2022.02.24 Rapport Rekenkamercommissie gemeente Putten - evaluatie gemeentelijk woonbeleid

Huisvestingsverordening

Gemeenten hebben verschillende instrumenten beschikbaar om te stu-

Naast de prestatieafspraken met de woningcorporaties wordt er in de regio Noord-Veluwe gewerkt met een Huisvestingsverordening. Deze Huisvestingsverordening is op hoofdlijnen gelijk voor de gemeenten in de regio Noord-Veluwe, op een aantal accent verschillen na. De huisvestingsverordening kan regels bevatten met betrekking tot het in gebruik geven en nemen van woonruimte (de inrichting van het woonruimteverdeelsysteem). Het is op basis van

ren in het woondomein. Samen vormen die instrumenten een gemeen-

39

telijke ‘gereedschapskist’ voor het woonbeleid. De instrumenten die gemeenten kunnen hanteren zijn onder te verdelen in een viertal categorieën: geld, regels, samenwerking en afspraken en communicatie en informatie. De gemeente Putten zet de meeste van deze instrumenten in.

www.hurennoordveluwe.nl

25 Rapport Evaluatie woonbeleid

Figuur 2 Gereedschapskist instrumenten gemeenten

het verschil tussen de koopsom en het maximale bedrag dat mensen bij de bank kunnen lenen. Op eerder advies van de Rekenkamercommissie heeft de gemeente geen aparte nota Grondbeleid. Het grondbeleid komt terug in onder de paragraaf Grondbeleid in de programmabeg roting, en dat biedt voldoende kaders. 41 De Wet Maatschappelijke Ondersteuning die in 2015 in werking is getreden maakt gemeenten verantwoordelijk voor de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking (fysiek of psychisch). Het doel van de wet is mensen zo lang mogelijk zelfstandig thuis te laten wonen. Inwoners van de gemeente kunnen aanspraak maken op een algemene of maatwerkvoorziening. Op het gebied van wonen gaat het dan om voorzieningen die het zich kunnen verplaatsen binnen en buiten de woning bevordert (bijvoorbeeld hulpmiddelen voor de door- en toegankelijkheid van een woning, zoals het gebruik van een traplift). In de gemeente Putten ondersteunt Welzijn Putten inwoners bij het indienen van een ondersteuningsvraag. 42 2. Regels

1. Geld De gemeente zet verschillende gelden in om te kunnen sturen in het woondomein. Zo wordt er gebruik gemaakt van een Starterslening 40. De starterslening wordt verstrekt aan inwoners van de gemeente die hun eerste koopwoning willen kopen. Het overbrugt

Met betrekking tot geldende regels zijn er aantal landelijke vastgestelde kaders, zoals de toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking bij woningbouwplannen, het Bouwbesluit en de Leegstandswet. Daarnaast zijn er op regionaal niveau een aantal zaken vastgelegd, zie daarvoor ook hoofdstuk 1.1 en 1.2. Met deze regionale regels en afspraken poogde de provincie grip te

40

Verordening Starterlening, 2015.

42

41

Begroting 2017-2020.

Sinds 2021 werkt de gemeente ook met de Toekomstbestendig Wonen lening.

26 Rapport Evaluatie woonbeleid

houden op woningbouwaantallen 43 en door de regionale woonruimteverdeling op de Noord-Veluwe hebben de woningcorporaties een instrument om sociale huurwoningen regionaal aan te bieden. 3. Samenwerking en afspraken Naast meer ‘tastbare’ instrumenten zoals geld en wettelijke regels kunnen gemeenten ook zachtere instrumenten inzetten ten behoeve van het woonbeleid, namelijk door samen te werken met partners en afspraken te maken. Uit de gesprekken met ambtenaren en wethouder blijkt dat er intensief wordt samengewerkt met andere domeinen, zoals duurzaamheid en het sociaal domein binnen de gemeente. Met de woningcorporatie Woningstichting Putten en de huurdersbelangenvereniging worden prestatieafspraken gemaakt (een meerjarige afspraken en jaarschijven, zie ook paragraaf 4.1.2). Regionaal werkt men op de Noord-Veluwe samen in de Samenwerking Noord-Veluwe (SNV) en hanteert men het gastheerschapprincipe. De samenwerking met inwoners van de gemeente Putten vindt op verschillende manieren plaats. Zo worden huurders van de woningcorporatie betrokken via de huurdersbelangenverenigingen (o.a. bij het maken van de prestatieafspraken).

43

Als het gaat om samenwerking met ontwikkelaars wordt in gesprekken benoemd dat er bij ontwikkeling van projecten voornamelijk samengewerkt wordt met partijen waar vaker mee samen wordt gewerkt en die ook grondposities hebben in de gemeente. 4. Communicatie en informatie De instrumenten communicatie en informatie kunnen gemeenten inzetten om uitdragen welk beleid er wordt gevoerd, intern en naar externe partners en inwoners van de gemeente. Het opstellen van een Woonvisie en het bijbehorende participatietraject is daar één onderdeel van. Bij het opstellen van de Woonvisie hebben verschillende bijeenkomsten met stakeholders en partners van de gemeente plaatsgevonden en er was een projectgroep met een vertegenwoordiging van de woningcorporatie en ambtenaren van verschillende afdelingen binnen de gemeente om het zo integraal mogelijk op te pakken. Ook op andere manieren probeert de gemeente partners en inwoners te informeren, bijvoorbeeld door het uitbrengen van folders, organiseren van een informatiemarkt en een pagina als WoongemakPutten.nl, waar inwoners informatie en tips krijgen hoe zij hun woning kunnen aanpassen voor extra gemak, comfort en veiligheid. Ook een website als www.vraagloketputten.nl is een manier van communiceren met inwoners. Op deze site kunnen mensen terecht voor vragen over allerlei thema’s (bijvoorbeeld Wonen, Hulp & Ondersteuning).

Zoals vastgelegd in de Regionale Woonvisie Noord-Veluwe 2014.

27 Rapport Evaluatie woonbeleid

4.3.3 Deelvraag 8: Doen zich knelpunten voor bij de uitvoering van het beleid en zo ja, welke zijn dat? Er doen zich verschillende knelpunten voor (of hebben gedaan) bij de uitvoering van het woonbeleid, zoals de invloed van ruimtelijke aspecten, de rol van de provincie, het grondbeleid en knelpunten rondom urgente en bijzondere doelgroepen.

Ruimtelijke aspecten Ruimtelijke aspecten spelen een rol bij de uitvoering van he t Woonbeleid, en dan met name bij de mogelijkheden tot het realiseren van nieuwe woningen. De gemeente Putten ligt aan de rand van een Natura2000 gebied. Daarnaast ligt de gemeente ook in een landelijk gebied, met relatief veel (intensieve) landbouw en veeteelt, wat van invloed is op de stikstof uitstoot. Ook zijn milieucontouren en externe veiligheid van invloed. Dat levert beperkingen op bij de mogelijkheden tot het plegen van nieuwbouw. Andere rol van de Provincie Gelderland Er is zijn in de gemeente Putten minder woningen ontwikkelt dan afgesproken. Een voorzichtige verklaring kan daarbij zijn de rol van de provincie Gelderland. De provincie Gelderland is in het verleden, sinds de crisis, vrij sterk sturend geweest op de woningbouwprogrammering (en dan met name de woningbouwaantallen) in de regio Noord-Veluwe. Dit blijkt uit de Gelderse Woonvisie uit 2012, maar ook uit een brief van de provincie aan de regiogemeenten over de Regionale Woonvisie. In deze brief staat: Er vindt een grote verschuiving in de focus plaats van nieuwbouw in de richting van de bestaande voorraad [..]Per gemeente ligt er een prognose met een bandbreedte waarbinnen de bouwprogramma's zouden 28 Rapport Evaluatie woonbeleid

moeten vallen. Zo kan worden ingespeeld op een onzekere markt, nieuwe ontwikkelingen en veranderende woningvraag […] Het is aan te bevelen om terughoudend te zijn met het aangaan van nieuwe verplichtingen in de vorm van grondposities en afspraken met marktpartijen. 44 45 Tegelijkertijd moet daarbij de kanttekening gemaakt worden dat uit gesprekken en de cijfers blijkt dat de meeste gemeenten op de Noord-Veluwe (met uitzondering van Nunspeet) steeds meer plannen hebben opgenomen dan ze daadwerkelijk hebben gerealiseerd. Uit gesprekken blijkt dat de provincie inmiddels is afgestapt van de koers om zeer nauwkeurig percentages woningbouwaantallen (contingenten) toe te wijzen aan gemeenten, door verandering van inzicht. De focus ligt nu meer op het met elkaar verder kijken naar woningbouwafspraken en kwalitatieve afspraken in plaats van alleen op aantallen. Dit wordt beaamd in zowel het gesprek met de provincie, als met de regiogemeenten.

dige plannen en uitbreidingslocaties zijn lastig te vinden. De gemeente heeft daarbij beperkte sturingsinstrumentarium richting ontwikkelaars; ontwikkelaars hebben feitelijk een groot deel van de potentiële bouwlocaties in handen en dat maakt het voor de gemeente moeilijker om deze in de gewenste richting tot ontwikkeling te brengen. In de Woonvisie 2015-2020 staat een streefwoningbouwprogramma opgenomen met een verdeling naar prijssegmenten. Uit gesprekken blijkt dat het niet altijd lukt die streefverdeling aan te houden, dat heeft enerzijds te maken met verminderde rendabiliteit van goedkopere woningen voor ontwikkelaars, die daardoor minder happig zijn dit soort woning te realiseren. En daarnaast is het ook een politieke keuze om te gaan voor een programma met meer duurdere woningen. Als voorbeeld wordt genoemd het project Rimpeler, waarin de huidige plannen, zo ’n aan 23% goedkope en middeldure sociale huurwoningen opgenomen staat, ten opzichte van de in de Woonvisie afgesproken 30%.

Grondposities van de gemeente

Toename urgenties en bijzondere doelgroepen en de bijbehorende huisvestingsvraag

Dit punt hangt samen met bovenstaand punt. In navolging van de financiële crisis (en de rol van de provincie) is men in de gemeente een ander grondbeleid gaan voeren (meer passief). Dit heeft er toe geleid dat de gemeente weinig eigen gronden meer in bezit heeft en dus afhankelijk is van particulieren en ontwikkelaars bij realiseren van nieuwe woningen. Tevens is het ontwikkelen van woningen op inbreidingslocaties zo goed als onmogelijk in de hui-

Op regionaal niveau merkt men dat het aantal urgentieaanvragen toeneemt en dat de groep mensen met een speciale huisvestingsvraag groeiende is (denk aan uitstroom maatschappelijke opvang en beschermd wonen, arbeidsmigranten, statushouders en woonwagenbewoners). De huisvestingsvraag van deze groepen vraagt om ook een specifiek woningaanbod (speciale woonvormen, tijdelijke woonvormen). Men merkt bij de gemeente Putten dat dit

44

45

Woonvisie Gelderland, Keuzevrijheid & Identiteit (KWP 2010-2019), 12 januari 2012.

Brief Provincie Gelderland aan colleges Noord-Veluwe, 24 april 2014.

29 Rapport Evaluatie woonbeleid

bijvoorbeeld bij inwoners gevoelig ligt en het kan NIMBY-sentimenten oproepen. Opvallend is dat in Putten het juist de gemeenteraad is die probeert deze sentimenten onder inwoners te verwerpen.

30 Rapport Evaluatie woonbeleid

Gemeenteraad en het woonbeleid In het vorige hoofdstuk stond de inhoud van het woon beleid in de gemeente Putten centraal. In dit hoofdstuk richten we ons op de betrokkenheid van de raad daarbij. We onderscheiden de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.

Kaderstellende rol van de raad 5.1.1 Deelvraag 9: Welke informatie heeft de gemeenteraad ontvangen en op welk moment? De gemeenteraad van Putten is in de periode 2014-2020 op verschillende momenten geïnformeerd over het woonbeleid, in de voorbereidende fase, in de uitvoering en bij de beoordeling van het resultaat.

Voorbereidende fase Op 24 juni 2014 is de gemeenteraad geïnformeerd over de Regionale Woonvisie 2014, via de Commissie Ruimte. 46 Er is één raadslid van de gemeente Putten aanwezig geweest bij de regionale bijeenkomsten rondom de Regionale Woonvisie 2014.

daarnaast een aparte sessie met de raad geweest, waarbij raadsleden onderwerpen voor de Woonvisie konden inbrengen. De gemeenteraad jaarlijks geconsulteerd voor het maken van de prestatieafspraken, de bijdrage van WSP en Habion wordt aan hen voorgelegd. Raadsleden kunnen dan hun opmerkingen een aandachtspunten meegeven aan het college. Uitvoerende fase Het is niet overal even duidelijk in de stukken terug te vinden hoe en wanneer de gemeenteraad wordt geïnformeerd over de uitvoering van de afspraken in de Woonvisie. Uit correspondentie met ambtenaren blijkt dat de raad in elk geval jaarlijks wordt geïnformeerd over de voortgang van de woningbouwplanning (de planningslijst waar alle plannen op staan). Ook worden raadsleden uitgenodigd als er een informatiebijeenkomst wordt gehouden over een woningbouwproject. Tevens blijkt dat de gemeenteraad zelf op verschillende momenten informatie opvraagt, door vragen te stellen. Het gaat daarbij vaak om concrete (woningbouw)projecten. Uit het raadsinformatiesysteem blijkt dat er regelmatig raadsvragen worden gesteld

De lokale uitwerking van de Regionale Woonvisie, in de vorm van de Woonvisie 2015-2020 is op 30 april 2015 door de gemeenteraad vastgesteld 47. Voorafgaand heeft de gemeenteraad deel kunnen nemen aan de Woonconferentie van 9 december 2014, over de deelname zijn zij op 10 november geïnformeerd 48. Ook is er 46

Raadsinformatie, 24 juni 2014.

47

Raadsbesluit, 30 april 2015.

48

Raadsinformatiebrief, 24 november 2014.

31 Rapport Evaluatie woonbeleid

over bestemmingsplannen 49, exploitatieplannen en principeverzoeken van woningbouwprojecten (deze worden vastgesteld door de gemeenteraad), bijvoorbeeld voor de ontwikkellocaties Rimpeler, Matchpoint, Kom West en Buitengebied West. In oktober van 2016 heeft de raad tevens een presentatie over de stand van zaken kunnen bijwonen van de grootste ontwikkellocatie van dat moment, Rimpeler. Op 12 december 2017 heeft de raad wederom een update van de stand van zaken van de ontwikkellocatie Rimpeler ontvangen. Bij informatie over deze ontwikkellocaties wordt ook steeds de link met de Woonvisie gelegd. Soms is de raad ook betrokken bij de uitvoering, wanneer zaken moeten worden vastgesteld of als ergens mee moet worden ingestemd. Een voorbeeld daarvan is het woningbouwprogramma. Zo heeft de raad op 26 mei 2016 heeft de raad ingestemd met het woningbouwprogramma 2016-2025. Op 6 juli 2017 is vastgesteld door de gemeenteraad dat op basis van de voortgang van het woningbouwprogramma ingestemd wordt met een verhoging van de gemiddelde jaarlijkse streefproductie naar 80 woningen. Dit heeft ook tot een wijziging van de Woonvisie geleid zoals benoemd onder deelvraag 2. Op 26 maart 2019 heeft de raad informatie ontvangen vanuit het ambtelijk apparaat over de voortgang van het woningbouwprogramma 50.

raadsvergadering van 5 juli 2018 de raad beloofd na de zomer geinformeerd te worden over de aanpak en stand van zaken om pauzehuisvesting mogelijk te maken in Putten. Oktober 2018 heeft de raad een notitie hierover ontvangen. In dezelfde notitie wordt het burgerinitiatief voor Tiny Houses uitgewerkt, waar de raad om had gevraagd op 19 juni 2018. 51 Op 10 oktober 2018 heeft een raadslid van de fractie Gemeentebelangen tevens schriftelijk vragen gesteld over alternatieve woonvormen in combinatie met de opvang van arbeidsmigranten 52. Ook heeft de raad op 8 maart 2018 ingestemd met een tweede wijziging van de Woonvisie, waarbij de maximale koopprijs van een goedkope koopwoning op € 200.000,00 wordt gesteld (zie ook deelvraag 2). Beoordeling van het resultaat Het wordt uit de stukken niet helemaal duidelijk of de gemeenteraad structureel betrokken is bij de evaluatie en beoordeling van alle resultaten van de Woonvisie 2015-2020. Zoals hiervoor benoemd wordt de raad in elk geval geïnformeerd over de voortgang van woningbouwplannen, over de prestatieafspraken en de woonruimteverdeling . Ook is de gemeenteraad op 11 juni 2019 geïnfor-

Tot slot is de raad soms ook meer beleidsmatig betrokken, bijvoorbeeld als het gaat over alternatieve woonvormen. Zo is in de

49

Bij bestemmingsplannen wordt tegenwoordig ook aangegeven hoe het plan zich verhoudt tot het totale streefwoningbouwprogramma uit de Woonvisie. 50

51

Notitie voor de CO Economie, bestuur en openbare ruimte, 15 oktober 2018. 52

Raadsinformatiebrief, 7 november 2018.

Raadsinformatiebrief, 26 december 2019.

32 Rapport Evaluatie woonbeleid

meerd over het opstellen van een nieuwe Woonvisie en de noodzaak daartoe. Hierbij hoort ook een bijeenkomst met de raad, die op 8 oktober 2019 heeft plaats gevonden. 53 Tot slot ontvangt de raad eens in de zoveel tijd informatie over de voortgang van de prestatieafspraken en andere informatie van de woningcorporatie, zoals over de woonruimteverdeling 54. Uit de stukken blijkt dat dit jaarlijks gebeurt, via jaarverslagen over de volkshuisvesting. Zo is op 6 september 2016 de gemeenteraad geinformeerd over de activiteiten van WSP 55. En ook op 22 augustus 2017 heeft de gemeenteraad informatie ontvangen over het jaarverslag van WSP.

Controlerende rol van de raad 5.2.1 Deelvraag 10: Hoe is de raad geïnformeerd over het bereiken van de doelstellingen, de voortgang van de uitvoering en de besteding van de middelen ten aanzien van het woonbeleid? Zoals in de vorige paragraaf is beschreven is de gemeenteraad op verschillende momenten geïnformeerd over de voortgang van de doelstellingen en van de uitvoering. Als het gaat om de besteding van de middelen ten aanzien van het woonbeleid wordt de gemeenteraad jaarlijks geïnformeerd over de gemeentelijke begroting en gevraagd de jaarrekening van de gemeente vast te stel len. De besteding van middelen van het woonbeleid valt onder het programma Ruimte en Leefomgeving. 56

53 54

Rol van de raad: algemeen 5.3.1 Deelvraag 11: Welke (sturings)instrumenten heeft de gemeenteraad tot zijn beschikking op het terrein van wonen en in hoeverre zet de gemeenteraad deze in? De gemeenteraad heeft verschillende sturingselementen op het gebied van het wonen. We beschrijven hieronder de belangrijkste sturingselementen, in hoeverre de gemeenteraad van Putten deze inzet beoordelen we in hoofdstuk 7 aan de hand van het in bijlage 2 opgenomen ideaalmodel.

Het ideaalmodel laat zien dat de gemeenteraad op verschillende momenten in de ‘achtbaan’ van de beleidscyclus aan zet is. Als het gaat om de context van het lokale woonbeleid (landelijk, regionaal en provinciaal beleid) kan de gemeenteraad een vinger aan de pols houden, door op de hoogte te blijven van trends en ontwikkelingen. Bij de vaststelling van een beleidsdocument als de Woonvisie, kan de gemeenteraad voor hem belangrijke kaders meegeven en thema’s agenderen. Het woonbeleid staat niet op zich en wordt beïnvloed door facetbeleid. Hierin kunnen keuzes gemaakt worden en prioriteiten gesteld. Als het gaat om het uitvoeringsprogramma en het woningbouwprogramma kan de raad een controlerende rol op zich nemen en kan controleren op evaluatie en bijsturing van de gestelde doelen. Een eenzelfde rol kan de gemeenteraad nemen bij de prestatieafspraken en het evalueren en monitoren

Raadsinformatiebrief, 11 juni 2019.

55

Raadsinformatiebrief, 6 september 2016.

Raadsinformatiebrief, 3 juni 2019.

56

Jaarrekeningen 2017, 2018, 2019 en 2020.

33 Rapport Evaluatie woonbeleid

daarvan. Ook kan de raad vooraf aan het vaststellen van de prestatieafspraken kaders meegeven. Een belangrijk instrument van de raad is het vaststellen van bestemmingsplannen en grondexploitaties. Uiteraard is het daarbij van belang dat plannen en mogelijkheden worden afgewogen aan de beleidsdoelen. Consistentie van het beleid en het handelen in relatie tot de beleidsdoelen kan daarbij doorlopend door de gemeenteraad worden gecontroleerd.

5.3.2 Deelvraag 12: Heeft de gemeenteraad adequaat zijn kaderstellende en controlerende rol kunnen vervullen? De rol van de gemeenteraad lijkt door de jaren heen veranderd. De raad is meer inhoudelijk betrokken geworden. Bij het opstellen van de Woonvisie 2015-2020 werd de raad vooral geïnformeerd. Bij de uitvoering is de raad bij concrete (woningbouw)projecten betrokken. Bij de beoordeling van het resultaat van het woonbeleid lijkt de raad niet echt betrokken te zijn.

 Op basis van de stukken kunnen we concluderen dat de raad in alle drie (bij de vaststelling, de uitvoering en de beoordeling van het resultaat) de fases betrokken en geïnformeerd wordt.  In de voorbereidende fase is de raad vooral geïnformeerd over de stand van zaken en via een aantal bijeenkomsten hebben raadsleden input kunnen leveren. Of de raad daarbij ook zelf kaders heeft meegegeven voor de Woonvisie 2015-2020 wordt uit de stukken niet duidelijk.

 In de uitvoerende fase zit de betrokkenheid van de raad vooral bij concrete (woningbouw)projecten en het woningbouwprogramma. Als het over de inhoud van de Woonvisie gaat is de raad ook betrokken, er hebben twee wijzigingen plaatsgevonden, die de raad heeft vastgesteld.  De raad wordt geïnformeerd over en betrokken bij de beoordeling van het resultaat, bijvoorbeeld bij de evaluatie van de prestatieafspraken.  Uit gesprekken blijkt dat, nu de woningmarkt weer een belangrijk thema is door de druk op de markt, dit de betrokkenheid van de raad versterkt. Zo werden er onlangs vragen gesteld over de kosten van woonproblematiek en urgentieaanvragen, en flexwonen. Ook het thema betaalbaarheid lijkt enorm te spelen in de raad. Het woningbouwprogramma is altijd al een belangrijk thema in de raad, wordt benoemd.  De inhoudelijke betrokkenheid van de raad observeerden we ook tijdens een workshop met de gemeenteraad. De raad blijkt goed op de hoogte van lokale én landelijk trends en ontwikkelingen op het gebied van wonen.

5.3.3 Deelvraag 13: Welke effecten van het toepassen van deze sturingsinstrumenten zijn te constateren? De effecten van de sturingsinstrumenten die de raad inzet in het woonbeleid werken we uit in hoofdstuk 7, wanneer we de inzet van de raad spiegelen aan het ideaalmodel uit bijlage 2 .

34 Rapport Evaluatie woonbeleid

Heden en vooruitblik De Woonvisie 2020-2025 Vanaf 2020 heeft de gemeente Putten een nieuwe Woonvisie voor de periode 2020 tot 2025. De nieuwe Woonvisie is in samenspraak met het college en de raad opgesteld. Er zijn twee sessies geweest, één met het college en de raad samen en nog een opinierende sessie met de raad apart, wordt in gesprekken benoemd. Voorafgaand aan het opstellen van de Woonvisie is een woningmarktanalyse uitgevoerd. Hieruit blijkt dat starters in de knel zitten op de woningmarkt in Putten, dat geldt zowel in de koop als in de huursector. Hierdoor verhuist een deel ook door naar andere gemeenten in de regio Noord-Veluwe. Het aantal huishoudens blijft groeien, in elk geval tot 2030. De vraag naar sociale huur is groot en blijft groeien, in elk geval tot 2025. Men erkent, blijkt ook uit gesprekken, dat er te weinig woningen worden toegevoegd omdat plannen onvoldoende tot uitvoering komen. Dat geldt vooral voor binnenstedelijke locaties. Daarom wordt het belangrijk geacht ook weer te kijken naar mogelijk nieuwe uitbreidingslocaties, om aan de kwantitatieve vraag te voldoen. De kwalitatieve vraag naar voldoende betaalbare woningen blijkt ook een opgave: de woningen die worden gerealiseerd en zijn opgenomen in de harde plannen zijn vooral duurdere woningen.

Betaalbare woningbouw wordt een belangrijk thema gevonden, ook politiek gezien, maar de invulling daarvan komt nog onvoldoende terug in bestaande plannen. De gemeente wil de woningbouwproductie gaan opvoeren en zoekt de verbinding met ontwikkelaars die bereid zijn om goedkopere woningen te bouwen en betrekt daar ook Woningstichting 35 Rapport Evaluatie woonbeleid

Putten actief bij. Men is zich bewust dat het realiseren van plannen lang kan duren en daarom is het streven ook om voldoende plannen voor de toekomst te hebben. Daarbij wordt de kwalitatieve afweging steeds gemaakt: welke woningen hebben we nodig, voor wie, en op welke plek kan dat landen? Dat levert voor de toekomst het vraagstuk op: wat voor gemeente wil je zijn? Een ander huidig vraagstuk dat uit de gesprekken blijkt is de visie op tijdelijk wonen. Betrokkenen geven aan dat het deels een oplossing kan zijn voor het woonprobleem van bepaalde groepen, maar dat er vanuit de samenleving zeer terughoudend op wordt gereageerd. Men merkt dat dit thema ook in politiek leeft, en dat op dit soort projecten nu meer wordt doorgepakt en deze dus worden uitgevoerd in plaats van uitgesteld.

Trends en lokaal woonbeleid Met de laatste vier deelvragen kijken we vooruit naar de verwachte gevolgen van een aantal trends op het gemeentelijk woonbeleid. In vier essays (zie bijlage 3) zijn een aantal ontwikkelingen in het wonen onder woorden gebracht. In dit hoofdstuk beschrijven we het verwachte effect van die trends op de gemeente en de regio.

6.2.1 Deelvraag 14: Wat zijn de belangrijkste trends die van invloed zijn op de woningmarktopgaven voor de komende jaren? Er zijn verschillende trends waar te nemen, waar ook de essays in bijlage 3 op ingaan. Vanuit demografisch oogpunt blijven vergrijzing en daarmee huishoudensverdunning belangrijke trends. Daarnaast is de grote onzekerheid de buitenlandse migratie, die de a f-

gelopen jaren steeds heeft geleid tot hogere groei dan de prognoses vooraf aangaven (en die in de gemeentelijke praktijk voor een deel wordt gevoeld via de claim die statushouders leggen op een deel van de vrijkomende sociale huurvoorraad). Wat betreft vergrijzing en verdunning liggen de cijfers in de gemeenten in de regio Noord-Veluwe wellicht wat anders dan in de rest van het land – gemiddeld wat grotere gezinnen – de trend gaat dezelfde kant op: een groot deel van de bevolking is wat ouder, bij deze hui shoudens zijn of gaan de kinderen het huis uit en op termijn zal het huishouden dat dan nog uit twee personen bestaat door het overlijden van één van beide partners nog kleiner worden. Die trend is onmiskenbaar aan de gang, maar op dit moment zijn de effecten ervan op de woningmarkt nog weinig zichtbaar. Die komen immers pas aan het licht wanneer ook het laatste lid van het huishouden overlijdt (of niet langer zelfstandig woont). De (realistische) verwachting is dat dit voor veel huishoudens in de komende decennia gaat gebeuren – en dan komt er ineens een groot deel van de woningvoorraad vrij. Gezien deze trend is veel beleid voorzichtig waar het gaat om het toevoegen van woningen aan de voorraad. De uitbreidingsbehoefte is immers niet onbegrensd. Daar komt bij dat ruimtelijk gezien het beleid steeds meer gericht is op concentratie van woningbouw in bestaand bebouwd gebied.

Nog los van het feit dat op de Veluwe een behoorlijk deel van het niet-bebouwd gebied beschermd is en dus niet voor woningbouw in aanmerking komt, is het landelijk zo dat bouwen op uitleglocaties niet de voorkeur

36 Rapport Evaluatie woonbeleid

heeft 57 58. Over het algemeen is het zo dat bouwen binnen bestaand bebouwd gebied complexer is dan erbuiten. Daarnaast zijn locaties over het algemeen kleiner, en dat betekent samen dat er meer (gemeentelijke) inzet nodig is om hetzelfde aantal woningen te realiseren. De capaciteit bij bouwers en leveranciers van bouwmaterialen is beperkt. Dat uit zich in lange levertijden, maar ook in stijgende prijzen (die ook te maken hebben met stijgende grondstofprijzen). De bouwkosten van woningen zullen de komende jaren naar verwachting dus stijgen. De toenemende eisen aan duurzaamheid van de afgelopen jaren hebben de bouw van woningen ook duurder gemaakt. Er wordt landelijk weer gesproken over meer rijksregie op de woningbouw. Dat zou een trendbreuk zijn ten opzichte van de afgelopen jaren, toen het wonen steeds meer gedecentraliseerd werd (hoewel die trend in Gelderland met bijvoorbeeld het KWP3 niet zo duidelijk zichtbaar was).

met een variabele rente in de financiële problemen brengen en tegelijk een prijsdaling in de voorraad in gang zetten. Bij al deze trends geldt dat ze op een bovenlokaal niveau spelen. De woningmarkt is geen lokale aangelegenheid; voor een deel is de problematiek regionaal, maar die wordt ook sterk beïnvloed door ontwikkelingen op nationaal en Europees niveau.

6.2.2 Deelvraag 15: Wat betekenen deze trends voor de toekomstige rolinvulling van de gemeenteraad voor het woonbeleid? Voor de gemeenteraad betekent dit allereerst dat een inzet op samenwerking met de andere gemeenten in de regio te verkiezen is boven een inzet op concurrentie. Datzelfde geldt in de relatie met andere partijen zoals bouwers, ontwikkelaars en grondeigenaren. In de huidige situatie is de gemeente bij nieuwbouw altijd aangewezen op samenwerking met andere partijen.

Een belangrijke factor is tot slot ook de (hypotheek)rente. De huidige lage rente, die voor een groot deel het gevolg is van stimuleringsbeleid van de ECB, maakt het mogelijk om veel te lenen en drijft daarmee de prijzen omhoog. Daarnaast maakt de lage rente het aantrekkelijk voor investeerders om woningen te kopen met het oog op de verhuur. Een stijgende rente kan zittende kopers

Voor het woonbeleid betekent dit dat tegelijk duidelijkheid en flexibiliteit nodig zijn. Het is van belang dat de andere partijen weten waar de gemeente voor staat en welke kant het op gaat. Tegelijk is het niet mogelijk om een blauwdruk voor een bouwprogramma voor de komende vijf jaar of langer neer te leggen. De kunst is om het beleid zo te formuleren dat er heldere doelstellingen op hoofdlijnen zijn die in de steeds veranderende actualiteit precies ingevuld worden.

57

58

Vanwege het grote actuele woningtekort wordt wel gesproken over het in ontwikkeling gaan nemen van nieuwe grote uitleglocaties, maar dat zal niet op korte termijn tot woningbouw kunnen leiden.

Naast beschermde (Natura200) natuurgebieden, beperkt op de NoordVeluwe uiteraard de nabijheid van de A28 en grootschalig landbouw en veeteelt en bijbehorende stikstof- en pfas-problematiek en de nabijheid van het Defensie terrein de mogelijkheden tot woningbouw.

37 Rapport Evaluatie woonbeleid

Dat vraagt voor de raden ook om een systematiek van verantwoording waarin niet alleen duidelijk is wat er is uitgevoerd van de in de Woonvisie opgenomen plannen, maar ook wat de actuele situatie op de lokale woningmarkt is. In de Woonvisie zelf zou de raad moeten bepalen op welke manier zo’n ‘vinger aan de pols’ in de praktijk vorm krijgt.

6.2.3 Deelvraag 16: Welke gevolgen heeft de nieuwe Omgevingswet voor het woonbeleid? Een belangrijk doel van de nieuwe Omgevingswet is om te zorgen dat gemeenten bij ruimtelijke besluiten integraler gaan kijken. Dat kan ook voor het woonbeleid van belang zijn, afhankelijk van de manier waarop de gemeente zelf het beleid vormgeeft. De raad krijgt met de Omgevingswet de mogelijkheid om het woonbeleid ook in het omgevingsplan, wat vergelijkbaar is met het huidige bestemmingsplan, vast te leggen. Dat kan in de vorm van bepaalde waarden (zoals aandacht voor doelgroepen en betaalbaarheid) of in de vorm van een programma. In beide gevallen geldt echter dat, als de raad ervoor kiest om het woonbeleid op deze manier in het omgevingsplan te verankeren, dat een veel zwaarder gewicht heeft dan de huidige Woonvisie. Bij de afweging van nieuwe projecten moet de gemeente dan ook het in het omgevingsplan opgenomen woonbeleid betrekken.

niet alleen het opstellen van beleid, maar ook met d e feitelijke bouw van woningen en de voorbereiding daarvan. Tegelijk kan die vertraging er onbedoeld voor zorgen dat het beleid precies doet wat het niet zou moeten doen. Woningbouw beperken, bijvoorbeeld, in een situatie van toenemende schaarste. Ook voor de uitvoering betekent dat dus dat er veel aandacht nodig is voor monitoring en flexibiliteit. Bij de uitvoering is steeds een actueel beeld nodig van de situatie op de woningmarkt. Regelmatig overleg met bijvoorbeeld makelaars en corporaties over de situatie op de markt kan daarbij behulpzaam zijn. Samenwerking is hoe dan ook een belangrijk uitgangspunt, ook bij de uitvoering van het beleid. De gemeente is al sinds jaar en dag niet de partij die zelf woningen bouwt, maar de partij die een deel van de voorwaarden daarvoor realiseert (bestemmingsplannen en soms grond), en daarnaast de regie voert over een samenspel van andere partijen. Regelmatig overleg met alle betrokken partijen kan helpen om vertraging en andere problemen bij de uitvoering te voorkomen.

6.2.4 Deelvraag 17: Welke leerpunten zijn er om vertraging in de uitvoering van het woonbeleid te voorkomen? Een belangrijk leerpunt uit dit onderzoek is dat het woonbeleid vaak achterloopt op de golfbeweging op de woningmarkt zelf. Dat is niet zo vreemd; er is immers behoorlijk veel tijd gemoeid met

38 Rapport Evaluatie woonbeleid

Conclusies en aanbevelingen Nadat in de vorige hoofdstukken het woonbeleid ze lf, de uitvoering van het beleid en de betrokkenheid van de raad zijn beschreven, komen we op basis van deze informatie in dit slothoofdstuk tot een evaluatie van de bevindingen. We spiegelen daartoe eerst de bevindingen aan het ideaalmodel (paragraaf 7.1). Daarna beantwoorden we de hoofdvraag (7.2), maken we een vergelijking tussen de vier gemeenten (7.3) en formuleren we aanbevelingen (7.4).

Beoordeling aan het ideaalmodel Er zijn bij rekenkameronderzoek naar woonbeleid geen harde normen. Zowel het proces als de vorm waarin het woonbeleid en de prestatieafspraken gemaakt worden zijn vormvrij. Het is niet verplicht om over elk onderwerp uit de woonvisie prestatieafspraken te maken. Ook wettelijke kaders voor het beleid zijn er weinig. We gebruiken daarom een ideaalmodel voor het beleidsproces voor woonbeleid. Dat model past algemene inzichten over de beleidscyclus toe op de concrete praktijk van het woonbeleid (zie ook bijlage 2). Aan de hand van het ideaalmodel kunnen we het proces en de stand van zaken in kaart brengen. Hiermee bieden we inzicht door terug te kijken. Als we vergelijken met het ideaalmodel, zien we dat het beleidsproces in de gemeente Putten in behoorlijke mate overeenkomt met de cycli in het ideaalmodel. We werken dat hieronder uit:

39 Rapport Evaluatie woonbeleid

Er werd in de onderzoeksperiode van dit onderzoek gewerkt met een Woonvisie voor de periode 2015-2020. Het woonbeleid is passend in regionale en provinciale kaders, zoals de Regionale Woonvisie 2014. Er hebben meerdere analyses van de woningmarkt- en voorraad plaatsgevonden gedurende de onderzoeksperiode. Ook heeft de gemeente een gebiedsgericht beleidsdocument, de Structuurvisie 2030. Het woonbeleid is in samenhang met ander (facet)beleid geformuleerd. Er is een Meerjarenplan Samenleving. Ook is er beleid voor arbeidsmigranten. Bij de Woonvisie is een uitvoeringsparagraaf. Ook is er een kwantitatief Woningbouwprogramma. Tevens worden er jaarlijks Prestatieafspraken met de woningcorporatie en huurdersvereniging gemaakt. De beleidscyclus wordt op verschillende onderwerpen ook voltooid. Zo worden de prestatieafspraken jaarlijks met de partijen geëvalueerd en vindt er ook regelmatig een evaluatie van de woonruimteverdeling plaats. Ook worden sommige concrete onderdelen van de Woonvisie 2015-2020 geëvalueerd en gemonitord, zoals de evaluatie van Woongemak Putten. De planningslijst woningbouw wordt met regelmaat gemonitord, de gemeenteraad is daarbij betrokken en ontvangt dan ook informatie over de voortgang van de woningbouw. Er hebben twee wijzigingen plaatsgevonden gedurende de looptijd van de Woonvisie 2015-2020, waaruit blijkt dat er vinger

59

Tegenwoordig wordt bestemmingsplannen ook met de raad gedeeld hoe het plan zich verhoudt tot het totale streefwoningbouwprogramma uit de

aan de pols is gehouden met betrekking tot de actu ele stand van zaken op de woningmarkt in Putten. We constateren op basis van het onderzoek één aandachtspunt wanneer we naar de beleidscyclus kijken. Dat gaat over de verbinding tussen de twee cycli in het ideaalmodel van de beleidscyclus. Zowel de bovenste als onderste cyclus worden zoals hierboven beschreven op hoofdlijnen netjes afgerond. Er is een duidelijke link van Woonvisie naar de uitvoeringsparagraaf (terug te zien in de vier thema’s), maar de relatie met het woningbouwprogramma/ de planningslijst woningbouw kan soms transparanter. Met andere woorden: er wordt niet altijd een brug geslagen tussen afspraken, ambities en beleid enerzijds en concrete (woningbouw)projecten anderzijds, in de onderzoeksperiode. Voor de sturing van het beleid zou het verhelderend zijn geweest als duidelijk werd gemaakt wat de relatie is tussen keuzes over de verschillende bouwprojecten en de uitvoeringsparagraaf en hoe deze bouwprojecten bijdragen aan het overkoepelende doel van de Woonvisie 20152020. 59 Daarmee samenhangend: het wordt uit de stukken niet duidelijk of er een integrale evaluatie van de Woonvisie 2015 -2020 heeft plaatsgevonden. Uit het onderzoek blijkt dat veel van de afspraken en concrete plannen uit de uitvoeringsparagraaf zijn uitgevoerd.

Het wordt echter niet overal even duidelijk of de uitvoering ook het gewenste resultaat heeft gehad, omdat de afspraken en plannen niet als geheel zijn geëvalueerd. Daarbij speelt mee dat niet alle doelen en afspraken even SMART zijn geformuleerd. Het

Woonvisie. De gemeente zet dus al stappen in de samenhang tussen beleid, afspraken en ambities en concrete projecten.

40 Rapport Evaluatie woonbeleid

SMART opstellen van doelen kan helpen bij d e monitoring en evaluatie ervan en nagaan of afspraken en ambities het gewenste effect hebben.

Een aandachtspunt wat we daarbij zien is dat er wel meer ruimte mag komen voor monitoring en evaluatie van de gehele beleidslijn.

Uit het onderzoek blijkt dat de gemeenteraad in alle drie de fases (bij de vaststelling, de uitvoering en de beoordeling van het resultaat) met regelmaat is geïnformeerd. Of de raad zelf ook eisen heeft gesteld aan de informatievoorziening, wordt uit de stukken niet duidelijk. De raad is vooral betrokken bij concrete woningbouwplannen. Of de raad echt een visie of ambitie heeft meegegeven bij de Woonvisie wordt niet duidelijk uit de stukken.

Door vinger aan de pols te houden op gemaakte afspraken kan beter in kaart worden gebracht of het gewenste resultaat wordt bereikt. Het gaat daarbij niet alleen om de concrete woningbouwplannen en andere projecten, maar juist over overkoepelende beleidsdoelen. Dit meer in samenhang volgen, in relatie tot de actuele situatie op de woningmarkt, kan helpen bij het besluit om eventueel bij te sturen op het woonbeleid of niet.

De betrokkenheid van de gemeenteraad bij het thema wonen lijkt door de huidige woningmarkt versterkt. De raad is op de hoogte van actuele ontwikkelingen en stelt vragen over voor hem prangende thema’s, zoals flexwonen, urgenties, de kosten van woonproblematiek en betaalbaarheid.

Er kan op basis van het onderzoek geconcludeerd worden dat de gemeente verschillende instrumenten heeft ingezet om de huisvesting van verschillende doelgroepen te faciliteren. Een belangrijke kanttekening daarbij is dat gedurende de onderzoeksperiode zowel regionaal als lokaal de met de provincie gemaakte afspraken een belangrijke randvoorwaardelijke rol hebben gespeeld. De woningmarkt in die tijd betrof een hele andere dan waar de gemeente zich nu in bevindt. Daardoor lag de focus sterk op het benutten van de bestaande woningvoorraad voor de woningbehoefte en was de speelruimte van de gemeente, vooral waar het gaat om nieuwbouw, beperkt.

Beantwoording hoofdvraag en conclusies Het onderzoek geeft de indruk dat de gemeente Putten in de periode 2015-2020 een Woonvisie heeft gehad die goeddeels voldoet aan het ideaalmodel van de beleidscyclus. De Woonvisie is vastgesteld in samenwerking met relevant externe partijen, gebaseerd op actueel woonbehoefteonderzoek, passend bij relevante kaders, met een uitwerking in een uitvoeringsprogramma. Dit biedt een stabiele basis voor het woonbeleid. Een groot deel van de afspraken en doelen zijn uitgevoerd, zo blijkt. Ook zijn veel van de instrumenten en ‘beleidsknoppen’ uit de Woonvisie 2015-2020 voortgezet in het nieuwe woonbeleid.

Uit het onderzoek wordt duidelijk dat de provincie inmiddels van deze lijn (beperken plancapaciteit en focussen op bestaande voorraad voor de woningbehoefte) is afgestapt en weer meer mogelijkmakend acteert op dat vlak. Maar in de onderzoekperiode van dit rapport was de vorige rol van de provincie duidelijk merkbaar, beginnende in de Regionale Woonvisie en doorsijpelend in het lokale woonbeleid.

41 Rapport Evaluatie woonbeleid

Hierdoor zijn er indertijd mogelijk minder woningen toegevoegd in de gemeente dan waar nu behoefte aan lijkt, waardoor mogelijk bepaalde groepen niet allemaal even goed aan bod komen, ondanks de instrumenten die de gemeente heeft ingezet. Het is belangrijk om de Woonvisie 2015-2020 te zien in de tijdsgeest van het opstellen ervan. Daarbij moet natuurlijk in ogenschouw genomen worden dat beleid over het algemeen traag reageert op veranderingen. De woningmarkt is nu eenmaal een heel onvoorspelbare en snel veranderende markt. Maar door signalen vanuit de samenleving en partners goed in de gaten te houden kan er wel geanticipeerd worden op veranderingen. Hierin ligt zowel een verantwoordelijkheid voor de gemeenteraad als het college en het ambtelijk apparaat.

Vergelijking tussen de vier gemeenten Zie bijlage 4 voor de vergelijking tussen de vier gemeenten, weergegeven in een tabel.

Aanbevelingen In deze paragraaf gaan we in op aanbevelingen voor het woonbeleid. Het is aan de raad om bij de behandeling van dit rapport te bepalen hoe met deze aanbevelingen om te gaan, en het is ook aan de raad om de vinger aan de pols te houden als het gaat om de uitvoering ervan.

1. Beleid, ambities en concrete projecten in samenhang bezien: Versterk de samenhang in de informatie tussen de beleidsdoelen uit de woonvisie en de concrete (woningbouw)projecten die zijn uitgevoerd. Geef meer aandacht aan monitoring en evaluatie van beleid, zowel op het niveau van de woonvisie als op het niveau van de prestatieafspraken en projecten. Zorg dat in de informatie over bouwprojecten aan de raad duidelijk wordt wat het betreffende project bijdraagt aan de prioriteiten van het woonbeleid. Op deze manier kan de raad beter zijn controlerende rol vervullen. 2. SMART doelen: In het verlengde van bovenstaande; zorg dat doelen en afspraken zoveel als mogelijk SMART geformuleerd worden. Dit geeft handvatten om voorgenomen zaken concreet te maken, en daardoor wordt monitoring en evaluatie ervan weer gemakkelijker. 3. Samenwerking: Zet de intensieve samenwerking met partners/stakeholders voort en maak gebruik van hun ‘voelsprieten’ in de samenleving. Ga regelmatig samen na of de ambities en voornemens van de gemeente nog aansluiten bij wat gewenst uit de samenleving. Zorg dat partners/stakeholders niet alleen bij het opstellen van een nieuwe woonvisie worden betrokken, maar betrek ze ook bij de uitvoering en evaluatie en monitoring, om gezamenlijk na te gaan of de beleidslijn het gewenste effect heeft gehad.

42 Rapport Evaluatie woonbeleid

4. Monitoring, evaluatie en verantwoording woonbeleid als geheel: Voor sommige aspecten van het woonbeleid, zoals de prestatieafspraken, is al sprake van periodieke monitoring en evaluatie. Voor het woonbeleid als geheel geldt dat nog niet. Zorg daarom in de beleidsverantwoording voor periodieke monitoring van het beleid in het licht van de ontwikkelingen op de woningmarkt. Gebruik daarvoor indicatoren zoals slaagkansen en wachttijden in de huursector en prijsontwikkelingen in de koopsector. 5. Controlerende rol van de raad verder uitdiepen: Agendeer periodiek de actuele stand van zaken van het woonbeleid. Op zulke momenten kunnen projecten, prestatieafspraken en beleidsdoelen in samenhang worden besproken, in het licht van de actuele woningmarktsituatie. De raad kan op zo’n moment eventueel bijsturen op de eerder ingezette koers.

43 Rapport Evaluatie woonbeleid

Bijlage 1: Bronnen  Wethouder Wonen  Gemeentelijke beleidsambtenaar volkshuisvesting en beleidsambtenaar welzijn  Medewerker van woningcorporatie Woningstichting Putten  Medewerker Provincie Gelderland  Lid urgentiecommissie regio Noord-Veluwe  Coördinator Samenwerking Noord-Veluwe  Afvaardiging van huurdersbelangenverenigingen regio Noord Veluwe (schriftelijk)  Workshop met afvaardiging van gemeenteraadsfracties

44 Rapport Evaluatie woonbeleid

Bijlage 2: Normenkader Bij de toetsing van de bevindingen maken we gebruik van een ‘ideaalmodel woonbeleid’ als kader. Onderstaand figuur laat zien hoe de verschillende onderdelen van het woonbeleid op elkaar ingrijpen en hoe de gemeenteraad die kan beïnvloeden. Dit ideaalmodel gebruiken we om de bevindingen in de gemeente Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten aan te spiegelen. De bovenste cyclus van het ideaalmodel beschrijft de cyclus van het opstellen, evalueren en bijstellen van beleid, in dit geval in de vorm van een Woonvisie of Woonagenda. De onderste cyclus gaat over concrete projecten en hun uitvoering, monitoring/evaluatie en uitwerking. De verbinding tussen de bovenste en onderste cyclus zit in het uitvoeringsprogramma bij het beleid en woningbouwprogrammering (kwantitatief en kwalitatief). Hier worden concrete projecten gekoppeld aan acties en afspraken. De rol van de gemeenteraad komt terug in de oranje bolletjes en in de hele cyclus in een continue check op consistentie van het beleid en handelen in relatie tot beleidsdoelen.

45 Rapport Evaluatie woonbeleid

Bijlage 3: Essays

Obstakels bij het bouwen van woningen Peter van Os & Hans van der Reijden Een gemeente die de woningproductie wil verhogen komt doorgaans een groot aantal obstakels tegen. Dat geldt voor vrije sector woningen, maar voor sociale huurwoningen in het bijzonder. Allereerst bouwt de gemeente niet zelf maar is afhankel ijk van initiatieven van corporaties en marktpartijen. Een marktpartij kan uiteraard niet verplicht worden woningen te bouwen. 60 Er ligt vaak een opgave om locaties voor nieuwbouw te vinden. De meeste gemeenten hebben inmiddels bijna geen eigen grondposities. Dat betekent dat gemeenten grond moeten aankopen of grondeigenaren moeten uitnodigen om nieuwbouwwoningen te ontwikkelen. Niet alle potentiële locaties blijken vervolgens geschikt voor woningbouw. Ten eerste kunnen andere functies, zoals natuur, windmolens, bedrijvigheid en recreatie claims op dezelfde locatie leggen. Dat vraagt op voorhand om soms lastige politieke keuzen. Woningbouw krijgt dan niet altijd voorrang. Ten tweede zal de gemeente overeenkomstig de ladder voor duurzame verstedelijking moeten aantonen dat er daadwerkelijk behoefte is aan de voorgenomen nieuwbouw en – als het een locatie buiten het bestaand

60

stedelijk gebied is – moeten aantonen dat er geen alternatieve mogelijkheden zijn binnen de bebouwde kom. Daarnaast dient het nieuwbouwplan aan een groot aantal milieueisen te voldoen en goed ontsloten te kunnen worden. De meeste bouwgrond is in handen van particulieren. Grondeigenaren stellen rendementseisen aan een nieuwbouwontwikkeling en verlangen een gegarandeerde afname van de op te leveren woningen en zullen om die reden vaak het juiste moment voor een ontwikkeling willen afwachten met soms een aanzienlijke vertraging van de bouw als gevolg. Vanwege al deze obstakels wordt gemeenten geadviseerd om meer dan 100% (doorgaans 130%) van de nieuwbouwbehoefte te programmeren om zodoende vertraging of planuitval te kunnen compenseren. Woningbouwplanningen zijn ook vaak te optimistisch. Uit onderzoek blijkt dat er in de komende tien jaar bijna één miljoen woningen gebouwd moeten worden, waarvan ca. 25% sociale huurwoningen (25.000 woningen per jaar). Dat is een gevolg van het grote huidige woningtekort (rond 4,5%) en de verwachte groei van het aantal huishoudens. Het procentuele woningtekort aan de noordflank van de Veluwe is ongeveer gelijk aan dat van Nederland als geheel.

Bij uitzondering hebben enkele gemeenten besloten om zelf in woningbouw te investeren (Assen: sociale huurwoningen, Rijswijk: huurwoningen voor middeninkomens, Ede: Koopgarant woningen).

46 Rapport Evaluatie woonbeleid

Sociale huur Uitzonderingen daargelaten (zie hierna) zijn het de woningcorporaties die in de bouw van de sociale huurwoningen moeten voorzien. Zij beschikken doorgaans niet over bouwlocaties en zijn dus afhankelijk van de medewerking van gemeente en grondeigenaren. Grondeigenaren zullen meestal streven naar een zo hoog mogelijk rendement waardoor de nieuwbouwkosten buiten het bereik van de corporaties dreigen te vallen, tenzij de gemeente via bestemmingsplanbepalingen of anterieure overeenkomsten sociale grondprijzen kan bedingen of zelf een bijdrage kan leveren aan de door de ontwikkelaar in rekening te brengen grondkosten. Rijksbijdragen zijn eventueel nog mogelijk in het kader van de Woningbouwimpuls. 61 Daarnaast hebben corporaties de laatste jaren te maken met sterk oplopende bouwkosten. Dat is enerzijds een gevolg van marktontwikkelingen (oplopende prijzen van grondstoffen), anderzijds een gevolg van steeds strengere kwaliteitseisen (denk aan gasloos en circulair bouwen). De meeste corporaties hebben echter beperkte middelen. Volgens het ministerieel rapport Opgaven en middelen is de sector als geheel tot 2026 in staat om de nieuwbouwopgave te realiseren. Daarna is het geld (de financieringsruimte) bij de meeste corporaties op. Inmiddels kunnen corporaties bij nieuwbouw wel een korting bedingen op de verhuurderheffing. De cor-

61

poraties aan de noordflank van de Veluwe zijn overigens gemiddeld wat meer solvabel dan de gemiddelde corporatie in Nederland. Steeds vaker zien we dat commerciële beleggers het initiatief nemen om sociale huurwoningen te bouwen. Daar kleven grote beleidsmatige risico’s aan: het blijkt lastig, vaak onmogelijk om bij de beleggers via overeenkomsten af te dwingen dat de huur van deze woningen voor lange tijd (bijvoorbeeld 15 jaar of meer) in het gereguleerde segment blijft, de woningen bij mutatie niet worden uitgepond, de kwaliteit van de woningen (vooral qua grootte) toekomstbestendig is en de woningtoewijzing conform die van de andere sociale huurwoningen zal plaatsvinden. Praktische obstakels Tot slot nog enkele praktische obstakels. Uit onderzoek in opdracht van de Autoriteit woningcorporaties blijkt dat veel nieuwbouwprojecten waarvoor de plannen vrijwel gereed zijn en de grond beschikbaar is ook in de realisatiefase nog vertragen. Daar liggen zowel interne als externe factoren aan ten grondslag. De belangrijkste interne factor betreft de opbouw van eigen ontwikkelafdelingen bij woningcorporaties die als gevolg van het rijksbeleid tijdens Rutte I en II waren ontmanteld. Wat de externe factoren betreft gaat het met name om het gebrek aan capaciteit bij

Op het moment van schrijven van dit essay (1 september 2021) is het

waarbij tenminste de helft van de te bouwen woningen betaalbaar is

aanvraagloket voor de 3e tranche van de regeling Woningbouwimpuls

voor starters en middeninkomens. Het is aan het nieuwe kabinet om de

geopend (en sluit reeds op 17 september 2021). Het totale budget in

regeling eventueel te verlengen.

dit aanvraagtijdvak is € 250 miljoen. De subsidie betreft projecten

47 Rapport Evaluatie woonbeleid

(onder)aannemers, kinderziekten bij nieuwe bouw- en verduurzamingstechnieken, vertraging bij de aansluiting op nutsvoorzieningen en/of vertraging bij het verkrijgen van gemeentelijke vergunningen. Niet alle genoemde obstakels vallen binnen de invloedsfeer van de gemeente, maar met het optimaal benutten van de beschikbare instrumenten – met name waar het gaat om het bestemmen van grond voor woningbouw, het subsidiëren van projecten en het stellen van eisen aan projectontwikkelaars en particuliere beleggers – kan de gemeente het effect van een aantal obstakels aanzienlijk verminderen.

Betaalbaarheid en bijbehorende instrumenten Kees Dol & Arian Boersma Bijna overal in den lande, ook op de Noord -Veluwe, is het vinden van een betaalbare woning voor starters en anderen met een beperkt inkomen een grote uitdaging. Hoe kunnen gemeenten hun inwoners hierin faciliteren/bijstaan? Koopstarters in de knel Dagelijkse kost in de media anno nu is de problematiek van starters die geen betaalbare woning kunnen vinden omdat de prijzen te zijn hoog geworden. Daarbij gaat het vooral om de toegankelijkheid van de koopsector. De toegang tot de koopsector wordt immers streng beheerd door hypotheekverstrekkers, die toetsen op verantwoorde woonlasten, anders krijgt de kandidaat koopstarter geen financiering. De betaalbaarheid na de aankoop van de woning is ook relevant omdat er inkomen kan wegvallen door werk-

loosheid en stijgende rentes, maar in de hedendaagse economische context speelt dat geen grote rol. Ook worden bestaande eigen woningbezitters gewezen op de mogelijkheid om de betaalbaarheid te verhogen door te investeren in energiebesparende maatregelen, maar dit speelt voor de toegankelijkheid van de koopsector eveneens geen grote rol. Wat kan een gemeente doen om de toegankelijkheid voor koopstarters te verbeteren? “Bouwen, bouwen, bouwen” is de strijdkreet van niet alleen de bouwsector maar met hen vele woningmarktexperts. Deze algemene aanbodgestuurde oplossing kan verlichting brengen maar het valt niet te verwachten dat een gemeentelijk bouwprogramma zoveel produceert dat hierdoor de prijzen dalen. Bovendien worden in dat geval de financiële risico ’s voor projectontwikkelaars te hoog en trekken zij zich snel terug, zo leerde de crisis van 2009-2013. Een alternatieve strijdkreet met meer directe invloed is ook te bedenken: “rente omhoog, rente omhoog, rente omhoog” maar rentebeleid valt niet binnen de invloedssfeer van een gemeente. In de zoektocht naar oplossingen wordt door gemeenten vaak gekeken naar Startersinstrumenten die helaas vaak vraagstimulerend werken zoals bijvoorbeeld de Starterslening.

Het voorziet kandidaat kopers met (lagere) middeninkomens van aanvullende financiële middelen waarmee zijn de concurrentie aangaan met andere kandidaat kopers die net een wat hoger inkomen hebben dan henzelf. Als het aanbod van koopwoningen toch al krap is, dan leidt zo’n instrument tot verdringing waardoor de slaagkansen voor andere koopstarters afnemen. In het slechtste geval leidt het zelfs tot prijsopdrijving. Wel kan overwogen worden om mensen in sleutelberoepen, zoals zorgwerkers, leerkrachten en politieagenten te voorzien van een Starterslening omdat klein schalige inzet 48

Rapport Evaluatie woonbeleid

van zo’n instrument veelal niet leidt tot verdringing en prijsopdrijving.

goed geïnformeerde bronnen wordt dit probleem nu ook bij BZK onderkend. Er is dus hoop!

Een oplossing is om een Startersinstrument te koppelen aan speciaal hiervoor bestemde starterswoningen op nieuwbouwlocaties. Concurrentie op de bestaande koopwoningmarkt wordt hiermee vermeden. Via de doelgroepenverordening uit het Besluit Ruimtelijke Ordening kan een claim worden gelegd op een deel van een woningbouwlocatie voor de bouw van woningen tot € 300.000. Een koppeling met de Starterslening kan, maar gedacht kan ook worden aan een kortingsregeling zoals KoopGarant, waarbij de korting bij een latere doorverhuizing moet worden terugbetaald. Ook een erfpachtconstructie waarbij eventueel een (inkomensafhankelijke) korting wordt gegeven op de erfpacht is een mogelij kheid. Met sommige van deze regelingen kan een “IJzeren Voorraad van betaalbare woningen” worden gecreëerd, omdat de woning moet worden terug verkocht aan de oorspronkelijke aanbieder, die de woning wederom kan aanbieden aan een starter.

Betaalbaarheid in de huursector

De grote kink in de kabel voor een gemeente is echter de Huisvestingswet, die voorschrijft dat een gemeente geen voorrangsregeling mag hanteren voor de toewijzing van koopwoningen. Nieuwbouw van betaalbare koopwoningen kan dus wel worden afgedwongen, maar toewijzen op basis van inkomen mag niet. In de strikte opvatting van de Huisvestingswet is de gemeente afhankelijk van de welwillendheid corporaties en marktpartijen omdat zij wel vrij zijn om toewijzingseisen stellen. Een merkwaardige situatie! Enkele gemeenten gebruiken kunstgrepen om toch enige regie te kunnen voeren over de bouw van betaalbare woningen in combinatie met toewijzing, zoals in Zaanstad. Een evaluatie van de Huisvestingswet legde de vinger op deze zere plek en volgens

Door de belemmeringen in de koopsector zoals hierboven geschetst, zijn mensen met een beperkt inkomen meer dan in eerdere tijden aangewezen op een huurwoning. Maar ook in de h uursector zijn er vele uitdagingen om een betaalbare woning te bemachtigen en ook daar spelen toegankelijkheid en beschikbaarheid een grote rol. Sociale huurwoningen (huurprijs tot € 752) van een woningcorporatie zijn nagenoeg alleen toegankelijk voor huishoudens met een inkomen tot maximaal € 40.000. Voor gezinnen wordt deze grens de komende 3 jaar verhoogd naar € 44.000. Bij een hoger inkomen is men aangewezen op de vrije sector. Verhuurders van vrije sector huurwoningen hanteren doorgaans juist minimumgrenzen voor het inkomen, gerelateerd aan de hoogte van de huur. Als de markt ruimte biedt voor hoge huurprijzen, vallen middeninkomens daarom vaak tussen wal en schip; ze verdienen te veel voor sociale huur maar te weinig voor een woning op de vrije markt. De afgelopen jaren is veel beleidsmatige aandacht geweest voor het creëren van een middelduur huursegment met huren tussen grofweg €750 en €1000. De praktijk was moeizaam, te meer daar het rijk de mogelijkheden voor corporaties om actief te zijn in dit se gment beperkte.

Veel gemeenten zetten vanwege de schaarste een Huisvestingsverordening in om de toegang (passendheidscriteria als huishoudengrootte of leeftijd) en volgordebepaling (voorrang, urgentie, rechtstreekse bemiddeling van bepaalde doelgroepen) n ader te rege-

49 Rapport Evaluatie woonbeleid

len. Deze verordening heeft doorgaans betrekking op sociale huurwoningen van corporaties, maar gemeenten kunnen er ook voor kiezen om particuliere huurwoningen met een sociale huurprijs en/of (nieuwe) middeldure huurwoningen onder de verordenin g te brengen. Zo kan een gemeente ook deze woningen door het stellen van toewijzingsregels beter benutten voor de groepen die erop zijn aangewezen. De beschikbaarheid van sociale huurwoningen is de afgelopen jaren verminderd. Om de Verhuurdersheffing op te kunnen brengen, stoten veel corporaties meer woningen af dan ze bij konden bouwen. Daarnaast stroomden minder huurders door naar de koopsector vanwege de eerder genoemde financieringsproblemen. De vraag neemt tegelijkertijd toe, omdat allerlei doelgroepen minder in instellingen terecht kunnen en vaker zelfstandig dienen te blijven/gaan wonen. Het gevolg is dat de wachttijd voor een sociale huurwoning is toegenomen. Gemeenten beschikken over een variëteit aan instrumenten om de voorraad en het aanbod betaalbare huurwoningen te vergroten en beter te benutten. Een goed startpunt is om de ambities t.a.v. de sociale huur en middeldure huur (en koop) vast te leggen in het woonbeleid (Woonvisie). Corporaties en marktpartijen kunnen hiermee rekening houden, o.a. bij de ontwikkeling van nieuwbouwlocaties.

De gemeente kan, net als bij sociale koopwoningen, ook meer sturend optreden bij nieuwbouwlocaties via het RO -beleid door voorschriften en de inzet van een doelgroepenverordening. Met corporaties, een belangrijke partner van de gemeente, kunnen over betaalbaarheid verschillende en samenhangende prestatieafspraken worden gemaakt: over de omvang van de sociale

huurvoorraad, de spreiding, huurniveaus, nieu wbouw, kwaliteit en over doorstroming. In veel gemeenten ligt er door de vergrijzing en de extramuralisering van zorg een opgave om de samenstelling van de sociale huurvoorraad te veranderen: voor de groeiende groep kleine huishoudens zijn meer kleine woningen/appartementen nodig voor, deels ook met lage huurprijzen. Ook is het corporaties weer toegestaan om actiever te zijn in het middensegment. Gemeenten kunnen met corporaties het gesprek aangaan over de rol die zij daarin willen en kunnen spelen en over het optimaliseren van de doorstroming. In het licht van de vergrijzing heeft ook het verleiden van senioren om hun eengezinshuurwoning te verruilen voor een voor hen geschikte gelijkvloerse woning meerwaarde voor verschillende doelgroepen. Want niet alleen door toevoegen en behouden van betaalbare huurwoningen, maar ook op het gebied van ‘beter benutten’ is winst te boeken. De sturingsmogelijkheden van de Huisvestingsverordening kwamen al eerder aan bod. Ook zijn er ‘creatieve’ oplossingen, die er veelal op neerkomen dat jongeren of andere spoedzoekers meer kansen krijgen, maar genoegen moeten nemen met suboptimale woonruimte. Denk aan het creëren van tijdelijke huisvestingsmogelijkheden en het toepassen van tijdelijke huurcontracten, zoals jongerencontracten voor 5 jaar.

Deze instrumenten leveren extra aanbod voor de doelgroepen, maar gaan er wel vanuit dat deze huishoudens daarna kunnen doorstromen naar een andere passende woning. Ook het kamergewijs verhuren c.q. woningdelen is een manier om meer mensen aan onderdak te helpen.