Rapport Financiële reserves - Rekenkamer Pijnacker-Nootdorp

Januari 2025

Financiële reserves Rekenkameronderzoek naar het beleid voor financiële reserves in Pijnacker-Nootdorp

Voorwoord Beste lezer, Voor u ligt een rapport over de financiële reserves in de gemeente Pijnacker–Nootdorp. Reserves en voorzieningen zijn van belang voor de financiële stabiliteit van de gemeente. Het is daarom belangrijk dat er sprake is van een goed inzicht hierin. Beleid kan slechts geïmplementeerd worden met een degelijke financiële dekking. De gemeenteraad beschikt over het budgetrecht. Dit krijgt praktisch vorm door het stellen van kaders en de controle op de jaarrekening. Enerzijds stelt de gemeenteraad bedragen vast in de begroting, anderzijds controleert zij de lasten en mutaties op de balans. De uitoefening ervan vereist een heldere doorkijk in de financiële mogelijkheden van de gemeente. Zowel op korte als op lange termijn. In het bijzonder wanneer het investeringen betreft die op langere termijn aanvullende financiering vereisen voor het in stand houden van een object of beleidsdomein. Voor velen zijn begrotingen en jaarrekeningen technische onderwerpen. Het voorliggende rapport wil hierin ondersteunend zijn en een onderbouwd beeld geven van de risico’s die de gemeente loopt. Het rapport laat zien dat bij ongewijzigd beleid het weerstandsvermogen tegen financiële risico’s op termijn onvoldoende is. Daar valt tijdig op in te spelen. Het is dan van belang duidelijk te hebben hoe wordt omgegaan met de diverse bestemmingsreserves.

Bestemmingsreserves zijn incidentele middelen die eindigen ook wanneer structurele kosten doorlopen. Het is dus noodzakelijk vooraf de financiering op termijn helder te hebben en daaromtrent afspraken vast te leggen. Het rapport komt voor u beschikbaar op het moment dat de Nota Reserves en Voorzieningen 2021- 2024 aan een nieuwe versie toe is. De oude nota dient te worden ingetrokken en een nieuwe nota dient te worden vastgesteld. De rekenkamer verwacht dat het onderhavige rapport hierbij van dienst kan zijn. De gemeenteraad besluit welke aanbevelingen uit het raadsvoorstel hij overneemt en wie daar op welke manier opvolging aangeeft. Na besluitvorming in de raad zijn de aanbevelingen van de rekenkamer raadsbesluiten. Het is dan aan het college om de besluiten uit te voeren en aan de raad om dat te controleren. De rekenkamer volgt de uitvoering, neemt de ontwikkelingen mee in haar jaarverslag en attendeert waar nodig de raad op de voortgang. Onze dank gaat naar uit naar TwijnstraGudde dat in goede samenwerking met ons het onderzoek heeft uitgevoerd. Verder gaat onze dank uit naar ambtelijke organisatie voor de aangeleverde informatie en naar het college voor het geven van een bestuurlijke reactie. Wij wensen u veel leesplezier toe bij dit rapport. Namens de rekenkamer, Boi A.J. Jongejan

1

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota

3

1. Conclusie en aanbevelingen

4

1.1. Hoofdconclusie

4

1.2. Deelconclusies

4

1.3. Aanbevelingen

5

1.3.1. Aanbeveling aan de raad

5

1.3.2. Aanbevelingen aan het college

6

2. Bestuurlijke reactie

7

3. Nawoord

10

Nota van bevindingen

11

1. Inleiding

13

1.1 Achtergrond en aanleiding

13

1.2 Vraagstelling

13

1.3 Normenkader

14

1.4 Aanpak

15

1.4.1 Cases

15

1.4.2 Stappen

15

1.5 Leeswijzer

15

2. Het proces van reserves en de praktijk

16

2.1 Wat zijn reserves?

16

2.2 Proces en praktijk

18

2.2.1 Kaderstelling

18

2.2.2 Instelling

20

2.2.3 Beheer

21

2.2.4 Voeding en besteding

22

2.2.5 Risico’s

24

2.2.6 Informatievoorziening

27

2.3 Analyse

28

2.4 Toetsing aan het normenkader

30

3. Eneco-gelden

32

3.1 Achtergrond

32

3.2 Kaders, uitvoering en informatievoorziening

32

3.2.1 Kaders

32

3.2.2 Besteding

33

3.2.3 Informatievoorziening

35

3.3 Analyse

35

Bijlage I | Overzicht geïnterviewde personen

38

Bijlage II | Ontwikkeling bestemmingsreserves (2018-2023)

39

2

Bestuurlijke nota

1. Conclusie en aanbevelingen De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Stuurt de raad strategisch op en met de financiële reserves? In de volgende paragraaf wordt de hoofdvraag beantwoord in de hoofdconclusie. Vervolgens worden de deelconclusies gepresenteerd. Tot slot worden de aanbevelingen uiteengezet.

1.1. Hoofdconclusie Uit dit onderzoek komt naar voren dat de raad op dit moment niet voldoende strategisch stuurt op en met de reserves. De nota Reserves en Voorzieningen en de uitwerking hiervan stellen de raad hier ook niet voldoende toe in staat. Een duidelijke visie over de inzet van reserves ontbreekt. Dit maakt dat raad, college en organisatie weinig richting hebben gegeven aan de besteding van reserves. Dit geldt ook ten aanzien van de stelpost Eneco-gelden. Daarbij is te zien dat de gemeente niet voldoende aan de voorkant heeft nagedacht over de wijze waarop het geld besteed dient te worden en aan welk doel. De beperkte strategische sturing op de reserves komt vooral door de rooskleurige financiële positie van de gemeente door de verkoop van Eneco-aandelen. Daardoor ontbreekt de urgentie bij raad en college om strategischer na te gaan denken over reserves. De consequenties van deze werkwijze zijn echter nog niet duidelijk. Het beeld dat de algemene reserve onder het minimumniveau uitkomt in 2031 geeft echter wel aan dat strategische sturing op reserves nodig is. Om goed in te kunnen grijpen moet de raad - ook met het college - het gesprek aangaan over reserves.

Wat willen we met reserves? Hoe zetten we ze in? Wat is ons langetermijnbeeld van de reserves en de financiering hiervan, en hoe past de stelpost Eneco in het geheel? Om dit gesprek goed te kunnen voeren - en uiteindelijk te komen tot een nieuwe nota – heeft de raad inzicht nodig in de ontwikkeling van de bestemmingsreserves en de dekking van herinvesteringen op termijn; een termijn voorbij de klassieke cyclus van vier jaar.

1.2. Deelconclusies 1. De nota Reserves en Voorzieningen stelt de raad beperkt in staat om te kunnen sturen op reserves. In de nota zijn kaders opgenomen voor het instellen van reserves. Een duidelijk doel omtrent reserves ontbreekt echter. Ook zijn er geen kaders opgenomen voor het beheren van de reserves. Dit – gekoppeld aan de onbekendheid van de nota in de organisatie – maakt dat de raad met deze nota slechts beperkt kan sturen op de reserves. Tevens is in de praktijk te zien dat kaders omtrent evaluaties of het alleen instellen van reserves indien strikt noodzakelijk niet altijd (herleidbaar) gevolgd worden. Voor de stelpost Eneco-gelden zijn geen heldere kaders afgesproken. Deze stelpost is vanaf 2026 volledig ingevuld. 2. De kaders omtrent informatievoorziening worden door het college onvoldoende gevolgd. De nota schrijft voor dat de raad bij het instellen van een reserve een aantal aspecten ter informatie dient te ontvangen. Zoals het doel van de reserve, de verwachte looptijd van de reserve en informatie omtrent de besteding van de reserve (bestedingsplan). In 4

de informatievoorziening is te zien dat de raad deze informatie veelal niet ontvangt. Reserves worden vaak ingesteld via het vaststellen van de begroting of jaarrekening, waarin dergelijke informatie over doelen, looptijd en besteding niet zijn opgenomen. 3. Raadsleden ervaren een informatieachterstand ten aanzien van reserves. De informatievoorziening omtrent reserves vindt primair plaats via de P&C-stukken in de financiële paragrafen. De informatie gaat daarbij in op het saldo van de reserve en de ontwikkeling van het afgelopen jaar. De raad geeft echter aan meerjarig overzicht te behoeven omtrent reserves: hoe gaan deze zich ontwikkelen en hoe gaan we bestemmingsreserves de komende jaren financieren? Deze informatie is op het moment niet uit de informatievoorziening te ontwaren, maar is wel benodigd voor de raad om voor de lange termijn keuzes te maken. Het kunnen maken van keuzes door de raad wordt bemoeilijkt door het wisselende kennisniveau over reserves in de raad. 4. De gemeente dekt kapitaallasten vanuit bestemmingsreserves en creëert daarmee ruimte in de exploitatie. Een langetermijnvisie op deze systematiek ontbreekt bij raad en college. Bestemmingsreserves kunnen worden gebruikt voor het dekken van kapitaallasten; daar geeft de nota en de BBV ook ruimte voor. Daarmee wordt structurele ruimte gerealiseerd in de exploitatie.

Hiervoor is de opbrengst van de Eneco-aandelen gebruikt. Een reserve is echter eindig. De wijze waarop herinvesteringen dienen te worden gedekt, is nu nog niet voldoende duidelijk. Tot voorkort waren ook de einddata van deze reserves niet bekend. In principe wordt de bestemmingsreserve aangevuld vanuit de algemene reserve – mocht dat nodig zijn – maar of de algemene reserve hier afdoende voor is gevuld is niet bekend. Op dit moment is het beeld dat de algemene reserve in 2031 zal dalen tot onder het minimumniveau. Het inzetten van de goede financiële positie voor het realiseren van exploitatieruimte is logisch, maar dan dient er wel een visie te zijn hoe deze positie zal en kan worden ingezet voor de lange termijn (langer dan vanuit de BBV voorgeschreven). Dit ontbreekt op het moment. Dit komt mede door het gebrek aan urgentie door de goede financiële positie na de verkoop van de Eneco-aandelen.

1.3. Aanbevelingen 1.3.1. Aanbeveling aan de raad Aanbeveling 1. Stel als raad – op voorstel van het college – een langetermijnvisie vast voor reserves, en het gebruik hiervan om te sturen op financiën. Actualiseer op basis van deze visie de nota Reserves en Voorzieningen. Ga als raad in gesprek over de wijze waarop de reserves gebruikt kunnen worden om te sturen op financiën, op voorstel van het college. Stel als raad een langetermijnvisie op en stel op basis hiervan een nieuwe nota Reserves en Voorzieningen vast. Onderdeel van de nota dient in ieder geval te zijn: een visie op het doel van reserves, kaders voor het beheer van reserves en afspraken over het periodiek evalueren van reserves. Aanbeveling 2. Maak als raad meer gebruik van de auditcommissie, om de informatieachterstand van de raad te verkleinen. De auditcommissie is een instrument dat de raad voor twee doelen kan gebruiken: 1) het fungeren als gesprekspartner voor het college, en 2) het fungeren als adviesraad voor de rest van de raad.

5

Met betrekking tot doel 1: het college staat aan de lat voor het verbeteren van de informatievoorziening en het verkleinen van de informatieachterstand van de raad. In de auditcommissie kan de raad het gesprek aangaan over de wijze waarop de informatievoorziening omtrent reserves wordt ingericht. Maak als raad gebruik van de mogelijkheden om met het college de informatie vorm te geven, en geef het college opdracht om op basis hiervan de informatievoorziening door te ontwikkelen. Met betrekking tot doel 2: de auditcommissie kan optreden als een soort ‘financieel vraagbaak’ voor de andere raadsleden. In de voorbereiding op de P&C-stukken kan de auditcommissie de rest van de raad informeren over de belangrijkste aspecten van de stukken, zoals grote verschillen of wijzigingen ten opzichte van eerdere jaren. Daarvoor kan de auditcommissie gevoed worden door het college, als ‘voorportaal’ voor de bespreking van de stukken. Hierin is het apolitieke element van de auditcommissie uiteraard van groot belang. 1.3.2. Aanbevelingen aan het college Aanbeveling 3. Ontwikkel als college het overzicht van de wijze waarop herinvesteringen op termijn worden gefinancierd. Om tot een langetermijnvisie voor reserves te komen, moet het college inzichtelijk maken wanneer herinvesteringen verwacht worden.

In dit onderzoek is een eerste stap gezet door het aanleveren van een overzicht van einddata van reserves. Daarbij moet nog de vertaling worden gemaakt naar de wijze waarop deze herinvesteringen op termijn worden gedekt. Gebeurt dit via de algemene reserve? Is de hoogte van de algemene reserve hier toegankelijk voor? Zo niet, wat is dan de keuze voor de herinvesteringen? Hoe wordt bijvoorbeeld ruimte gerealiseerd in de exploitatie? Neem hierin ook de afschrijvingen van de activa mee die worden gefinancierd uit de stelpost Eneco-gelden. Aanbeveling 4. Verbeter als college de informatievoorziening omtrent reserves richting de raad. De informatievoorziening aan de raad is op dit moment onvoldoende om te kunnen sturen. In raadsvoorstellen voor het instellen van reserves dient de raad informatie te ontvangen over (in ieder geval) het doel van de reserve, de wijze waarop de reserve besteed wordt, de looptijd van de reserve, en – in het geval van een reserve voor kapitaallasten – inzicht in de wijze waarop de reserve in het geval van herinvesteringen wordt gefinancierd. Deze informatievoorziening dient zowel verbeterd te worden omtrent de instelling van reserves als omtrent het beheer van de reserves.

6

2. Bestuurlijke reactie Wij danken u hartelijk voor het onderzoek dat u heeft verricht naar het beleid rondom Financiële reserves in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het onderzoeksrapport ‘Financiële reserves in Pijnacker-Nootdorp’. In het algemeen kunnen wij ons vinden in de aanbevelingen en waarderen we de inzichten die hierin naar voren komen. Wij zien dit als een waardevolle kans om samen verder te bouwen aan verbetering. We gaan graag met de raad en de auditcommissie in gesprek op de wijze waarop we hieraan invulling geven. Daarnaast maken wij graag gebruik van de geboden gelegenheid op het rapport te reageren en gaan, zoals u verzoekt in onze reactie in op uw conclusies en de aanbevelingen. Conclusies Als hoofdconclusie stelt u “dat de raad op dit moment niet voldoende strategisch stuurt op en met reserves.” Graag willen wij de raad aanvullend meegeven dat ons uit uw rapport niet is gebleken wat u precies bedoelt met “onvoldoende” en welke maatregelen dienen te worden ingezet die tot een “voldoende” strategische sturing zouden kunnen leiden. Verder hechten wij eraan uw conclusies in een breder strategisch financieel perspectief te plaatsen.

Het college is van mening dat er meerdere en ook invloedrijkere factoren zijn die het voor de raad lastig, zo niet onmogelijk, maken om een strategische financiële visie te formuleren voor de langere termijn (langer dan de gebruikelijke vier jaar). Factoren die wij bedoelen zijn onder andere: • onzekerheden rond de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds; • ontwikkelingen rond de specifieke uitkeringen (inclusief generieke korting van 10%); • ontwikkelingen rond de financiering van de drie decentralisatie uitkeringen; • al dan niet volledige compensatie van de inflatie in de algemene uitkering; • vervolg herverdeling gemeentefonds (risico voor de gemeente PijnackerNootdorp van €7,2 mln. op middellange termijn). Hiermee geven wij aan dat het ‘waarom’ van een strategische financiële visie ook door het college wordt erkend, echter invulling van het ‘wat’ en ‘hoe’ zijn onder de hierboven genoemde omstandigheden complexer dan uitsluitend gebaseerd op de inzet van reserves. Daarnaast willen we u erop wijzen dat in zowel de conclusies als aanbevelingen vermenging van definities en onderwerpen zit als het gaat om de Enecomiddelen.

Als voorbeeld, bij de eerste conclusie wordt gesteld: “De nota Reserves en Voorzieningen stelt de raad beperkt in staat om te kunnen sturen op reserves” en als toelichting wordt aangegeven: “Voor de stelpost Eneco-gelden zijn geen heldere kaders afgesproken. Deze stelpost is vanaf 2026 volledig ingevuld.” Er is geen relatie tussen de nota Reserves en Voorzieningen en de (uitnutting van de) Eneco-stelpost. Alleen dat de Eneco-stelpost is ontstaan door de inzet van een deel van de Eneco-middelen voor het dekken van afschrijvingslasten.

7

Wij vragen u deze onderwerpen los te behandelen: • Enerzijds de invulling van de Eneco-stelpost, • Anderzijds de methodiek waarbij reserves worden gevormd ter dekking van afschrijvingslasten. Aanbeveling 1 aan de raad Stel als raad – op voorstel van het college – een langetermijnvisie vast voor reserves, en het gebruik hiervan om te sturen op financiën. Actualiseer op basis van deze visie de nota Reserves en Voorzieningen. Reactie Het college onderschrijft de noodzaak (het waarom) om een langetermijnvisie vast te stellen voor de reserves. Het college adviseert de gemeenteraad om deze aanbeveling over te nemen, ondanks de door het college gemaakte kanttekening bij de conclusies. Een langetermijnvisie kan kaders bieden voor beleidsmatige, financiële en maatschappelijke keuzes die de gemeenteraad maakt voor de inzet van reserves. Een visie zorgt ervoor dat bijvoorbeeld investeringen waarvan de afschrijvingslasten gedekt worden uit een bestemmingsreserve aansluiten bij de strategische doelen van de gemeente. Een positieve advisering over de langetermijnvisie betekent dat de nota Reserves en Voorzieningen, die nu in april 2025 op de raadsagenda staat, verschoven dient te worden naar een later moment. Eerst zal de visie met de gemeenteraad behandeld worden alvorens de nota vast te kunnen stellen.

Aanbeveling 2 aan de raad Maak als raad meer gebruik van de auditcommissie, om de informatieachterstand van de raad te verkleinen. Reactie In de aanbeveling wordt aangegeven dat het college aan de lat staat voor het verbeteren van de informatievoorziening en het verkleinen van de informatieachterstand van de raad. Het college doet er naar zijn mening alles aan om de raad volledig en tijdig te informeren over de reserves. Uit het onderzoek blijkt dat de raad toch een ‘informatieachterstand’ ervaart. Het is voor het college essentieel om over mogelijke oplossingen met de raad en auditcommissie in gesprek te gaan teneinde de informatievoorziening richting de raad verder door te ontwikkelen. Aanbeveling 3 aan het college Ontwikkel als college het overzicht van de wijze waarop herinvesteringen op termijn worden gefinancierd. Reactie Uw aanbeveling om inzichtelijk te maken wanneer herinvesteringen verwacht worden nemen wij over. Het is daarbij van belang om onderscheid te maken tussen dekking van afschrijvingslasten door middel van een bestemmingsreserve en dekking vanuit de lopende exploitatie. Voor beide varianten geldt dat de raad bij herinvesteringen steeds opnieuw een afweging dient te maken met betrekking tot nut, noodzaak en beschikbaarheid van financiële middelen. Aanbeveling 4 aan het college Verbeter als college de informatievoorziening omtrent reserves richting de raad.

8

Reactie Om de informatievoorziening omtrent reserves richting de gemeenteraad te verbeteren kunnen we concrete stappen zetten: 1. Korte termijn (binnen 6 maanden): Per reserve het doel van de reserve, de voeding van de reserve, de wijze waarop de reserve wordt besteed, de looptijd van de reserve, met eventuele start- en einddatum opnemen bij de Kadernota 2026. 2. Lange termijn: In het geval waarin de afschrijvingslasten momenteel gedekt worden uit bestemmingsreserve – inzichtelijk maken op welke wijze de herinvesteringen worden gefinancierd. Dus: voor alle bestaande bestemmingsreserves “afschrijvingslasten”, op basis van de nieuw vast te stellen visie, inzichtelijk maken of herinvestering middels een nieuwe/ aanvulling van de bestaande reserve passend is óf dat herinvestering via de exploitatie loopt. Dit kan pas gerealiseerd worden nadat de langetermijnvisie is vastgesteld en een financieringsstrategie voor herinvesteringen is ontwikkeld. Wij adviseren de gemeenteraad deze aanbeveling voor het verbeteren van de informatievoorziening omtrent reserves richting de raad over te nemen. We zullen de actie onder punt 1 in de Kadernota 2026 uitwerken en toelichten. De auditcommissie zullen wij hierin betrekken. Hiermee wordt een eerste stap gezet in de uitvoering van deze aanbeveling.

Wij gaan ervan uit zo voldoende te zijn ingegaan op uw rapport en de conclusies en aanbevelingen die u daarbij doet en kijken uit naar het gesprek met de gemeenteraad en de auditcommissie over het onderwerp.

9

3. Nawoord Op 14 januari ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie op het rapport. Het college neemt de aanbevelingen over of adviseert de raad om die over te nemen. De rekenkamer geeft twee aandachtspunten mee aan de raad. Breder financieel perspectief Het college plaatst als kanttekening dat het “lastig, zo niet onmogelijk” is om een strategische visie te formuleren voor de lange termijn, onder meer omdat er onzekerheden zijn over de financiering vanuit het Rijk. De rekenkamer erkent dat er veel onzekerheden zijn. Een visie voor de lange termijn is echter geen rekensom, maar gaat er over wat voor gemeente u in de toekomst wilt zijn en welke visie op financiering daarbij nodig is. Een langetermijnvisie kan juist handvatten bieden om met nieuwe financiële ontwikkelingen om te gaan. Relatie nota Reserves en voorzieningen en Eneco-stelpost. Het college stelt dat er geen relatie is tussen de Nota reserves en voorzieningen en de (uitnutting van de) Eneco-stelpost. Deze opmerking is in zoverre terecht dat de stelpost geen reserve is en daarom ook niet onder de kaders van de huidige nota valt. De rekenkamer merkt echter op dat er wel degelijke een relatie is, omdat het op termijn opheffen van de bestemmingsreserves ten behoeve van kapitaallasten betekent dat de stelpost steeds verder zal dalen.

Het is daarom niet ondenkbaar dat in de Nota reserves en voorzieningen kaders opgenomen worden over bijvoorbeeld de informatievoorziening aan de raad over de looptijd van bestemmingsreserves of het doen van herinvesteringen.

10

Nota van bevindingen

RAPPORT

Financiële reserves in Pijnacker-Nootdorp In opdracht van de Rekenkamer Pijnacker-Nootdorp

Roel Lauwerier, Carmen Hendriks en Jop de Graaff

1. Inleiding 1.1 Achtergrond en aanleiding De gemeente Pijnacker-Nootdorp kent al een aantal jaren een flinke reservepositie, die gegroeid is als resultaat van de verkoop van aandelen in Eneco. Naast de algemene reserve kent de gemeente een groot aantal grotere en kleinere bestemmingsreserves. Reserves worden door de raad ingezet op beleidsplannen of om investeringen te financieren. Het is daardoor een belangrijk instrument van de raad om zijn ambities te realiseren. De grootte van de reserves en de hoeveelheid reserves maken het extra van belang dat de raad voldoende zicht heeft op de reserves, zowel op de besteding ervan door het college als op de mogelijkheden die de raad heeft om de reserves in te zetten. De rekenkamer Pijnacker-Nootdorp heeft - gelet op het belang van reserves als sturingsinstrument - besloten om de kaders en besteding voor reserves te evalueren. Dat onderzoek heeft een drieledig doel: 1. Het bieden van inzicht aan de raad in de effectiviteit en efficiëntie van de door de raad ingestelde (bestemmings-) reserves en het gebruik hiervan, aan de hand van het beleid en voorbeelden. 2. Het bieden van inzicht aan de raad in de instrumenten die de raad heeft rondom de reserves. 3. Het verkrijgen van inzicht in wat de raad met de reserves wil. De scope van het onderzoek betreft de periode van 2018 tot heden.

1.2 Vraagstelling De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Stuurt de raad strategisch op en met de financiële reserves? Deze hoofdvraag is opgesplitst in deelvragen die betrekking hebben op de aspecten kaderstelling, instelling, beheer, voeding en besteding, risico’s en informatievoorziening. De deelvragen luiden als volgt. Kaderstelling 1. Welke reserves zijn er in de gemeente en wat is de functie van deze reserves? 2. Welke kaders en regels omtrent reserves heeft de raad vastgesteld? 3. In hoeverre zijn de kaders in overeenstemming met het BBV? 4. Hoe verhouden de kaders en de hoogte van de reserves zich tot een vergelijkbare gemeente? Instelling van reserves 5. Wanneer zijn de reserves door de raad ingesteld/gewijzigd of opgeheven? 6. Welke doelen en voorschriften stelt de raad bij het instellen van reserves? 7. In hoeverre vindt de instelling plaats volgens de gestelde kaders? 8. Hoe wordt de keuze tot het instellen van de reserve onderbouwd? Beheer van reserves 9. Hoe is het beheer van reserves in de gemeente georganiseerd? 10. Hoe functioneert het beheer van reserves, met betrekking tot toezicht en uitvoering? 11. In hoeverre worden de reserves periodiek geëvalueerd?

13

Voeding en besteding 12. Hoe hebben de reserves zich door de jaren heen ontwikkeld? 13. Blijft de besteding van de reserves binnen de gestelde kaders? 14. Hoe rapporteert het college over de besteding van de reserves? 15. In hoeverre worden reserves ingezet voor de genoemde doelen? 16. In hoeverre worden met de ingestelde reserves de doelen uit de begroting bereikt? Risico’s 17. Hoe is het in beeld brengen van risico’s in de gemeente georganiseerd? 18. Hoe worden risico’s in de gemeente beheerst? 19. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de risico’s en de beheersmaatregelen? Informatievoorziening 20. Hoe vindt de informatievoorziening aan de raad over reserves plaats? 21. Hoe brengt het college de raad in positie om te sturen op reserves? 22. In hoeverre stuurt de raad proactief op reserves? 23. In hoeverre heeft de raad een duidelijk beeld over wat hij wil met reserves? Voor de beantwoording van deelvraag 4 wordt de vergelijking gemaakt met de gemeente Leidschendam-Voorburg. Er is gekozen voor deze gemeente op basis van een voorzet van de raad. De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft net als de gemeente Pijnacker-Nootdorp middelen ontvangen als gevolg van verkoop van Eneco-aandelen, en kent daarmee een vergelijkbare context.

1.3 Normenkader Voor de beantwoording van de deelvragen en vervolgens de hoofdvraag wordt het volgende normenkader gehanteerd. Aspect

Norm

Kaderstelling

1. De raad heeft duidelijke kaders vastgesteld voor de inzet van reserves met betrekking tot de vorming, het beheer, de voedingen, de bestedingen, de risicobeheersing en de wijze waarop de raad over de reserves wordt geïnformeerd. 2. Het kader is in overeenstemming met het BBV (de landelijke regels voor de begroting en jaarrekening van gemeenten).

Instelling van reserves

1. De instelling van reserves vindt conform het vastgestelde kader plaats. 2. De raad heeft een bewuste keuze gemaakt voor het instrument reserve.

Beheer van reserves

1. Het beheer van de reserves vindt conform het vastgestelde kader plaats. 2. Het beheer van de reserves is eenduidig en consistent belegd. 3. Daarbij is inzichtelijk hoe er toezicht wordt gehouden op de ontwikkeling en benutting van de reserves. 4. Reserves worden periodiek geëvalueerd.

Voeding en besteding

1. De voeding van en besteding vanuit de reserves vinden conform het vastgestelde kader plaats. 2. De bestedingen passen binnen de vastgestelde doelstellingen van de reserves.

Risicobeheersing

1. De risicobeheersing vindt conform het vastgestelde kader plaats. 2. De risico’s die van belang zijn voor de reserves, zijn meerjarig in beeld gebracht waarbij de aard en de omvang voldoende duidelijk zijn.

3. Er zijn herleidbare maatregelen getroffen om de risico’s te beheersen.

14

Aspect

Norm

Informatievoorziening raad

1. De raad wordt conform het vastgestelde kader geïnformeerd. 2. De P&C-stukken geven de raad op een transparante wijze de meerjarige ontwikkeling van de reserves aan zodat de raad in staat is trends te duiden en zo nodig tijdig bestuurlijke afwegingen te maken om bij te sturen en/of te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen.

Aan het einde van hoofdstuk 2 worden de normen getoetst aan de hand van vier toetsingscategorieën: Groen Aan de norm is geheel of grotendeels voldaan. Oranje Aan de norm is gedeeltelijk voldaan. Rood Aan de norm is niet of nauwelijks voldaan. Zwart Er kan geen oordeel worden gevormd over de norm. Per norm wordt vervolgens een toelichting gegeven.

1.4 Aanpak 1.4.1 Cases Voor het onderzoek is gekeken naar twee cases: de reserve Sociaal Domein en de Eneco-gelden. De Eneco-gelden zijn geen formele reserve maar de opbrengsten van de Eneco-verkoop hebben wel geleid tot de vorming van diverse bestemmingsreserves. De reserve Sociaal Domein wordt in het rapport gebruikt als illustratie van de beschrijving en analyse. Voor de Eneco-gelden wordt in hoofdstuk 3 een aparte analyse uitgevoerd.

1.4.2 Stappen De aanpak bevat drie globale stappen: 1. Documentenstudie. In stap 1 zijn documenten bestudeerd omtrent de reserves en de twee specifieke cases. 2. Interviews en raadssessie. In stap 2 zijn interviews afgenomen met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen. Een overzicht van de geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage I. Tevens is een raadssessie georganiseerd met een afvaardiging van de raad. 3. Rapportage. In de derde stap is het rapport opgesteld. Na bespreking in de rekenkamer is het rapport voor feitelijk wederhoor uitgezet bij de ambtelijke organisatie. Na verwerking van het ambtelijk wederhoor is het rapport voor bestuurlijk wederhoor aangeboden aan het college.

1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de kaderstelling en de uitvoering van de reserves. Het hoofdstuk is opgedeeld in een beschrijving, de analyse en tot slot de toetsing aan het normenkader. Hoofdstuk 3 gaat uitgebreid in op de kaderstelling, uitvoering en informatievoorziening omtrent de Eneco-gelden. Bijlage I bevat het overzicht van geïnterviewde personen. Bijlage II geeft een overzicht van de ontwikkeling van de bestemmingsreserves over de periode 2018 tot 2023.

15

2. Het proces van reserves en de praktijk 2.1 Wat zijn reserves? Reserves Zoals vastgesteld in artikel 42 van het BBV vormen reserves, samen met het gerealiseerde resultaat volgend uit het overzicht van baten en lasten van de jaarrekening, het eigen vermogen van de gemeente. Artikel 43 lid 1 van het BBV onderscheidt de onderstaande soorten reserves. Algemene reserve De algemene reserve vormt het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente. De belangrijkste functie is het vormen van een buffer voor onvoorziene financiële tegenvallers; daarmee is dit ook het belangrijkste onderdeel van het weerstandsvermogen. Bestemmingsreserve In artikel 43 lid 2 van het BBV wordt een bestemmingsreserve gedefinieerd als een reserve waar de raad een bepaalde bestemming aan geeft. De bestemming betekent dat middelen uit de reserve alleen aan de specifieke reserve kunnen worden besteed. Wel kan de raad besluiten een andere bestemming te geven. Aangezien bestemmingsreserves specifieke doelen hebben, kunnen deze niet worden ingezet om risico’s te dekken. De hoogte van de bestemmingsreserve wordt dan ook niet meegerekend voor de weerstandscapaciteit. Reserves kunnen verschillende functies hebben. Deze worden in tabel 1 beknopt omschreven. Tabel 1. Functies van reserves Functies

Omschrijving

Financieringsfunctie

Omdat alle reserves behoren tot het totale vermogen van de gemeente, kunnen deze worden gebruikt als eigen financieringsmiddel. Hiermee wordt voorkomen dat rentedragend vermogen (leningen) moet worden aangetrokken.

Bestedingsfunctie

Reserves met een bestedingsfunctie hebben doorgaans een incidenteel karakter. Ze worden aangemaakt met een bepaald doel en het gereserveerde bedrag wordt ingezet om investeringsuitgaven of lasten als afschrijvingslasten te dekken.

Inkomensfunctie

Wanneer reserves over een inkomensfunctie beschikken, genereren deze bespaarde rente. Deze besparing wordt gebruikt als budgettair dekkingsmiddel. Dit heeft tot gevolg dat, bij aanwending van de betreffende reserve, er een nadeel kan ontstaan op de exploitatie door het wegvallen van dekking door bespaarde rente. Voor de gemeente Pijnacker-Nootdorp is dit geen inkomstenbron aangezien er geen rente wordt toegerekend aan reserves.

Bufferfunctie

Een reserve met een bufferfunctie kan worden ingezet om onverwachte tegenvallers op te vangen. Ook biedt het de mogelijkheid om noodzakelijke aanpassingsprocessen geleidelijk en niet schoksgewijs te laten verlopen. Met name de algemene reserve heeft deze functie; voordelige saldi van de jaarrekeningen worden toegevoegd terwijl nadelige saldi kunnen worden onttrokken.

Egalisatiefunctie

Om extreme en ongewenste schommelingen in de exploitatie en daarmee de tarieven te voorkomen, kan een egalisatiereserve worden ingesteld om baten en lasten gelijkmatig over de jaren heen te verdelen.

16

Naast de eerdergenoemde reserves zijn ook de zogenaamde stille reserves te benoemen. Deze zijn niet zichtbaar op de balans van de gemeente. Er is sprake van stille reserve als bezittingen (bijvoorbeeld gronden, gebouwen, aandelenkapitaal of overige bezittingen) meer waard zijn dan de boekwaarde van die bezittingen. Deze zijn pas (eenmalig) inzetbaar wanneer ze verkocht worden. Stille reserves zijn te vinden in materiële bezittingen maar ook in financiële bezittingen. Vanuit de BBV dient per reserve een overzicht te worden geboden in de jaarstukken. 1 Uit het overzicht dient in ieder geval de volgende informatie te blijken: - Het saldo van de reserve aan het begin van het begrotingsjaar (1 januari). - De toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van het vorige boekjaar. - De toevoegingen of onttrekkingen bij het overzicht van baten en lasten. - De verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd. - Het saldo aan het einde van het begrotingsjaar (31 december). Tevens dienen in de jaarstukken de aard en de reden van de reserve, en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan, te worden toegelicht.2 Het overzicht van reserves en het overzicht van baten en lasten voldoen aan de regels vanuit de BBV. Verschil met voorzieningen In principe vallen voorzieningen buiten de scope van dit onderzoek.

Waar relevant, worden voorzieningen wel aangehaald. Hieronder staan de belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen weergeven. Tabel 2. Verschillen tussen reserves en voorzieningen Reserves

Voorzieningen

Gevormd door bestemming van het resultaat

Gevormd (verplicht) door het nemen van een last in de exploitatie

Bestemming kan door raad gewijzigd worden

Bestemming kan niet gewijzigd worden

Eigen vermogen

Vreemd vermogen

Rentetoerekening toegestaan

Rentetoerekening niet toegestaan (m.u.v. voorzieningen die berekend zijn op basis van netto contante waarde)

Bevoegdheid van de raad

Bevoegdheid van het college

Financiële onderbouwing niet verplicht, maar aangeraden

Financiële onderbouwing verplicht

1 Besluit begroten en verantwoorden provincies en gemeenten. 2 Besluit begroten en verantwoorden provincies en gemeenten.

17

2.2 Proces en praktijk 2.2.1 Kaderstelling De raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft in 2021 de Nota Reserves en Voorzieningen 2021-2024 vastgesteld. Dit is conform het Besluit Begroting en artikel 13 van de financiële verordening gemeente PijnackerNootdorp, die stellen dat deze nota eens per vier jaar wordt vastgesteld door de raad. De beleidsuitgangspunten uit de nota sluiten aan op artikel 13 van de financiële verordening van de gemeente, conform artikel 12 Gemeentewet. In de nota wordt ingegaan op algemene uitgangspunten ten aanzien van reserves en voorzieningen. Vervolgens wordt stilgestaan bij de bevoegdheden van de raad en het college van B&W. Voor de verdere toelichting is onderscheid gemaakt tussen de volgende vijf bevoegdheden: vorming, aanwending, mutaties, opheffing en administratie. Deze lichten we achtereenvolgens toe. Uitgangspunten algemene reserve De algemene reserve is onderdeel van het eigen vermogen en primair bedoeld om financiële tegenvallers op te vangen. De omvang en de ontwikkeling ervan worden met name door het gemeentelijk resultaat (na bestemming) bepaald. De algemene reserve maakt tevens deel uit van het weerstandsvermogen. In de nota zijn voor de algemene reserve de volgende uitgangspunten geformuleerd. - De algemene reserve heeft een bufferfunctie.

- Conform de nota Integraal Risicomanagement 2021-2024 heeft de algemene reserve minimaal de hoogte van het benodigd weerstandsvermogen om de weerstandsratio minimaal 1.0 te laten zijn (voldoende). - De raad wordt bij de planning- & controlcyclus geïnformeerd over de stand en het verloop van de algemene reserve. Uitgangspunten bestemmingsreserves Naast de reguliere bestemmingsreserves, kent de gemeente Pijnacker-Nootdorp ook bestemmingsreserves voor investeringen. Bij laatstgenoemde worden structurele middelen onttrokken voor de dekking van structurele lasten. Het betreft reserves die dienen voor de dekking van de kapitaallasten van investeringen. Dit is vastgelegd in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 van de provincie Zuid-Holland. Uitgangspunt binnen de gemeente Pijnacker-Nootdorp bij het hanteren van bestemmingsreserves is dat het gebruik ervan, voor zover mogelijk, tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt. De hoogte van de reserves is gelijk aan de boekwaarde van de investering. Dat wil zeggen dat de gevormde bestemmingsreserve altijd afdoende moet zijn om de volledige investering te dekken. Deze mag dus niet opgebouwd worden of bekostigd worden uit toekomstige baten. Conform het BBV is het toegestaan om rente toe te voegen aan reserves. In de gemeente Pijnacker-Nootdorp is ervoor gekozen om geen rente toe te voegen aan reserves.

Vorming De gemeenteraad is bevoegd reserves te vormen en de bijbehorende doelstellingen hieraan te verbinden. Het vormen van een reserve moet dus altijd bij raadsbesluit plaatsvinden. Bij de vorming van een reserve moet in het raadsbesluit aandacht worden besteed aan de volgende punten: - De naam van de reserve. - Het doel van de reserve. - Het motief van de reserve. - De voeding van de reserve.

18

-

(Indien voorhanden) de omvang (minimum- én maximumhoogte). (Indien voorhanden) een meerjarenraming van de verwachte bestedingen. Looptijd van de reserve, met eventuele start- en einddatum. De looptijd is afhankelijk van fluctuerende factoren (zoals bijvoorbeeld de looptijd van werkzaamheden of afspraken). Bij het ontbreken van mutaties in de meerjarenbegroting, komt de reserve te vervallen. Bij het beëindigen van de reserve valt het resterende saldo vrij ten gunste van de algemene reserve.

Minimale reserveomvang € 50.000 De gemeente hanteert een minimale reserveomvang van € 50.000. Reserves met een kleinere omvang worden opgeheven. Het bepalen van de omvang wordt gebaseerd op de tijdsduur van de meerjarenbegroting. Dit betekent dat reserves die de gehele periode onder de € 50.000 blijven, worden opgeheven, met uitzondering van de reserves “afschrijvingslasten”. Aanwending Bij elke bestemmingsreserve moet worden aangegeven onder welke voorwaarden aanwending is toegestaan. In de documenten van de planning - & controlcyclus, en separaat in raadsbesluiten, stelt de raad vast welk bedrag er onttrokken mag worden aan de reserves. Daarmee komt de verantwoordelijkheid voor het daadwerkelijk besteden bij het college van B&W te liggen. Wanneer de uitgave boven het begrote bedrag uitkomt, moet de gemeenteraad hiermee akkoord gaan. Er zijn vijf uitzonderingsgevallen te benoemen waarin het college bevoegd is: - Negatieve reserves: het college kan een niet begroot bedrag aan de algemene reserve onttrekken, als deze onttrekking het gevolg is van een tijdelijke aanvulling van een bestemmingsreserve die anders een negatief saldo vertoont. - Reserve Sociaal Domein: bij mutaties van Wmo- en Jeugd-afrekeningen uit oude jaren vindt dotatie/onttrekking plaats aan de reserve Sociaal Domein.

- Algemene reserve: het bedrag dat gedoteerd/onttrokken wordt aan de voorziening nadelige complexen mag bij de jaarrekening aan de algemene reserve worden gedoteerd/onttrokken. - Algemene reserve: bij de jaarrekening mogen eventuele winsten/verliezen toegevoegd/onttrokken worden aan de algemene reserve. - Reserve Bedrijfsvoering: als bij de jaarrekening een voordelig resultaat op de salarislasten wordt gerealiseerd, wordt 10% van het overschot op de afdeling Ontwikkeling en 50% van het overig overschot toegevoegd aan deze reserve. De bedrijfsvoeringgerelateerde onttrekkingen zijn eveneens een bevoegdheid van het college. Mutaties doel De bestemming van een reserve kan alleen door de gemeenteraad veranderd worden, op eigen initiatief van de raad of op aangeven van het college van B&W. De mutatie wordt altijd bekrachtigd door een raadsbesluit. Opheffing Net als bij de vorming van een reserve, dient ook de opheffing van reserves door middel van een raadsbesluit plaats te vinden of in de documenten van de planning- & controlcyclus te worden verwerkt. De vrijval van de reserve komt ten gunste van de algemene reserve. Een reserve dient te worden opgeheven als: - De omvang kleiner dan € 50.000 is. Het bepalen van de omvang wordt gebaseerd over de tijdsduur van de meerjarenbegroting.

Dit betekent dat reserves die de gehele periode onder de € 50.000 blijven, worden opgeheven, met uitzondering van de reserves “afschrijvingslasten”. - De doelstelling bereikt is en er in de reserve nog een bedrag beschikbaar is.

19

Administratie Het vormen van, doteren, onttrekken, laten vrijvallen en opheffen van reserves vindt plaats via de exploitatie. Directe toevoeging of onttrekking is niet toegestaan. Mutaties in reserves dienen per programma zichtbaar gemaakt te worden.

2.2.2 Instelling In de praktijk zien we dat er bij de instelling van reserves beperkt aandacht wordt besteed aan de verschillende punten, zoals geschetst in de vorige paragraaf. In raadsbesluiten wordt het specifieke doel van de in te stellen reserve beperkt toegelicht. Deze informatie wordt wel deels opgenomen in de kadernota zelf, al staat dit niet in één overzicht opgenomen en verschilt de opgenomen informatie per reserve. Zoals hierna te zien, wordt in raadsbesluiten slechts de naam van de bestemmingsreserve weergeven en hoeveel er in de reserve wordt gestort ten laste van de algemene reserve. Er wordt niet consequent informatie aangedragen met betrekking tot het bestedingsplan, de voeding, de maximale hoogte en maximale looptijd. Vanuit bestemmingsreserves voor afschrijvingslasten worden meerdere investeringen gedekt, met verschillende afschrijvingstermijnen. Ambtelijk wordt aangegeven dat de bestemmingsreserve gelijk is aan de totale afschrijvingslasten die voortvloeien uit nieuwe investering(en). Wanneer dit niet het geval is, wordt het tekort gedekt middels een aanvullende storting vanuit de algemene reserve. In het overzicht in bijlage II is in de meest rechtse kolom aangegeven wanneer reserves zijn of worden afgesloten.

Uit het overzicht is op te maken dat gedurende het jaar wordt geïnventariseerd of reserves kunnen worden afgesloten, maar dat dit niet vooraf wordt bepaald. Voor niet alle reserves is er een einddatum, maar kan het wel voor de hand liggen om hier een einddatum aan te koppelen. Ook is de doelstelling summier uitgewerkt. Onderstaande afbeelding laat zien dat er bijvoorbeeld als doelstelling slechts ‘Financiële gevolgen Corona’ wordt vermeld en hoeveel er vanuit de algemene reserve in de bestemmingsreserve wordt gestort.

Figuur 1. Instelling bestemmingsreserves3

Er zijn momenteel (begroting 2024) 39 bestemmingsreserves. Het volledige overzicht staat opgenomen in bijlage II. Ter vergelijking: de gemeente Leidschendam-Voorburg had in 2023 21 bestemmingsreserves.4 Daarbij dient te worden opgemerkt dat deze gemeente een algemene bestemmingsreserve heeft voor het dekken van kapitaallasten. In Pijnacker-Nootdorp zijn daarvoor afzonderlijke bestemmingsreserves gevormd. Wanneer ook voor Pijnacker-Nootdorp de bestemmingsreserves worden gecomprimeerd, dan heeft Pijnacker-Nootdorp in 2024 16 bestemmingsreserves. In de jaarrekeningen 2018-2023 is te zien dat de volgende bestemmingsreserves sinds 2018 zijn ingesteld dan wel opgeheven.

3 Raadsbesluit Kadernota 2020. 4 Jaarstukken 2023 – Gemeente Leidschendam-Voorburg.

20

Kadernota 2018: - Opheffen bestemmingsreserve Startersleningen. - Opheffen bestemmingsreserve ‘Ruyven Noord (inrichting)’. - Opheffen bestemmingsreserves ‘kapitaallasten renovatie wegen, renovatie speelplaatsen, openbare verlichting’. - Opheffen bestemmingsreserve ‘kapitaallasten P&R terrein Heron’. - Opheffen bestemmingsreserve ‘Duurzaam veilig’. Kadernota 2019: - Opheffen bestemmingsreserve ‘lokaal arbeidsvoorwaardenbeleid’. - Opheffen bestemmingsreserve ‘wonen’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Scholen Ackerswoude en Keijzershof’. - Vorming bestemmingsreserve ‘School de Regenboog’. Kadernota 2020: - Vorming bestemmingsreserve ‘Implementatie Omgevingswet’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Financiële gevolgen Corona’. Kadernota 2021: - Vorming bestemmingsreserve ‘Kapitaallasten Ikc’s’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Kapitaallasten Sporthallen’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Kapitaallasten CulturA, Dorpsstraat 7 Nootdorp’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Kapitaallasten Begraafplaats Sint Janshof’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Kapitaallasten asfaltering. Kadernota 2022: - Vorming bestemmingsreserve ‘Beschermd wonen/Beschermd thuis’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Afschrijvingslasten Woonunits crisisopvang’. Kadernota 2023: - Vorming bestemmingsreserve ‘Versterking dienstverlening’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Maatregelen bestaanszekerheid.

- Vorming bestemmingsreserve ‘Egalisatie begrotingssaldo 2026 en 2027’. - Vorming bestemmingsreserve ‘Transformatiegebieden’. - Opheffen reserve Civiele kunstwerken.

2.2.3 Beheer In de nota staat niet uitgewerkt hoe het beheer van reserves is georganiseerd en geborgd. Voor adequaat beheer van reserves is het van belang dat er voor de reserves uitgangspunten zijn opgesteld voor de besteding. Daarnaast dienen reserves periodiek geëvalueerd te worden. Voor de integraliteit van het beheer van risico’s is het ook van belang om aansluiting te houden met de strategische opgaven van de gemeente, waarvoor ook betrokkenheid vanuit beleid nodig is. Dit is momenteel niet op deze manier georganiseerd en de huidige nota bevat hiervoor geen kaders. Uit de interviews komt naar voren dat de primaire verantwoordelijkheid voor het beheer van de reserves in de praktijk bij het afdelingshoofd Bedrijfsvoering ligt. Middels businesscontrollers en de financieel (beleids)adviseurs is er een koppeling te maken tussen het gestelde beleid en het proces van beheer en besteding om zo checks en balances in te bouwen. Uit het interview met de concerncontroller komt naar voren dat hier nog wel verbeterstappen in te zetten zijn, voornamelijk in het expliciet binnen de P&C-cyclus zichtbaar maken van de afwegingen/(mogelijke) keuzes. Wordt een reserve gehandhaafd en met welke argumentatie?

21

2.2.4 Voeding en besteding Ontwikkeling De jaarrekeningen uit de periode 2018 tot en met 2023 laten de volgende ontwikkeling zien van de algemene reserve en de bestemmingsreserves.

Figuur 2. Ontwikkeling reserves op basis van jaarrekeningen, 2018-2023

De ontwikkeling van de individuele bestemmingsreserves is opgenomen in bijlage II. Algemene reserve De toevoegingen en onttrekkingen in de periode 2018-2023 zijn weergegeven in onderstaande tabel.5 Tabel 3. Toevoegingen en onttrekkingen algemene reserve 2018-2023 Mutatie (bedragen x € 1.000)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Toevoeging algemene reserve

€ 17.670

€ 8.298

€ 92.115

€ 8.783

€ 16.241

€ 26.114

Onttrekking algemene reserve

€ 610

€ 14.927

€ 16.382

€ 63.746

€ 19.719

€ 18.233

€ 17.060

-€ 6.629

€ 75.733

-€ 54.963

-€ 3.478

€ 7.881

Saldo toevoegingen – onttrekkingen

5 Jaarrekeningen 2018-2023.

22

In de ontwikkeling van de algemene reserve is te zien dat de mutatie in de algemene reserve tussen 2018 en 2019 een stuk lager is dan andere jaren, met een daling van € 6,6 miljoen in 2019. In 2018 was dit nog een stijging van ruim € 17 miljoen.6 7 Vervolgens is in 2020 een grote (absolute) stijging te zien van de algemene reserve, ter hoogte van € 75,7 miljoen ten opzichte van 2019. Dit is primair het gevolg van de verkoop van de Eneco-aandelen. Dit wordt verder toegelicht in hoofdstuk 2. Vanuit de verkoop van de aandelen is een bedrag van bijna € 85,4 miljoen toegevoegd aan de algemene reserve.8 In 2021 is de algemene reserve sterk gedaald: met € 55 miljoen ten opzichte van 2020. Dit is primair het gevolg van een onttrekking ten behoeve van het investerings- en financieringsplan 2020-2025. Hiervoor is ruim € 45,3 miljoen onttrokken aan de algemene reserve, en toegevoegd aan bestemmingsreserves.9 De onttrekking bestond primair uit de opbrengst van de Eneco-gelden. Vanaf 2021 is de hoogte van de algemene reserve vrij stabiel, met een daling in 2022 10 (€3,4 miljoen ten opzichte van 2021) en vervolgens een stijging in 2023 (€ 7,8 miljoen ten opzichte van 2022). 11 Bestemmingsreserves De toevoegingen en onttrekkingen in de periode 2018-2023 zijn weergegeven in onderstaande tabel12: Tabel 4. Toevoegingen en onttrekkingen bestemmingsreserves 2018-2023 Mutatie (bedragen x € 1.000)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Toevoeging bestemmingsreserves

€ 3.404

€ 13.424

€ 17.093

€ 65.083

€ 20.106

€ 16.861

Onttrekking bestemmingsreserves

€ 6.095

€ 4.462

€ 2.313

€ 13.274

€ 8.371

€ 9.789

Saldo toevoegingen – onttrekkingen

-€ 2.691

€ 8.962

€ 14.780

€ 51.809

€ 11.735

€ 7.072

Sinds 2019 stijgt de hoogte van de bestemmingsreserves elk jaar. Er is een uitschieter te zien in 2021: een stijging van € 51,8 miljoen ten opzichte van 2020. Dit is primair het gevolg van een toevoeging aan de bestemmingsreserve ‘afschrijvingslasten IKC’s’, ter hoogte van € 27,8 miljoen.13 Besteding Bij het instellen van een reserve wordt bepaald hoe en met welk doel een reserve kan worden besteed. De raad geeft in de P&C-stukken en/of separate besluiten aan welk bedrag kan worden onttrokken aan de reserve. De daadwerkelijke besteding van de reserve is vervolgens een bevoegdheid van het college. Het college is bevoegd om onder andere stortingen/onttrekkingen te doen aan de reserve Sociaal Domein bij mutaties van Wmo- en Jeugd-afrekeningen uit oude jaren. De onttrekkingen aan bestemmingsreserves en de algemene reserves – tenzij er sprake is van een bestemmingsreserve voor afschrijvingslasten – zijn incidenteel van aard.

6 Jaarrekening 2018. 7 Jaarrekening 2019. 8 Jaarrekening 2020. 9 Jaarrekening 2021. 10 Jaarrekening 2022. 11 Jaarrekening 2023. 12 Jaarrekeningen 2018-2023. 13 Jaarrekening 2021.

23

We zien dat de bestemmingsreserves relatief vaak een bestedingsfunctie hebben (zie paragraaf 2.1.). Van de 55 bestemmingsreserves met budget in de afgelopen vijf jaar, hebben/hadden er 26 een bestedingsfunctie doordat ze gebruikt worden ter dekking van afschrijvingslasten. Bestemmingsreserves worden ingezet voor het dekken van kapitaallasten die anders zouden drukken op de structurele exploitatie. In 2023 is in Pijnacker-Nootdorp € 2.943.609 aan kapitaallasten gedekt vanuit bestemmingsreserves, op een eigen vermogen van € 208 miljoen.14 De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft een algemene bestemmingsreserve voor het dekken van afschrijvingslasten. In 2023 is er in Leidschendam-Voorburg voor € 1.391.098 aan kapitaallasten gedekt vanuit deze bestemmingsreserve (waar nog € 26.372.000 in zit), op een eigen vermogen van € 224 miljoen.15 Net als Pijnacker-Nootdrop heeft Leidschendam-Voorburg aandelen Eneco verkocht. Dit heeft in totaal € 140 miljoen opgeleverd. Bestemmingsreserves voor kapitaallasten creëren ruimte in de exploitatie. Raadsleden hebben aangegeven beperkt zicht te hebben op het structurele effect van het dekken van kapitaallasten met incidentele middelen. Hoe worden eventuele lasten gedekt nadat de bestemmingsreserve is besteed? Kader: reserve Sociaal Domein De reserve Sociaal Domein – voorheen ook bekend als de reserve Decentralisaties16 – heeft een bufferfunctie.

De reserve wordt ingezet om fluctuaties in het sociaal domein op te vangen, bijvoorbeeld fluctuaties als gevolg van de decentralisaties van een aantal jaar geleden. Hiertoe is besloten bij het vaststellen van de jaarrekening 2013. Met dit raadsbesluit zijn de kaders voor de besteding vastgesteld. In de jaarrekening worden dan ook overschotten en tekorten in het sociaal domein toegevoegd respectievelijk onttrokken aan de bestemmingsreserve Sociaal Domein.

2.2.5 Risico’s Risico’s in beeld brengen De kaders voor het risicomanagement in Pijnacker-Nootdorp zijn gevat in de nota ‘integraal risicomanagement’, vastgesteld in 2021.17 Pijnacker-Nootdorp werkt vanuit het principe van integraal risicomanagement. Dat betekent dat risicomanagement onderdeel is van het proces binnen de gehele organisatie; ieder is verantwoordelijk voor de risico’s binnen het eigen werkveld, domein of project. Het identificeren van risico’s is dan ook in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de afdelingen. Het gemeentelijk managementteam draagt zorg voor een tijdige risico-identificatie, en het college is verantwoordelijk voor het identificeren van de ‘toprisico’s’. Er worden risico’s geïdentificeerd op drie niveaus: strategisch, tactisch en operationeel. De strategische risicoidentificatie gaat vooral over het bewustzijn van risico’s en eventuele kansen en bedreigingen voor de strategische doelen. Concrete risico-identificatie vindt vooral plaats op de twee andere niveaus. Op tactisch niveau worden risico’s per afdeling geanalyseerd. Dat gebeurt twee keer per jaar, bij de begroting en bij de jaarrekening. Op operationeel niveau worden per project en proces risicoanalyses uitgevoerd. Bij de risicoanalyse worden risico’s gecategoriseerd in interne (imago, juridisch, technisch) categorieën en externe (economisch, politiek, sociaal) categorieën.

Vervolgens worden de risico’s - waar mogelijk - kwantitatief beoordeeld,

14 Jaarrekening 2023. 15 Jaarstukken 2023 – Gemeente Leidschendam-Voorburg. 16 Beantwoording vragen over de kadernota 2020. 17 Nota ‘integraal risicomanagement’, 2021.

24

waarbij gekeken wordt naar de kans dat een risico zich voordoet en de impact als een risico zich voordoet. Ook wordt bepaald of een risico incidenteel of structureel van aard is. Door te kijken naar de kans en de impact wordt een risicoscore bepaald. De hoogte van de risicoscore bepaalt de prioriteit. Voor de risico’s met de hoogste prioriteiten worden beheersmaatregelen getroffen. Beheersing In de nota ‘integraal risicomanagement’ worden vier manieren onderscheiden om risico’s te beheersen: 1. Vermijden/voorkomen: het beleid of proces wordt gestaakt of anders vormgegeven, om zo de oorzaak en/of het gevolg van het risico weg te nemen. 2. Beperken/verminderen: door werkprocessen anders in te richten of controlmaatregelen te nemen, wordt het risiconiveau verminderd. 3. Overdragen/delen: activiteiten worden - deels - overgedragen aan een externe partij die daarmee ook de risico’s - deels - overneemt. 4. Aanvaarden/accepteren: risico’s worden geaccepteerd en de eventuele schade wordt gedekt middels de weerstandscapaciteit. De keuze voor de beheersmaatregel is afhankelijk van de ‘risk appetite’, de mate waarin een organisatie bereid is risico’s te lopen. Pijnacker-Nootdorp heeft een defensief risicoprofiel. Dat houdt in dat de gemeente terughoudend staat tegenover het lopen van risico’s. Per doelstelling dient bepaald te worden hoeveel risico acceptabel en aanvaardbaar is.

Risico’s op het gebied van fraude en misbruik, veiligheid en compliance dienen voorkomen te worden. De beheersmaatregelen worden door de afdelingen geformuleerd en uitgevoerd. Het college is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de beheersmaatregelen en de monitoring hiervan. Informatievoorziening aan de raad Het college rapporteert aan de raad over de belangrijkste risico’s, de belangrijkste beheersmaatregelen en het benodigde weerstandsvermogen. Dit gebeurt via de paragraaf ‘weerstandsvermogen en risicobeheersing’ in de begroting en de jaarrekening. Hierin worden de tien risico’s met de hoogste kans/impact benoemd. In de begroting 2024 wordt als volgt gerapporteerd over risico’s en beheersmaatregelen.

Figuur 3. Risicoprofiel, begroting 2024.

Verschillen ten opzichte van de vorige begroting worden vervolgens kort toegelicht. Er vindt geen doorkijk plaats naar volgend jaar.

25

Kader: reserve sociaal domein De volgende risico’s hebben mogelijk impact op de hoogte/besteding van de reserve Sociaal Domein.

Beide risico’s kunnen tot gevolg hebben dat de lasten voor het sociaal domein stijgen. In dat geval kan het zijn dat er een beroep gedaan moet worden op de reserve Sociaal Domein om de fluctuaties op te vangen.

Het college heeft begin 2024 een presentatie ‘Toekomstbestendige gemeentefinanciën’ aan de raad gegeven. In deze presentatie is de meerjarenontwikkeling geschetst van de algemene reserve. Onderstaande figuren laten zien dat de eindstand van de algemene reserve in 2029 uitkomt onder een weerstandsratio van 1.5 (€ 16.032.000). Naar verwachting zal de gemeente in 2031 minder weerstandscapaciteit hebben dan benodigd (minimaal ratio van 1.0; de wenselijke ratio volgens het investeringsplan is 2.0). Daardoor is de gemeente, indien er financieel niet wordt bijgestuurd, onvoldoende in staat om risico’s te kunnen opvangen als deze zich voordoen.

Figuur 4. Ontwikkeling algemene reserve (2024-2028)18 18 Presentatie toekomstbestendige gemeentefinanciën (2024).

26

Figuur 5. Ontwikkeling algemene reserve (2029-2031)19

2.2.6 Informatievoorziening In de nota staat opgenomen dat vorming of opheffing van reserves en voorzieningen veelal wordt besloten in de documenten van de P&C-cyclus en separaat in raadsbesluiten. Daarnaast wordt de raad door de P&C-cyclus geïnformeerd over de stand en het verloop van de algemene reserve. We zien dat het college in de jaarrekening over zowel de toevoegingen als de bestedingen van de algemene reserve en bestemmingsreserve rapporteert. Zo worden voor de algemene reserve de hoogtes van de verschillende toevoegingen en bestedingen benoemd. In de jaarrekening 2023 is de rapportage als volgt.

Figuur 6. Rapportage besteding algemene reserve, jaarrekening 2023.

Verder wordt in de jaarrekening per bestemmingsreserve kort benoemd waarvoor de reserve bestemd is. Vervolgens wordt kort benoemd waaraan de bestemming is besteed.

19 Presentatie toekomstbestendige gemeentefinanciën (2024).

27

Kader: reserve Sociaal Domein Voor de reserve Sociaal Domein is in de jaarrekening 2023 als volgt gerapporteerd over de besteding.

Figuur 7. Rapportage besteding reserve sociaal domein, jaarrekening 2023

2.3 Analyse De huidige nota bevat op hoofdlijnen kaders voor de soorten reserves. De nota is gericht op uitgangspunten voor het instellen, aanwenden en opheffen van reserves. Net als uitgangspunten voor de administratie of bijvoorbeeld mutaties in doelen voor bestemmingsreserves. Daarmee geeft de nota uitgangspunten aan de organisatie voor het omgaan met reserves. De kaders in de nota zijn in overeenstemming met de BBV. Wat nog niet sterk in de nota naar voren komt, is een duidelijke visie vanuit de gemeente over de doelen van reserves. Reserves zijn een soort ‘spaarpot’ voor de gemeente. Een algemene spaarpot (de algemene reserve) om onverwachte risico’s op te vangen, of een specifieke spaarpot (bestemmingsreserves) voor specifiek beleid of projecten. Wanneer de raad een bestemmingsreserve instelt, reserveert de raad middelen voor een specifiek doel. Aangezien bestemmingsreserves gericht zijn op een specifiek doel, en niet voor andere zaken kunnen worden ingezet, mag verwacht worden dat er een duidelijke visie achter deze bestemmingsreserves zit. Een visie waarom juist voor dit specifieke doel apart geld gereserveerd moet worden in de vorm van een bestemmingsreserve, gekoppeld aan een visie voor de inzet van reserves. Een dergelijke visie is nog niet aangetroffen, al is er wel voor elke reserve een doel geformuleerd.

Er is niet inzichtelijk op welke wijze de inzet van incidentele middelen een bijdrage kan leveren aan het realiseren van gemeentelijke doelstellingen. De nota geeft weinig richting voor het omgaan met reserves. Daarnaast komt uit de gesprekken met de ambtelijke organisatie naar voren dat de huidige nota bij de meeste ambtenaren niet ‘top of mind’ is. Als gevolg van het ontbreken van een duidelijke visie op reserves, is er ruimte ontstaan voor de instelling van een groot aantal bestemmingsreserves. Een scherper geformuleerde nota zou moeten verduidelijken wanneer en waarvoor bestemmingsreserves mogen worden ingesteld. Op dit moment ontbreekt het aan een helder afwegingskader. Het ontbreken van een helder afwegingskader kan het risico vergroten op ad hoc vorming en aanwending van reserves. In de huidige nota is het uitgangspunt dat het gebruik van bestemmingsreserves, voor zover mogelijk, beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke. In de praktijk worden deze reserves voor een groot deel gebruikt om kapitaallasten te dekken. Kapitaallasten zijn structurele kosten die normaliter moeten worden gedekt vanuit de exploitatie. Met bestemmingsreserves worden deze structurele kosten nu gedekt met incidentele middelen.