Rapport onderzoek subsidiebeleid gemeente Putten

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten Rekenkamercommissie ENOP Thijs Boertien Roel Lauwerier

23 december 2020

Inhoudsopgave Hoofdstuk

Pagina

1.

Inleiding

3

2.

Conclusies en aanbevelingen

7

3.

Doeltreffendheid

15

4.

Doelmatigheid

22

5.

Transparantie

31

6.

Rol van de raad

36

7.

Bijlagen

40

2

1. Inleiding

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Aanleiding

Onderzoeksvragen

Subsidiebeleid is een bekend en bijzonder thema voor de rekenkamercommissie van de

In lijn met de hierboven omschreven onderzoeksdoelen heeft RKC ENOP de volgende

gemeenten Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten (verder RKC ENOP). Immers, in

centrale onderzoeksvraag geformuleerd.

2006-2007 was dit het onderwerp van het eerste gezamenlijke rekenkameronderzoek van de vier gezamenlijke rekenkamercommissies. Dit onderzoek richtte zich in het bijzonder op

Is het gevoerde subsidiebeleid voor activiteiten op het gebied van

de subsidies voor het jongeren- en ouderenwerk en heeft geresulteerd in concrete

sport, cultuur, evenementen en welzijn in de periode 2008 tot heden doelmatig (efficiënt),

conclusies en aanbevelingen.

doeltreffend (effectief) en transparant geweest?

Inmiddels zijn we ruim een decennium en enkele raadsperioden verder en heeft RKC ENOP

Conform het onderzoeksdoel wil RKC ENOP het subsidiebeleid geëvalueerd hebben langs

besloten het subsidiebeleid van de vier gemeenten opnieuw te onderzoeken. Ditmaal staat

verschillende facetten van het beleid, namelijk de doeltreffendheid, de doelmatigheid en

de periode 2008 tot heden centraal en heeft het onderzoek een bredere scope (sport,

de transparantie van het beleid alsook de rolneming van de raad. Daartoe zijn de volgende

cultuur, evenementen en welzijn). De gemeente Putten heeft aan de voorkant aangegeven

deelvragen geformuleerd.

de onderzoeksresultaten te betrekken bij de vernieuwing en aanpassing van het subsidiebeleid.

1. Doeltreffendheid i.

Het onderzoek heeft tot doel inzichtelijk te krijgen hoe het subsidiebeleid van de vier

Wat waren de aanbevelingen uit het Onderzoek Subsidiebeleid uit 2006-2007 en zijn deze opgevolgd?

gemeenten anno 2020 is vormgegeven. RKC ENOP is benieuwd of de systematiek van het

ii. Hoe zijn de beleids- en maatschappelijke doelstellingen in de verordening of het beleid

subsidiebeleid effectief en transparant is en in welke mate het subsidiebeleid het

vastgelegd?

gemeentelijke beleid ondersteunt en bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen. Vanuit

iii. Is er sprake van subsidieplafonds bij subsidieverlening. Zo ja, in hoeverre heeft het

de resultaten uit dit onderzoek wordt ook bekeken in hoeverre uitvoering is gegeven aan

instellen en/of bereiken van een subsidieplafond effect op de doeltreffendheid van de

de conclusies en aanbevelingen op het gebied van jongeren- en ouderenwerk uit 2007 en

subsidieverlening?

in hoeverre dit is vertaald naar andere subsidieterreinen (zoals de domeinen sport, cultuur,

iv. In hoeverre zijn de doelen van beleid vertaald naar meetbare normen (input, output,

evenementen en welzijn die voor dit onderzoek onder de loep worden genomen). Aan de

outcome)?

hand van de onderzoeksresultaten wil RKC ENOP toekomstgerichte aanbevelingen doen

v. Welke effecten hebben maatschappelijke ontwikkelingen, veranderingen in het sociaal

per gemeente met daarbij een onderlinge vergelijking van het beleid van de vier

domein (decentralisaties) en de financiële gevolgen daarvan (o.a. vergoedingen vanuit

gemeenten.

het Rijk) op het subsidiebeleid (bijvoorbeeld voor de hoogte van de subsidiebedragen of het aantal aanvragen)?

4

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

2. Doelmatigheid

Aanpak

i.

Welke inzet (middelen en personeel) leveren de vier gemeenten voor beleidsvorming,

Het onderzoek is gestart met een documentstudie. Hierbij is gekeken naar met name

uitvoering en handhaving van het subsidiebeleid?

documenten die inzicht bieden in de subsidiebeleidsvorming, de opzet van het beleid, de

ii. Hoe ziet het proces rondom subsidieverstrekking in de vier gemeenten eruit?

uitvoering en de resultaten ervan. Om een goed beeld te krijgen van het subsidieproces en

iii. Vindt controle plaats op de voorwaarden in de subsidiebeschikking en zo ja, heeft dit

de resultaten hiervan, behandelen we in de analyse voorbeelden vanuit twee subsidie-

gevolgen voor de hoogte van het definitieve subsidiebedrag?

dossiers per domein (acht in totaal).

3. Transparantie

De bevindingen uit de documentstudie hebben een eerste feitenbeeld opgeleverd. Dat

i.

In hoeverre zijn de subsidiemogelijkheden duidelijk vindbaar voor mogelijke aanvragers

beeld is tijdens interviews en groepsgesprekken geverifieerd en aangevuld. De onder-

en is duidelijk aan welke voorwaarden de aanvraag moet voldoen?

zoeksvragen vormden de structuur voor de interviews, per gemeente aangevuld met

ii. In hoeverre is het toetsingskader op grond waarvan subsidie wordt verleend helder?

specifieke vragen vanuit de documentstudie. Er zijn verschillende betrokkenen, zoals

iii. In hoeverre is de besluitvorming (tot en met de bezwaarfase) over het al dan niet

wethouders en ambtenaren, geïnterviewd. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt; deze

toekennen van subsidie inzichtelijk voor iedereen?

zijn voorgelegd aan de geïnterviewde personen met de mogelijkheid om feitelijke onjuistheden te corrigeren. Daarna zijn de verslagen vastgesteld. Raadsleden zijn door

4. Rol van de raad i.

middel van een groepsgesprek betrokken bij het onderzoek.

Op welke wijze betrekt het college de raad bij de beleidsvorming en het bepalen van de maatschappelijke doelstellingen?

ii. Hoe informeert het college de raad over het gevoerde subsidiebeleid? iii. In hoeverre heeft de raad mogelijkheden om sturing te geven aan het beleid en de maatschappelijke doelstellingen? iv. In hoeverre maakt de raad gebruik van bovenstaande mogelijkheden?

5

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

Om meer zicht te krijgen op het externe perspectief en de transparantie van het subsidiebeleid is een survey uitgezet onder subsidieaanvragers in de afgelopen twee jaar. Naar aanleiding van de resultaten uit de survey heeft een verdiepende focusgroep plaatsgevonden met respondenten die daar voor openstonden. Hierna is het geverifieerde en aangevulde feitenbeeld verwerkt in een rapportage die voor ambtelijk wederhoor is aangeboden. Het ambtelijk wederhoor is verwerkt in voorliggende rapportage. Leeswijzer In hoofdstuk 2 leest u de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Deze komen voort uit de beschrijving en de analyse van de vier belangrijkste facetten van het beleid. Deze vier thema’s zijn als apart te lezen hoofdstukken uitgewerkt (hoofdstuk 3 t/m 6). De verschillende alinea’s in deze hoofdstukken 3 t/m 6 doen recht aan de beantwoording van de subvragen. In het kopje boven de alinea wordt dan ook steevast verwezen naar de subvraag die in die alinea centraal staat. Voor alle deelvragen, op één na, geldt dat ze behandeld worden in de verschillende hoofdstukken. Alleen subvraag 1.i, die gaat over de doorwerking van de aanbevelingen uit 2006-2007 is in de bijlagesectie (paragraaf 7.2) opgenomen, omdat de toetsing van de doorwerking van de aanbevelingen volgt uit de analyses in hoofdstukken 3 t/m 6.

We concentreren ons hierbij op de meer algemene aanbevelingen in het kader van het subsidiebeleid en de rol van de raad, en niet op de specifieke aanbevelingen ten aanzien van het jongeren- en ouderenwerk omdat de focus in dit onderzoek ligt op de doorwerking van deze aanbevelingen op andere beleidsterreinen (cultuur, sport, evenementen en welzijn). In de bijlage (hoofdstuk 7) treft u een checklist met betrekking tot de subsidieaanvragen zoals deze in Putten wordt toegepast (7.1), een overzicht van de geïnterviewde personen (7.3), een bronnenlijst met geraadpleegde documenten (7.4), een vergelijkend overzicht van het beleid tussen de vier gemeenten (7.5), en extra achterliggende data vanuit de survey (7.6).

6

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

2. Conclusies en aanbevelingen

2. Conclusies en aanbevelingen

1. Inleiding

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt.

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Doeltreffendheid (pagina 15)

Is het gevoerde subsidiebeleid voor activiteiten op het gebied van sport, cultuur, evenementen en welzijn in de periode 2008 tot heden doelmatig (efficiënt),

Om subsidies doelgericht in te kunnen zetten, moet er een inhoudelijke, beleids-

doeltreffend (effectief) en transparant geweest?

matige inbedding zijn waar de subsidiekaders op aan kunnen sluiten. Vervolgens kunnen op basis van deze kaders subsidieafspraken worden gemaakt en kan er

Om deze hoofdvraag te beantwoorden, zijn de opzet en de werking van het subsidiebeleid

vanuit de verantwoording/het inhoudelijke gesprek over deze afspraken, een

onderzocht door middel van een documentstudie, interviews en een raadssessie. Voor het

richtinggevende uitspraak worden gedaan over de doelrealisatie van de inzet van

onderzoek hebben we met ambtenaren van verschillende beleidsterreinen en met een

subsidies. Voornoemde kan voor de gemeente Putten in onderstaande figuur

vertegenwoordiging van het college van B&W gesproken. De ervaring vanuit subsidie-

worden vervat.

aanvragers in de gemeente Putten is door middel van een vragenlijst en een aanvullende focusgroep opgehaald. De beantwoording van de hoofdvraag (hoofdconclusie) en de daaraan gekoppelde aanbevelingen zijn gebaseerd op en vloeien voort uit de hierna volgende hoofdstukken. In deze hoofdstukken worden de afzonderlijke aspecten van het onderzoek (doeltreffendheid,

Doelrealisatie / Impact subsidie

doelmatigheid, transparantie en rol van de raad) geanalyseerd en de onderliggende deelvragen beantwoord. Subsidieafspraken Subsidiekaders (ASV + subsidieprogramma) Beleidskaders

8

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

De algemene kaders ten aanzien van subsidie zijn vastgelegd in de Algemene Subsidieverordening (ASV) die in 2017 door de gemeenteraad is geactualiseerd. Meer specifiek worden doelstellingen per domein vastgelegd in de jaarlijkse subsidieprogramma’s die door het college worden vastgesteld en met de raad worden gedeeld. In de subsidieprogramma’s wordt voor sommige subsidies de beleidsmatige inbedding kenbaar gemaakt maar dit gebeurt niet systematisch. In de subsidieprogramma’s zien we daarentegen wel herijkingen van beleid terugkomen indien deze gevolgen hebben voor het subsidiebeleid. Een voorbeeld hiervan is de Open Club Subsidie die in de subsidieprogramma’s terecht is gekomen nadat de Nota Gezondheid en Bewegen is vastgesteld. Tevens zien we in Putten een ontwikkeling waarbij er meer gefocust wordt op activiteitengericht subsidiëren. Deze ontwikkeling komt voort uit doelstellingen uit het coalitieprogramma 2014-2018.

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Aanbeveling 1 (raad) Zorg ervoor dat op alle terreinen waarop subsidies worden verstrekt, actuele en inhoudelijke beleidskaders voor specifieke beleidsdomeinen zijn vastgesteld met daarin duidelijke doelen. Aanbeveling 2 (raad en college) Laat de subsidiekaders (ASV + subsidieprogramma’s) logischer

voortvloeien uit de actuele beleidskaders waarin de beleidsdoelen van de gemeente Putten zijn vastgesteld (aanbeveling 1).

We concluderen in dit onderzoek dat het de gemeente Putten op dit moment nog te beperkt lukt om met alle subsidiepartners het inhoudelijke gesprek te voeren over de doeltreffendheid van de inzet van subsidies. Vanuit de gemeente zelf ervaart men dat er op te weinig domeinen richtinggevende nadere regels/beleidsregels zijn die duidelijk genoeg zijn om inhoudelijke afspraken te maken met subsidierelaties. Ook wordt de doeltreffendheid verder beperkt doordat er niet voor alle beleidsterreinen actuele beleidskaders zijn op basis waarvan subsidieafspraken kunnen worden gemaakt. Met name ten aanzien van cultuur is dit evident. Dit beperkt de mogelijkheden om subsidies gericht in te zetten op en te koppelen aan actuele beleidsdoelen. Dit wordt door subsidiegebruikers ook zo ervaren. Zij zouden meer het gesprek willen voeren over de manier waarop zij van maatschappelijke waarde (kunnen) zijn voor de gemeente Putten. Echter, op het niveau van individuele subsidies lukt het met de grotere partijen in de gemeente Putten beter om tot concrete subsidieafspraken te komen. Dit zijn met name subsidierelaties die zich begeven in het sociaal domein en een bijdrage leveren aan de doelen die verankerd zijn in het Meerjarenplan Samenleving.

Een aantal elementen uit dat plan, zoals het verbreden van de sociale basis, laat zich meer helder doorvertalen in subsidieafspraken waarover later verantwoording plaatsvindt ten aanzien van de impact die met de subsidie is gerealiseerd. Een ontwikkeling

naar een meer doeltreffende inzet van subsidies is dus zichtbaar op individuele subsidies. Of dit lukt, lijkt af te hangen van met name voldoende concrete onderliggende beleidskaders wat betreft ambities en doelen. Het is zaak voor Putten om deze lijn door te zetten voor alle beleidsterreinen waarop subsidie wordt verstrekt.

9

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Aanbeveling 3 (college en organisatie) Vertaal voor een doelgerichte inzet van subsidies de subsidiekaders door naar heldere subsidieafspraken over de te bereiken doelen. Leg in de gesprekken met alle gesubsidieerde organisaties meer nadruk op de doelrealisatie en betrek daarbij wat er naar de toekomst toe verbeterd kan worden. Zie in het kader van deze aanbeveling onderstaand, concreet voorbeeld.

10

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Doelmatigheid (Pagina 22) Inzet middelen Aanbeveling 4 (college) Versterk de inhoudelijke en financiële verantwoording ten aanzien van Voor wat betreft de doelmatigheid heeft de RKC de verantwoording over subsidies via de

subsidies zodat meer inzicht wordt geboden aan de raad in hetgeen wordt bereikt met de

P&C-cyclus voor de periode 2015-2019 bestudeerd. Op basis hiervan is het niet

inzet van subsidies. Overweeg hierbij om de (inhoudelijke) verantwoording expliciet te

eenvoudig om voor deze periode een richtinggevende uitspraak te doen over de

koppelen aan de inhoud van de beleidsprogramma’s en meer in te zetten op een systematiek

doelmatigheid van het beleid. Dit komt doordat er in de P&C-cyclus beperkte

van ‘tellen en vertellen’. Hierbij maak je de koppeling tussen kwantitatieve informatie

verantwoording over de begrote en werkelijke inzet van middelen ten aanzien van

(financiële inzet middelen) en kwalitatieve informatie (welke impact er is gerealiseerd met de

subsidies plaatsvindt. Vanaf 2018 is er een nieuwe verantwoordingssystematiek waarbij er

inzet van middelen).

over de ingezette middelen per domein wordt verantwoord. Hierbij wordt niet inzichtelijk gemaakt hoe de reële bedragen zich verhouden tot de begrote bedragen voor de inzet van subsidies. Dergelijke informatie die meer inzicht biedt in de doelmatigheid van het subsidiebeleid, is ambtelijk wel beschikbaar vanuit totaaloverzichten die in de organisatie worden bijgehouden. Daarnaast wordt er bij de verantwoording via de jaarrekeningen slechts een beperkte koppeling gemaakt tussen de inzet van subsidiemiddelen en de bijdrage van deze inzet aan het bereiken van doelstellingen in de gemeente Putten. Het zou wenselijk zijn om naar een verantwoordingssystematiek te gaan die meer inzicht biedt in hetgeen de subsidies opleveren voor de gemeente.

11

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Organisatie en subsidieproces Aanbeveling 5 (college en organisatie) Vraag alle subsidierelaties die verantwoording Voor wat betreft het subsidieproces concluderen we dat de te doorlopen stappen helder

moeten afleggen (> € 5.000) om expliciet te verantwoorden over de gemaakte

uiteen zijn gezet in de opzet van het beleid (o.a. ASV). Uit de bestudeerde subsidie-

subsidieafspraken. Wees hierbij scherp op met name subsidierelaties die via één

dossiers blijkt daarnaast dat ook in de praktijk de verschillende stappen van het proces

algemeen verslag aan verschillende (gemeentelijke) organisaties tegelijkertijd

systematisch worden doorlopen. Naast dat de dossiers compleet zijn vanuit het

verantwoording afleggen.

perspectief van de verschillende stappen van het subsidieproces, stellen we vast dat er systematisch gebruik wordt gemaakt van checklists voor de aanvraag en de vaststelling. Deze checklists worden gebruikt om de rechtmatigheid en de doeltreffendheid van de subsidie te borgen en geven antwoord op de vraag of de subsidierelatie heeft gedaan wat ze beloofd heeft te doen. Ook stellen we vast dat de processen worden geborgd door de toepassing van het vierogenprincipe: zowel vakinhoudelijke beleidsmedewerkers als gemandateerde afdelingshoofden zijn bij individuele subsidieprocessen betrokken. We concluderen tevens dat het in Putten voor wat betreft het subsidieproces niet alleen gaat om de eindverantwoording. Tussentijds worden met de grotere subsidiepartners (die een subsidie ontvangen van meer dan € 5.000) gesprekken gevoerd over de voortgang van afspraken en tussentijds worden er verslagen over de voortgang van subsidieafspraken aan de gemeente aangeboden. In het kader van de eindverantwoording ziet de rekenkamercommissie wel een aandachtspunt bij verantwoording vanuit organisaties die aan verschillende gemeenten gelijktijdig via één verslag verantwoording afleggen. In een dossier van een dergelijke subsidie komt naar voren dat er onvoldoende expliciet verantwoording plaatsvindt over hetgeen specifiek voor Putten is bereikt met de door de gemeente Putten bestede middelen.

Hoewel het bij dergelijke instellingen wel lukt om afspraken te maken over het doelgericht inzetten van subsidies, is het zaak om het subsidieproces zorgvuldig af te ronden door scherp te zijn op de verantwoording vanuit gesubsidieerde organisaties over de subsidieafspraken.

12

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Transparantie (pagina 31) Aanbeveling 6 (college en organisatie) Borg in het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan

De RKC concludeert dat subsidiegebruikers wisselend tevreden zijn over het subsidie-

dat er voor alle (potentiële) subsidieaanvragers een vast persoonlijk contact is. Koppel

beleid in Putten. Zij zien enerzijds mogelijkheden tot verbetering wat betreft de vind-

bijvoorbeeld een beleidsmedewerker cultuur in de gemeente als accounthouder aan een

baarheid en de duidelijkheid van informatie over subsidies. Als gebruikers van mening

subsidieaanvrager op het gebied van cultuur.

verschillen, komt dat vooral doordat de ene gebruiker al langere tijd subsidie aanvraagt en weet wie binnen de gemeente (college of organisatie) hij/zij kan benaderen. Andere gebruikers die minder tevreden zijn, missen (continuïteit in) het contact met de

gemeente. De uitvoering van het subsidiebeleid moet daarom zo georganiseerd zijn dat iedere (potentiële) gebruiker over een contactpersoon binnen de gemeente beschikt. In de uitvoeringspraktijk is hiervan organisatiebreed, gelet op de ervaringen van de gebruikers, nog geen sprake. Het hebben van een vast persoonlijk contact mag niet afhangen van het beleidsterrein (of het toeval). De duidelijkheid in subsidievoorwaarden wordt overwegend als positief beschouwd door subsidieaanvragers. Hierbij komt ook naar voren dat met name organisaties die al langer subsidie aanvragen in Putten, jaarlijks dezelfde procedure van subsidieaanvragen volgen. Zij zijn op de hoogte van de inlevertermijn en bij de afhandeling van de aanvraag is voor hen helder omschreven wat de stappen zijn. De helderheid van het toetsingskader waarop subsidie wordt verleend wordt daarentegen wisselend gewaardeerd in Putten. De subsidieaanvragers die positief zijn verklaren dat voor hen de toetsingscriteria duidelijk zijn na intensieve bespreking met de gemeente, of dat hier werkafspraken of een uitvoeringsovereenkomst aan ten grondslag liggen. Meer negatief gestemde subsidiegebruikers ervaren dat de inhoudelijke beoordeling of zij als organisatie voor een subsidie in aanmerking komen niet altijd evident is. De constructen die aan de subsidie ten grondslag liggen worden niet altijd als helder genoeg bestempeld.

13

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Rol raad (pagina 36) Aanbeveling 7 (raad) Subsidies vormen een van de belangrijkste instrumenten voor een gemeente om gericht We concluderen dat de gemeenteraad van Putten in de afgelopen jaren enerzijds de subsidiekaders heeft geactualiseerd via de ASV (in 2017) en anderzijds vanuit de inhoud op enkele domeinen kaders heeft gesteld aan subsidies. De raad ervaart echter dat hij op het subsidiebeleid als geheel nog meer inhoudelijk kaderstellend kan acteren. De raad voelt zich dus wel betrokken bij subsidies en het subsidiebeleid, maar stuurt hier vanuit zijn kaderstellende en controlerende rol niet proactief op. Zowel vanuit het

met maatschappelijke partners gezamenlijk doelen te realiseren. Verstevig daarom als raad je rol ten aanzien van de inhoudelijke kaderstelling van subsidies en de inhoudelijke controle op de bijdrage van subsidies aan de realisatie van de gemeentelijke doelen (parallel aan aanbeveling 1). Om als raad met het college meer inhoudelijk het gesprek te voeren over de inzet van subsidies en wat deze bijdragen aan de realisatie van de gemeentelijke doelen, is het nodig de inhoudelijke koppeling tussen de subsidies en de beleidsprogramma’s of beleidsdomeinen te versterken. Dit kan door in de P&C-cyclus per beleidsprogramma of binnen rapportages per beleidsprogramma de onderstaande aspecten op te nemen.

perspectief van de ambtelijke organisatie als de raad komt juist naar voren dat de raad op dit moment meer discussie voert over de inzet van individuele subsidies dan dat hij op het subsidiebeleid als geheel stuurt. Dit vergt dus een strategische keuze over de feitelijke inzet van subsidies. De raad moet zich buigen over vragen als: waarom zetten we het instrument subsidies in, wanneer past het goed, wanneer past het niet goed, en als we subsidies inzetten, met welk doel doen we dat dan? Een expliciet gesprek over de vraag hoe de raad wil sturen met subsidies is noodzakelijk. Daartoe moet de raad eerst aan de voorkant scherp hebben welke resultaten en effecten worden beoogd met de subsidies zodat hier vervolgens passende informatievoorziening met de relevante stuurinformatie aan kan worden gekoppeld (zie ook conclusies doelmatigheid).

Aanbeveling 8 (raad) Verleg de focus bij het volgen van het subsidiebeleid van afzonderlijke subsidies naar het subsidiebeleid als geheel.

14

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

3. Doeltreffendheid

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Beleidsmatig kader: ASV uit 2017 met jaarlijks subsidieprogramma (1.ii)

In dit coalitieakkoord zijn meerdere doelen gesteld, gerelateerd aan subsidie. Zo is in het

In juni 2017 heeft de gemeente Putten haar subsidiebeleid herijkt door een nieuwe

kader van het stimuleren van sport en bewegen het volgende uitgangspunt opgenomen:

Algemene Subsidieverordening (ASV) en een subsidieprogramma vast te stellen [1]. De door

"We geven verenigingen voortaan subsidie op basis van activiteiten en niet meer op basis

de Puttense gemeenteraad vastgestelde ASV [2] vervangt de ASV van 2009 en is gebaseerd

van het aantal leden dat ze hebben. We kijken of er ook nog andere veranderingen van het

op de modelverordening die door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in

subsidiebeleid nodig zijn.” [3, p.10] Na intern onderzoek wordt in het kader hiervan in 2017

2016 is bijgesteld. De ASV geeft de algemene ‘spelregels’ aan waarbinnen subsidieverlening

voorgesteld de ledensubsidie sport en de doelgroepensubsidie te beëindigen. Echter, via

kan plaatsvinden. Ook zijn in de ASV de algemene kaders voor het subsidieproces

een amendement besluit de raad deze typen subsidies te behouden en in de subsidie-

opgetekend waarbij de gemeente Putten onderscheid maakt tussen incidentele subsidies en

programma’s op te blijven nemen.

subsidies die per kalenderjaar worden verstrekt [2]. Het jaarlijkse subsidieprogramma is - aanvullend op de ASV - specifieker opgezet en biedt een overzicht van de partners die

Tevens is in het Coalitieakkoord 2014-2018 de doelstelling opgenomen om het Cultuur-

structureel subsidie ontvangen en waarom zij die ontvangen. In de subsidieprogramma’s

platform een centrale rol te geven binnen het cultuurbeleid van de gemeente Putten [3,

wordt per domein verwezen naar de doelstelling en worden de activiteiten die de structurele

p.14]. Dit heeft de gemeente gedaan door - met de vaststelling van het subsidieprogramma

subsidiepartners uitvoeren beschreven. Ook zijn hierin het budget voor incidentele subsidies

2018 [1] - het Cultuurplatform een rol te geven als onafhankelijke adviescommissie bij het

en de voorwaarden die hiervoor gelden opgenomen. Ten aanzien van de structurele

verstrekken van incidentele subsidies cultuur. Achterliggende gedachte hierbij is dat de

partners wordt voor enkele subsidies ook verwezen naar de beleidsmatige inbedding van de

gemeente verwacht dat burgerinitiatieven vanuit het culturele veld (zowel amateur- als

subsidieverstrekking. Zo is in het subsidieprogramma 2018 over de subsidiëring van

professionele kunst) hiermee ruimte krijgen om te groeien [1].

Stichting Slachtofferhulp NW Veluwe het volgende opgenomen: “Slachtofferhulp Nederland levert ook een belangrijke bijdrage aan het gemeentelijk beleid inzake Integrale veiligheid

Herijking sportbeleid: parallel proces aan herijking subsidiebeleid (2017)

en stimuleert de eigen kracht en eigen verantwoordelijkheid van slachtoffers en hun sociale

Gelijktijdig met de vaststelling van het subsidieprogramma 2018 [1] zijn de Sport-

netwerk.” [7] Een dergelijke koppeling tussen hetgeen de subsidie beoogt te bereiken en

accommodatienota 2017 [4] en de Nota Gezondheid en Bewegen [5] vastgesteld. Deze

het gemeentelijk beleid, zien we niet voor elke subsidiepartner terugkomen.

stukken hangen nauw met elkaar samen omdat de uitgangspunten van de twee nota’s zijn opgenomen in het subsidieprogramma 2018. Het doel van de Nota Gezondheid en

Herijking subsidiebeleid 2017 komt voort uit Coalitieakkoord 2014-2018

Bewegen is actief in te zetten op maatschappelijke activiteiten door sportverenigingen. Het

Blijkens de onderliggende raadsvoorstellen was het doel van de herijking van het subsidie-

idee hierachter is dat sportverenigingen zich openstellen (Open Clubs) hetgeen tot meer

beleid 2017 om transparantie en eenduidigheid te creëren voor alle subsidiepartners in

samenwerking leidt; daardoor worden andere doelgroepen aangetrokken zodat er een

Putten [2]. Met het jaarlijkse subsidieprogramma wil de gemeente tegemoet komen aan de

(nog) grotere meerwaarde voor de samenleving wordt gecreëerd. De raad stelt in dit kader

wens uit het Coalitieakkoord 2014-2018 [3, p.19] om alle subsidiepartners op dezelfde

via een aparte subsidieregel € 150.000 beschikbaar voor de subsidie Open Clubs.

manier te behandelen.

16

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Het komen tot afspraken en het inzichtelijk maken van doeltreffendheid lukt beperkt (1.iv) Kortom … Interne reflectie

Reflecterend stellen we vast dat de algemene kaders ten aanzien van subsidie zijn

Hoewel we in de vorige paragraaf constateerden dat de subsidieprogramma’s voor sommige

vastgelegd in de ASV van 2017. Meer specifiek worden doelstellingen per domein

subsidies een beleidsmatige inbedding kennen, vernemen we in de interviews dat de opzet van

vastgelegd in de jaarlijkse subsidieprogramma’s. Hierbij wordt voor sommige subsidies de

het beleid beperkt richting geeft aan de beoogde doelen. Volgens ambtenaren lukt het op een

beleidsmatige inbedding kenbaar gemaakt, maar dit gebeurt niet systematisch. In de

aantal beleidsvelden onvoldoende om duidelijk aan te geven welke doelen bereikt moeten

subsidieprogramma’s komen wel duidelijk herijkingen van beleid terug indien deze

worden met de subsidies. Zo zijn er niet voor elk domein beleidsdoelstellingen ontwikkeld

actualisaties gevolgen hebben voor de manier waarop subsidies worden verstrekt. Dit is

waaraan subsidies gekoppeld kunnen worden. Het cultuurbeleid wordt daarbij als voorbeeld

het geval bij bijvoorbeeld de Open Club Subsidies. Tevens zien we een beleids-

genoemd [8]. Daarnaast ervaart men in de organisatie dat het in het subsidiebeleid ontbreekt aan

ontwikkeling waarbij er meer gefocust wordt op activiteitengericht subsidiëren. Deze

nadere regels en/of beleidsregels. Het gebrek aan dergelijke regels wordt intern als een gemis

ontwikkeling komt voort uit doelstellingen uit het Coalitieprogramma 2014-2018.

ervaren. Volgens de ambtelijke organisatie is de Open Club Subsidie een voorbeeld van een subsidie die zonder (nadere) regels in 2017 is opgestart. Door het gebrek aan regels is er veel discussie ontstaan in de raad en bij verenigingen omdat er veel onduidelijkheid en onbegrip was. De regels voor die subsidie zijn sinds 2017 in ontwikkeling en uiteindelijk zijn er pas in de zomer 2019 regels en voorwaarden opgesteld [8]. Op deze manier lukt het maar in beperkte mate om afspraken te maken met subsidiepartners. Volgens deze ambtenaren is er op dit moment onvoldoende stilgestaan bij de vormgeving van de benodigde subsidieregels [8]. Dit gevoel heerst breder in de organisatie. Andere ambtelijke betrokkenen vinden dat in de ASV en het jaarlijkse subsidieprogramma onvoldoende duidelijk is opgenomen wanneer er wel of geen subsidie toegekend wordt. Volgens hen zijn maar voor enkele domeinen de beleidsregels duidelijk genoeg [10].

17

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Mee eens Neutraal

Uit de interviews komt naar voren dat er op dit moment onvoldoende KPI’s worden afgesproken waarop gesubsidi-

Niet mee eens

eerde organisaties kunnen worden afgerekend. Er wordt urgentie gevoeld om het beleid te wijzigen zodat beter

Geen mening

inzichtelijk kan worden gemaakt welke prestaties er tegenover de verstrekte subsidiegelden staan. De afspraken hierover zijn voor de organisatie op dit moment niet duidelijk genoeg [9]. Met name voor kleinere partijen zijn er volgens de organisatie op dit moment te weinig handvatten voor een standaard waar subsidies aan moeten voldoen. Dergelijke handvatten worden wel noodzakelijk geacht omdat beleidsdoelen pas behaald kunnen worden als er een gezamenlijke standaard wordt gehanteerd [10]. Vanuit de organisatie ontstaat wel het beeld dat het met grotere partijen beter lukt om tot concrete afspraken te komen over hetgeen met afzonderlijke subsidies moet worden gerealiseerd [10]. Dit zijn instellingen die zich begeven op het sociaal domein en een bijdrage leveren aan de doelen die verankerd zijn in het Meerjarenplan Samenleving. Een aantal elementen uit dat plan, zoals het verbreden van de sociale basis, laat zich volgens Putten meer helder doorvertalen in subsidievoorwaarden. Hierdoor komt de gemeente gemakkelijker tot afspraken die vragen beantwoorden als: wat willen we als gemeente en hoe draagt de instelling hieraan bij [8, 10]? Door de voortgang van deze afspraken in

N=31 Figuur 1. Antwoord op stelling Met de subsidie die ik van de gemeente ontvang lever ik de afgesproken maatschappelijke bijdrage aan de doelen van de gemeente

de loop van een jaar ook via gesprekken te monitoren en hier nadien verantwoording over te eisen, kan de bijdrage van dergelijke subsidies beter inzichtelijk worden gemaakt. De mate waarin het lukt om tot goede afspraken te komen en

Mee eens

via verantwoording de doeltreffendheid inzichtelijk te maken, wordt in hoofdstuk 4, Doelmatigheid: subsidieproces,

Neutraal

nader uitgediept aan de hand van enkele bestudeerde subsidiedossiers.

Niet mee eens Geen mening

Externe reflectie In dit onderzoek is door middel van een survey (ingevuld door eenendertig respondenten die in de afgelopen twee jaar een subsidieaanvraag hebben gedaan in Putten) en een aansluitende focusgroep achterhaald hoe subsidiegebruikers in Putten de doeltreffendheid van het subsidiebeleid van de gemeente ervaren. Hieruit ontstaat een overwegend positief geluid: ± 81% van de respondenten geeft aan met de ontvangen subsidie de afgesproken maatschappelijke bijdrage te leveren aan de gemeentelijke doelen (figuur 1). Een lager maar nog steeds een positief aantal geënquêteerden ervaart dat de gemeente Putten de subsidieaanvragers als partner beschouwt om doelen te behalen (figuur 2). Slechts een van de eenendertig respondenten is het met beide stellingen oneens.

N=31

Figuur 2. Antwoord op stelling De gemeente ziet mij/mijn organisatie als partner om doelen te behalen 18

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Enkele respondenten geven aan dat er met de gemeente duidelijke afspraken zijn gemaakt over de bijdrage die de organisatie moet leveren. Deze zijn gezamenlijk tot stand gekomen en vertaald in een opdracht waarin staat aan welke doelen de organisatie een bijdrage moet leveren. In het beleidsplan dat de aanvragers indienen staat geformuleerd hoe dit gebeurt. Over de voortgang van deze doelen is regelmatig contact, zowel voorafgaand aan de aanvraag als gedurende een subsidieproces. Instellingen zijn ook content met de korte lijnen en de directe contacten met ambtenaren van de gemeente. Deze organisaties voelen ook dat ze als volwaardig gesprekspartner worden beschouwd door de gemeente. Andere ontvangers geven aan dat ze met name hun eigen doelen nastreven en dat het geld dat ze van de gemeente

Kortom …

ontvangen hun daarbij helpt. Er worden dan geen afspraken gemaakt over de bijdrage aan de gemeentelijke

Reflecterend stellen we vast dat het de gemeente Putten op dit moment nog te

doelstellingen maar de doelstellingen vanuit de organisaties zelf worden via de aanvraag aan de gemeente kenbaar

beperkt lukt om met alle subsidiepartners het inhoudelijke gesprek te voeren

gemaakt. Diverse geënquêteerden verklaren daarnaast dat het partnerschap tussen de gemeente en de subsidierelaties

over de doeltreffendheid van de inzet van subsidies. Vanuit de gemeente zelf

meer kan worden geïntensiveerd. Voor de ene organisatie geldt dat deze wens op dit moment speelt; andere partners

ervaart men dat er op te weinig domeinen richtinggevende nadere regels/

geven aan hier al nadrukkelijk mee bezig te zijn, bijvoorbeeld door het gezamenlijk bepalen van indicatoren die zowel

beleidsregels zijn die duidelijk genoeg zijn om inhoudelijke afspraken te maken

de gemeente als de subsidiepartner helpen om resultaten inzichtelijk te maken en te monitoren.

met subsidierelaties. Ook is ten aanzien van bijvoorbeeld cultuur het ontbreken van een duidelijke cultuurvisie een gemis, volgens zowel de gemeente als de

Aanvullend op de survey is een focusgroep georganiseerd waarin met enkele subsidierelaties van de gemeente is

subsidiegebruikers.

doorgesproken over het subsidiebeleid in Putten [19]. Tijdens dit gesprek wordt bevestigd dat de korte lijnen met en de open houding van de gemeente worden gewaardeerd en dat men in Putten benaderbaar is. Hierbij wordt echter

Op het niveau van individuele subsidies lukt het met de grotere partijen in de

ook een persoonsafhankelijkheid ervaren en ook wordt het belang van ambtelijke continuïteit benadrukt vanuit de

gemeente Putten beter om tot concrete afspraken te komen. Dit zijn met name

subsidierelaties. Zo komt in het gesprek naar voren dat er ten aanzien van cultuur veel verloop is geweest op het

instellingen die zich begeven op het sociaal domein en een bijdrage leveren

niveau van de ambtelijke organisatie. Dit kwam het contact tussen de gemeente en subsidiepartners niet ten goede.

aan de doelen die verankerd zijn in het Meerjarenplan Samenleving. Een aantal

Hier is de laatste tijd echter wel aandacht aan besteed door de gemeente en dit wordt gewaardeerd door de

elementen uit dat plan, zoals het verbreden van de sociale basis, laat zich meer

gebruikers.

helder doorvertalen in subsidievoorwaarden en -afspraken.

Daarnaast ontstaat het beeld dat subsidieaanvragers op dit moment te weinig spreken over de inhoud die met de subsidies gepaard gaat. Subsidiepartners staan er zelf wel voor open om in een gezamenlijk proces met de gemeente en maatschappelijke partners nog meer het gesprek te voeren over het realiseren en meten van impact in plaats van

louter over output. Het helpt daarbij als de gemeente een heldere koers heeft vastgelegd in haar eigen beleidskaders. Deze inhoudelijke beleidsmatige inbedding wordt met name ten aanzien van cultuur gemist. Hierdoor ervaren subsidierelaties dat het moeilijk is om bij bestaande uitgangspunten die de gemeente hanteert op het gebied van cultuur aan te sluiten en het inhoudelijke gesprek te voeren over de bijdrage van de subsidiepartners aan de visie van de gemeente Putten op cultuur [19]. 19

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en

3. Doeltreffendheid

aanbevelingen

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Subsidieplafonds: een papieren werkelijkheid? (1.iii) In de ASV uit 2017 is de volgende regeling opgenomen met betrekking tot subsidieplafonds: “Burgemeester en wethouders kunnen subsidieplafonds vaststellen. In dat geval bepalen zij bij subsidieregeling de wijze van verdeling van de betrokken subsidie.” [2] De subsidieplafonds worden jaarlijks in het subsidieprogramma opgenomen. Voor 2019 ging het bijvoorbeeld om de volgende plafonds [11]: •

Incidentele subsidies cultuur:

•

Incidentele stimuleringssubsidie Integraal Stroud € 45.000

€ 10.000

•

Peuteropvang met VVE-indicatie

€ 95.000 (eerste half jaar; betaald door Rijk)

•

Incidentele subsidies bewegen

€

•

Open clubs subsidie

€ 150.000

•

Ledensubsidie sport

€ 45.000

•

Incidentele subsidies algemeen

€ 10.000

•

Doelgroepensubsidie jongeren

€

4.000

•

Doelgroepensubsidie AOW-gerechtigde leeftijd

€

4.000

5.000

Kortom … Op basis van het voorgaande constateren we dat het hanteren van een subsidieplafond

geen grote impact heeft op de uitvoering van het subsidiebeleid in Putten. Hoewel er in de basis wordt gestuurd op de subsidieplafonds, wordt er - indien nodig - coulance geboden en een beroep gedaan op andere middelen om ondersteuning te bieden.

Er wordt blijkens de interviews heel pragmatisch omgegaan met grote subsidiepartijen die met hun subsidieaanvraag over het plafond heen gaan indien verhoging van het plafond noodzakelijk wordt geacht. Een ‘noodzakelijk’ voorbeeld hiervan kan zijn de indexering van salariskosten door CAOontwikkelingen. In zo’n geval wordt het subsidieplafond opgehoogd vanuit andere budgetten, zoals algemene indexering. Dit geldt echter niet voor verenigingen die ledensubsidie ontvangen. Voor hen geldt het plafond wel als ‘hard’ [8]. Deze laatste constatering ten aanzien van de ‘harde plafonds’ wordt breder in de organisatie gesteund. Indien bijvoorbeeld het plafond voor ledensubsidies bereikt wordt, krijgt een vereniging minder geld per lid [10]. Dat is een aantal keer gebeurd bij de ledensubsidie sport

[9]. Het hanteren van subsidieplafonds zorgt wel eens voor budgettaire knelpunten. Voor sommige incidentele subsidies waarvoor plafonds gelden worden namelijk zeer veel aanvragen ontvangen [9]. Ten aanzien van dit type subsidies worden geen andere ‘potjes’ aangeboord om de plafonds op te hogen [10].

20

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Maatschappelijke discussie ‘inkoop of subsidie’ evident in Putten (1.v) Blijkens de gesprekken is de regionalisering van het openbaar bestuur en het meer samen-

werken in netwerken op dit moment geen thema dat leeft in het kader van subsidiëring. Alleen een aantal instellingen, actief op het gebied van welzijn [8], en de bibliotheek [9] ontvangen subsidie. De regionale samenwerking met deze partijen komt voornamelijk voort vanuit praktische overwegingen. Dit heeft volgens ambtelijk betrokkenen weinig invloed op de wijze waarop het subsidiebeleid dient te worden vormgegeven. De verbeterslagen die voor de beleidsopzet worden aangedragen betreffen namelijk met name het nader vaststellen van lokale beleidsregels. Een bredere discussie die op dit moment in de gemeente Putten wel nadrukkelijk speelt is de afweging wanneer subsidie als middel moet worden ingezet en wanneer de gemeente zou moeten inkopen [9, 10]. Volgens betrokkenen wordt deze afweging op dit moment onvoldoende bewust en onderbouwd gemaakt. Omdat het ook niet altijd lukt om tot concrete afspraken te komen, is het bij subsidierelaties niet altijd gemakkelijk om ze op de door hen geleverde prestaties aan te spreken. Volgens de organisatie moet bij dergelijke relaties, waar grote subsidiebedragen mee zijn gemoeid, worden gekeken of er meer vanuit inkoopvoorwaarden kan worden gewerkt in plaats van via subsidiëring. Dit zou de afdwingbaarheid van prestaties moeten vergroten [10].

Kortom … We constateren op basis van de gesprekken dat er in de gemeente Putten tot op heden geen nadrukkelijke invloed van maatschappelijke ontwikkelingen op het subsidiebeleid wordt ervaren. Daarentegen speelt wel expliciet de discussie over de afweging wanneer het raadzaam is om subsidie te verstrekken en/of wanneer inkoop de meest passende contractvorm is.

21

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

4. Doelmatigheid

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Inzet middelen (1/3) Koppeling tussen de begrote en werkelijke inzet van middelen en de bijdrage van deze inzet aan het behalen van doelen wordt beperkt gemaakt via de reguliere P&C-cyclus (2.i) In het kader van dit onderzoek is de verantwoordingsinformatie uit 2015 t/m 2019 bestudeerd. De documentstudie maakt inzichtelijk dat in de gemeente Putten de inzet van middelen ten aanzien van de werkelijk verstrekte subsidies gecommuniceerd wordt in een aparte subsidieparagraaf in de bijlage bij de jaarrekeningen. Hierbij valt voor de jaren 2015 [11], 2016 [12] en 2017 [13] op dat de verantwoording over subsidies niet wordt uitgesplitst naar beleidsterrein/-programma maar naar ‘type subsidie’. Onder deze kopjes loopt de inzet van middelen per domein vervolgens door elkaar. Hierdoor is het lastig om de juiste cumulatieve getallen van 2017 per subdomein inzichtelijk te krijgen. Ter illustratie is deze verantwoordingssystematiek vanuit de jaarrekening van 2015 uiteengezet in figuur 3.

Figuur 4. Ingezette middelen 2018 en 2019 vanuit jaarrekeningen

Figuur 3. Voorbeeld vanuit jaarrekening 2015: verantwoording over subsidies

We zien echter dat er vanaf 2018 een andere opbouw van de verantwoording over subsidies in de bijlagen van de jaarrekeningen plaatsvindt. In de jaarrekeningen van 2018 [14] en 2019 [15] is het kopje ‘soort subsidie’ weggelaten en worden de begrotingsthema’s expliciet uitgesplitst naar subdomeinen. Hierdoor ontstaat er een beter overzicht van de verantwoording van middelen ten opzichte van 2017. Uit

deze jaarrekeningen is de volgende figuur gedestilleerd (figuur 4).

23

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Inzet middelen (2/3) In de vorige figuur nemen we waar dat de inzet van middelen voor de onderzochte domeinen is afgenomen in 2019 ten opzichte van 2018. Deze informatie zegt op zichzelf staand echter weinig. Hoewel de manier waarop er over de inzet van middelen wordt verantwoord is aangepast vanaf 2018, geldt namelijk voor alle bestudeerde jaarrekeningen (2015-2019) dat niet inzichtelijk wordt gemaakt hoe de reële bedragen zich verhouden tot de begrote bedragen voor de inzet van subsidies. Om de doelmatigheid van het subsidiebeleid te bepalen is het juist van belang om de bestede middelen te relateren aan de maatschappelijke doelen die worden behaald. Zeer sporadisch wordt in de jaarrekening over de inzet van een individuele subsidie verantwoord aan welke doelstelling deze heeft bijgedragen. Zie figuur 5, ter illustratie; jaarrekening van 2018 [14].

Figuur 5. Voorbeeld koppeling tussen inzet subsidies en doelstellingen gemeente vanuit jaarrekening 2018

Een dergelijke koppeling (al dan niet beschrijvend/kwalitatief van aard) wordt echter niet systematisch gemaakt in de verantwoording via de jaarrekeningen.

24

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Inzet middelen (3/3) Totaaloverzicht van subsidies wordt ambtelijk bijgehouden. Inzicht in doelmatigheid

Kortom …

desondanks beperkt (2.i)

Reflecterend stellen we dat het niet eenvoudig is om voor de periode 2015-2019 een

Hoewel via de reguliere P&C-cyclus aan de raad niet één overzicht wordt verstrekt met de

richtinggevende uitspraak te doen over de doelmatigheid van het beleid. Dit komt door-

begrote en de werkelijke inzet van subsidies, betekent het niet dat deze informatie niet

dat er in de P&C-cyclus beperkte verantwoording over de begrote en de werkelijke inzet

voorhanden is. In de interviews komt naar voren dat het overzicht van de begrote en de

van middelen ten aanzien van subsidies plaatsvindt. Ook wordt er bij de verantwoording

werkelijke inzet van subsidiemiddelen met name door de budgethouder per (sub)domein

geen koppeling gelegd tussen de inzet van middelen en de bijdrage die deze inzet levert

wordt bijgehouden [8, 10]. Vanuit de ambtelijke organisaties zijn dergelijke totaalover-

aan het bereiken van doelstellingen in de gemeente Putten. Informatie die inzicht biedt in

zichten van subsidies voor 2017, 2018 en 2019 met ons gedeeld [16, 17]. In het totaal-

de doelmatigheid van het subsidiebeleid is ambtelijk wel beschikbaar.

overzicht voor 2019 zien we dat er in een Excel-bestand wordt geadministreerd hoeveel subsidie er per domein is begroot (vanuit het subsidieprogramma 2019), hoeveel er per domein is aangevraagd en hoeveel er per domein is beschikt. Hierbij worden eventuele bijzonderheden, bijvoorbeeld ten aanzien van subsidieplafonds, in een aparte kolom bijgehouden [17]. De basisinformatie over het totaal aan subsidies wordt dus ambtelijk gedocumenteerd. Desalniettemin heeft men in de organisatie op dit moment onvoldoende beeld bij de mate waarin de jaarlijks ingezette middelen in verhouding staan tot het bereiken van maatschappelijke doelen. De vragen ‘hoeveel geven we uit?’ en ‘wat bereiken we ermee?’ worden tot op heden nog weinig gesteld, hetgeen wel als wenselijk wordt bestempeld [8, 10]. Vanuit dat oogpunt moet de gemeente Putten volgens ambtelijk betrokkenen tevens de kosten van het verstrekken van een subsidie tegenover de mogelijke gevolgen van het niet verstrekken van subsidie in ogenschouw nemen. Wanneer hier meer het gesprek over

wordt gevoerd, kan het algehele beeld over de doelmatigheid van de inzet van subsidies in de gemeente Putten worden versterkt [8].

25

25

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Subsidieproces (1/5) Opzet proces: kaders van subsidieproces in ASV en subsidieprogramma’s (2.ii/2/iii) In de ASV [2] zijn de algemene kaders van het subsidieproces uiteengezet. Hierin is aandacht voor de aanvraag(termijn), beslistermijn, verantwoording en vaststelling van de subsidies. De opzet van het proces kan in de basis vanuit de ASV als volgt worden samengevat; zie figuur 6. Hierbij is het belangrijk om te realiseren dat er vanuit de subsidie-

Stap

Uitleg

Digitale aanvraag bij college van B&W

• Er moet in de aanvraag worden aangegeven voor welke activiteiten subsidie wordt aangevraagd, welke doelen en resultaten met de activiteiten worden nagestreefd, en hoe de activiteiten daaraan bijdragen. • Subsidie per kalenderjaar moet vóór 1 oktober aangevraagd worden voorafgaand aan het jaar waarop de aanvraag betrekking heeft. • Incidentele subsidies moeten twaalf tot vier weken voordat aanvrager voornemens is te beginnen met activiteiten worden aangevraagd. • Aanvragen voor cultuursubsidies en subsidies bewegen worden twaalf tot vier weken voordat de adviescommissie haar vergadering heeft belegd ingediend , voorafgaand aan de activiteit(en) waarvoor subsidie wordt aangevraagd.

Beoordeling en beslissing

• Over een subsidie per kalenderjaar beslist B&W uiterlijk 31 december van jaar van indiening. • Voor incidentele subsidies, cultuursubsidies en subsidies bewegen beslist B&W binnen twaalf weken nadat volledige aanvraag is ingediend.

Verantwoording

• <€ 5.000: worden direct door college vastgesteld of verleend binnen twaalf weken nadat activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht en ambtshalve vastgesteld. • € 5.000-€ 50.000: subsidieontvanger dient aanvraag tot vaststelling uiterlijk twaalf weken nadat activiteit is verricht in. Vaststellingsaanvraag bevat inhoudelijk verslag waaruit blijkt dat activiteiten zijn verricht • >€ 50.000: subsidieontvanger dient aanvraag voor subsidie die per kalenderjaar wordt verstrekt uiterlijk 1 oktober van het jaar dat volgt op het betrokken kalenderjaar in. In andere gevallen dient de subsidieontvanger een vaststellingsaanvraag in uiterlijk twaalf weken nadat de activiteiten zijn verricht. De vaststellingsaanvraag bevat: inhoudelijk verslag, overzicht gesubsidieerde activiteiten met uitgaven/inkomsten, balans afgelopen subsidie, en controleverklaring accountant.

Vaststelling / beschikking

• B&W stelt de subsidie vast binnen twaalf weken na de ontvangst van een aanvraag tot subsidievaststelling, tenzij bij het subsidieprogramma anders is bepaald.

programma’s aanvullend, per domein extra nadere eisen en kaders opgenomen kunnen zijn. Werking proces Aanvraag en beoordeling Het college stelt op basis van ingediende aanvragen en bijgaand ambtelijk advies het subsidieprogramma voor het jaar erna vast met daarin alle subsidies. Dat vormt de basis voor de ambtelijke/managementondertekening van de subsidiebeschikkingen. In de interviews komt naar voren dat de deadline voor subsidieaanvragen per kalenderjaar van 1 oktober niet altijd voor alle subsidieaanvragers haalbaar is. Partners waarvan verwacht wordt dat zij een subsidieaanvraag in zullen dienen, worden - vanuit de visie van de gemeente om zich ‘dienstbaar’ op te stellen - herinnerd aan de deadline van 1 oktober [8]. In de praktijk blijkt het echter regelmatig voor te komen dat subsidiepartners die een relatief klein bedrag ontvangen en hun aanvraag niet op tijd indienen, toch worden beoordeeld [8, 10]. Partijen die wél hun aanvraag op tijd indienen, worden hierdoor echter niet benadeeld, zo wordt bij het ambtelijk wederhoor aangegeven. Voor alle partijen die zijn opgenomen in het subsidieprogramma is in principe een bedrag begroot en daarmee beschikbaar. Bij incidentele subsidies is er weliswaar ‘concurrentie om de middelen’, maar er kan doorlopend subsidie worden aangevraagd.

Figuur 6. Opzet kaders subsidieproces vanuit ASV

26

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Subsidieproces (2/5) De aanvragen die binnenkomen worden zowel inhoudelijk als financieel beoordeeld. Om de

Uit de interviews komt ook naar voren dat het bij de gemeente Putten in het kader van

subsidieaanvragen goed te kunnen beoordelen, is er een ambtelijke checklist ontwikkeld

verantwoording niet alleen om de eindverantwoording gaat. Grote subsidiepartners hebben

waarin de basisinformatie van de aanvraag wordt gedocumenteerd (zie bijlage 7.1). De ver-

meerdere keren paar jaar een gesprek met zowel de ambtelijk betrokkene als de bestuurlijk

antwoordelijke inhoudelijk beleidsmedewerker loopt de aanvraag na aan de hand van de

wethouder over de voortgang [8]. Door lopende het jaar gesprekken te voeren, kunnen

checklist, bekijkt of de aanvraag compleet is en of alle gevraagde informatie aanwezig is

signalen vroegtijdig worden opgevangen en worden vastgelegd. Ook wordt ten behoeve

[10]. De checklist wordt als een instrument beschouwd dat voor helderheid en duidelijkheid

van de verantwoording en de vaststelling de checklist van de aanvraag (bijlage 1) geactuali-

in het subsidieproces zorgt [9]. Tussen oktober en december vindt er vervolgens inhoude-

seerd. Hierdoor kan in de laatste fase van het proces worden teruggegrepen op de subsidie-

lijke afstemming plaats over de aanvraag en wordt voor de kleinere subsidies (< € 5.000)

voorwaarden vanuit de aanvraag. Dit helpt de gemeente om grip te houden op het totaal

een verleningsbevestiging verstuurd [10]. Indien het aangevraagde bedrag hoger is dan het

aan subsidieprocessen [9].

begrote bedrag, wordt het college ingeschakeld en wordt bepaald of het noodzakelijk is om meer geld te verstrekken [9]. De uiteindelijke beoordeling van/beslissing over subsidieaanvragen tot € 50.000, na ambtelijke check, is gemandateerd aan de verantwoordelijke afdelingsmanagers [9]. Dit is conform het Algemeen mandaatbesluit gemeente Putten van 2018 [18]. Over de grotere subsidies (> € 50.000) neemt het college van B&W de uiteindelijke beslissing [9, 10]. Verantwoording en vaststelling Bij subsidies < € 5.000 wordt niet achteraf verantwoord maar vindt vrijwel meteen bij vaststelling toekenning plaats. Voor subsidies > € 5.000 wordt van de aanvrager o.a. een inhoudelijk verslag geëist. Op dit moment komt het sporadisch voor dat bedragen worden teruggevorderd omdat doelstellingen niet behaald worden. Bij de gemeente bestaat echter het beeld dat dit veel vaker het geval kan zijn. Volgens de organisatie checkt de gemeente Putten namelijk in haar totaliteit nog onvoldoende of hetgeen in de verantwoording geclaimd wordt, ook daadwerkelijk gerealiseerd is. Dit wordt als een logisch gevolg beschouwd van het feit dat er op dit moment onvoldoende duidelijke en controleerbare afspraken worden gemaakt met de subsidierelaties. De subsidievoorwaarden zijn volgens de gemeente aan actualisatie toe.

De organisatie denkt dat, als de doelen en afspraken aan de voorkant helderder zijn, dit positief doorwerkt op de verantwoordingsmechanismen [9].

27

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

7. Bijlagen

6. Rol van de raad

Subsidieproces (3/5) Verdiepend inzicht subsidieprocessen aan de hand van 8 subsidiedossiers

Daarbij zien we dat voor de grotere subsidiedossiers de correspondentie over

(2.ii/2/iii)

subsidieverlening en subsidiebeschikking namens het college door de

Om het subsidieproces in Putten beter te kunnen doorgronden is de ambtelijke

afdelingsmanager Samenleving verloopt. Uit de dossiers is derhalve niet op te

organisatie gevraagd twee door ons geselecteerde subsidiedossiers per domein

maken in hoeverre het college betrokken is geweest gedurende de

(sport, welzijn, evenementen en cultuur) aan te leveren. Deze dossiers worden als

subsidieprocessen. Alleen bij Welzijn Putten zien we dat er een ambtelijke notitie

cases bestudeerd om inzichtelijk te krijgen:

aan het college is aangeboden om in te stemmen met de aanvraag vanuit deze

•

Of de processtappen (aanvraag, beoordeling, verlening, verantwoording en

welzijnsinstelling.

vaststelling) in de praktijk worden doorlopen •

Of er afspraken worden gemaakt over de inzet van de subsidiemiddelen en zo ja, op welk niveau? (activiteiten of resultaten)

Subsidie

Aanvraag? Bedrag?

Afsprak en

Beoor deling

Direct vastgesteld?

Verant woording

Beoordeling vaststelling

Beschikking Bedrag?

Ledensubsidie sport SDC Putten

Ja, €11.680

Nee

Ambtelijk

Ja

Nee

n.v.t.

Ja, € 11.680

Voor Putten zijn acht subsidiedossiers bestudeerd (figuur 7). In figuur 7 is de

Open Club Sv Rood-Wit‘58

Ja, € 10.000

Ja

Ambtelijk

Nee

Nee

Gemandateerd afdelingshoofd

Ja, € 8.883

kerninformatie per subsidie samengevat. Hieronder wordt hieraan meer duiding

Welzijn Putten

Ja, € 566.302

Ja

Ambtelijk + college

Nee

Ja

Gemandateerd afdelingshoofd

Ja, € 520.436

Veilig Thuis 2019

Ja, € 110.328

Ja

Ambtelijk + college

Nee

Ja

Gemandateerd afdelingshoofd

Ja, € 110.328

Veteranendag

Ja, € 3.000

Nee

Ambtelijk

Ja

Nee

n.v.t.

Ja, € 3.000

Bevrijdings loop (Stichting de Samenloop)

Ja. € 2.000

Nee

Ambtelijk

Ja

Nee

n.v.t.

Ja, € 2.000

Fanfarecorps Excelsior

Ja, € 15.250

Ja

Ambtelijk

Nee

Ja

Gemandateerd afdelingshoofd

Ja, € 15.250

Theater Stroud 2017

Ja € 22.000

Ja

Ambtelijk

Nee

Ja

Gemandateerd afdelingshoofd

Ja, € 22.000

•

In welke mate er in de verantwoording wordt gerapporteerd over hetgeen aan de voorkant is afgesproken Sport

gegeven.

Welzijn

Uit een analyse van de acht subsidiedossiers blijkt dat de dossiers overwegend compleet zijn en dat er in de meeste gevallen conform de opzet van het subsidieproces wordt gewerkt. Alleen voor de aanvraag van de ledensubsidie sport

Evenementen

van SDC Putten stellen we vast dat de verlening via de beschikking niet vóór 31 december van het vorige kalenderjaar is gegeven, maar pas in mei van het

kalenderjaar waarover subsidie is aangevraagd. In het dossier zien we ook mailcorrespondentie van de betreffende subsidieaanvrager die kenbaar maakt dat

Cultuur

het hem frustreert dat de gemeente Putten deze aanvraag dusdanig laat in behandeling neemt. Voor de andere subsidies stellen we vast dat de daarvoor

Figuur 7. Kerninformatie bestudeerde subsidiedossiers

geldende processtappen, afhankelijk van de hoogte van het aangevraagde bedrag, worden doorlopen.

28

Evaluatie subsidiebeleid gemeente Putten • © TwynstraGudde

1. Inleiding

2. Conclusies en aanbevelingen

3. Doeltreffendheid

4. Doelmatigheid

5. Transparantie

6. Rol van de raad

7. Bijlagen

Subsidieproces (4/5) Uit de dossiers maken we op dat het de gemeente Putten voor sommige dossiers boven de

We constateren daarnaast dat er bij zes van de acht dossiers (met uitzondering van de

€ 5.000 lukt om concrete afspraken te maken met de aanvragers. Welzijn Putten levert in

Open Club-subsidie en de subsidie voor Stichting de Samenloop) een checklist in het

haar aanvraag een document aan met doelstellingen, beoogde resultaten, activiteiten,

subsidiedossier is opgenomen. Bij de relatief kleine subsidie ten behoeve van de

betrokken stakeholders en indicatoren om de resultaten te beoordelen. Hierdoor kunnen er

Veteranendag zien we dat er via de checklist een rechtmatigheidstoets op de subsidie-

afspraken over doeltreffendheid worden gemaakt. Bij de beoordeling van deze subsidie-

aanvraag is uitgevoerd alsmede een inhoudelijke toets door de vakinhoudelijke

aanvraag wordt besloten een deel van het aangevraagde bedrag als transformatiegelden

medewerker. Omdat deze subsidie direct is vastgesteld (< € 5.000) wordt er via de checklist

door te schuiven naar het jaar erna. De gemeente stelt vervolgens aan het eind van het

geen notitie gemaakt van verantwoording. In de checklist van Veilig Thuis zien we dat de

proces, vanuit het jaarverslag en de jaarrekening van 2019, vast dat de stichting aan de

voorwaarden voor vaststelling van de subsidie wel zijn ingevuld door de behandelend

gestelde subsidievoorwaarden heeft voldaan en gaat over tot vaststelling.