C nota-GKP-actualisatie-2022

Nota Gebiedsoverstijgende Kosten Purmerend (GKP) Actualisatie 2022

Vastgesteld in B&W d.d. 16 augustus 2022

Samenvatting 3 1. Inleiding 10 2. Uitvoeringsstrategie Structuurvisie Purmerend: Addendum 12 2.1 Maatwerk van actieve en passieve gemeentelijke strategieën ............................. 12 2.2 Kosten doorrekenen aan nieuwbouwplannen .......................................................... 12 2.3 Verschillen publiek- en privaatrechtelijk spoor......................................................... 13 3. Soorten bestedingen, mate waarin ze mogen worden doorberekend en nodige beleidsmatige onderbouwing 15 3.1 Soorten bestedingen: gebiedseigen en gebiedsoverstijgende ............................. 15 3.2 Randvoorwaarden om kosten door te rekenen via de verschillende sporen en instrumenten ........................................................................................................................ 16 3.3 Vormeisen: nodige beleidsmatige onderbouwing gebiedsoverstijgende bestedingen (het huiswerk van de gemeente)................................................................ 19 3.4 Vormeisen: concrete vertaling in Purmerend ........................................................... 20 4. Financieel systeem nota GKP 23 4.1 Inleiding .......................................................................................................................... 23 4.2 Omvang stortingen en mogelijkheid kortingen Mobiliteit & Groen ........................

23 4.3 Omvang stortingen Sociale Woningbouw en Mobiliteitsoplossingen Centrumgebied/Waterlandkwartier ................................................................................... 23 4.4 Aanwijzingen bestedingen uit de voorzieningen Kostenverhaal Mobiliteit & Groen, Mobiliteitsoplossingen Centrumgebied/Waterlandkwartier en Sociale Woningbouw ........................................................................................................................ 24 4.5 Periodieke herziening en afrekening ......................................................................... 24 BIJLAGE 1: Gebiedsoverstijgende bestedingen in Purmerend 26 A. Gebiedsoverstijgende bestedingen in mobiliteit en groen (M&G) .................... 26 B. Gebiedsoverstijgende bestedingen in mobiliteitsoplossingen Centrumgebied en Waterlandkwartier ............................................................................................................... 34 C. Gebiedsoverstijgende bestedingen in sociale woningbouw (SW) ......................... 36 BIJLAGE 2: De te ontwikkelen exploitatiegebieden 37 BIJLAGE 3: Toedeling en omslagmethode (uitgangspunten) 39 A. Mobiliteit & Groen ..................................................................................................... 39 B. Mobiliteitsoplossingen Centrumgebied (incl Waterlandkwartier) ...................... 42 C.

Sociale Woningbouw ............................................................................................... 42 D. Inwerkingtreding nota .............................................................................................. 43 BIJLAGE 4: Toedeling en omslagmethode (de tarieven) 44 BIJLAGE 5: Toedeling en omslagmethode (stapsgewijze berekening bijdrage per nieuwbouwplan) 46 BIJLAGE 6: Voorbeelden berekening bijdrage 51

2

Samenvatting Inleiding De gemeente investeert de komende jaren in Purmerend om de stad bereikbaar, groen en leefbaar te houden. Dat is vooral nodig vanwege de ambitieuze nieuwbouwopgave maar ook goed voor de bestaande stad. Deze investeringen houden onze stad aantrekkelijk om erin te wonen en te verblijven. Deze nota Gebiedsoverstijgende Kosten Purmerend (GKP) gaat over investeringen in zogenaamde ‘gebiedsoverstijgende’ infrastructuur (wegen, openbare ruimte, parkeren, maatschappelijke investeringen, betaalbare woningbouw e.d.). Deze infrastructuur komt ten gunste aan meerdere gebieden (zie kaart). Soms heeft ze deels een koppeling met concrete ontwikkelgebieden en deels met de rest van de stad, soms zijn ze niet te koppelen aan concrete ontwikkelgebieden en zijn dus alleen van nut voor de stad in zijn geheel (zowel bestaande stad als nieuwbouw). De nota GKP gaat dus over bijvoorbeeld de verbetering van stadsparken, een nieuw treinstation, fietsstallingen over de hele stad of een grote parkeervoorziening in het centrum. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) en straks de Omgevingswet (Ow) kennen een instrumentarium om particuliere vastgoedontwikkelaars mee te laten betalen aan deze investeringen.

Deze nota GKP gaat dus niet over de lokale, gebiedseigen infrastructuur die nodig is om bijvoorbeeld bedrijventerreinen Wagenweggebied of De Koog te transformeren naar woonwerk gebieden, en ook niet om een straat of rotonde naar een specifieke bouwlocatie. Deze lokale, gebiedseigen kosten worden via Aanvullingsbesluiten verhaald in geval van ontwikkelgebieden Wagenweggebied, De Koog, Waterlandkwartier, Oostflank, Middenbeemster of Zuidoostbeemster. En buiten deze ontwikkelgebieden worden deze lokale kosten specifiek berekend voor elk concreet bouwplan. Daarnaast wil Purmerend een betaalbaar woningbestand houden. Bij de groei van de stad moet dan ook geïnvesteerd worden in sociale woningbouw. Dat doet de gemeente zelf, maar

3

dat wordt ook verlangd van particuliere ontwikkelaars. Op sommige plekken is dit echter niet haalbaar. Deze nota regelt dat in deze lastige gevallen een bijdrage aan de gemeente mogelijk wordt. De gemeente gebruikt dit bedrag vervolgens om de sociale woningbouw op een andere plek te realiseren. Deze nota GKP werd eerst in juli 2019 vastgesteld door het college en werd van kracht in september van dat jaar nadat de raad het Addendum op de Structuurvisie Purmerend 20052020 had vastgesteld en de nodige voorzieningen in de begroting had ingericht. De nota GKP verving de Nota Planoverschrijdende ruimtelijke openbare faciliteiten uit 2011 (nota Prof). Vervolgens werd de nota GKP geactualiseerd door het college in februari 2021. Voorliggende versie betreft een nieuwe actualisering. Deze actualisering is nodig vanwege: • De gemeente moet de besteding van reeds ontvangen bijdragen verantwoorden; • De uitgangspunten (lijst investeringen en nieuwbouwprogramma) zijn aan actualisering toe. Ook is er behoefte aan een actualisering van het Addendum op de Structuurvisie Purmerend 2005-2020 om hiermee vooruit te lopen op de in de Omgevingswet (Ow) opgenomen eisen over het kostenverhaal en de financiële bijdragen. Deze actualisering gaat de raad vaststellen nadat het college onderhavige nota GKP vaststelt.

De nota GKP is te zien als een aanvulling op de Structuurvisie Purmerend 2005-2020 uit 2006 met als doel particuliere en gemeentelijke grondexploitanten te laten bijdragen aan de kosten van noodzakelijke, gebiedsoverstijgende infrastructuur. De gemeente heeft de voorkeur dit te doen door anterieure overeenkomsten met initiatiefnemers te sluiten. We noemen dit privaatrechtelijk kostenverhaal. Deze nota is het kader voor de besprekingen met grondexploitanten over deze kosten, nu onder de Wro en straks onder de Ow. Deze nota vormt straks eveneens het kader voor de nieuwe regeling publiekrechtelijke afdwingbare bijdrage onder de Ow. Verantwoording achteraf besteding reeds ontvangen bijdragen De gemeente Purmerend stelde de voorloper van de nota GKP voor het eerst in 2011 vast (nota Planoverschrijdende ruimtelijke openbare faciliteiten, Prof). In 2019 werd deze opgevolgd door de nota Gebiedsoverstijgende kosten Purmerend (GKP), die in 2021 werd geactualiseerd. De raad heeft op 26 september 2020 besloten om de middelen uit de nota Prof te gebruiken voor de investeringen uit de nota GKP. Dit is de stand van zaken t/m 2021 wat betreft gecontracteerd en ontvangen bijdragen, en de besteding ervan t/m april 2022:

Nota Prof GKP/Mobiliteit&Groen GKP/sociale woningbouw GKP/parkeren Parkeren (overige afspraak) totaal Reeds besteed (t/m april 2022) Saldo

Gecontracteerd t/m 2021 € 2.474.890 € 775.520 € 168.862 € 190.000 € 1.652.600 € 5.261.872

Ontvangen t/m 2021 € 1.591.926 € 162.000 € 1.601.600 € 3.355.526 € 3.296.000 € 59.526

Nog te ontvangen t/m 2021 € 882.964 € 775.520 € 168.862 € 28.000 € 51.000 € 1.906.346

De middelen zijn als volgt besteed: - In 2018/2019 is € 900.000 uit parkeren (overige afspraak) gebruikt ter dekking van een nieuw parkeerterrein aan de Stationsweg (B&W-voorstel/-besluit 1488746). - Begin 2020 is € 600.000 uit nota Prof, en € 675.000 uit parkeren (overig afspraak) gebruikt ter dekking van een deel van het tekort van de parkeergarage bij het Stadhuis (raadsvoorstel 1493784 d.d. 27-02-2020).

4

-

In 2021 is € 60.000 uit nota Prof ingezet t.b.v. de herinrichting van het Kooimanpark (rbs 1546940 d.d. 30-06-2021). In april 2022 is € 1.061.000 uit nota’s Prof en GKP/parkeren ingezet ter dekking van een deel van het tekort van de parkeergarage bij het Stadhuis (B&W-voorstel/-besluit 1567744). In totaal is dus € 900.000 besteed aan een parkeerterrein aan de Stationsweg, € 2.336.000 aan de parkeergarage Stadhuis en € 60.000 aan het Kooimanpark. Gezamenlijk € 3.296.000.

Welke kosten mogen er op grond van deze nota GKP worden verhaald? In de nota GKP staan drie categorieën gebiedsoverstijgende infrastructuur waar bijdragen voor worden gevraagd: Bestedingen in Mobiliteit & Groen (M&G) De gemeente is voornemens om de komende jaren afgerond € 260 miljoen te investeren om de mobiliteit en het groen in Purmerend te verbeteren (tegenover € 38 miljoen in de nota GKP 2021). Dit is een flinke verhoging dat het gevolg is van de toegenomen ambities over de gewenste ruimtelijke kwaliteit, het ambitieuze nieuwbouwprogramma en een verlenging van de horizon tot 2040. Kort samengevat kijkt de gemeente nu verder in de toekomst, en is ze van plan om meer te gaan bouwen dan voorheen voorzien, grotendeels binnen de bestaande stad. Dit alles brengt de behoefte met zich mee om meer te investeren in openbare infrastructuur. Deze investeringsvoornemens vloeien voort uit een reeks beleidsdocumenten: voornamelijk de startnotitie Ruimte voor Purmerend 2040, de Visie op Mobiliteit Purmerend 2040, het Verkeersplan Purmerend 2040, het Groenplan Purmerend 2019-2022, het Uitvoeringsplan klimaatadaptatie 2021-2024, het Parkenplan Purmerend 2021-2040, de Visie Leefbare Stad 2040, het Verstedelijkingsconcept 2050 MRA, de Economische visie 2040 en het Gebiedsplan Purmerend.

Tevens vloeien deze investeringsvoornemens voort uit de (herstructurerings)plannen in enkele ontwikkelgebieden: Waterlandkwartier, Wagenweggebied, De Koog, Oostflank en Zuidoostbeemster. Alle ontwikkelgebieden in de gemeente (voormalige gemeente Purmerend + Zuidoostbeemster binnen A7 en N244) hebben profijt van deze bestedingen en zullen daarom proportioneel aan de kosten bijdragen. Met andere woorden: er is een ruimtelijke en functionele relatie tussen de bestedingen en deze ontwikkelgebieden. De nota GKP maakt wel een onderscheid tussen investeringen die de hele stad dienen en nodig zijn vanwege alle nieuwbouwplannen, en investeringen die weliswaar de hele stad en nieuwbouwplannen daarin dienen, maar in het bijzonder nodig zijn vanwege specifieke ontwikkelgebieden. Daarom verschilt de bijdrage aan de hand van de specifieke locatie.

5

De gemeente gaat het aandeel van de bestaande stad voor haar rekening nemen, en tevens dat aandeel van de bestedingen dat niet met zekerheid wordt uitgevoerd. Samen, van de genoemde € 260 miljoen neemt de gemeente € 187 miljoen (afgerond 72%) voor haar rekening. De resterende € 72 miljoen (afgerond 28%) wordt dus verhaald op nieuwbouw, niet alleen op particuliere grond, ook op gemeentelijke grond. Dat was € 7,9 miljoen (afgerond 21%) in de nota GKP uit 2021. De bijdragen aan Mobiliteit & Groen worden proportioneel toegerekend aan het opbrengstpotentieel en het bouwvolume van elk bouwplan. Dit betekent concreet: hoe meer wordt gebouwd in duurdere bestemmingscategorieën, hoe hoger de bijdrage. Vanwege de stijging in investeringen stijgen de bijdragen fors. Uitgiftecategorie Woningbouw commercieel (€/m2 bvo) Kantoor (€/m2 bvo) Bedrijf (€/m2 bvo) Commerciële publieke ruimte (€/m2 bvo)

Tarieven GKP 2021 44,8

Rest stad

Tarieven per ontwikkelgebied GKP 2022 WWgebied WLK De Koog Oostflank

ZOB

54,84

102,91

204,49

99,71

78,48

98,18

22,4

23,09

43,33

86,10

41,98

33,05

41,34

22,4

34,64

64,99

129,15

62,97

49,57

62,01

76,8

75,05

140,82

279,83

136,44

107,40

134,35

Sociale huurwoningen van corporaties zijn vrijgesteld omdat ze een financieel verliesgevend segment zijn die de gemeente graag wil ondersteunen. De uiteindelijk af te spreken bijdragen zijn afhankelijk van de mate waarin bouwplannen bestaande panden hergebruiken, hier wordt een korting gegeven (korting voor sloop/hergebruik). Ook hangt het af van het 6

opbrengstpotentieel van het plan, hier kan de gemeente een korting geven om te voorkomen dat bouwplannen niet meer haalbaar zijn (‘macroaftopping’). Bij een korting vanwege macroaftopping zullen de gebiedsoverstijgende kosten dan wel elders in de begroting gedekt moeten worden. De gemeente zal de mogelijkheid van macroaftopping daarom zeer spaarzaam inzetten. Beide kortingen (sloop/hergebruik en macroaftopping) zijn niet van toepassing voor de bijdragen aan mobiliteitsoplossingen Centrumgebied en sociale woningbouw. Tenslotte, om een bijdrage voor enkele investeringen te kunnen ontvangen, is het nodig de Structuurvisie uit 2006 aan te vullen. Daarom gaat de raad na vaststelling door het college van onderhavige nota GKP het addendum Structuurvisie Purmerend 2005-2020 uit 2019 actualiseren, door het ‘Addendum Structuurvisie Purmerend 2005-2020 Doorrekening gebiedsoverstijgende kosten 2022’ vast te stellen. Omdat onder de Omgevingswet een dekking vanuit een omgevingsvisie of programma belangrijker wordt, zullen álle investeringen in M&G worden opgenomen in dit Addendum. Onder de Wro vastgestelde structuurvisies blijven vanaf 1 januari 2023 tijdelijk van kracht, totdat de gemeente een omgevingsvisie vaststelt. Daarmee biedt dit gewijzigde Addendum de nodige dekking aan de nota GKP, ook onder de Ow.

Bestedingen in Mobiliteitsoplossing Centrumgebied/Waterlandkwartier In de Visie op Mobiliteit 2018 is het realiseren van parkeergarages op diverse locaties opgenomen om daarmee de parkeerbehoefte in het Centrumgebied op te vangen. Op 27 februari 2020 heeft de raad besloten tot het bouwen van een parkeergarage voor het stadshuis. De realisatie van dit parkeergarage brengt een tekort met zich mee van € 17.199 per parkeerplaats (was € 14.880 in nota GKP 2021). Dit is verhoogd vanwege het extra krediet voor de parkeergarage uit de Kadernota 2022 en het feit dat er niet 320 maar 305 parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Met tekort bedoelen we de kosten die niet terugverdiend kunnen worden met parkeergelden uit automaten en abonnementen. Voor bouwplannen in het Centrumgebied die zelf onvoldoende parkeerplaatsen bij het project realiseren, wordt als alternatief een betaling aan de gemeente gevraagd t.b.v. mobiliteitsoplossingen in het Centrumgebied. De begrenzing van het Centrumgebied wordt nu duidelijker: het behelst ook ontwikkelgebieden Waterlandkwartier en Wagenweggebied, en het zuidelijk deel van Zuidoostbeemster. De bijdragen van nieuwbouwplannen in het Waterlandkwatier worden apart bewaard om specifiek ingezet te worden voor een mobiliteitsoplossing t.b.v. dit gebied.

Het parkeergarage Stadhuis biedt deels deze oplossing, maar op een later stadium kan de gemeente een specifieke mobiliteitsoplossing uitwerken voor het Waterlandkwartier. Deze bijdrage zal dan overgenomen worden in het Aanvullingsbesluit van dit gebied. Of een bouwplan onvoldoende parkeerplaatsen realiseert moet blijken uit de nota Parkeernormen Purmerend (laatst geactualiseerd in december 2021) en de interpretatie daarvan door het college. Het is trouwens geen automatisme dat ontbrekende parkeerplaatsen afgekocht mogen worden, dat moet ook blijken uit evaluatie. Het kan

7

namelijk gebeuren dat de gemeente eist dat de parkeerplaatsen op of onder de bouwkavel gerealiseerd worden. Onderhavige nota GKP legt alleen het bedrag vast, dat de gemeente vraagt per ontbrekende parkeerplaats wanneer afkoop wenselijk wordt geacht: € 17.199. Dit bedrag wordt gebruikt om de parkeergarage Stadshuis, of in de toekomst andere mobiliteitsoplossingen ten behoeve van het Centrumgebied (incl Waterlandkwartier) te realiseren. Bestedingen in Sociale Woningbouw (SW) In Purmerend is de norm voor sociale huur 30% van het totaal aantal wooneenheden (Nota kaders en instrumenten woningbouw programmering uit 2019). De norm geldt ook voor particuliere initiatieven. In bepaalde omstandigheden is deze verplichting niet realiseerbaar. Denk bijvoorbeeld aan een nieuwbouwproject met een gering aantal woningen. Of als op die specifieke locatie in verband met bijvoorbeeld het behouden van de leefbaarheid in de wijk, geen sociale huurwoningen wenselijk zijn. In dat geval is een storting t.b.v. sociale woningbouw aan de gemeente als alternatief in bepaalde omstandigheden bespreekbaar: € 45.770 per ontbrekende eenheid sociale huur, hoger dan de € 30.154 in nota GKP uit 2021 omdat dit bedrag gebaseerd was op een verouderde exploitatieopzet (inmiddels zijn de prijzen van vrije marktwoningen verder gestegen en aldus ook het verschil met de grondopbrengsten van sociale huurwoningen).

De gemeente zal de gestorte middelen inzetten om op een aantal gemeentelijke locaties extra, compenserende eenheden sociale huur te realiseren. Om de bijdragen voor sociale huureenheden te kunnen ontvangen, is het nodig de Structuurvisie uit 2006 aan te vullen. Dit wordt meegenomen in eerdergenoemd ‘Addendum Structuurvisie Purmerend 2005-2020 Doorrekening gebiedsoverstijgende kosten 2022’. Zekerheid bestedingen De investeringen zijn soms vaststaande investeringen, en soms voorgenomen investeringen. De vaststaande investeringen zijn soms reeds gerealiseerd, in uitvoering of nog niet maar wel in de begroting opgenomen (bv parkeergarage Stadhuis, Parkenplan en Sociale Woningbouw). Hier wordt 90% op de bestaande stad en de nieuwbouw aangeslagen. Andere investeringen zijn nog onzeker dus worden ze voor 60% aangeslagen. Alle investeringen zijn opgenomen in bijlage 1 en komen ten goede aan doelen die in beleidsdocumenten zijn vastgelegd. De uitgaven, wanneer ze nog niet vaststaan, worden alleen gedaan wanneer voldoende middelen beschikbaar zijn. Er valt niet uit te sluiten dat een aantal bestedingen op de lijst uiteindelijk niet doorgaat en ook dat er nieuwe investeringen bijkomen. Daarom belast de gemeente het aandeel van de bestedingen dat onzeker is niet door (10% respectievelijk 40%), en zal de nota periodiek worden geactualiseerd.

Deze periodieke actualisering heeft als doel om veranderingen in de investeringslijst en het aantal en omvang van de verwachte nieuwbouwprogramma te verwerken. Financiële verwerking bijdragen Omdat de bedragen die van de particuliere investeerders worden ontvangen bijdragen zijn voor concrete investeringen, is dit geen ‘vrij geld’. Om die reden worden deze bedragen via de begroting gestort in vier voorzieningen: - de voorziening Kostenverhaal Mobiliteit & Groen - de voorziening Kostenverhaal Sociale Woningbouw - de voorziening Kostenverhaal Mobiliteitsoplossingen Centrumgebied - de voorziening Kostenverhaal Mobiliteitsoplossingen Waterlandkwartier Zodra geaccordeerde investeringen worden gepleegd (infrastructuur uit de lijst mobiliteit & groen, mobiliteitsoplossingen in het Centrumgebied/Waterlandkwartier of compenserende sociale woningbouw) kunnen de middelen uit de voorzieningen door het college worden aangewend. De aanwending gaat dan niet meer via de begroting en behoeft dan geen raadsbesluit. Wel is het college daarbij gebonden aan bestedingen die in de begroting gedekt zijn en vastliggen in bijlage 1.

8

Inwerkingtreding nota GKP Nadat voorliggende actualisatie van de nota GKP van kracht wordt, zijn de nieuwe tarieven meteen van kracht. Met een uitzondering: wanneer in een geldige intentieovereenkomst (IO) oudere tarieven zijn afgesproken, geldt een maximale overgangsperiode van een jaar: nl. vanaf inwerkingtreding van voorliggende actualisatie mogen die oude tarieven uiterlijk een jaar worden gehanteerd (op voorwaarde nogmaals dat in de IO oudere tarieven zijn afgesproken). Als binnen een jaar na inwerkingtreding van voorliggende actualisatie, de oude tarieven nog niet zijn afgesproken in een getekende anterieure overeenkomst, dan treden de nieuwe tarieven in werking. De gemeente gaat in nieuwe IO’en ook geen langere termijnen afspreken. Ook zijn bouwplannen vrijgesteld die plaatsvinden op grond die door de gemeente is uitgegeven voor de inwerkingtreding van de nieuwe tarieven. Of op grond die zich bevindt binnen gemeentelijke grondexploitaties die zijn vastgesteld voor de inwerkingtreding van de nieuwe tarieven. Praktische uitvoering In de praktijk leidt het ertoe dat vanaf de besluitvorming door het college projectleiders de volgende gemeentelijke ‘bijdragekaart’ presenteren:

INITIATIEF NIEUWBOUW (nieuwbouw op zowel private als gemeentelijke grond) MOB & GROEN

MOBILITEIT CENTRUM

SOCIALE WONINGBOUW

Van € 23 tot 280 per m2 bvo

€ 17.199 per parkeerplaats

€ 45.770 per woning

Realiseren van mobiliteitsoplossingen in het Centrumgebied (i.i.g. parkeergarage Stadhuis)

Extra sociale huurwoningen van corporaties op gemeentelijke locaties wanneer dit op eigen locatie niet mogelijk is

Investeringen ter verbetering van mobiliteit, groen en sport voortkomend uit o.a.: -

Visie mobiliteit P 2040 Verkeersplan P 2040 Groenplan P 2019-2022 Gebiedsplan P (Herstructurerings)plannen ontwikkelgebieden

9

1. Inleiding De afdeling 6.4 ‘grondexploitatie’ van de Wet ruimtelijke ordening (de zogenaamde ‘Grondexploitatiewet’) biedt gemeenten de mogelijkheid om kosten van infrastructuur en voorzieningen van algemeen belang door te rekenen aan grondexploitanten. Gemeenten kunnen hiermee kosten van gebiedsoverstijgende infrastructuur doorrekenen op voorwaarde dat ze een aantal zaken onderbouwen in vastgesteld beleid. Het begrip ‘gebiedsoverstijgende infrastructuur’ wordt hier gebruikt om begrippen uit de Grondexploitatiewet zoals ‘bijdrage aan de grondexploitatie’ (ook bekend als ‘bovenwijkse voorzieningen’)1, ‘bovenplanse kosten’ (ook bekend als ‘bovenplanse verevening’)2 en ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen’3 te duiden. Het gaat om infrastructuur die meerdere exploitatiegebieden dient. In de Omgevingswet komen bovenwijkse voorzieningen en bijdragen ruimtelijke ontwikkeling terug als de gebiedsoverstijgende kosten die verplicht moeten worden verhaald4 resp als ‘financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied’5. In deze nota wordt geanticipeerd op de mogelijkheden onder de Ow, voor zover ze bekend zijn6. Als bij inwerkingtreding van de Ow daar aanleiding voor is, zal deze nota t.z.t. worden geactualiseerd. Gemeenten kunnen kosten doorrekenen op voorwaarde dat zij een aantal zaken onderbouwen.

Voor bovenplanse kosten en bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen dient deze onderbouwing tevens opgenomen te zijn in een Structuurvisie. Dat geldt ook voor de equivalenten onder de Omgevingswet, de financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied. De Structuurvisie Purmerend 2005-2020 uit 2006, de op 29 juni 2006 vastgestelde uitvoeringsprogrammering en de in 2013 geactualiseerde strategische plankaart (voortaan: ‘Structuurvisie en gerelateerd beleid’) bevatten al voor een groot deel deze beleidsmatige onderbouwing, maar op een aantal punten is er behoefte aan bijstelling en aanvulling. Daarom wordt, na de vaststelling van deze nota GKP, door de raad de Structuurvisie bijgesteld en aangevuld middels een addendum. Hiermee wordt een eerdere versie van dit addendum uit 2019 geactualiseerd. In dit addendum worden, in beknoptere vorm, hoofdstukken 2.1 en 2.2 en bijlage 1 van deze nota GKP opgenomen. Dit addendum is beleidsneutraal, want de voorgenomen ontwikkeling en het ruimtelijk beleid voor de stad blijven onveranderd van kracht. In het kader van de agenda Purmerend 2040 wordt verder gewerkt aan de herziening van de structuurvisie en de omzetting in een omgevingsvisie. Tot die tijd geeft de huidige structuurvisie, samen met het addendum, dekking aan deze nota GKP.

Namelijk, onder de Wro vastgestelde structuurvisies blijven vanaf inwerkingtreding van de Ow tijdelijk van kracht, totdat de gemeente een omgevingsvisie vaststelt. Leeswijzer De nota heeft een beleidsdeel (hoofdstukken 1-4) en een uitvoeringsdeel (bijlagen 1-6). • Hoofdstuk 2 gaat in op de manier waarop de in de Structuurvisie en gerelateerd beleid voorgenomen ontwikkeling voor de stad wordt gerealiseerd. • Hoofdstuk 3 zet de (wettelijke) voorwaarden uiteen waaronder verschillende soorten kosten mogen worden verhaald, en hoe Purmerend hieraan voldoet. • Hoofdstuk 4 gaat over de financiën van het doorrekenen van gebiedsoverstijgende kosten. • Bijlage 1 licht de gebiedsoverstijgende infrastructuur toe waarvan de kosten worden doorgerekend via deze nota: bestedingen in mobiliteit, groen, mobiliteitsoplossingen in het Centrumgebied/Waterlandkwartier en sociale woningbouw. Hier wordt verder de 1

Wro 6.24, lid 1, onder a, 1e zinsnede. Wro 6.13, lid 7. 3 Wro 6.24, lid 1, onder a, 2e zinsnede. 4 Ow afdeling 13.6. 5 Ow afdeling 13.7. 6 De AMvB waarin een verplichte variant van de financiële bijdrage wordt geregeld is nog niet bekend. 2

10

• • •

ruimtelijke-functionele relatie tussen gebiedsoverstijgende bestedingen en de betalende gebieden toegelicht. Bijlage 2 brengt in beeld het verwachte bouwprogramma in de potentiële exploitatiegebieden waar sprake is of kan zijn van bouwinitiatieven in de komende jaren. Bijlagen 3, 4 en 5 zetten uiteen hoe de gebiedsoverstijgende kosten verdeeld worden tussen, en toegerekend worden aan de bestaande stad en de nieuwbouw, op gemeentelijke grond en die van derden, en tevens de hoogte van de tarieven. Bijlage 6 bevat een aantal verduidelijkende voorbeelden.

11

2. Uitvoeringsstrategie Structuurvisie Purmerend: Addendum De Structuurvisie Purmerend en gerelateerd beleid bevatten zoals gezegd de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling voor de stad, de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid en de uitvoeringsstrategie. Paragrafen 2.1 en 2.2 hieronder vormen een uitwerking van deze uitvoeringsstrategie. Deze uitwerking, samen met veel informatie uit bijlage 1, worden door de raad na vaststelling van deze nota vastgesteld in het ‘Addendum Structuurvisie Purmerend 2005-2020 Doorrekening gebiedsoverstijgende kosten 2022’. 2.1 Maatwerk van actieve en passieve gemeentelijke strategieën De realisatie van de in de Structuurvisie Purmerend 2005-2020 met geactualiseerde strategische plankaart uit 2013 voorgenomen ontwikkelingen krijgt vorm door een combinatie van strategieën. In een aantal gevallen worden de ontwikkelingen door de gemeente uitgevoerd, bij voorbeeld door een actief grondbeleid te voeren. Maar de gemeente richt zich ook op samenwerking met andere partijen (andere overheden, grondeigenaren, woningcorporaties, ontwikkelaars, bedrijven en maatschappelijke organisaties) om ontwikkelingen te realiseren. Hierbij kan de gemeente zich beperken tot het voeren van een faciliterende rol.

In alle gevallen stelt de gemeente zich professioneel en zakelijk op en streeft hierbij een optimaal ruimtelijk en financieel resultaat na. De gemeente benut daartoe alle geboden wettelijke instrumenten voor het voeren van ruimtelijke regie, en kiest telkens per project de meest geschikte strategie en samenwerkingsvorm. Voor alle vormen van uitvoering geldt dat het in de Structuurvisie en gerelateerd beleid neergelegd kader straks tot bindende normstelling zal worden vertaald in de vorm van bestemmingsplannen, omgevingsplannen of andere vormen van planologische inpassing. 2.2 Kosten doorrekenen aan nieuwbouwplannen De realisering van de voorgenomen ontwikkelingen brengt vaak de behoefte aan nieuwe infrastructuur met zich mee, of de noodzaak om in bestaande infrastructuur te investeren. Voor de bekostiging hiervan is de gemeente aangewezen op eigen middelen, subsidies, middelen uit grondverkoop, maar ook op bijdragen van nieuwbouwplannen op basis van de Wet ruimtelijke ordening (afd. 6.4, zgn. ‘Grondexploitatiewet’) en straks de Omgevingswet (afd. 13.6 ‘kostenverhaal’ en 13.7 ‘financiële bijdrage’). Het gemeentelijke standpunt is dat alle nieuwbouwplannen ook een bijdrage dienen te leveren. De Grondexploitatiewet en straks de Omgevingswet regelen en maken dit soort bijdragen mogelijk.

Publiek- en privaatrechtelijk spoor De Grondexploitatiewet en straks de Omgevingswet maken een onderscheid tussen het privaatrechtelijke en het publiekrechtelijke spoor om kosten door te rekenen. In het privaatrechtelijke spoor kunnen de gemeente en de particuliere grondexploitanten vrijwillig afspraken maken over bijdragen aan de kosten. Deze afspraken worden opgenomen in een overeenkomst voorafgaand aan de vaststelling van de planologische inpassing ('anterieure overeenkomst' genaamd). Wanneer onderhandelingen mislukken bestaat voor de gemeente alsnog de mogelijkheid om het publiekrechtelijke spoor te volgen en hiermee kosten verplicht door te rekenen. Dit houdt in dat de gemeente, gezamenlijk met de planologische inpassing, een 'exploitatieplan' moet vaststellen (‘kostenverhaalregels of -voorschriften’ onder de Ow). Een exploitatieplan stelt de gemeente in staat om de omgevingsvergunning voorwaardelijk te stellen aan de betaling van een in dit plan opgenomen exploitatiebijdrage. Keuze voor privaatrechtelijk spoor De gemeente Purmerend streeft naar optimaal doorrekening van kosten en heeft ze een voorkeur voor het privaatrechtelijke spoor. Met andere woorden, de gemeente streeft ernaar om met particuliere grondexploitanten op vrijwillige basis de randvoorwaarden af te spreken waarbinnen locaties zullen worden ontwikkeld.

Deze voorkeur komt overeen met de heersende praktijk en met de voorkeur van de wetgever. Voor de bijdrage Mobiliteit & Groen kan de gemeente rekening houden met de economische haalbaarheid van bouwplannen. Het 12

is namelijk niet de bedoeling om vanuit maatschappelijk oogpunt relevante nieuwbouwplannen economisch onhaalbaar te maken. Onderscheid gebiedseigen en gebiedsoverstijgende kosten In zowel de Grondexploitatiewet als de aanstaande Omgevingswet wordt impliciet een onderscheid gemaakt tussen openbare infrastructuur die uitsluitend één exploitatiegebied dient (‘gebiedseigen kosten’), en openbare infrastructuur die meer exploitatiegebieden dient (‘gebiedsoverstijgende kosten’). Deze nota heeft betrekking op gebiedsoverstijgende bestedingen die een impact hebben op geheel Purmerend of belangrijke delen ervan. Gebiedseigen kosten voor enkele ontwikkellocaties (vooralsnog Wagenweggebied, Waterlandkwartier, De Koog, Oostflank, Middenbeemster en Zuidoostbeemster) worden verhaald via aparte beleidsdocumenten: de aanvullingsbesluiten. Gebiedseigen kosten van losse plannen buiten deze ontwikkellocaties worden ad hoc berekend en doorberekend aan de desbetreffende grondexploitant. Noodzaak aan beleidskader Om gebiedsoverstijgende kosten te mogen doorrekenen aan nieuwbouwplannen is het noodzakelijk dat beleidsmatig wordt onderbouwd wat de doelbestemming, kostentoedeling en uitvoerbaarheid van de bestedingen zijn. Ook moet duidelijk zijn wat de samenhang is tussen de bestedingen en de betalende plannen.

Voor een aantal soorten gebiedsoverstijgende kosten is het daarnaast nog van belang dat de beleidsmatige onderbouwing opgenomen wordt in een structuurvisie. Dit betreft het tekort op de opstalontwikkeling van maatschappelijke functies, en bijdragen aan de tekorten van (her)ontwikkelingslocaties (bijvoorbeeld locaties waar sociale huurwoningen worden gerealiseerd). De Structuurvisie en gerelateerd beleid bevatten reeds een groot deel van deze beleidsmatige onderbouwing, en deze nota GKP voorziet in de noodzakelijke bijstelling en aanvulling. Een deel van deze bijstelling en aanvulling wordt via een Addendum toegevoegd aan de Structuurvisie. In de nu bekende teksten van de Omgevingswet en diens uitvoeringsregelgeving worden de kostenbegrippen ‘bovenwijkse voorzieningen’ en ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen’ ook meegenomen. Deze nota GKP loopt op deze nieuwe wetgeving vooruit (voor zover ze bekend is7) door ook deze begrippen te hanteren en zal toepasbaar zijn ook onder de Omgevingswet. Als bij inwerkingtreding van deze wet daar aanleiding voor is, zal deze nota t.z.t. worden geactualiseerd. 2.3 Verschillen publiek- en privaatrechtelijk spoor Verschillen onder Wet ruimtelijke ordening Er zijn twee belangrijk verschillen tussen het publiekrechtelijke en het privaatrechtelijke spoor om kosten door te rekenen: 1.

Relatie dat er moet zijn tussen gebiedsoverstijgende bestedingen en betalende exploitatiegebieden In het publiekrechtelijke spoor kunnen aan particuliere grondexploitanten alleen die bestedingen worden doorberekend die voldoen aan de kostensoortenlijst uit het Besluit Ruimtelijke Ordening8 (straks Omgevingsbesluit9) en ook moeten de bestedingen voldoen aan drie criteria10: • Profijt: het exploitatiegebied moet voordeel hebben van de besteding; • Toerekenbaarheid: het exploitatiegebied geeft mede aanleiding om de begrote besteding te realiseren (causaliteit); 7

De AMvB waarin een verplichte variant van de financiële bijdrage wordt geregeld is nog niet bekend. Bro 6.2.3, 6.2.4 en 6.2.5. 9 Ob bijlage IV bij art. 8.15. 10 Wro 6.13, lid 6. 8

13

•

Proportionaliteit: indien meerdere exploitatiegebieden voordeel hebben van de besteding, moeten de kosten van deze besteding naar evenredigheid ook over deze andere exploitatiegebieden worden verdeeld.

2. Waarderingsregels inbrengwaarde grond en ‘macroaftopping’ Gemeenten zijn in het publiekrechtelijk spoor niet vrij om de inbrengwaarde van grond te bepalen en moeten daarbij de regels uit de Onteigeningswet volgen. Vooral in transformatiegebieden wordt hierdoor de inbrengwaarde vaak dermate hoog dat macroaftopping aan de orde is (d.w.z. dat niet alle kosten aan de ontwikkelaar kunnen worden doorberekend omdat het exploitatieplan een exploitatietekort toont). ‘Grosso modo’ kan worden gesteld dat onder de Wro, via de publiekrechtelijke weg de gemeente een belangrijk deel kan doorrekenen van de gebiedseigen kosten, maar slechts een deel van de gebiedsoverstijgende kosten. En de kans bestaat ook dat de gemeente een eventueel tekort moet subsidiëren. Gevolg is dat het publiekrechtelijk spoor financiële risico’s voor de gemeente met zich meebrengt. Het privaatrechtelijke spoor geeft meer ruimte: men kan verder gaan dan de kostensoortenlijst en men hoeft zich niet te houden aan de drie criteria, mits er een ruimtelijke en functionele relatie bestaat tussen bestedingen en exploitatiegebieden. Het gevolg hiervan is dat in het privaatrechtelijke spoor een groter deel van de gebiedsoverstijgende bestedingen kan worden doorberekend. Het privaatrechtelijke spoor geeft daarnaast meer vrijheid voor de programmatische en stedenbouwkundige invulling.

Private partijen worden hier uitgenodigd om zelf waarde toe te voegen aan het gebied, m.a.w. met goede ideeën te komen. Die waarde kan (deels) ingezet worden voor gebiedsoverstijgende infrastructuur. Veranderingen onder Omgevingswet Onder de Omgevingswet worden naar vermoeden de publieksrechtelijke mogelijkheden om gebiedsoverstijgende kosten door te rekenen ruimer, maar dit moet nog blijken uit nog vast te stellen uitvoeringsregelgeving. Ook krijgen gemeenten onder de Omgevingswet wat meer ruimte om de inbrengwaarde van grond te bepalen, hetgeen kan ertoe leiden dat de publiekrechtelijke mogelijkheden geoptimaliseerd worden. De privaatrechtelijke mogelijkheden om kosten door te rekenen onder de Omgevingswet blijven in overgrote mate dezelfde. De nota GKP inzetbaar voor het privaatrechtelijk spoor Bijlage 1 van deze nota GKP onderbouwt de ruimtelijke en functionele relatie tussen de gebiedsoverstijgende kosten en de exploitatiegebieden. Hiermee is de nota direct inzetbaar als kader voor besprekingen tussen de gemeente en particuliere grondexploitanten. Deze nota GKP kan overigens niet 1-op-1 worden opgenomen in exploitatieplannen (straks kostenverhaalregels en -voorschriften), maar dient wel als onderbouwing van de concrete toerekening aan elke exploitatiegebied (straks ‘kostenverhaalgebied’).

Kortom, er moet dan eerst getoetst worden in hoeverre de bedragen voldoen aan de criteria die gelden in het publiekrechtelijke spoor.

14

3. Soorten bestedingen, mate waarin ze mogen worden doorberekend en nodige beleidsmatige onderbouwing In deze nota GKP rekent Purmerend bestedingen door in: - mobiliteit, groen en mobiliteitsoplossingen in het Centrumgebied/Waterlandkwartier: dit zijn allen ‘voorzieningen’ art. 6.2.5 Bro en ‘werken, werkzaamheden en maatregelen’ bijlage IV bij art. 8.15 Ob; - de herstructurering van een verpauperde woonwijk (Wheermolen Oost) en sociale woningbouw in meerdere locaties: dit zijn ‘bijdragen ruimtelijke ontwikkeling’ Wro en ‘financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied’ Ow. Hieronder wordt op een meer systematische wijze ingegaan op de verschillende bestedingssoorten en wordt ook ingegaan op de vraag welke soorten bestedingen door te rekenen zijn via het publiekrechtelijke en welke via het privaatrechtelijke spoor. Ook wordt aangegeven welk beleid gemeenten moeten vastleggen (huiswerk) om een bijdrage te mogen doorrekene. En hoe Purmerend dit beleid neerlegt in onderhavige nota GKP en het Addendum op de structuurvisie. 3.1 Soorten bestedingen: gebiedseigen en gebiedsoverstijgende De Grondexploitatiewet en relevante jurisprudentie, alsook de in werking te treden Omgevingswet maken het volgende onderscheid: Gebiedseigen kosten Dit zijn kosten die louter voor een exploitatiegebied worden gemaakt.

Deze kosten gaan over het bouw- en woonrijp maken en de nodige openbare infrastructuur, de gemeentelijke plankosten en over eventuele kosten van tegemoetkoming planschade. De gebiedseigen kosten kunnen ook worden gemaakt buiten de grens van het exploitatiegebied (bijvoorbeeld compenserende milieumaatregelen, of compensatie van verloren gegane natuurwaarde, groen- en watervoorzieningen). In Purmerend worden de gebiedseigen kosten (behalve de plankosten en planschade) voor enkele ontwikkelgebieden (vooralsnog Wagenweggebied, Waterlandkwartier, De Koog, Oostflank, Middenbeemster en Zuidoostbeemster) doorberekend via aparte beleidsdocumenten: de aanvullingsbesluiten, die een standaard tarief vastleggen per m2 bvo. In geval van losse bouwplannen buiten deze ontwikkelgebieden, worden de gebiedseigen kosten per plan berekend. Verder worden de gemeentelijke plankosten en eventuele kosten van tegemoetkoming planschade altijd per plan berekend. Gebiedsoverstijgende kosten Dit is een verzamelbegrip voor drie begrippen bestedingen in de Grondexploitatiewet en twee onder de Omgevingswet, die nut hebben voor meerdere exploitatiegebieden: a) ‘Bovenwijkse voorzieningen’ (formeel: ‘bijdrage aan de grondexploitatie’): maatregelen zoals gedefinieerd in de kostensoortenlijst arts.

6.2.3, 6.2.4 en 6.2.5 Bro, die niet alleen voor het specifieke exploitatiegebied betekenis hebben, maar ook voor andere nieuwe exploitatiegebieden en mogelijk voor de bestaande stad. De term ‘voorzieningen’ wordt omschreven in art. 6.2.5 Bro, en betreft fysieke ingrepen/activiteiten/werken, zoals wegen, riolering, parkeerplaatsen, etc. Dus geen bouwkosten, behoudens aan het openbaar vervoer of de ondergrondse infrastructuur gerelateerde technische gebouwen of gebouwde parkeervoorzieningen. Het equivalent van bovenwijkse voorzieningen in de Omgevingswet zijn de aan het kostenverhaalgebied verplicht door te rekenen gebiedsoverstijgende kosten11, die onder een tot zekere mate vergelijkbare kostensoortenlijst (bijlage IV bij art. 8.15 Ob) moeten vallen. Onder de Omgevingswet

11

Art. 13.11, lid 1 Ow. 15

geldt ook een vergelijkbare definitie van ‘voorzieningen’ (genaamd ‘werken, werkzaamheden en maatregelen’ in onderdeel A8 van deze bijlage IV Ob). b) ‘Bovenplanse kosten’ (art. 6.13, lid 7 Wro): de mogelijkheid om tekorten en overschotten te verrekenen tussen verschillende exploitatiegebieden waartussen een ruimtelijkefunctionele relatie bestaat (bijvoorbeeld wonen met wonen, bedrijven met bedrijven, e.d.). Deze kosten kunnen ook, maar hoeven niet per se onder de kostensoortenlijst te vallen. In de Omgevingswet komt dit begrip niet meer voor, maar wel een ander die de inhoud van bovenplanse kosten dekt (en meer, zie onder). c) ‘Financiële bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen’ (bijdrage o.r., art. 6.24, lid 1, onder a, 2e deel zinsnede Wro): bestedingen met een ruimere reikwijdte, zoals maatschappelijk belangrijk functies waaronder natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur en culturele voorzieningen. Deze kosten kunnen ook, maar hoeven niet per se, onder de kostensoortenlijst te vallen. In art. 13.22 Ow is een equivalent opgenomen onder de noemer ‘financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied’ (bijdrage o.g.).

d) ‘Financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied in omgevingsplan’: de Tweede Kamer introduceerde in oktober 2019, via een amendement op de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (Ow), een nieuw instrument, namelijk de mogelijkheid om de net omschreven bijdrage o.g. publiekrechtelijk af te dwingen12. Dit nieuw instrument is inmiddels opgenomen in artikelen 13.23 en 13.24 Ow. De exacte reikwijdte en uitwerking van dit nieuwe instrument moet nog in een AMvB worden vastgelegd: een tweede versie daarvan werd in januari 2021 vrijgegeven13 en een aangepaste maar nog niet geopenbaarde versie ligt nu onder besluitvorming. Uit de tweede versie bleek dat via dit nieuw instrument, in principe (mits in de definitieve AMvB een aantal praktische belemmeringen uit deze tweede versie weggehaald worden) de reikwijdte aan kosten van ‘bovenplanse kosten’ en een belangrijk deel (maar niet alles) van de ‘bijdrage r.o.’/’bijdrage o.g.’ doorberekend kunnen worden. Tussen al deze categorieën is er een zekere overlap. Namelijk, er zijn vele bestedingen die onder meer van deze begrippen kunnen vallen. Hierdoor leven er veel misverstanden over de exacte begrenzing van elk categorie. Dat blijkt ook uit onderzoek naar de praktijk onder de Grondexploitatiewet (afd 6.4 Wro): bij voorbeeld er zijn veel gemeenten die kosten doorrekenen als bijdrage r.o.

die eigenlijk ook als bijdrage grex doorgerekend zouden kunnen worden en viceversa14. Ook onder de Ow zijn de grenzen tussen bovenwijkse voorzieningen (de op het kostenverhaalgebied verplicht te verhalen gebiedsoverstijgende kosten, afdeling 13.6) en de bijdrage o.g. (afdeling 13.7) onhelder. Uit de eerder genoemde in januari 2021 geopenbaarde voorhandversie ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen bleek ook dat deze overlap leidt tot onduidelijkheid over het rechtmatige gebruik van de nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare bijdrage. Nadat de definitieve AMvB openbaar wordt moet blijken of deze onduidelijkheid wordt weggenomen. Eventueel zal dan aanleiding zijn om in deze nota GKP een duidelijk(er) onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën door te rekenen kosten. 3.2 Randvoorwaarden om kosten door te rekenen via de verschillende sporen en instrumenten Gemeenten zijn niet vrij om ongelimiteerd kosten door te berekenen aan nieuwbouwplannen. De reikwijdte en omvang van de door te rekenen kosten varieert per spoor en –instrument. Hieronder worden eerst de verschillende sporen en instrumenten opgesomd, vervolgens

12

Gewijzigd amendement Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet van kamerlid Ronnes c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 133, nr. 34, aangenomen op 16 oktober 2019. . 13 Voorhandversie ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen, januari 2021. 14 Zie IHS Erasmus Universiteit Rotterdam, Rapportage naar het gebruik van art. 6.24, lid 1 onder a Wro (financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen), Eindversie 19/06/2019, in opdracht van BZK en VNG), blz. 16, 20 en 21. Te vinden op https://vng.nl/files/vng/publicaties/2019/rapport_onderzoek_art-6.24-wro.pdf 16

worden de nodige randvoorwaarden uiteengezet en tenslotte wordt de reikwijdte aan gebiedsoverstijgende kosten die doorberekend mogen worden samengevat. Sporen en –instrumenten om kosten door te rekenen • Publiekrechtelijk spoor Via dit spoor kunnen kosten worden doorberekend zonder behoefte aan een anterieure overeenkomst. Dit zijn de publiekrechtelijke instrumenten: o Exploitatieplan (Wro); o Opvolgers van het Exploitatieplan onder de Ow: ▪ Kostenverhaalsregels/-voorschrijften met tijdvak in omgevingsplan, omgevingsvergunning of projectbesluit (Ow); ▪ Kostenverhaalsregels zonder tijdvak in omgevingsplan (Ow); o Afdwingbare financiële bijdrage o.g. in omgevingsplan (Ow). • Privaatrechtelijk spoor Door middel van een anterieure overeenkomst (Wro en Ow) kan, naast een bijdrage aan de kosten die doorberekend mogen worden via het publiekrechtelijk spoor, tevens een ‘bijdrage r.o.’ (Wro) of ‘bijdrage o.g.’ (Ow) worden afgesproken. Randvoorwaarden: kostensoortenlijst & relatie tussen gebiedsoverstijgende bestedingen en betalende exploitatiegebieden Via exploitatieplannen (Wro) en kostenverhaalsregels/-voorschriften (met en zonder tijdvak, Ow) kunnen aan nieuwbouwplannen alleen die bestedingen worden doorberekend die voldoen aan de kostensoortenlijst15.

Ook moeten deze bestedingen voldoen aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (p/t/p)16: • Profijt: het exploitatiegebied moet voordeel hebben van de besteding; • Toerekenbaarheid: het exploitatiegebied geeft (mede) aanleiding om de begrote besteding te realiseren (causaliteit); • Proportionaliteit: indien meerdere exploitatiegebieden profijt hebben van de besteding, moeten de kosten van deze besteding naar evenredigheid worden verdeeld. Via de nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage o.g. in omgevingsplan én in anterieure overeenkomsten kunnen bestedingen worden doorberekend die voldoen aan mildere criteria: kosten mogen ook buiten de kostensoortenlijst vallen en er volstaat wanneer sprake is van tenminste een ruimtelijke-functionele samenhang. De nieuwe publiekrechtelijk afdwingbare bijdrage o.g. zal naar verluid wat beperkter zijn qua reikwijdte dan de anterieure overeenkomst: uit de in januari 2021 geopenbaarde voorhangversie ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen blijkt namelijk dat via deze nieuwe regeling de mogelijkheid vervalt die privaatrechtelijk bestaat om kosten te verhalen van ‘andere belangrijke maatschappelijke functies, zoals (…) sport (…) (en, red.) culturele voorzieningen’.

Randvoorwaarden: begrenzing contractsvrijheid Voor anterieure overeenkomsten geldt dat de contractsvrijheid van de gemeente beperkt wordt door zowel de algemene beginselen van behoorlijk bestuur alsmede de op basis van het burgerlijk wetboek geldende redelijkheid en billijkheid. Een gemeente moet gelet hierop bij het aangaan van een overeenkomst zorgvuldig de betrokken belangen wegen en mag haar bevoegdheid niet gebruiken voor een ander doel dan zij is toegekend (betaalplanologie is niet toegestaan). Bij het sluiten van een anterieure overeenkomst is immers sprake van een zekere afhankelijkheid van de tegenpartij van de gemeente: zonder vaststelling van de planologische maatregel krijgt zij niet de mogelijkheid haar grond te bebouwen. De gemeente

15 16

De kostensoortenlijst is opgenomen in artikelen 6.2.3, 6.2.4 en 6.2.5 Bro en in Bijlage IV Ob. De p/t/p criteria zijn opgenomen in art. 6.13.6 Wro en in art. 13.11, lid 1 Ow. 17

mag van deze situatie geen gebruik maken om een onredelijk hoge financiële bijdrage te vragen. Randvoorwaarde: onderhouds- en exploitatiekosten mogen niet worden doorberekend In de kamerbehandeling van de Grondexploitatiewet is een duidelijke grens getrokken: financiële bijdragen voor gebruik of beheer (dus instandhoudings-, onderhoud- en exploitatiekosten) mogen niet worden doorberekend, via welk spoor of instrument dan ook17. Er is wel een uitzondering hierop: exploitatiekosten van openbare parkeergarages mogen wel worden verhaald, zowel publiek- als privaatrechtelijk. Verondersteld wordt dat dit ook gaat gelden onder de Ow. Randvoorwaarde: baatafroming niet toegestaan Uit de parlementaire behandeling van de Grondexploitatiewet blijkt dat baatafroming niet is toegestaan, waarmee bedoeld wordt dat de verkregen bijdragen dienen te zijn gebaseerd op concrete kosten die de gemeente maakt en niet het afromen van een stijging van de waarde van het onroerende goed van de eigenaar18. Verondersteld wordt dat dit ook gaat gelden onder de Ow. Uit de in januari 2021 geopenbaarde voorhangversie ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen blijkt ook dat baatafroming niet is toegestaan (deze AMvB verplicht gemeenten om de bestedingsdoelen concreet te maken, zodat baatafroming wordt uitgesloten).

Samenvatting tot dusver over de randvoorwaarden per spoor en instrument De verschillende randvoorwaarden per spoor en instrument worden schematisch weergegeven in onderstaande tabel: Spoor/ Instrument om kosten door te rekenen Publiekrechtelijk Exploitatieplan (Wro) Kostenverhaalsregels met tijdvak (Ow) Kostenverhaalsregels zonder tijdvak (Ow) Afdwingbare financiële bijdrage o.g. in omgevingsplan (Ow) Privaatrechtelijk Anterieure overeenkomst (Wro en Ow)

Kostensoortenlijst & relatie bestedingenexploitatiegebieden

Grenzen: begrenzing contractsvrijheid & onderhoudsen exploitatiekosten en baatafroming uitgesloten

-Binnen kostensoortenlijst -P/t/p Idem als boven Idem als boven -Binnen en buiten kostensoortenlijst. -Wel binnen soorten kosten zoals uitgewerkt in AMvB (nu nog consultatieversie bekend) -Ruimtelijke-functionele relatie -Binnen en buiten kostensoortenlijst. -Ruimere soorten kosten dan in Afdwingbare financiële bijdrage o.g. in omgevingsplan -Ruimtelijke-functionele relatie

-Zorgvuldige belangenafweging en geen misbruik van bevoegdheid -Onderhouds- en exploitatiekosten mogen niet worden verhaald (behalve van openbare parkeergarages). -Bijdragen moeten altijd gebaseerd zijn op concrete kosten die de gemeente maakt, en besteding moet altijd achteraf worden verantwoord (dit om baatafroming te voorkomen)

Reikwijdte verhaalbare gebiedsoverstijgende kosten Uit alle uiteengezette randvoorwaarden ontstaat het volgende beeld:

17

Blz. 7 Memorie van Antwoord (Kamerstuk I 2006/07, 30218, D); blz. 3 Nadere Memorie van Antwoord (Kamerstukken I 2006/07, 30 218, G). 18 Blz. 20 Memorie van Antwoord (Kamerstuk I 2007/2008, 30218, D) sluit afroming van waardestijging als gevolg van planologische besluiten expliciet uit. 18

-

-

Wat betreft gebiedsoverstijgende kosten onder de Wro, mogen ze maar beperkt worden doorberekend in het publiekrechtelijk spoor, maar ruimer in het privaatrechtelijke spoor. Via het publiekrechtelijke spoor mag alleen dat deel van ‘bovenwijkse voorzieningen’ en ‘bovenplanse kosten’ worden doorberekend die een directe relatie heeft met het specifieke (betalende) exploitatiegebied, de rest niet. De wettelijke eisen sluiten in ieder geval ‘bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’ uit. Via het privaatrechtelijke spoor zijn er geen beperkingen mits sprake is van een ruimtelijke en functionele relatie met de specifiek te ontwikkelen exploitatiegebied, de gemeente belangen zorgvuldig afweegt, geen sprake is van onderhouds- en exploitatiekosten (behalve van openbare parkeergarages) en geen sprake is van baatafroming. Ook mogen in dit private spoor bijdragen aan ‘ruimtelijke ontwikkeling’ worden verhaald. Maar naast genoemde randvoorwaarden moet in het privaatrechtelijke spoor ook nog aan een aantal vormeisen worden voldaan (zie paragraaf 3.3). Wat betreft mogelijkheden om gebiedsoverstijgende kosten door te rekenen onder de Ow: wat nu verandert is dat via de nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare bijdrage o.g.

in omgevingsplan een belangrijk deel van de (maar niet alle) kosten die nu alleen privaatrechtelijk mogen worden verhaald, in principe ook publiekrechtelijk zullen mogen worden afgedwongen. Met een belangrijk voorbehoud: dat uit de nog niet openbare AMvB waarin deze nieuwe regeling zal worden gereguleerd blijkt dat de praktische belemmeringen weggenomen worden die geconstateerd zijn in de in januari 2021 geopenbaarde voorhangversie19.

Naast deze inhoudelijke randvoorwaarden, zijn er ook een aantal vormeisen (zie volgende paragraaf). 3.3 Vormeisen: nodige beleidsmatige onderbouwing gebiedsoverstijgende bestedingen (het huiswerk van de gemeente) Uit vorige paragraaf is gebleken wat de grenzen zijn van het kostenverhaal, en aan welke eisen moet worden voldaan per kostenverhaalspoor en -instrument. De vraag nu is wat, wanneer en waar moeten gemeenten vastleggen om de geschetste mogelijkheden om kosten door te rekenen, te mogen benutten. Onderbouwing vooraf in nota gebiedsoverstijgende kosten o.i.d. Zoals gezegd, de verkregen bijdragen moeten gebaseerd zijn op concrete kosten die de gemeente maakt en niet het afromen van een stijging van de waarde van het onroerende goed van de eigenaar (‘baatafroming’). Logischerwijs, om baatafroming uit te sluiten dient de gemeente vooruitlopend op de beoordeling van concrete bouwinitiatieven de volgende onderbouwing op te nemen in beleid (‘beleidsmatige onderbouwing’)20: 1) Doelbestemming: waar wordt het geld aan uitgegeven (doel), en hoeveel? 2) Toedeling: aan welke locaties wordt de bijdrage doorberekend, hoe wordt de bijdrage berekend en toebedeeld aan elk bouwplan? 19

In deze voorhandversie was de begrenzing onduidelijk tussen de kosten die via afdeling 13.6 kostenverhaal en via art. 13.23 en 13.24 (de nieuwe regeling) mogen worden verhaald, hetgeen leidde tot onzekerheid over wat een rechtmatig gebruik is van de nieuwe regeling. 20 De stelling hier dat baatafroming van tevoren dient te worden uitgesloten in vastgesteld beleid en achteraf verantwoord leunt op enerzijds onderzoek van IHS Erasmus Universiteit Rotterdam (Rapportage naar het gebruik van art. 6.24, lid 1 onder a Wro -financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen-, Eindversie 19/06/2019, in opdracht van BZK en VNG, blz. 19-20). Deze stelling leunt anderzijds op de nieuwe (bekende versie, nog niet vastgestelde) regeling publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage o.g. Hier wordt meerdere malen vastgelegd dat voordat het bouwinitiatief zich voordoet, duidelijk moet zijn dat de bijdrage naar noodzakelijke kosten moet gaan en niet naar andere (beleids)doelen. Ook wordt er gesteld dat het omgevingsplan waar de bijdrage wordt opgenomen erin moet voorzien dat periodiek publieke verantwoording wordt afgelegd over de besteding (zie art. 13.23, lid 2 Ow en de toelichting op het gewijzigd amendement Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet van kamerlid Ronnes c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 133, nr. 34, aangenomen op 16 oktober 2019). 19

3) Uitvoerbaarheid: in hoeverre zijn de bestedingsvoornemens realistisch? Onderbouwing vooraf in structuurvisie Voor de bijdrage r.o./o.g. moet een structuurvisie (Wro), of omgevingsvisie of programma (Ow) van tevoren een ‘basis’ bieden21. Uit de kamerbehandeling Wro kan worden geconcludeerd dat het gaat om de ‘functionele of ruimtelijke samenhang’ op een hoger schaalniveau tussen het betalende exploitatiegebied en de besteding22. Uit de tweede versie van de AMvB van de nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage o.g.23 vloeit een vergelijkbare omschrijving. Hieruit kan geconcludeerd worden dat tenminste in de structuurvisie het volgende moet worden vastgelegd: i) De voorgenomen bestedingen in verband met de beoogde ruimtelijke ontwikkeling: dit is hetzelfde als (1a) doelbestemming/doel; ii) De betalende exploitatiegebieden: dis is hetzelfde als (2a) toedeling/betalende locaties, en iii) De samenhang tussen beide: dit is nieuw, onderbouwing (4) dus die de gemeente moet vastleggen in de structuurvisie. De Omgevingswet lijkt hierop aan te sluiten, behalve dat de samenhang niet in een structuurvisie, maar in een omgevingsvisie of programma moet worden opgenomen.

Verantwoording achteraf (onderbouwing 5) Achteraf moeten gemeenten verantwoording afleggen over de besteding van de bijdragen, zodat gewaarborgd wordt dat deze besteed zijn aan de infrastructuur en voorzieningen waarvoor ze gevraagd zijn en dus geen sprake is geweest van baatafroming. Deze verantwoording kan in een van de producten uit de begrotingscyclus, bijvoorbeeld het Meerjarenplan Grondexploitaties. In ieder geval is het transparant als de gemeente deze verantwoording opneemt in de nota gebiedsoverstijgende kosten (o.i.d.) waarin bovengenoemde onderbouwing is opgenomen. Zo wordt bij elke actualisering van dit beleid verantwoord wat gedaan is met de tot dan verkregen middelen. 3.4 Vormeisen: concrete vertaling in Purmerend Gemeenten moeten dus voor alle bestedingen onderbouwing (1), (2), (3) en (5) ergens vastleggen en openbaar maken (in een nota gebiedsoverstijgende kosten of in een product van de begrotingscyclus). En specifiek voor bijdragen r.o./o.g. onderbouwing (1a), (2a) en (4) opnemen in een structuurvisie. De Structuurvisie Purmerend 2005-2020 bevat maar een deel van deze onderbouwing, en niet voor alle bestedingen. Daarom worden in onderhavige nota GKP (1) t/m (5) opgenomen voor alle bestedingen.

Ook worden onderbouwing (1a), (2a) en (4) voor alle bestedingen opgenomen in de Structuurvisie middels een actualisering door de raad van het in 2019 vastgestelde Addendum, ook voor die bestedingen die eigenlijk niet in een structuurvisie per sé moeten. Purmerend doet dat om vooraf een maximaal transparant beleidskader te creëren.

21

Art. 6.24.1.a, tweede deel zinsnede Wro spreekt namelijk over een bijdrage ‘op basis van een vastgestelde structuurvisie’ en art. 13.22, lid 1 Ow over een bijdrage ‘op basis van een omgevingsvisie of programma’. 22 Blz. 18 Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2005/06, 30 218, nr. 6); blz. 25 Memorie van Toelichting (Kamerstuk I 2004/05, 30 218, nr. 3). Blz. 7 en 25 Memorie van Antwoord aan Eerste Kamer (Kamerstukken 2006-2007, 30 218 D). 23 De tweede versie is de voorhandversie ontwerpbesluit nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage o.g. (vrijgegeven in januari 2021). 20

Reeds in Structuurvisie of opgenomen via Addendum

Onderbouwing

Opgenomen in nota GKP

(1) Doelbestemming besteding: (1a) waarvoor wordt (1b) hoeveel geld ingezet? (2) Toedeling: (2a) wie betaalt? (2b) hoe wordt bijdrage bepaald? (3) Uitvoerbaarheid: bestedingsvoornemens realistisch? (4) Functionele samenhang tussen bestedingen en betalende explotiatiegebieden (5) Verantwoording achteraf: waar is het geld naar toe gegaan?

Ja, zie bijlage 1

Ja (1a)

Ja, zie bijlage 2 (2a) en 3-5 (2b) Ja, zie bijlage 1

Ja (2a)

Ja, zie bijlage 1

Ja

Ja, zie Samenvatting

Nee

Nee

Invulling begrip ‘functionele samenhang’ Om het begrip ‘functionele samenhang’ vormt te geven wordt inspiratie opgedaan uit de in januari 2021 vrijgegeven voorhandversie AMvB nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage o.g.24 Hieruit blijkt dat er twee mogelijkheden zijn om deze functionele samenhang te onderbouwen: - De samenhang ligt aan de functie: beide de ontwikkelingen waarin geïnvesteerd wordt alsook de betalende plannen hebben grosso modo dezelfde functie, bijvoorbeeld vrije markt nieuwbouwwoningen dragen bij aan een evenwichtig en betaalbaar woningvoorraad en aan de revitalisering van de verpauperde woonwijk; - De samenhang ligt aan het profijt dat de betalende plannen hebben van de ontwikkelingen waarin geïnvesteerd wordt, bijvoorbeeld dat het leefklimaat en zelfs de marktafzetbaarheid van de betalende plannen verbetert dankzij alle andere investeringen in mobiliteit en groen. Deze nota GKP en het Addendum volgen vooral de tweede mogelijkheid door te laten zien hoe de betalende exploitatiegebieden profiteren van de beoogde bestedingen. Er wordt wel verder gegaan dan de samenhang alleen in termen van profijt (p) te definiëren. Er wordt namelijk ook met de twee andere criteria toerekenbaarheid en proportionaliteit getoetst (t/p), maar dan op ‘systeemniveau’. Het gaat om het systeem van infrastructuur en voorzieningen t.b.v.