesscase: - dynamische en onevenwichtige energiemarkt als gevolg van een negatieve elektriciteitsprijs op bepaalde momenten van de dag; en - op grond van de SDE-regeling wordt geen subsidie verstrekt bij een negatieve elektriciteitsprijs.

Reactie: Wij begrijpen deze grief aldus dat reclamant vindt dat het project financieel-economisch niet uitvoerbaar is vanwege onzekerheden op de energiemarkt. In het kader van de uitvoerbaarheid van een project kan een omgevingsvergunning alleen worden geweigerd, indien in redelijkheid kan of had kunnen worden voorzien dat een project om financieel-economische redenen zonder meer niet uitvoerbaar is. Wat reclamant hierover aanvoert zijn vooral mogelijke onzekere toekomstige omstandigheden. Dit zijn geen omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs op voorhand kan worden gesteld dat het project niet uitvoerbaar is. Het is derhalve geen reden om de omgevingsvergunning te weigeren. Steun voor ons standpunt ontlenen wij aan de rechtspraak van de Afdeling, waaruit blijkt dat zelfs indien nog geen SDE-subsidie is toegekend voor de exploitatie van een zonnepark er geen sprake is van het feit dat redelijkerwijs op voorhand had moeten worden ingezien dat het project financieel-economisch niet uitvoerbaar is.3

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 4c. Zonne-energie op landbouwgrond Op grond van op nationaal niveau gemaakte afspraken over zonne-energie op land heeft het plaatsen van zonnepanelen op landbouwgrond nadrukkelijk niet de voorkeur. Het betreft pas de vierde optie. Er is derhalve ten onrechte geen rekening gehouden met de gemaakte afspraken over de voorkeursvolgorde voor de plaatsing van zonnepanelen. Hierbij worden zonnepanelen als eerste op daken geplaatst en aan gevels gemonteerd. Vervolgens worden zonnepanelen op onbebouwd terrein in bebouwde gebied en op andere gronden dan landbouwgronden in het buitengebied geplaatst.

Reactie: De gemeente is voor het beslissen op de aanvraag om de omgevingsvergunning uitsluitend gebonden aan: (1) de provinciale instructieregels als opgenomen in de provinciale omgevingsverordening die gold op het moment dat de aanvraag werd ingediend, (2) het criterium van een goede ruimtelijke ordening en (3) het gemeentelijk beleid voor zonneparken als opgenomen in het document “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0”. In het gemeentelijk beleidsdocument wordt op onderdelen verwezen naar het provinciaal beleid “Handreiking zonnevelden”. Uit deze beleidsdocumenten volgt niet dat het is uitgesloten dat agrarische gronden in aanmerking kunnen komen voor de realisatie van een zonnepark. Hierbij is van belang dat de voorkeursvolgorde in deze 2 3

Zie bijv. AbRS 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4559) AbRS 11 maart 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1398), r.o. 13

5

beleidsdocumenten geen volgtijdelijkheid inhoudt. Dat betekent dat de voorkeur om eerst zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen en op onbenutte terreinen in de bebouwde omgeving te plaatsen niet uitsluit dat in plaats daarvan ook zonnepanelen worden geplaatst op agrarische gronden. In zoverre zijn wij bij de besluitvorming over de aanvraag om onderhavige omgevingsvergunning - anders dan reclamant suggereert - niet gebonden aan Rijksbeleid.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 4d. Borging beheer en instandhouding landschappelijke inpassing na verstrijken instandhoudingstermijn zonnepark Reclamant vraagt zich af of het onderhoud van de landschappelijke inpassing van het zonnepark en de instandhouding van de landschappelijke inpassing na verwijdering van het zonnepark na ommekomst van de instandhoudingstermijn voldoende is gewaarborgd en kan worden afgedwongen.

Reactie Aan de omgevingsvergunning worden voorwaarden verbonden dat het zonnepark moet worden voorzien van een landschappelijke inpassing en dat die landschappelijke inpassing gedurende de instandhoudingstermijn in stand moet worden gehouden, zoals is opgenomen in het Landschappelijk Inpassingsplan. De landschappelijk inpassing moet volgens deze voorwaarde binnen een jaar na het plaatsen van het zonnepark worden aangelegd. Een andere voorwaarde voorziet in het onderhoud van de landschappelijke inpassing, zoals opgenomen in het ‘Natuur inclusief beheerplan, Energielandgoed Raalte’. Na het verstrijken van de instandhoudingstermijn voor het zonnepark wordt in de voorwaarden ook voorzien in een gedeeltelijke instandhoudingsplicht van de landschappelijke inpassing. Met deze voorwaarden wordt het onderhoud en de instandhouding van de landschappelijke inpassing voldoende gewaarborgd in de omgevingsvergunning. Als de vergunninghouder zich niet aan deze voorwaarden houdt, kan daartegen handhavend worden opgetreden.

Conclusie Naar aanleiding van deze zienswijze is een voorwaarde aan de vergunning toegevoegd waarin wordt voorzien in het uitvoeren van het onderhoud/beheer van de landschappelijke inpassing. Voor het overige leidt deze zienswijze niet tot een andere overweging in het besluit. 4e. Communicatie en participatie. Het participatieproces is niet goed doorlopen. De participatie ging alleen maar over hoe het project kon worden ingepast in de omgeving en niet over de vraag of het project op onderhavige locaties moest komen of dat andere locaties meer geschikt zouden zijn. In het kader van de ‘maatschappelijke meerwaarde’ van het zonnepark werpt reclamant de vraag op waarom niet is voorzien in een bijdrage aan het beheer en de instandhouding van het landschap door middel van een financiële bijdrage uit de winst van het zonnepark aan een landschapsfonds?

Reactie: Voorop wordt gesteld dat het bieden van inspraak door middel van het organiseren van participatie door de initiatiefnemer voorafgaande aan het indienen van de aanvraag om de omgevingsvergunning maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) geregelde procedure tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Het gestelde dat de gehouden dialoog niet dan wel gebrekkig heeft plaatsgevonden heeft daarom in beginsel geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot verlening van de verzochte omgevingsvergunning. Onderhavige vergunningsprocedure is eerst aangevangen met de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. De zienswijze dienen derhalve in beginsel betrekking te hebben op het ontwerpbesluit. Dat neemt niet weg dat op grond van gemeentelijk beleid “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0” van de initiatiefnemer wordt verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren 6

van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor het gewenste zonnepark in de vorm van het houden van een ‘dialoog’ met omwonenden en de omgeving. In dat kader is bepaald dat de initiatiefnemer eerste een communicatie- en participatieplan moet opstellen. Op 8 mei 2022 heeft de initiatiefnemer een Communicatie- en participatieplan ‘Beoogd Energielandgoed Raalte’ opgesteld. Hiermee heeft de gemeente ingestemd. Vervolgens heeft de dialoog met de omwonenden plaatsgevonden aan de hand van dit plan. Op 28 juni 2023 en 12 juli 2023 hebben informatiebijeenkomsten plaatsgevonden. Vooral de inbreng over het landschappelijke inpassingsplan heeft tijdens de informatiebijeenkomst op 12 juli 2023 tot een groot aantal wijzigingen in het landschappelijk inpassingsplan geleid. Daarnaast heeft de initiatiefnemer gedurende het participatieproces ook schriftelijke reacties van omwonenden ontvangen. Ook deze reacties heeft de initiatiefnemer betrokken bij de aanvraag. De initiatiefnemer heeft van de gehouden ‘dialoog’ een verslag opgesteld. Uit het verslag van 26 november 2023 van de bijeenkomsten en de ontvangen schriftelijke reacties blijkt dat aan de participanten ruimte is geboden om hun mening te geven over de realisatie van het zonnepark en dat hen tevens de ruimte is geboden om vragen te stellen.

Uit de verslaglegging van het proces blijkt niet dat sprake is geweest van een onzorgvuldige inventarisatie van de belangen op een manier dat deze onvoldoende in beeld zijn gebracht. Het verslag is overgelegd bij de aanvraag om de omgevingsvergunning. Zie paragraaf 5.2 van de Ruimtelijke onderbouwing van 18 december 2023 en de daarbij behorende bijlage 6. Hiermee is de ‘dialoog’ (participatieproces) overeenkomstig de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0” afgerond. Op grond van het communicatie- en participatieplan, de plaatsgevonden informatiebijeenkomsten en het participatieverslag, zijn wij van oordeel dat de initiatiefnemer heeft voldaan aan de inspanningsverplichting van het houden van een zorgvuldige dialoog. Het participatieverslag geeft een helder beeld van de zorgen en belangen van de participanten. In onze ogen is het participatieproces dan ook zorgvuldig doorlopen en hebben omwonenden en de omgeving de ruimte gehad om hun visie kenbaar te maken. Hieraan wordt toegevoegd dat de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat voor het project, niet betekent dat een initiatief niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Steun voor dit standpunt wordt ontleend aan de vaste rechtspraak hierover van de Afdeling.

Daaruit blijkt dat er geen wettelijke regel bestaat die bepaalt dat een nieuwe ontwikkeling alleen mogelijk is als daarvoor draagvlak bestaat.4 Het streven naar draagvlak vormt een aspect dat zich hooguit vertaalt in de belangenafweging die bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van die ontwikkeling wordt gemaakt. Hierbij heeft de Afdeling in de hiervoor vermelde rechtspraak reeds uitgesproken dat het ontbreken van draagvlak op lokaal niveau in de belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend is. In dit verband wordt opgemerkt dat wij bij de belangenafweging meer waarde hebben toegekend aan de nationale, provinciale en gemeentelijke belangen bij duurzame energievoorziening dan aan de belangen van omwonenden bij het behoud van het agrarisch gebruik van de gronden gedurende de duur van het zonnepark. Hierbij verdient opmerking dat de initiatiefnemer in het kader van de ‘maatschappelijke meerwaarde’ van het zonnepark heeft gekozen voor o.a. het bevorderen van de ecologie en de biodiversiteit door de landschappelijke inpassing en het voorzien in kruidenrijk grasland tussen de rijen zonnepanelen en een aandeel van de opbrengst van het zonnepark in lokaal eigendom. Hiermee wordt voldaan aan het gemeentelijk beleid “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0”.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit.

4

Zie o.a. AbRS 27 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1290), r.o. 21.4 en AbRS 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1395), r.o. 11.2

7

Zienswijze 5 met kenmerk BZ 12 - Onvolledige en onjuiste terinzagelegging (16 september 2025) 5a. Op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken Bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit hebben ten onrechte niet alle daarop betrekking hebbende stukken volledig en tegelijktijdig ter inzage gelegen: -

-

het document ‘Energielandgoed Raalte, Ruimtelijke Onderbouwing’ (hierna: Ruimtelijke Onderbouwing) is pas op 14 augustus 2025 ter inzage gelegd, terwijl het ontwerpbesluit al vanaf 8 augustus 2025 ter inzage lag. Als gevolg hiervan had de procedure op 14 augustus 2025 opnieuw moeten worden aangevangen en konden er tot en met 25 september 2025 zienswijzen kenbaar worden gemaakt. Hierover heeft de gemeente op 3 september 2025 slechts enkele personen geïnformeerd, terwijl de gemeente hieraan openbaar kennis had moeten geven; de adviezen van Het Oversticht van 17 maart 2021, 15 mei 2024 en 5 december 2024 zijn niet ter inzage gelegd; de schriftelijke toestemmingen van de grondeigenaren dat er voor de duur van 25 jaar een zonnepark op hun gronden mag worden aangelegd en geëxploiteerd zijn niet ter inzage gelegd (document B14).

Reactie Bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit moeten op grond van het bepaalde in artikel 3:11, lid 1 van de Awb alle op het ontwerp betrekking hebbende stukken, die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van het ontwerp, ter inzage worden gelegd. De genoemde adviezen van Het Oversticht zijn niet van belang voor het beoordelen van het ontwerpbesluit. Het advies van 17 maart 2021 dateert van voor de aanvraag om de omgevingsvergunning. In zoverre is dit advies niet van belang voor het ontwerpbesluit. Voorts zijn de adviezen uit 2024 - voor zover nodig - reeds betrokken in het bij de aanvraag gesloten Landschappelijk Inpassingsplan van december 2023 en het aangepaste Landschappelijk Inpassingsplan van mei 2025. Mitsdien zijn ook die adviezen niet meer relevant voor de beoordeling van het ontwerpbesluit. Het ontwerpbesluit kon voldoende worden beoordeeld met inachtneming van de op dat moment meest recente adviezen van Het Oversticht van 8 april 2025 en 14 mei 2025. Deze adviezen lagen bij het ontwerpbesluit ter inzage. Evenmin zijn de door de grondeigenaren opgestelde verklaringen over het toestaan van het gebruik van hun agrarische gronden voor de exploitatie van een zonnepark relevant voor de beoordeling van het ontwerpbesluit. Het betreffen slechts privaatrechtelijke toestemmingen tussen de grondeigenaren en de initiatiefnemer.

Daarom hebben deze stukken niet bij het ontwerpbesluit ter inzage gelegen. Voorts bestaat er geen regel dat de procedure op 14 augustus 2025 opnieuw had moeten worden aangevangen, omdat abusievelijk de Ruimtelijke Onderbouwing niet vanaf de aanvang van de procedure op 8 augustus 2025 ter inzage was gelegd. Op grond van artikel 3:14 Awb is het toegestaan om de op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken gedurende een reeds aangevangen procedure aan te vullen. Hiervan behoeft volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen afzonderlijke kennisgeving te worden gedaan.5 Belanghebbende moeten zich ervan bewust zijn, zo overweegt de Afdeling, dat het dossier gedurende de periode dat het ontwerpbesluit ter inzage ligt kan worden aangevuld. Wat daar van zij, uit zorgvuldigheidsoogpunt is op 14 augustus 2025 - anders dan reclamant stelt - een rectificatie op de openbare kennisgeving van 8 augustus 2025 gepubliceerd in het Gemeenteblad met nr. 356501. Hierin is vermeld dat de op het ontwerpbesluit betrekking hebbende documenten zijn aangepast. Voorts is in de gemeenterubriek in het Weekblad voor Salland van 17 september 2025 openbaar bekend gemaakt dat de termijn voor het indienden van zienswijze omtrent het ontwerpbesluit met een week is verlengd tot en met 25 september 2025. In zoverre is dus reeds volledig tegemoetgekomen aan de zienswijze van reclamant.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit.

5

Zie o.a. AbRS 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:224) en AbRS 4 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:253)

8

5b. Gevolgen tekortkomingen bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit Het gevolg van het niet dan wel niet gedurende de gehele termijn van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit ter inzage leggen van de op het besluit betrekking hebbende stukken, is dat geen volledige zienswijze konden worden ingediend. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb), motiveringsbeginsel (3:46 Awb) en de verplichting over de ter inzage legging van het ontwerpbesluit (art. 3:11 Awb).

Reactie Zoals hiervoor onder 5a toegelicht, is van gemeentewege op juiste wijze toepassing gegeven aan het bepaalde in afdeling 3.4 van de Awb en specifiek aan het bepaalde de artikelen 3:11 en 3:14 Awb. Het ontwerpbesluit is ter inzage gelegd en eenieder heeft de mogelijkheid gehad om hieromtrent een zienswijze in te dienen. Onverplicht is de termijn waarbinnen zienswijze konden worden ingediend zelfs met een week verlengd. Ons inziens is er in zoverre geen sprake van strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:11 en 3:46 Awb en bestaat er geen reden om de procedure over te doen. Reclamant is voldoende in de gelegenheid gesteld om tijdig een inhoudelijke zienswijze omtrent het ontwerpbesluit naar voren te brengen. Dit blijkt ook uit het feit dat reclamant - al dan niet tezamen met anderen - in totaal tijdig elf zienswijze heeft ingediend. Bovendien is het mogelijk om een zienswijze na ommekomst van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit nader te onderbouwen. Van die mogelijkheid heeft reclamant geen gebruik gemaakt. Hieraan voegen wij toe dat het ons ook voor het overige niet bekend is dat iemand is benadeeld doordat alleen de Ruimtelijke Onderbouwing een week later dan het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Er zijn in totaal 29 zienswijzen ingediend, waarvan één zienswijze buiten de verlengde termijn. Laatstgenoemde zienswijze betrof een pro forma.

De betreffende reclamant had binnen de zienswijzetermijn overigens ook al zienswijze ingediend.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. Zienswijze 6 (16 september 2025) 6a. Advies Haver Droeze Adviesbureau Haver Droeze is ingeschakeld om een advies te geven over een zorgvuldige inpassing van de locatie van het zonnepark aan de Stobbenbroekerweg (locatie 1) in het landschap. Het door het adviesbureau opgestelde advies van 11 juli 2023 is toegezonden aan zowel de initiatiefnemer als aan het college. Hierop is niet gereageerd; noch door de initiatiefnemer noch door de gemeente. Daarom wordt verzocht om alsnog kennis te nemen van het advies van Haver Droeze en is het advies bijgesloten. Op grond van het advies stellen reclamanten zich, kort samengevat, op het standpunt dat het zonnepark het landschap aantast. Als gevolg hiervan wordt het vrije uitzicht vanuit hun woning, tuin en weiland op het open landschap en de daarachter gelegen es aangetast. Voorts voeren reclamanten aan, zoals wij begrijpen, dat het landschappelijke inpassingsplan voor onderhavige locatie tekortschiet voor zover er bomen (bos) wordt aangeplant. Ook op die delen rond het zonnepark dient de openheid van het landschap volgens hen te worden behouden.

Reactie Naar aanleiding van de door de initiatiefnemer op 28 juni 2023 - in het kader van het participatieproces gehouden informatiebijeenkomst, hebben reclamanten de initiatiefnemer bij e-mailbericht van 11 juli 2023 het advies van Haver Droeze gezonden. Reclamanten wonen ten zuiden van locatie 1 van het zonnepark. De afstand tussen hun woning en de zuidoosthoek van het zonnepark is ongeveer 230 meter. In het advies is een alternatief voor de landschappelijk inpassing van locatie 1 opgenomen. Voor de landschappelijke inpassing van deze locatie voor zover hier van belang - ter hoogte van de zuidoosthoek wordt een inrichting met “natuurvriendelijke oevers en brede zoom langs hoofdwatergang” en “hakhout” voorgesteld ter vervanging van de beoogde “grondwallen en sinusvormige oevers”. Onder de natuurvriendelijke oever verstaat Haver Droeze, zoals wij begrijpen: hakhout, knotwilgen en passende kruiden- en bloemrijke vegetaties. Anders dan reclamanten stellen, is het e-mailbericht van reclamanten en het advies van Haver Droeze door de initiatiefnemer beoordeeld en in het verslag van de participatie betrokken. Hieruit blijkt dat de initiatiefnemer het 9

voorstel over de inrichting van de zuidoosthoek van het zonnepark heeft overgenomen. Zie pagina 9 van het participatieverslag in bijlage 6 bij de Ruimtelijke Onderbouwing (citaat):

“Onze reactie op het rapport van Adviesbureau Haver Droeze: (…) Pagina 3: Voorkeur hakhout, knotwilgen

(…)

(…) Een goed idee, wat niet aangesproken is tot op heden daar de indruk verrees dat complete afscherming een voorwaarde was. Dit soort vegetatie zal goed passen in de omgeving maar nooit voor volledige afscherming zorgen. (…)

Voorts hebben reclamanten hun alternatieve voorstel voor de inrichting van locatie 1 ook ingebracht tijdens de door de initiatiefnemer gehouden informatieavond op 12 juli 2023. Uit het verslag blijkt dat de initiatiefnemer anders dan reclamanten stellen - het voorstel hebben omarmd en overnemen. Zie p. 7 en 8 van het participatieverslag (citaat):

“Het park aan de Stobbenbroekerweg: (…) Hakhout en knotwilgen aan zuidwest en zuidoost kant (Schaap) (…)

(…) Meegenomen in plan (…)

Uit het bij de op 21 december 2023 ingediende aanvraag om de omgevingsvergunning gesloten Landschappelijk Inpassingsplan van december 2023 blijkt dat de initiatiefnemer het voorstel van reclamanten over de landschappelijke inpassing van de zuidoosthoek van locatie 1 heeft overgenomen. De eerder beoogde grondwallen zijn vervangen. Naar aanleiding van het advies van Het Oversticht van 5 december 2024 is het gewijzigde Landschappelijk Inpassingsplan - eveneens overeenkomstig het voorstel van reclamanten - nader geoptimaliseerd in het aangepaste Landschappelijk Inpassingsplan van mei 2025. Het inpassingstracé aan de zuid- en oostkant van het zonnepark wordt ingericht met o.a. een keverbank, een struweelhaag, patrijzenhagen en rijen knotwilgen. Struweelhagen hebben doorgaans een hoogte die varieert tussen de 2 en 5 meter. De hoogte van knotwilgen is hiermee vergelijkbaar. Patrijzenhagen hebben een hoogte van ongeveer 2 tot 3 meter. De breedte van het voor reclamanten meest relevante deel van het inpassingstracé op de hoek van de zuid- en oostkant van het zonnepark is ongeveer 9 meter (zie o.a. doorsnede I – I’ van deelgebied Zonneveld 1 van het Landschappelijk Inpassingsplan van februari 2026).

Opmerking verdient hierbij dat de initiatiefnemer de voorkeur heeft gegeven aan het planten van knotwilgen boven hakhout ter hoogte van de zuidoosthoek vanwege een andere wens van reclamanten, het behoud van de openheid van het landschap. Het Oversticht heeft hier expliciet mee ingestemd. Zie advies van 8 april 2025. Voorts is het duidelijk dat het bestaande uitzicht voor reclamanten op het landschap wijzigt met de komst van een zonnepark. Het is evenwel vaste rechtspraak van de Afdeling dat degene die vanuit zijn woning zicht heeft op open landschap, geen aanspraak kan maken op een blijvend vrij uitzicht vanuit die woning, ook niet als het ter plaatse geldende bestemmingsplan/omgevingsplan daar in de bestaande situatie geen bebouwing toestond.6 Wat daarvan zij, de woning van reclamanten ligt op een afstand van ongeveer 230 meter van de dichtstbij gelegen zuidoosthoek van locatie 1. Het zicht op de beoogde locatie voor het zonnepark wordt reeds nu al grotendeels ontnomen door de aanwezigheid van een onderbroken bossingel tussen de woning van reclamanten en de 6

Zie bijv. AbRS 27 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1290), r.o. 18.4

10

locatie voor het zonnepark. Alleen door een onderbreking in de singel hebben reclamanten thans zicht op de locatie voor het zonnepark. Gelet hierop, alsmede gelet op het Landschappelijk Inpassingsplan, zoals hiervoor toegelicht, zijn wij van oordeel dat het zonnepark op juiste wijze in het landschap wordt ingepast. De zonnepanelen zullen door die inrichting wijze voor reclamanten zoveel mogelijk aan het zicht worden onttrokken. Bovendien lijkt ons dit ook in overeenstemming met het advies van Haver Droeze en het voorstel van reclamanten inhoudende dat de openheid van het landschap zoveel mogelijk dient te worden behouden. Anders dan reclamanten stellen, is hun ‘inspraak’ bij de door de initiatiefnemer gehouden participatie en ingediende aanvraag wel degelijk betrokken en derhalve ook in het ontwerpbesluit. Zoals toegelicht onder 4d is het participatieproces op grond van het daarvoor opgestelde Communicatie- en participatieplan gehouden en zorgvuldig uitgevoerd. Het feit dat reclamanten, zoals zij stellen, niet persoonlijk bij het aanpassen van het Landschappelijk Inpassingsplan zijn betrokken, doet daar niets aan af.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 6b. Lichtschittering, geluid en visualisatie Er is geen onderzoek gedaan naar lichtschittering, geluid en er ontbreekt een visualisatie waarin de zonnepanelen, hekwerken, camera’s en omvormers zijn weergegeven.

Reactie Lichtschittering Anders dan reclamanten stellen, is het aspect lichtschittering als gevolg van de weerkaatsing op de zonnepanelen betrokken bij de beoordeling van de aanvraag. Dit aspect is beoordeeld in paragraaf 4.12 van de Ruimtelijke Onderbouwing en in het bij de aanvraag overgelegde document ‘Follow the sun’ (B15). Hieruit blijkt dat het glas dat wordt gebruikt voor zonnepanelen nauwelijks reflecteert en dat die reflectie dan wel schitteringen substantieel lager is dan bij de weerkaatsing van (zon)licht op andere oppervlakten zoals water, plastic, plexiglas, standaard glas, sneeuw en staal. Dit is ook logisch omdat het doel van zonnepanelen is om zoveel mogelijk (zon)licht te behouden voor het omzetten in elektriciteit. Voorts blijkt uit de hiervoor genoemde stukken dat alleen in theorie sprake zou kunnen zijn van reflectie/schittering van (zon)licht op de zonnepanelen in korte perioden direct na zonsopgang en voor zonsondergang. In de praktijk zullen reclamanten evenwel geen hinder ondervinden van lichtschittering/reflectie van (zon)licht op de zonnepanelen. Geluid Zoals in paragraaf 4.6 van de Ruimtelijke Onderbouwing toegelicht, wordt in de VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering geadviseerd om tussen een omvormer en een transformator enerzijds en een gevoelig object zoals een woning anderzijds een afstand van 30 respectievelijk 50 meter in acht te nemen.

De woning van reclamanten ligt op een afstand van meer dan 230 meter van de locatie waar de zonnepanelen worden geplaatst. Mitsdien wordt ruimschoots voldaan aan de in acht te nemen grootste adviesafstand van 50 meter. Dit geldt ook in het geval gebruik wordt gemaakt van het afwijken van de aangevraagde locatie voor de transformator en omvormers met 10% op grond van de Flexibiliteitsnotitie. Het geluid van het zonnetracker-systeem is verwaarloosbaar in vergelijking met het geluid van de transformator en omvormers. Mitsdien is in zoverre sprake van een goede ruimtelijke ordening. Anders dan reclamanten stellen, is het aspect geluid dus wel degelijk betrokken bij de besluitvorming. Visualisatie Bij de aanvraag zijn diverse visualisaties van (onderdelen van) het zonnepark en de landschappelijke inpassing opgenomen in het Landschappelijk Inpassingsplan om een goed beeld te kunnen vormen over het project in de omgeving. Naar aanleiding van onderhavige zienswijze is om een tekening van een omvormer verzocht. Zie document B8. Voorts geldt er geen regel die ertoe verplicht om een visualisatie van het zonnepark en de daarbij behorende voorzieningen bij de aanvraag te overleggen. Gelet hierop wordt onderhavige onderdeel van de zienswijze niet gedeeld.

11

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. Zienswijze 7 proforma (16 september 2025) en aanvulling op proforma (1 oktober 2025) 7a. Gemeentelijk beleid Kort samengevat stellen reclamanten zich op het standpunt dat het zonnepark in strijd is met: -

-

-

het criterium van een goede ruimtelijke ordening, omdat: 1. Geen rekening is gehouden met de cultuurhistorie van de voormalige haverzate De Velner 2. Andere locaties in Raalte, die niet zijn gelegen in het landgoederenlandschap, meer geschikt zijn dan onderhavige locatie in het landgoederenlandschap het gemeentelijk ruimtelijk beleid waaronder het coalitieakkoord en de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0”. Het zonnepark is op de volgende onderdelen in strijd met laatstgenoemd beleidsdocument: 1. Zonneladder 2. Locatie 1 is in strijd met de ter plaatse geldende dubbelbestemming “waarde - landschapswaarden’ en de bestemming ‘natuur’ van de aangrenzende es, en locatie 3 is in strijd met het landgoed 3. Verhouding zonnepanelen en groen/water van 80% : 20% 4. Minimale onderlinge afstand tussen zonneparken van 500 meter 5. Dialoog met omwonenden en omgeving de eerdere negatieve adviezen van Het Oversticht van 17 maart 2021, 15 mei 2024 en 5 december 2024.

Aan de zienswijze over de adviezen van Het Oversticht voegen reclamanten toe, dat die ten onrechte niet zijn gekwalificeerd als de op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken, die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van het ontwerpbesluit, en overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:11 Awb ten onrechte niet ter inzage zijn gelegd.

Reactie I.

Goede ruimtelijke ordening

Criterium van een goede ruimtelijke ordening Onderhavige zienswijze heeft betrekking op de aangevraagde omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, aanhef en onder c van de Wabo. Deze aanvraag kan op grond van artikel 2.12, lid 1 aanhef en onder a sub c van de Wabo – voor zover hier van belang – slechts worden verleend indien het zonnepark niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zoals toegelicht in de reactie onder 4a dient hierbij te worden beslist op de aanvraag, zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent onder meer dat, als het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven op grond van de vaste rechtspraak van de Afdeling7 alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren. In hetgeen in de zienswijze over alternatieve locaties wordt aangevoerd door te verwijzen naar een ingezonden brief van hoogleraar Landschapsgeschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) (de heer Spek) aan De Stentor, wordt geen grond gezien voor het oordeel dat vanwege onderhavige locatie de omgevingsvergunning moet worden geweigerd.

Voorts zijn wij van oordeel dat het project op zichzelf bezien aanvaardbaar is en voldoet aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Voor zover de locatie 1 al heeft behoord tot de in 1838 afgebroken havezate De Velner (herenhuis), is die locatie landschappelijk bezien niet (meer) van grote cultuurhistorische waarde. Het gebied is opgeschaald voor landbouw. Hiervoor zijn bestaande houtopstanden verwijderd en is de biodiversiteit, mede door het intensieve agrarische gebruik, verloren gegaan. Zie ook de adviezen van Het Oversticht die reclamanten in hun zienswijze betrekken. 7

Zie bijv. AbRS 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4559)

12

Gemeentelijk ruimtelijk beleid Het op onderhavige aanvraag toepasselijke ruimtelijk beleid is uitsluitend opgenomen in de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0”. De toetsing aan beleid blijft derhalve tot dit document beperkt. Het coalitieakkoord betreft in zoverre geen (beleids)regels waaraan onderhavige aanvraag op grond van het hiervoor genoemde artikel 2.12, lid 1 van de Wabo dient te worden getoetst. De beweerdelijke strijdigheid met het coalitieakkoord wordt dan ook buiten beschouwing gelaten. Voorts is het project - anders dan reclamanten stellen - niet in strijd met de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0”. Zonneladder Anders dan reclamanten stellen, voorziet het beleid niet in een dwingende toetsing aan een zogenoemde ‘zonneladder’ (voorkeursvolgorde locaties zonnepanelen). Zie paragraaf 1.1 van de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0” (citaat): “Met deze richtlijnen wordt het voor initiatiefnemer(s) en omwonenden duidelijk wat de gemeente belangrijk vindt en wat er gevraagd wordt om een zonnepark te realiseren.

Omdat alle categorieën van de ‘ladder’ nodig zijn en vanuit het besef van urgentie wachten we niet met zonneparken in het buitengebied totdat alle daken en restgronden in de gemeente vol liggen.” Het gemeentelijk beleid vereist voor onderhavige aanvraag voor het zonnepark geen expliciete toetsing aan een voorkeursladder. De keuze voor de concrete locatie wordt in beginsel bepaald door de initiatiefnemer. Bestemming In paragraaf 3.1.2 ‘Minder geschikte gebieden’ van de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0” wordt – voor zover hier van belang – het volgende vermeld over gebieden die niet op het eerste oog in aanmerking komen voor de exploitatie van een zonnepark (citaat):

“Op als waardevol aangemerkte essen en enken, in open weidevogelgebied of in dicht bebost gebied ligt het niet voor de hand om een zonnepark te realiseren. De waarden zoals aangegeven in het bestemmingsplan Buitengebied (Dubbel bestemming: Waarde Landschap 1) zijn hierbij uitgangspunt. Alleen als sprake is van een zeer goede onderbouwing en meerwaarde kan in deze gebieden in een uitzonderlijke situatie meegewerkt worden aan een zonnepark.” Locatie 1 noch locatie 3 kwalificeert als een ‘es’, ‘enk’, ‘open weidevogelgebied’ of een ‘dicht bebost gebied’ in de zin van het gemeentelijk beleid. Voorts is aan geen van deze locaties de dubbel bestemming “Waarde Landschap 1” toegekend. Op locatie 1 rust alleen - voor zover hier van belang - de bestemming ‘Agrarisch’. Ter plaatse van locatie 3 geldt de bestemming “Agrarisch met waarden – Landschapswaarden”. Gelet hierop zijn de locaties 1 en 3 - anders dan reclamanten stellen - niet ‘minder geschikt’ in de zin van het gemeentelijk beleid voor een zonnepark. Verhouding zonnepanelen - groen/water In paragraaf 3.3.1 ‘Landschappelijke inpassing’ van de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0” wordt voor zover hier van belang - over de verhouding tussen de zonnepanelen en groen/water in een groene omgeving het volgende vermeld (citaat):

“2. Combineren met: (…) b. Gebiedsontwikkeling in de groene omgeving, waarbij zonnevelden aansluiten op andere gebiedsontwikkelingen of een energielandschap vormen. Dit op basis van de referentie 80% ruimte voor het panelenveld en 20% ruimte voor groen en/of water.” Zoals vermeld in het advies van Het Oversticht van 8 april 2025 wordt ruimschoots voldaan aan deze verhouding.

13

Minimale afstand tussen zonneparken In paragraaf 3.3.1 ‘Landschappelijke inpassing’ van de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0” wordt voor zover hier van belang - over de in acht te nemen onderlinge minimale afstand tussen zonneparken van verschillende initiatiefnemers vermeld (citaat):

“Als onderdeel van de inpassing van een zonnepark maken we met omwonenden de afspraak dat gedurende de looptijd van het park en binnen een bepaalde zone rond het park (500 tot 1000 meter) geen medewerking wordt verleend aan andere initiatieven voor een zonnepark.” Hoewel deze in acht te nemen minimale afstand is bedoeld voor zonneparken onderling, is deze minimale afstand ook in acht genomen bij de drie locaties, waaruit onderhavig zonnepark bestaat. Zoals uit het advies van Het Oversticht van 8 april 2025 blijkt, wordt voldaan aan deze afstand. Dialoog In paragraaf 2.3 van de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0” zijn vijf basisuitgangspunten geformuleerd, waaraan een initiatief voor een zonnepark moet voldoen. Een daarvan is het houden van een dialoog met de omgeving. De initiatiefnemer heeft aan deze inspanningsverplichting voldaan zoals hiervoor onder 4d toegelicht. Volstaan wordt met een verwijzing naar de reactie bij 4d. II. Oude adviezen van Het Oversticht Zoals onder 5a toegelicht kwalificeren de oude adviezen van Het Oversticht niet als op onderhavig ontwerpbesluit betrekking hebbende relevante stukken die bij het ontwerpbesluit ter inzage hadden behoren te liggen. Volstaan wordt in zoverre met een verwijzing naar die reactie.

Hieraan wordt toegevoegd dat de gemeente op grond van de “Richtlijnen zonneparken in de gemeente Raalte 2.0” advies aan Het Oversticht vraagt over “de omvang en inpassing in het landschap” van het zonnepark op basis van het bij de aanvraag gesloten Landschappelijk Inrichtingsplan. In zoverre is het advies van 17 maart 2021 niet relevant. Het dateert van vóór de ingediende aanvraag om de omgevingsvergunning op 21 december 2023. Het advies van 15 mei 2024 is - anders dan reclamanten stellen - niet negatief over de inpassing van de locaties 1 en 2 van het zonnepark. In dat kader wordt alleen een nadere verkenning geadviseerd. Het advies is wel negatief over locatie 3, maar dat standpunt is niet gebaseerd op argumenten waarover advies is gevraagd, te weten: de omvang en de inpassing in het landschap. Het advies voldoet in zoverre niet aan de adviesvraag van de gemeente. Naar aanleiding hiervan is Het Oversticht verzocht om haar advies te beperken tot de voorgelegde adviesvraag (omvang en landschappelijke inpassing) en daarbij de vastgestelde uitgangspunten voor een zonnepark in zowel het gemeentelijke als het provinciale beleid te betrekken. Hierbij is het verslag van de participatie van 26 november 2023 gesloten. Het Oversticht is dus geïnformeerd over de resultaten van de plaatsgevonden ‘dialoog’. Dit heeft geleid tot het advies van 5 december 2024.

Hierin stelt Het Oversticht dat de omvang van de locaties 1 en 2 aanvaardbaar zijn, maar dat de landschappelijk inpassing nog nader moet worden geoptimaliseerd. De omvang van locatie 3 beoordeelt Het Oversticht als te groot. Het project dient voor deze locatie zowel voor de omvang als de landschappelijke inpassing te worden aangepast. Dit advies heeft (opnieuw) geleid tot een aanpassing van het project en het Landschappelijke Inpassingsplan. Het projectgebied voor locatie 3 is verkleind en het Landschappelijke Inpassingsplan is aangepast. Zie de versie van mei 2025. Het aangepaste Landschappelijk Inpassingsplan is opnieuw aan Het Oversticht ter advisering voorgelegd. Het Oversticht heeft hierover een positief advies verstrekt. Alleen dit advies is relevant voor onderhavige besluitvorming. De eerdere adviezen hebben, zoals toegelicht, geleid tot aanpassing van het project en het Landschappelijk Inpassingsplan. Mitsdien is - gelet op de adviesvraag en anders dan reclamanten stellen geen sprake (meer) van strijdigheid met de eerdere adviezen van Het Oversticht.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit.

14

7b. Strijd met provinciale verordening. Het zonnepark is in strijd met de aangepaste ‘Verordening Overijssel’.

Reactie Deze zienswijze wordt aldus begrepen dat onderhavig zonnepark in strijd is met de instructieregels ‘zonnevelden’ uit de op 1 november 2024 gewijzigd vastgestelde Omgevingsverordening Overijssel (hierna: Omgevingsverordening). Op grond van artikel 4.106, lid 1 van de Omgevingsverordening is het sinds 1 november 2024 in principe niet langer mogelijk om zonnevelden te realiseren op landbouw- en natuurgronden. Het tweede artikellid voorziet evenwel in een uitzondering op die regels indien het bevoegd gezag vóór 13 oktober 2023 in principe heeft besloten om medewerking te verlenen aan het betreffende zonnepark en mits verzekerd is dat het project uiterlijk 1 januari 2030 zal zijn gerealiseerd. Bij brief van 4 januari 2022 heeft de initiatiefnemer het college verzocht om in principe medewerking te verlenen aan onderhavig zonnepark. Bij besluit van 8 mei 2023 heeft het college positief op het principeverzoek besloten. Mitsdien is onderhavige zonnepark toegestaan op grond van artikel 4.106, lid 2 van de Omgevingsverordening Overijssel. Er is derhalve geen sprake van strijdigheid met de instructieregels over zonnevelden uit de Omgevingsverordening Overijssel.

Conclusie: De zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 7c. Geluid, lichtschittering, visualisatie landschappelijk inpassing, en brandgevaar Reclamanten voeren aan dat er ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de geluidbelasting, de lichtschittering, en het brandgevaar als gevolg van het planten van bloemen onder de zonnepanelen en dat een visualisatie van de landschappelijke inpassing ontbreekt.

Reactie Geluid, lichtschittering, en visualisatie landschappelijke inpassing Zie onze reactie onder zienswijze 6b met betrekking tot geluid, lichtschittering en de visualisatie van de landschappelijke inpassing. Brandgevaar Aan de omgevingsvergunning wordt op advies van de brandweer een voorschrift verbonden om zowel de brandveiligheid als de realisatie van het kruidenrijk grasland te waarborgen. Uit de praktijk is gebleken dat een brand op zonneparken doorgaans plaatsvindt bij de bijbehorende voorzieningen (omvormers etc.) van het zonnepark en derhalve niet bij of tussen de zonnepanelen. In die gevallen bleken omvormers niet te voldoen aan de technische richtlijnen dan wel waren de omvormers verkeerd aangesloten. De combinatie van kruidenrijke grasland tussen en onder zonnepanelen leidt derhalve niet tot een verhoogd risico op brand. In het voorschrift wordt derhalve in het kader van het onderhoud bepaald dat de vegetatie in een strook van 2,5 m breed rond de omvormers, de transformatiestations en de batterijopslag niet hoger mag worden dan maximaal 30 centimeter. Op deze wijze wordt de balans tussen brandveiligheid en de realisatie van biodiversiteit voldoende gewaarborgd.

Conclusie: De zienswijze gaf aanleiding tot het vragen van nadere informatie aan de initiatiefnemer. Gelet op deze nadere informatie leidt de zienswijze tot het toevoegen van een voorwaarde aan de vergunning over het onderhoud van het kruidenrijk grasland. Voor het overige leidt de zienswijze niet tot een andere overweging in het besluit. 7d. Das Uit de QuickScan blijkt dat het zonnepark is geprojecteerd op essentieel foerageergebied voor de das en dat dit foerageergebied is gelegen nabij dassenburchten. Hoewel foerageergebieden van beschermde soorten op grond van de vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel niet worden beschermd op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb), bestaat hierop een uitzondering als een essentieel foerageergebied zodanig wordt aangetast dat daardoor de functionaliteit van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van de betrokken diersoort wordt aangetast. In dit geval staat volgens reclamanten vast dat sprake is van een essentieel foerageergebied en is 15

derhalve ten onrechte geen vvgb aangevraagd op grond van artikel 3.10 Wnb. Hieraan voegt reclamant toe dat regenwormen de belangrijkste voedselbron van de das is en dat die voedselbron verloren gaat door het zonnepark. Regenwormen komen vooral voor in bemeste landbouwgronden. Voorts zullen de dassen volgens reclamanten geen gebruik maken van de beoogde toegangspoorten in het hekwerk rond het zonnepark. Naar beide aspecten is geen onderzoek gedaan en derhalve is een vvgb vereist.

Reactie Zie onze reactie onder zienswijze 21a en 21b. Daaruit blijkt dat er geen essentieel foerageergebied verloren gaat voor de das in het geval de hekken rond het zonnepark worden voorzien van toegangspoorten voor kleine zoogdieren waaronder de das. Mitsdien is er ook geen vvgb van gedeputeerde staten van Overijssel vereist.

Conclusie Deze zienswijze leidt niet tot een andere overweging in het besluit. 7e. Interne saldering stikstof Reclamanten voeren aan dat uit de AERIUS-berekening blijkt dat er gebruik is gemaakt van intern salderen. Dat is sinds de bekende Rendac-uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923) niet meer toegestaan. Mitsdien is volgens reclamanten een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist.

Reactie Naar aanleiding van deze zienswijze heeft de initiatiefnemer een nieuwe AERIUS-berekening laten maken, waarbij - voor zover al nodig - geen toepassing is gegeven aan intern salderen. Uit die berekening blijkt dat er noch in de aanlegfase noch in de gebruiksfase een omgevingsvergunning is vereist voor een Natura 2000-activiteit. Zie paragraaf 4.9 van de Ruimtelijke Onderbouwing in samenhang met bijlage B4 AERIUS-berekening.

Conclusie: De zienswijze gaf aanleiding tot het overleggen van een nieuwe AERIUS-berekening door de initiatiefnemer. Gelet op deze nadere informatie leidt de zienswijze niet tot een andere overweging in het besluit. 7f. m.e.r.-beoordeling Het zonnepark kwalificeert als een landinrichtingsproject ingevolge onderdeel D9 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.). Mitsdien is ten onrechte geen m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen. Reclamanten onderbouwen hun zienswijze met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3841) over één zonnepark met een oppervlakte van 37 ha.

Reactie Anders dan reclamanten stellen, kwalificeert onderhavig zonnepark niet als een landinrichtingsproject als bedoeld in onderdeel D9 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. In dit geval worden de daarbij in kolom 2 zogenoemde drempelwaarden van 125 ha of meer voor een functiewijziging ten behoeve van o.a. water en natuur niet overschreden. Voorts is - anders dan in de door reclamanten genoemde uitspraak van de Afdeling - geen sprake van een ontwikkeling met een voldoende substantieel karakter. Het zonnepark heeft een totale oppervlakte van nog geen 30 ha (29,3 ha). Hiervan wordt een oppervlakte van 17,8 ha in beslag genomen door de zonnepanelen inclusief de open ruimten tussen de rijen zonnepanelen in. Deze oppervlakten bedragen op de locatie 1, 2 en 3 respectievelijk 6,8 ha, 6,5 ha en 4,5 ha. De onderlinge afstand tussen de locaties varieert tussen de 1.266 en 503 meter. De locaties worden landschappelijk ingepast met gebiedseigen beplanting of met behulp van het gebruik van bestaande begroeiing. Voorts wordt het zonnepark toegestaan voor maximaal 25 jaar en is derhalve tijdelijk van aard. Na ommekomst van de instandhoudingstermijn dient het zonnepark te worden verwijderd en kan het agrarische gebruik worden voortgezet.

In de voorwaarde bij de vergunning is verder bepaald dat een deel van de landschappelijke inpassing na ommekomst van de instandhoudingstermijn behouden moet blijven. Een tijdelijke functiewijziging van ongeveer 6 ha per locatie van het zonnepark heeft op grond van de rechtspraak van de Afdeling onvoldoende substantieel karakter om aangemerkt te kunnen worden als een landinrichtingsproject.8 8