Bijlage 2 - Rapport Onderzoeksdeel III - informatievoorziening

Maart 2021

Informatievoorziening Jeugdhulp Rapport Onderzoek naar de Informatievoorziening jeugdhulp

0

Inhoudsopgave Leeswijzer

1

1. Informatievoorziening Jeugd

3

1.1

Uitvoering van de Jeugdwet

3

1.2

Informatievoorziening nog niet optimaal

3

1.3

Belang van het onderwerp voor de gemeenteraad

3

1.4

Doelstelling van het onderzoek

4

2. Conclusies en aanbevelingen

6

2.1

Conclusies

6

2.2

Aanbevelingen

8

3. Onderzoeksverantwoording

11

3.1

Hoofd- en deelvragen

11

3.2

Normenkader

12

3.3

Onderzoeksaanpak

12

4. De Jeugdwet

13

4.1

Nieuwe verantwoordelijkheden en afspraken

13

4.2

Wat de gemeente dient te regelen

14

4.3

Regionale samenwerking

15

5. Inrichting informatievoorziening

17

5.1

Informering van de raad over de voorbereidingen op de decentralisatie

18

5.2

Kaders en richtlijnen ten aanzien van de jeugdhulp

21

5.3

Informering over uitvoering

25

5.4

Behandeling van verstrekte documenten

27

5.5

Samenvatting van bevindingen

32

6. Beoordeling verstrekte informatie

34

6.1

Beoordeling informatieverstrekking

34

6.2

Invulling van de raad aan de kaderstellende en controlerende rol

37

6.3

Samenvatting van bevindingen ten aanzien van de verstrekte informatie

38

Bijlage 1. Normenkader

40

Bijlage 2. Bestudeerde documenten

42

Bijlage 3. Lijst van gevoerde gesprekken

45

Bijlage 4. Vragenlijst raadsleden

46

Bijlage 5. Uitgangspunten lokaal inkoopplan

49

Leeswijzer Dit onderzoek naar informatievoorziening is opgebouwd uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: • De aanleiding voor het onderzoek. • Het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad. • De doelstelling van het onderzoek. • De conclusies uit het onderzoek. • De aanbevelingen en de lessen voor verbetering. In Deel II is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen. Ook wordt hierin kort uiteengezet wat de Jeugdwet behelst, welke taken de gemeente toebedeeld heeft gekregen en waar de gemeenteraad een rol in kan spelen.

pagina 1/51

DEEL I DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK

pagina 2/51

1. Informatievoorziening Jeugd 1.1 Uitvoering van de Jeugdwet Op 1 januari 2015 is de Jeugdwet in werking getreden en sindsdien zijn gemeenten verantwoordelijk voor de hulp aan en zorg voor kinderen, jongeren en hun ouders bij alle denkbare opgroei- en opvoedproblemen. Gemeenten bepalen zelf hoe zij het jeugdhulpsysteem inrichten. Zij organiseren ieder voor zich de toegang tot de jeugdhulp; op bepaalde terreinen in afstemming met andere gemeenten. Ook kopen gemeenten, zelf of in regionaal verband, hulp in bij instellingen voor jeugd- en opvoedhulp, Gecertificeerde Instellingen en gespecialiseerde aanbieders. Het nieuwe systeem moest zorgen dat: • er eerder samenhangende (jeugd)hulp op maat wordt geboden voor kwetsbare kinderen; • de regeldruk voor professionals vermindert en de professionele ruimte vergroot wordt; • de zorgvraag wordt teruggebracht en er minder wordt gemedicaliseerd; • de eigen kracht van gezinnen meer wordt aangesproken. De achterliggende gedachte van deze decentralisatie was dat de zorg voor jeugd eenvoudiger, efficiënter en effectiever zou kunnen worden uitgevoerd op lokaal niveau. 1.2 Informatievoorziening nog niet optimaal In 2018 heeft de eerste landelijke evaluatie van de Jeugdwet plaatsgevonden. Uit deze evaluatie komen een aantal zaken naar voren die betrekking hebben op de informatievoorziening richting gemeenten.

Enkele hiervan hebben (direct) betrekking op (de rol en invloedssfeer van) de gemeenteraad. • Gemeenten zijn trots op wat ze in een korte tijd bereikt hebben. Tegelijkertijd geeft een forse minderheid van de gemeenten ook aan dat zij essentiële zaken nog niet op orde hebben. Dan gaat het bijvoorbeeld over de regie en grip van gemeenten op de samenwerking met en tussen de verschillende organisaties. • Een belangrijk aandachtspunt is de aanbeveling om meer aandacht te besteden aan het democratisch gehalte binnen de regionale samenwerkingsverbanden. Om dit vorm te geven is een goede informatievoorziening richting gemeente(raad) essentieel. Ook uit een onderzoek van Divosa naar rekenkameronderzoek in het sociaal domein komt duidelijk naar voren dat de informatievoorziening richting de raad vaak niet optimaal is1: • Gemeenteraden formuleren onvoldoende concrete en meetbare doelstellingen en kaders. Dit komt door de complexiteit van het stelsel. Daarmee is er echter ook geen eenduidig zicht op de informatiebehoefte. Wanneer niet duidelijk is wat bereikt moet worden, is niet duidelijk wat er gemonitord moet worden en waarover het college van B&W moet rapporteren aan de raad. • Veel gegevens die worden verzameld en gerapporteerd aan de raad zijn nog niet vertaald naar bruikbare informatie.

Het ontbreekt veelal aan analyses en duiding om de geleverde informatie op waarde te kunnen schatten en te gebruiken voor de controlerende en kaderstellende rol. 1.3 Belang van het onderwerp voor de gemeenteraad Het sociaal domein in het algemeen, en de jeugdhulp in het bijzonder, leggen een steeds groter beslag op de gemeentelijke begroting. Oplopende tekorten op het gebied van jeugdhulp hebben op termijn mogelijk ook gevolgen voor andere taken van de gemeente. Het onderwerp staat de laatste tijd dan ook volop in de schijnwerpers, zowel landelijk als in de gemeente Pijnacker-Nootdorp.

1

Rekenkamers over het sociaal domein .

pagina 3/51

Uit recent onderzoek blijkt dat een flink aantal gemeenten in de afgelopen jaren substantieel meer heeft uitgegeven aan jeugdhulp dan dat zij ontving voor de uitvoering van deze taak. Bij driekwart van de Nederlandse gemeenten was er sprake van een tekort. Gemeenten luidden in mei 2019 gezamenlijk de noodklok: door de tekorten in de jeugdhulp dreigen jongeren met problemen de dupe te worden en dreigen als gevolg van de tekorten bezuinigingen op tal van voorzieningen, langere wachtlijsten en toenemende overlast. Tegelijkertijd wordt het bieden van de juiste zorg op maat steeds belangrijker, mede doordat de problematiek steeds complexer en zwaarder wordt en het aantal cliënten nog altijd toeneemt, ook in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. In de gemeente Pijnacker-Nootdorp zijn de kosten voor jeugdhulp in de periode 2015-2018 met 12% gestegen. In 2019 is hierdoor een tekort ontstaan. Ondertussen is het aantal jeugdigen dat zorgt ontvangt flink gestegen. In 2015 kreeg 8,8% van de inwoners tot 18 jaar van Pijnacker-Nootdorp jeugdhulp, in 2018 was dat 10,1%. Bij elkaar ging het in 2015 om 2.050 trajecten, in 2018 is dat aantal gestegen tot 2.310 trajecten. Voor 2019 is de voorlopige stijging geschat op 10,1 % en het aantal trajecten op 2.260 (bron: CBS Statline).

Jeugdhulp gaat niet alleen om forse aantallen en bedragen, maar ook om kwetsbare jongeren waarvan een beperkt aantal hun hele leven ondersteuning nodig zal hebben. Een groot deel van de jongeren kan echter met een klein steuntje in de rug hun leven prima op de rit krijgen. Voor deze groep zetten veel gemeenten – ook de gemeente Pijnacker-Nootdorp – zoveel mogelijk in op preventie en de inschakeling van voorliggende voorzieningen (welzijnswerk, jongerenwerk, et cetera), in plaats van dure specialistische zorg. Aan de gemeenteraad is het de taak om voor deze inhoudelijk complexe materie heldere politieke kaders te stellen, deze te controleren en vervolgens bij te sturen waar nodig. 1.4 Doelstelling van het onderzoek Uit een eerste verkenning is het beeld naar voren gekomen dat er weinig inzicht bestaat in de oorzaken van de toenemende uitgaven aan jeugdhulp. Op dit moment vindt er daarom een drieledig onderzoek plaats naar de ontwikkeling van de kosten in de jeugdhulp waaraan de Rekenkamercommissie van Pijnacker-Nootdorp deelneemt. Met dit explorerende onderzoek probeert de Rekenkamercommissie voor de H10-gemeenten een eerste beeld te scheppen waardoor de toename van de kosten wordt veroorzaakt (deel I en II).

Aanvullend op dat onderzoek wil de Rekenkamercommissie onderzoeken op welke wijze de informatievoorziening aan de raad is ingericht en in hoeverre deze adequaat is geweest (deel III). Met andere woorden, in hoeverre is de raad met de verstrekte informatie in staat gesteld om hun kaderstellende en controlerende taak goed uit te voeren? Daarbij is het de bedoeling om naast het in kaart brengen van de informatiestromen, ook de informatie zelf te beoordelen vanuit het perspectief van de raad. Daarbij wordt ook de rol die de raad zelf heeft gespeeld, beoordeeld. De Rekenkamercommissie van Pijnacker-Nootdorp heeft op basis van de bovenstaande doelstelling de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: In hoeverre zijn de raden met de verstrekte informatie in staat gesteld om hun kaderstellende en controlerende taak goed uit te voeren?

pagina 4/51

De hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Inrichting van de informatievoorziening 1. Hoe is de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp in de periode tot 1 januari 2015 geïnformeerd over de voorbereidingen op de decentralisatie van de jeugdhulp? 2. Zijn de kaders en richtlijnen die de gemeenteraad en het college met elkaar afgesproken hebben ten aanzien van de jeugdhulp en de transformatie van jeugdhulp (beleidsplan, beleidsregels, verordeningen) voldoende concreet geformuleerd, met eenduidige en meetbare doelen? 3. Hoe is de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp vanaf 1 januari 2015 geïnformeerd over de ontwikkelingen in de uitvoering van de jeugdhulp in deze gemeente? Hierbij dient aandacht te worden besteed aan de volgende aspecten: • Is er sprake van een vaste systematiek? • Wordt deze systematiek in de praktijk uitgevoerd? • Is deze systematiek in de loop der jaren aangepast? • Welke documenten zijn er, op jaarbasis, aan de gemeenteraden verstrekt? • Op welke wijze zijn de aan de gemeenteraad verstrekte documenten door deze raad (waaronder ook raadscommissies) behandeld? Beoordeling van verstrekte informatie 4.

Welk oordeel kan worden gegeven of en in welke mate de gemeenteraad van PijnackerNootdorp in staat is geweest om zijn kaderstellende, sturende en controlerende verantwoordelijkheden waar te maken? Is de informatieverstrekking voldoende in: • tijdigheid; • juistheid; • volledigheid? 5. In hoeverre heeft de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp zelf actief invulling gegeven aan zijn sturende en controlerende verantwoordelijkheden? Aanbevelingen voor de informatievoorziening 6. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de informatievoorziening aan de gemeenteraad in Pijnacker-Nootdorp over de ontwikkelingen in de jeugdhulp te versterken? 7. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de sturende en controlerende verantwoordelijkheden van de gemeenteraad met betrekking tot de jeugdhulp te versterken?

pagina 5/51

2. Conclusies en aanbevelingen 2.1 Conclusies Op basis van de bevindingen, zoals uitgebreid beschreven in Deel II van dit onderzoek, zijn de volgende conclusies te trekken. Conclusies ten aanzien van de inrichting van de informatievoorziening De gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp is in de periode tot 1 januari 2015, voor zover de documenten uitwijzen, adequaat geïnformeerd over de voorbereidingen op de decentralisatie van de jeugdhulp. Daarbij is aandacht besteed aan het financiële aspect, de inrichting van de toegang, de inrichting van de inkoop en de risico’s van de transformatie. Na de decentralisatie zijn er in de verordening juridische kaders omtrent jeugdhulp en in de verschillende beleidsstukken inhoudelijke kaders gesteld. Er is een duidelijke vertaling gemaakt van de regionale plannen en doelstellingen naar lokale inkoopplannen die alle aspecten van de jeugdhulp dekken. Niet alle doelen (uitgangspunten) zijn SMART geformuleerd, maar er is ten aanzien van ieder aspect binnen de jeugdhulp wel een set heldere doelen gesteld. Het is niet duidelijk of er indicatoren aan de uitgangspunten zijn gekoppeld en of hierop teruggekoppeld wordt. Er is weinig sprake van samenhang tussen de doelen die in de verschillende beleidsstukken zijn benoemd.

Juist omdat de doelen over verschillende beleidsstukken zijn verdeeld is het voor raadsleden lastig om de voortgang op de uitvoering van de jeugdhulp te monitoren. Het gebrek aan samenhang tussen doelen en indicatoren staat een effectieve informatievoorziening vooralsnog in de weg. De raad ontvangt de informatie over jeugdhulp, zowel vanuit de eigen P&C-cyclus als vanuit het H10 Inkoopbureau (in het vervolg H10). Uit gesprekken met raadsleden en uit de online vragenlijst die is uitgezet onder raadsleden komt naar voren dat de informatiestroom op dit moment erg fors is en dat met name een overkoepelend beeld ontbreekt voor de raad. Er is twee keer een Monitor Sociaal Domein uitgebracht (2016 en 2019) die invulling moet geven aan een overkoepelend beeld. Over de informatie rondom de ontwikkelingen in de uitvoering is de raad nog niet content. Er zijn door de raad veel raadsvragen gesteld en moties en amendementen ingediend op dit vlak. In veel gemeenten wordt een groot deel van de informatiebehandeling en -deling gerealiseerd aan de hand van informele en beeldvormende bijeenkomsten met raadsleden. Uit de online vragenlijst blijkt dat veel raadsleden in Pijnacker-Nootdorp ontevreden zijn over hoe de informatie op dit moment wordt behandeld. Het gemiddelde cijfer dat de raad hiervoor geeft, is een 5,6 (acht van de zestien raadsleden geven een onvoldoende).

Op dit punt is door de raad duidelijk aangegeven dat er nog te weinig (proactief) informatie wordt gedeeld in een informele (of beeldvormende) setting. De klankbordgroep Sociaal Domein vervult nog niet in die behoefte. De klankbordgroep komt nog te weinig samen en de raad heeft het idee dat de agenda nu vooral ingevuld wordt door het college. Uit de documentenstudie komt naar voren dat op het gebied van jeugdhulp de afgelopen jaren verschillende moties en amendementen zijn ingediend (vergeleken met Delft, waar dit onderzoek naar informatievoorziening ook is uitgevoerd, aanzienlijk meer). Gezien de thematiek van de moties valt op dat de raad weinig grip ervaart op het thema (en daar ook expliciet in is). Als gevolg van een onduidelijk beeld over de uitvoering voelt de raad zich vaak genoodzaakt om via de formele weg te sturen en informatie te vragen. Verder moet vastgesteld worden dat de raad nog onvoldoende zicht heeft op wat er in de H10 en dan met name het Bestuurlijk Overleg Jeugd (BOJ) wordt besproken en wat er met de input van de raad wordt gedaan. Op dit vlak is er een duidelijke wens van de raad om meer terugkoppeling te ontvangen over de stand van zaken.

pagina 6/51

Om de samenwerking tussen raadsleden in de H10 te verbeteren is in 2019 een H10-platform opgericht door raadsleden. Dit is een platform waar raadsleden informatie, zienswijzen, moties, amendementen, technische vragen en signalen met elkaar kunnen uitwisselen. Vanuit dit initiatief is er verder ingezet op een betere samenwerking tussen griffies rondom informatie-uitwisseling. Wat betreft de informatiepositie van de gemeenteraden zijn binnen het platform vier verbeterpunten geformuleerd: 1. Breng de griffies beter in positie. 2. Investeer in het gesprek langs de (partij)politieke lijn. 3. Investeer in het gesprek tussen raden onderling. 4. Stel als gemeenteraden een gezamenlijke commissie in. Er bestaat ook een Whatsappgroep voor het H10-platform die veel door raadsleden wordt gebruikt. Hierin worden informatie, zienswijzen, moties, amendementen, technische vragen en signalen met elkaar uitgewisseld. Conclusies ten aanzien van de verstrekte informatie Voor dit onderdeel is de raad zelf bevraagd naar hun oordeel ten aanzien van de informatie. Als het gaat om de tijdigheid van de informatie dan komt naar voren dat de helft van de raadsleden zowel de actualiteit (hoe oud zijn de gegevens) als de tijdigheid (wanneer komt de informatie) als onvoldoende beschouwen.

In de nadere toelichting geven raadsleden aan dat zij het gevoel hebben dat de informatie pas wordt besproken als er besloten moet worden, zonder dat er goede beeldvorming en oordeelsvorming heeft plaatsgevonden. In zijn algemeenheid wordt er vertrouwen gesteld in de juistheid van de aangeleverde informatie. Opvallend is dat, wanneer het gaat om de volledigheid van de informatie, de meeste raadsleden aangeven niet te weten of ze alles ontvangen. Doordat er sprake is van verschillende informatiestromen (H10 en lokaal) ontbreekt een overkoepelend beeld. Ook is aangegeven dat er niet genoeg samenhang zit in de aangeboden informatie. Twee derde van de raadsleden vindt de informatie op dit moment niet goed aansluiten op hun behoeften. Concreet is er behoefte aan: • het opstellen van duidelijke KPI’s die eens per kwartaal/half jaar besproken worden in de raad; • meetbare informatie: feiten, cijfers, trendanalyses, effectrapportages, doelen en mate van doelbereiking; • duidelijke overzichten van de financiën; • werkbezoeken en verhalen uit de praktijk; • koppeling van praktijk- en cliëntervaring aan cijfers over de voortgang; • een totaalbeeld met heldere cijfers zonder beleidsstukken; waar zit er groei van zorg in de gemeente, waar is er een afname van zorg, meer handelbare informatie waarop de raad heldere kaders kan meegeven en waarop ze kunnen controleren.

Als het gaat om het invullen van de kaderstellende en controlerende rol door de raad, valt op dat raadsleden zeer gemotiveerd zijn om invulling te geven aan hun verantwoordelijkheden. Het beleidsterrein is echter complex en ook zeer aan veranderingen onderhevig, waardoor het voor veel raadsleden lastig en tijdrovend is om alle informatie tot zich te nemen. Uit het onderzoek blijkt dat de raad op dit moment vooral aan het controleren is, maar zich ook nog niet volledig geëquipeerd voelt in die rol. Daarbij geven raadsleden aan dat ze niet altijd de informatie kunnen doorgronden. Het gaat dus niet zozeer om de hoeveelheid informatie, maar meer om de toegankelijkheid ervan. Ook raadsleden die al langer in de raad meedraaien en de transitie hebben meegemaakt, geven aan dat het lastig is om een beeld te krijgen van jeugdhulp, laat staan er grip op te krijgen.

pagina 7/51

Op basis van het onderzoek kan worden geconcludeerd dat het informele overleg in de vorm van de klankbordgroep nog niet structureel genoeg plaatsvindt en dat er nog te weinig op informele wijze informatie met elkaar gedeeld wordt in de vorm van een dialoog tussen organisatie, college en raad. Dit betekent dat er grote verschillen zijn in de informatiepositie van de individuele raadsleden en fracties. De raad treedt als het gaat om de inrichting van de (lokale) jeugdhulp nog niet genoeg op de voorgrond door kaders, doelen en indicatoren te stellen. Uit gesprekken komt naar voren dat de discussies in de raad tot nu toe vooral zijn gegaan over aantallen en financiën, omdat nog onvoldoende is nagedacht over andere sturingsinformatie. Een inhoudelijk debat over de inrichting van de jeugdhulp, inclusief het stellen van doelen en indicatoren, heeft nog onvoldoende plaatsgevonden.

2.2

Aanbevelingen Aanbevelingen ten aanzien van de inrichting van de informatievoorziening • College: Betrek de gemeenteraad actief bij het inrichten van de informatievoorziening, zodat raadsleden mee kunnen bepalen hoe en wanneer ze worden ingelicht over de inhoudelijke taakuitvoering en de voortgang op de doelstellingen en de indicatoren. Op dit moment heeft de raad vooral het idee geïnformeerd te worden op het moment dat er besluiten genomen moeten worden, waardoor er weinig ruimte is voor het geven van input, waardoor deze vorm van kaderstellen nog niet goed uit de verf komt. •

Zorg er als college voor dat doelstellingen vertaald worden in concrete en meetbare indicatoren die systematisch en periodiek kunnen worden gemonitord. De verzameling cijfers en indicatoren die nu in verschillende stukken (zoals de Monitor Sociaal Domein) wordt aangeboden, biedt gefragmenteerd inzicht in de voortgang maar toont niet aan of doelstellingen overall behaald worden. Een voorbeeld kan zijn de visie van de gemeenten in de Leidse regio (Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude). In deze visie zijn doelen vertaald naar maatschappelijke opgaven en vervolgens naar concrete maatschappelijke resultaten aan de hand waarvan de voortgang van het behalen van de doelen gevolgd kan worden.

•

College en raad: onderzoek de mogelijkheden om de Monitor Sociaal Domein (of wellicht een ander instrument) te koppelen aan de voortgang van de vastgestelde doelstellingen. Onderzoek daarnaast of dit instrument ook ingezet kan worden om toekomstig zorggebruik te voorspellen. Het koppelen van de doelstellingen en indicatoren aan alle beschikbare data maakt het dan mogelijk om bepaalde scenario’s weer te geven waarop de raad kan sturen.

•

College en raad: Zet in op meer informatiedeling via de informele overlegstructuren (niet in plaats van de formele overleggen zoals in de commissie of raad, maar als aanvulling om de kennis en kunde op het thema onder de raadsleden te vergroten). Dit gebeurt op dit moment nog te weinig, wat resulteert in relatief veel raadsvragen, moties en amendementen. De klankbordgroep zou op dit vlak duidelijk in die behoefte kunnen voorzien. Zorg dat dit overleg regelmatig plaatsvindt en dat de raad hierbij de agenda (mede) kan bepalen, zodat de raad het ook als hun gremium gaat beschouwen. Op dit vlak zou het wellicht goed zijn om eens te kijken bij de gemeente Delft, waar dit onderzoek ook is uitgevoerd en waar de raad erg content is met de wijze waarop de informatie (informeel) wordt behandeld in onder andere de Werkgroep Sociaal Domein en tijdens tafeltjesavonden.

•

Raad: Neem als raad zelf initiatieven om meer en betere informatie over de werking en effecten van de jeugdhulp in Pijnacker-Nootdorp te verzamelen, bijvoorbeeld door vaker gesprekken met cliëntenraden, belangenorganisaties en dergelijke te (laten) organiseren.

pagina 8/51

Aanbevelingen ten aanzien van de verstrekte informatie • College: Zorg ervoor dat de informatie tijdig wordt aangeleverd en actueel is. De helft van de raadsleden beschouwt zowel de actualiteit (hoe oud zijn de gegevens) als de tijdigheid (wanneer komt de informatie) als onvoldoende. Een deel van de raad heeft het gevoel dat de informatie pas wordt besproken als er besloten moet worden, zonder dat er goede beeldvorming en oordeelsvorming hebben plaatsgevonden. Daarbij zou het ook goed zijn om het gesprek aan te gaan over de wensen van de raad ten aanzien van de informatie, zoals al heel concreet is opgesomd bij de ‘behoeften’ in de conclusies van dit onderzoek. •

College: Zorg dat de informatiebehoefte naar een overkoepelend beeld (over voortgang en resultaten) wordt vervuld. Met name door toelichting te geven bij de indicatoren, cijfers en aantallen. Dat hoeft niet altijd in een nota of informatiebrief te zijn, maar kan ook mondeling. Juist op het informele vlak heeft de raad uitgesproken behoefte te hebben aan toelichting, vanuit het college, maar ook vanuit externe partijen (zoals het Service Bureau Haaglanden). Kortom, reflecteer duidelijk over de resultaten en op zo’n wijze dat de raad inzicht krijgt in de voortgang. Een eerste aanzet hiertoe zou besproken kunnen worden in de klankbordgroep Sociaal Domein, zodat ook echt getoetst wordt of het in de behoefte van de raad voorziet. Belangrijk is dat de raad – in lijn met de eerdere aanbeveling over het informeel informatie delen - vanuit een bepaalde basiskennis en basisfeiten in staat wordt gesteld om te kunnen controleren.

•

College (en raad): Breng de raad in positie om kaders en doelen te stellen ten aanzien van de lokale inrichting van de jeugdhulp (dus waar het gaat om zaken die de gemeente zelf dient te organiseren zoals de toegang en preventie). Dit is een aanbeveling die ook andersom geldt voor de raad, pak nadrukkelijk de rol als kadersteller ten aanzien van het lokale jeugdbeleid (zoals dat in de regio met het H10-platform al op een effectieve wijze gebeurt). Er is binnen de organisatie op dit punt ook een duidelijke behoefte om hierin samen op te trekken en de input van de raad mee te nemen in de kaderstelling. Kijk hiervoor bijvoorbeeld eens naar hoe dat gaat op het gebied van participatie in Alkmaar. Omdat voor de raad de relatie tussen de doelstellingen en de indicatoren niet altijd duidelijk bleek, is aan het college gevraagd om jaarlijks zogenaamde doelenkaders op te stellen (in samenwerking met de uitvoeringsorganisatie) waarin de doelen gerelateerd worden aan de indicatoren. Dit doelenkader zorgt ervoor dat de raad effectiever kan monitoren in hoeverre de doelen van het beleid worden gerealiseerd. Dit zou ook in Pijnacker-Nootdorp de behoefte kunnen vervullen aan meer controle op de voortgang.

pagina 9/51

DEEL II VERDIEPING OP DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK

pagina 10/51

3.

Onderzoeksverantwoording

Deel II van het rapport gaat gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen in Deel I zijn gebaseerd. Deel II kent de volgende hoofdstukindeling: • Hoofdstuk 3: Onderzoeksverantwoording • Hoofdstuk 4: De Jeugdwet • Hoofdstuk 5: Inrichting informatievoorziening • Hoofdstuk 6: Beoordeling verstrekte informatie 3.1 Hoofd- en deelvragen De Rekenkamercommissie Pijnacker-Nootdorp heeft de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre zijn de raden met de verstrekte informatie in staat gesteld om hun kaderstellende en controlerende taak goed uit te voeren? De hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Inrichting van de informatievoorziening 1. Hoe is de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp in de periode tot 1 januari 2015 geïnformeerd over de voorbereidingen op de decentralisatie van de jeugdhulp? 2. Zijn de kaders en richtlijnen die de gemeenteraad en het college met elkaar afgesproken hebben ten aanzien van de jeugdhulp en de transformatie van jeugdhulp (beleidsplan, beleidsregels, verordeningen) voldoende concreet geformuleerd, met eenduidige en meetbare doelen? 3.

Hoe is de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp vanaf 1 januari 2015 geïnformeerd over de ontwikkelingen in de uitvoering van de jeugdhulp in deze gemeente? Hierbij dient aandacht te worden besteed aan de volgende aspecten: • Is er sprake van een vaste systematiek? • Wordt deze systematiek in de praktijk uitgevoerd? • Is deze systematiek in de loop der jaren aangepast? • Welke documenten zijn er, op jaarbasis, aan de gemeenteraden verstrekt? 4. Op welke wijze zijn de aan de gemeenteraad verstrekte documenten door deze raad (waaronder ook raadscommissies) behandeld? Beoordeling van de informatievoorziening 5. Welk oordeel kan worden gegeven of en in welke mate de gemeenteraad van PijnackerNootdorp in staat is geweest om zijn kaderstellende, sturende en controlerende verantwoordelijkheden waar te maken? Is de informatieverstrekking voldoende in: • tijdigheid; • juistheid; • volledigheid? 6. In hoeverre heeft de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp zelf actief invulling gegeven aan zijn sturende en controlerende verantwoordelijkheden? Aanbevelingen voor de informatievoorziening 7. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de informatievoorziening aan de gemeenteraad in Pijnacker-Nootdorp over de ontwikkelingen in de jeugdhulp te versterken? 8.

Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de sturende en controlerende verantwoordelijkheden van de gemeenteraad met betrekking tot de jeugdhulp te versterken?

pagina 11/51

Afbakening onderzoek De focus van dit onderzoek ligt op het beoordelen van de informatievoorziening aan de gemeenteraad. De vraag die daarmee beantwoord dient te worden is op welke wijze de informatievoorziening aan de raad is ingericht en in hoeverre deze adequaat is geweest. Dit onderzoek heeft drie focuspunten, namelijk: • de inrichting van de informatievoorziening vanuit de colleges van B&W in de periode 2014 tot en met 2019 (er is een doorkijk gegeven in 2020); • de beoordeling van de informatievoorziening vanuit de colleges van B&W in de periode 2014 tot en met 2019 (er is een doorkijk gegeven in 2020); • aanbevelingen en verbeterpunten ten aanzien van de informatievoorziening in de toekomst. Bij het eerste focuspunt gaat het om de inrichting van de informatievoorziening. Hiermee worden deelvraag 1 t/m 4 beantwoord. Bij het tweede focuspunt gaat het om een beoordeling van deze informatie (deelvraag 5 en 6) en als derde wordt er gekeken naar aanbevelingen en verbeterpunten ten aanzien van de informatievoorziening (deelvraag 7 en 8). 3.2 Normenkader Om de verzamelde informatie te beoordelen en om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is gebruikgemaakt van een normenkader. Dit kader is bij dit rapport gevoegd als bijlage 1.

3.3 Onderzoeksaanpak Voor het verzamelen van de benodigde informatie en het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Documentenstudie Op basis van de documentenstudie zijn topiclijsten opgesteld voor de interviews met betrokkenen. Een complete lijst van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 2. Vragenlijst raadsleden Om zoveel mogelijk raadsleden in staat te stellen een bijdrage aan het onderzoek te leveren is er naast een documentenstudie gebruikgemaakt van een vragenlijst die is uitgezet onder alle gemeenteraden. Deze vragenlijst bevatte een beperkt aantal vragen om een grote tijdsbelasting te voorkomen. Onderwerpen die daarbij aan de orde kwamen zijn: • Inrichting informatievoorziening • Actualiteit, juistheid, volledigheid van de informatie • Mogelijkheid tot goed uitoefenen van de controlerende taak • Mogelijkheid tot goed uitoefenen van de kaderstellende taak • Verbeterpunten (wat zou de raad willen zien) De vragenlijst voor raadsleden gaf input voor het tweede deel van het onderzoek, waarin we met een vertegenwoordiging van de raad een groepsgesprek hebben gevoerd (de volledige vragenlijst is opgenomen in bijlage 4). Interviews met betrokkenen Voor verdieping en nadere duiding zijn interviews gehouden.

Er zijn intern gesprekken gevoerd met medewerkers van de ambtelijke organisatie, de verantwoordelijke portefeuillehouder en de gemeenteraad. De complete lijst van geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 3. Voor de interviews met intern en extern betrokkenen hebben we topiclijsten gehanteerd.

pagina 12/51

4.

De Jeugdwet

In dit hoofdstuk zetten we uiteen wat de Jeugdwet behelst, welke taken de gemeente toebedeeld heeft gekregen en waar de gemeenteraad een rol in kan spelen. 4.1 Nieuwe verantwoordelijkheden en afspraken Op grond van de Jeugdwet zijn gemeenten sinds januari 2015 verantwoordelijk voor de hulp aan en zorg voor kinderen, jongeren en hun ouders bij alle denkbare opgroei- en opvoedproblemen. De Jeugdwet heeft gezorgd voor een nieuw stelsel. Samen met de jeugdgezondheidszorg (JGZ), het jeugd-/ schoolmaatschappelijk werk en de ondersteuning bij opvoeden en opgroeien is de gemeente verantwoordelijk voor bijna alle hulp aan en ondersteuning van jeugdigen en hun ouders (uitzonderingen daarop zijn somatische en langdurige zorg). Jeugdhulp wordt ingedeeld in verschillende niveaus van ondersteuning, de zogenaamde ondersteuningspiramide (zie figuur 1). Het eerste niveau betreft de algemene voorzieningen, zoals de kinderopvang, scholen, sportverenigingen, jeugdhonken, et cetera. Het tweede niveau betreft de preventie zoals vroegschoolse educatie, landelijke en lokale campagnes, welzijnswerk, of zoals in de gemeente Pijnacker-Nootdorp de stichting Jeugdgezondheidszorg. De eerste twee niveaus worden tot het zogenaamde ‘voorliggend veld’ gerekend. Daarna volgen de eerstelijns voorzieningen. Hiertoe behoren de GGD, het Team Jeugd, de huisarts, Veilig Thuis en schoolmaatschappelijk werk.

De eerstelijns voorzieningen zijn belangrijk, omdat hier signalering plaatsvindt en vroegtijdig lichte hulp wordt geboden. Een algemene voorziening is rechtstreeks toegankelijk zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften en persoonskenmerken van de jeugdige en/of zijn ouders. Er zijn op dit moment ruim 200 zorgaanbieders gecontracteerd waaruit inwoners in de gemeente Pijnacker-Nootdorp met een verwijzing voor jeugdhulp kunnen kiezen. Deze zorgaanbieders worden door het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden (voorheen H10 inkoopbureau) gecontracteerd. De toegang tot de jeugdhulp wordt in Pijnacker uitgevoerd door de kernteams, huisartsen, medisch specialisten en door Gecertificeerde Instellingen. Deze hulp is niet vrij toegankelijk. De jeugdige of zijn/haar ouders hebben hiervoor een verwijzing van de huisarts of een besluit van het kernteam nodig. Figuur 1 Piramide jeugdhulp Tweedelijns voorzieningen (specialistische hulp)

Eerstelijns voorzieningen (vrij toegankelijk)

Preventie

Algemene voorzieningen

pagina 13/51

De verschillende vormen van jeugdhulp worden ook op verschillende geografische niveaus ingedeeld, zoals in tabel 1 is weergegeven. Zwaardere jeugdhulpvormen zijn vaak bovenregionaal of landelijk georganiseerd. Omdat hierbij diverse gemeenten met elkaar samenwerken, wordt de beleidsregie verdeeld over deze gemeenten.. Op het lokale en regionale vlak (kolom 1 en 2) kan de gemeente meer directe invloed uitoefenen. Dat neemt niet weg dat de gemeente alsnog de financiële verantwoordelijkheid heeft voor de taken die bovenregionaal georganiseerd zijn. Tabel 1

Jeugdhulp op niveau

Lokaal

Regionaal

Bovenregionaal of landelijk

Collectieve en algemene voorzieningen

Kortdurend verblijf

Boven-residentiële zorg (24-uurs opvang)

Kernteams

Jeugdbescherming

Jeugdhulp plus (niet justitieel gesloten)

Welzijnsactiviteiten

Jeugdreclassering

Kindertelefoon

Jeugdgezondheidszorg

Crisisopvang verblijf

Vertrouwenspersoon

Pleegzorg

Beperkt aantal zeer specialistische voorzieningen

Semi-residentiële zorg (behandelcentra en dagbesteding) Begeleid zelfstandig wonen Veilig thuis (AMHK)

4.2 Wat de gemeente dient te regelen Gemeenten bepalen zelf hoe zij het jeugdhulpsysteem lokaal inrichten. Daarvoor moet onder meer het volgende georganiseerd worden: 1. Vertalen van de Jeugdwet naar lokaal beleid, met daarin aandacht voor het opvoedkundig klimaat in gezinnen, wijken, buurten, scholen en kinderopvang. 2. Toegang tot jeugdhulp organiseren en beleidsregels/verordening opstellen. 3. Contractering/inkoop jeugdhulp bij zorgaanbieders, inclusief contractmanagement. 4. Administratieve organisatie (beschikkingen, afhandeling facturatie, monitoring). Punt 1, het beleidskader, valt volledig onder de verantwoordelijkheid van de gemeente PijnackerNootdorp. De gemeente maakt het eigen beleid en kiest daarin op welke wijze ze uitvoering wil geven aan de Jeugdwet. De taken onder punt 2, het organiseren van de gemeentelijke toegang tot jeugdhulp, heeft de gemeente Pijnacker-Nootdorp georganiseerd via kernteams. Momenteel werken de kernteams vanuit het gemeentelijke kantoor en bedienen daarmee alle kernen. Inwoners van de gemeente PijnackerNootdorp kunnen een aanvraag voor jeugdhulp doen via één van de kernteams. Naast deze gemeentelijke toegang kan een andere wettelijke verwijzer een aanvraag doen. Een huisarts, medisch specialist of een zogenaamde Gecertificeerde Instelling kan ook een kind of jongere tot 18 jaar rechtstreeks doorverwijzen naar jeugdhulp.

pagina 14/51

Een van de kernteams of andere partijen in de gemeente kunnen meldingen van vermoedens van onveiligheid in gezinnen melden bij Veilig Thuis. Na onderzoek door Veilig Thuis kunnen deze meldingen weer worden teruggelegd bij een van de kernteams voor opvolging in een ondersteuningstraject in het ‘vrijwillig kader’. In de gemeente Pijnacker-Nootdorp wordt een deel van de taken onder punt 3 en 4 (inkoop, facturatie en contractmanagement) uitgevoerd door het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden (vóór april 2020: H10-inkoopbureau), een zelfstandige inkoop- en betaalorganisatie die namens tien samenwerkende gemeenten de jeugdhulp inkoopt bij meer dan 200 aanbieders die werkzaam zijn in de regio. Het idee is dat de regionale samenwerking verschillende voordelen biedt, zoals inhoudelijke voordelen (kennisdeling) en schaalvoordelen (inkoop). Het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden is georganiseerd in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling (GR). Het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden werkte tot 2015 volgens het Regionaal Transitie Arrangement (RTA) en het Landelijk Transitie Arrangement (LTA). Tegenwoordig werken ze volgens de afspraken binnen de GR en een DVO (dienstverleningsovereenkomst). 4.3 Regionale samenwerking De gemeente Pijnacker-Nootdorp werkt samen met negen andere gemeenten in de regio Haaglanden op het gebied van de jeugdhulp.

Er wordt onder meer samengewerkt waar het de inkoop van specialistische jeugdhulp betreft. Hiervoor is de Gemeenschappelijke Regeling Inkoopbureau H10 opgericht. De visie en het kader waarmee het inkoopbureau werkt, worden door de gemeenten zelf opgesteld en is dus geen taak van de GR. Inkoop Per 1 januari 2015 is het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden opgericht voor de inkoop en het contracteren van jeugdhulp voor de gemeenten Den Haag, Delft, Midden-Delfland, LeidschendamVoorburg, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Voorschoten, Wassenaar, Westland en Zoetermeer. Het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden werkt vanuit een zogenaamde beleidsarme GR. Vanuit de GR wordt alleen de inkoop verzorgd, dat wil zeggen inkopen, contractmanagement en declareren via het berichtenverkeer. Samenwerking H10-gemeenten De H10-samenwerking kent naast het gezamenlijke inkoopbureau dat in een GR vastligt ook een driedelige overlegstructuur, die niet in een GR is vastgelegd en daarmee in de basis een coalition of the willing vormt. De samenwerking kent ten eerste een Bestuurlijk Overleg Jeugd (BOJ), waarin de H10wethouders op bestuurlijk niveau overleggen en waarin beleidsvoorstellen voor de colleges van B&W worden voorbereid. Daarnaast is er een regionaal ambtelijk overleg PTJ (programmateam jeugd) waarin de beleidsambtenaren van alle deelnemende gemeenten actief zijn.

Hierin wordt het beleid nader uitgewerkt. Als derde is er een directeurenoverleg waarin de directeuren (Sociaal Domein) van de tien gemeenten aan deelnemen. Het is dus goed te beseffen dat het Bestuurlijk Overleg Jeugd zelf geen besluiten neemt, de bevoegdheid voor besluiten ligt bij iedere deelnemende gemeenteraad en college. Regionale en lokale verantwoordelijkheid De regionale gezamenlijke verantwoordelijkheid laat zich samenvatten tot het afstemmen van beleid, een gezamenlijke administratieve organisatie en de inkoop van: • specialistische jeugdhulp (inclusief landelijk/bovenregionaal voor voorzieningen die vanwege de beperkte omvang niet binnen de regio te realiseren zijn); • crisisdienst, Veilig Tcrisisdienst, Veilig Thuis, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Daarnaast is er de lokale verantwoordelijkheid die zich vooral richt op het inrichten van de lokale infrastructuur in de vorm van de kernteams, de samenwerking met onder andere huisartsen, onderwijs en de veiligheidsketen en het ontsluiten van gespecialiseerde jeugdhulp.

pagina 15/51

Wijzigingen vanaf 2020: resultaatgericht werken In 2019 kampten gemeenten in de H10-regio met tekorten op de jeugdhulp. Jaarlijks geven de H10gemeenten circa € 255 miljoen uit aan jeugdhulp. Volgens het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden was er in 2018 sprake van een overschrijding van 19% van het gezamenlijke budget voor jeugdhulp van de H10-gemeenten. Ook voor het jaar 2020 zullen de kosten stijgen. Naar verwachting zullen de uitgaven aan jeugdhulp in de regio Haaglanden stijgen. De gemeenten in de jeugdhulpregio Haaglanden hebben alle jeugdhulpcontracten met een jaar verlengd. Daarvoor zijn de contractvoorwaarden van de afgelopen twee jaar gebruikt, met indexering van de tarieven, nadat de lopende aanbesteding werd stopgezet door de rechter. De regio Haaglanden wilde aanvankelijk vanaf 2020 resultaatgericht werken én resultaatgericht bekostigen invoeren. De opdracht zou voor vier jaar worden aanbesteed. Nadat jeugdhulpaanbieders met juridische stappen hadden gedreigd, werd de invoering ervan in oktober 2019 uitgesteld. De aanbieders stapten alsnog naar de rechter om reële en kostendekkende tarieven af te dwingen. Zowel de voorzieningenrechter als het Gerechtshof Den Haag stelden de aanbieders in het gelijk. De gemeenten in de jeugdhulpregio Haaglanden hebben daartoe in december 2019 alle jeugdhulpcontracten met een jaar verlengd.

Daarvoor zijn de contractvoorwaarden van de afgelopen twee jaar gebruikt, met indexering van de tarieven. De jeugdhulpregio is tegen de aanbieders in hoger beroep gegaan, maar gaf direct aan dat er alles aan zou worden gedaan om de zorgcontinuïteit veilig te stellen. In juli 2020 werd bekend dat de jeugdhulpregio Haaglanden het hoger beroep heeft verloren. De tien gemeenten moeten van de rechter de komende maanden opnieuw naar de tarieven kijken en ervoor zorgen dat deze kostendekkend en reëel worden. Over een aantal tarieven is inmiddels overeenstemming bereikt, maar nog niet over de jeugd- en opvoedhulp (J&O) en de GGZ met verblijf. In het jaar 2020 zijn daar diverse gesprekken over gevoerd.

pagina 16/51

5. Inrichting informatievoorziening In dit hoofdstuk geven we weer hoe de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp is geïnformeerd over de voorbereidingen op de decentralisatie van de jeugdhulp en de ontwikkelingen in de periode daarna. Ook wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de gemeente concrete doelen heeft gesteld. In dit hoofdstuk komen de volgende onderzoeksvragen aan de orde:

De daarbij geldende normen zijn:

1.

Hoe is de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp in de periode tot 1 januari 2015 geïnformeerd over de voorbereidingen op de decentralisatie van de jeugdhulp?

•

De gemeenteraad is in de periode voor 2015 tijdig, voldoende en juist geïnformeerd over de voortgang van de voorbereiding op de transitie, op de volgende onderwerpen: ○ financieel; ○ inrichting van de uitvoering en toegang; ○ inrichting van de inkoop; ○ risico’s: ■ financieel; ■ kwaliteit.

2.

Zijn de kaders en richtlijnen die de gemeenteraad en het college met elkaar afgesproken hebben ten aanzien van de jeugdhulp en de transformatie van jeugdhulp (beleidsplan, beleidsregels, verordeningen) voldoende concreet geformuleerd, met eenduidige en meetbare doelen?

•

De gemeenteraad heeft input geleverd bij de totstandkoming van de doelen voor de inrichting en uitvoering van jeugdhulp in PijnackerNootdorp, oftewel de gemeenteraad heeft kaders meegegeven. De kaders en richtlijnen die de gemeenteraad en het college van B&W hebben afgesproken in beleidsplannen en beleidsregels zijn overeenkomstig de wensen en behoeften van de raad op dat moment.

•

• Beleidsambities zijn vertaald naar meetbare doelen en resultaten. 3.

4.

Hoe is de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp vanaf 1 januari 2015 geïnformeerd over de ontwikkelingen in de uitvoering van de jeugdhulp in deze gemeente? Hierbij dient aandacht te worden besteed aan de volgende aspecten: • Is er sprake van een vaste systematiek? • Wordt deze systematiek in de praktijk uitgevoerd? • Is deze systematiek in de loop der jaren aangepast? • Welke documenten zijn er, op jaarbasis, aan de gemeenteraden verstrekt?

•

Op welke wijze zijn de aan de gemeenteraad verstrekte documenten door deze raad (waaronder ook raadscommissies) behandeld?

Hier is geen norm voor, het antwoord op deze vraag is beschrijvend van aard. Wel kan gekeken worden of de stukken zijn geagendeerd, besproken, geamendeerd, enzovoorts.

pagina 17/51

•

Het college van B&W heeft een systematiek opgesteld om de gemeenteraad te informeren over ontwikkelingen in de uitvoering van de jeugdhulp. Bij de vormgeving van deze systematiek is rekening gehouden met de informatiebehoefte van de gemeenteraad. Het college van B&W voert deze systematiek in de praktijk ook uit om de gemeenteraad te informeren.

• Aanpassingen van de systematiek/afspraken zijn in afstemming met de gemeenteraad doorgevoerd.

5.1 Informering van de raad over de voorbereidingen op de decentralisatie In deze paragraaf wordt de informatie behandeld die is aangeleverd in 2014 waarin het financiële aspect, de inrichting van (de uitvoering en) de toegang, de inrichting van de inkoop en de risico’s van de transformatie aan bod komen. Ook gaan we in op de informatie die is verstrekt rondom de voortgang van de transitie. In bijlage 2 is een lijst opgenomen met alle stukken die met de raad zijn gedeeld voor de decentralisatie op 1 januari 2015. Transitie In 2013 is het regionaal transitiearrangement (RTA) Jeugd Haaglanden vastgesteld en verder uitgewerkt in 2014. In het RTA hebben de negen samenwerkende gemeenten in Haaglanden samen met de twaalf focusaanbieders jeugdhulp in de regio een zakelijk partnerschap afgesproken. Dit betrof een periode van drie jaar, namelijk 2015-2016-2017 en werd voorbereid in 2014. Met het vastgestelde RTA werden de realisatie en borging van de volgende landelijk bepaalde doelstellingen beoogd: • de continuïteit van zorg realiseren (wettelijk recht cliënten); • de hiervoor benodigde infrastructuur behouden dan wel realiseren; • de frictiekosten als gevolg van de transitie per 1 januari 2015 beperken. Naar aanleiding van het RTA is een uitvoeringsprogramma opgesteld. In het uitvoeringsprogramma staat de stelselherziening in de jeugdhulp centraal.

In de kern heeft het uitvoeringsprogramma betrekking op de uitvoering van de wettelijke taken op het terrein van de jeugdhulp. Het gaat dan om de aansluiting met de lokale preventieve jeugdhulp, toeleiding naar geïndiceerde jeugdhulp, onderzoek naar kindermishandeling, jeugdbescherming en jeugdreclassering en het bieden van hulp en zorg. Het uitvoeringsprogramma 2014 is door het Dagelijks Bestuur van het Stadsgewest vastgesteld op 11 december 2013 en in januari 2014 gedeeld met de gemeenteraad. Het uitvoeringsprogramma 2014 gaat in op de volgende onderdelen: • Transitie en transformatie • Relatie met de gemeentelijke (preventieve) jeugdhulp • Bureau jeugdhulp • Zorgaanbod • Kwaliteit • Financiën Inrichting van de uitvoering en toegang In maart 2014 heeft het college de ‘uitgangspunten organisatie toegang sociaal domein’ vastgesteld. Daarop volgde in juli 2014 een organisatieplan voor de toegang van het sociaal domein vanaf eind 2014. Er werden drie uitgangspunten vastgesteld: 1. Samenspel met maatschappelijke partners en professionals 2. Integrale aanpak van stappen in het proces 3. Eén generiek toegangsproces In april 2014 zijn de gemeenteraden van de H10-regio op de hoogte gebracht van de wijzigingen rondom de nieuwe Jeugdwet middels een factsheet. In de factsheet is relevantie informatie over de aard, omvang en kosten weergegeven.

Ook werd uitgelegd wat de decentralisatie van jeugdhulptaken voor de gemeente betekent in termen van organisatie, financiering, risico's en sturing.

pagina 18/51

Verder is men via de factsheet geïnformeerd over de samenwerking tussen de Haaglanden-gemeenten en partners in de jeugdhulp, met name in het kader van de continuïteit van de specialistische zorg. De factsheet beschreef ook de afspraken om continuïteit van zorg te waarborgen, die zijn vastgelegd in het RTA Jeugd. Over de samenwerking wordt verder verteld dat deze erop gericht is om de bezuinigingen te realiseren en te werken aan de innovatie van de jeugdhulp. Daarvoor is een innovatieagenda Jeugd 2014-2017 opgesteld. In mei 2014 is de innovatieagenda jeugdhulp Haaglanden door de commissie behandeld. In het debat werd voornamelijk gesproken over hoe de raad samen met het college lokaal invulling en sturing kan geven aan de jeugdhulp die op regionaal niveau wordt geregeld. In de innovatieagenda waren de volgende onderwerpen uitgewerkt: • Partnerschap gemeenten en aanbieders (over welke verantwoordelijkheid waar ligt) • Speerpunten innovatieagenda ○ Speerpunt 1: Versterken van de basiszorg ○ Speerpunt 2: Inrichten van de zorgbehoefte bepaling/toegang ○ Speerpunt 3: Van residentieel naar ambulant • Financiële effecten • Procesafspraken en concreet vervolg Inrichting van de inkoop In juli 2014 zijn de gemeenteraadsleden geïnformeerd over de voorgenomen besluiten, uitkomsten en voortgang vanuit de regionale samenwerking rondom de inkoop Jeugd in de H10-regio.

Daarmee is de gemeenteraad op de hoogte gebracht van: 1. Regionale inkoop van jeugdhulp 2015 (het ‘wat’) a. het regionaal uitvoeringsprogramma jeugdhulp (inclusief innovatieagenda) (RUP 2015) b. het budget voor de jeugdhulp (meicirculaire 2014) c. het lokale bestedingsplan 2. Oprichten van een regionaal inkoopbureau (het ‘hoe’) a. het inkoopproces b. de juridische vorm van het inkoopbureau c. het scheiden van beleid en uitvoering d. de sturing van het inkoopbureau e. de regionale subsidieverordening 3. Tijdelijke voorzieningen voor een deel van de medewerkers van Bureau jeugdhulp 4. Risico’s a. mogelijke herverdelingseffecten in de regio als gevolg van ontoereikend budget b. verschuiving van de vraag (toename of vraagverandering) c. noodzakelijke innovatie komt te traag op gang Na het vaststellen van de beschikbare budgetten en de kaders voor de regionale samenwerking rondom de inkoop Jeugd in de H10-regio, is in augustus 2014 het Regionaal Uitvoeringsprogramma (RUP) opgesteld als regionale ‘boodschappenlijst’. Het RUP richtte zich met name op het vaststellen van het kader voor de regionale inkoop van de jeugdhulp. In het kader werden de eisen aan het aanbod uitgewerkt, waardoor richtlijnen zijn ontstaan aan welke voorwaarden een aanbod moest voldoen en welke rol de aanbieder en de gemeente hebben. Ook werden er eisen gesteld aan de kwaliteit van de dienstverlening.

pagina 19/51

Ten tijde van de vaststelling van de GR zijn raadsvragen gesteld over het Regionaal Inkoopbureau Jeugdhulp.2 De vragen gingen met name over het behouden van individuele gemeentelijke beleidsvrijheid en het vrijkomen van gemeentelijke inkoopcapaciteit. Daarop werd geantwoord dat er een beperking is in de beleidsvrijheid van de regiogemeenten, maar dat dat niet opweegt tegen de schaalvoordelen van gezamenlijke inkoop. De individuele beleidsvrijheid is vormgegeven door de toegang door iedere gemeente zelf te laten organiseren. De inkoopcapaciteit is geoptimaliseerd door regionaal samen te werken. Tegelijkertijd was het nodig om extra inkoopcapaciteit in te zetten door de nieuw gedecentraliseerde taken. Regionaal wordt deze extra inzet optimaal georganiseerd. Uiteindelijk moet het efficiënt organiseren van de inkoop leiden tot minder kosten. 3 Risico’s In juli en augustus 2014 is in diverse stukken ingegaan op de risico’s rondom de transitie. In onder andere een lokale informatienota en het RUP zijn risico’s beschreven ten opzichte van de actuele situatie in 2014, waaronder: • herverdelingseffecten ten gevolge van het macrobudget; • verschuiving van de vraag (toename of vraagverandering); • noodzakelijke innovatie komt te traag op gang. Daarbij werden er destijds drie scenario’s geschetst wanneer er een niet-sluitende begroting was: 1. Er ontstaan wachtlijsten. 2.

Er worden maatregelen genomen rondom tarieven. 3. Er moet additioneel budget vanuit de gemeente komen. De gemeenteraad heeft in september 2014 toestemming gegeven aan het college om de Gemeenschappelijke Regeling te treffen. De regeling is op 24 november 2014 in werking getreden. De regeling diende de belangen van de gemeenten te behartigen op het terrein van uitvoering van inkooptaken op taakonderdelen binnen het sociaal domein. Het Inkoopbureau H10 werd daarmee belast met de volgende taken: a. uitvoering van de gezamenlijke inkoop en contractering – dat wil zeggen het bepalen van de wijze van inkoop, de inkoopprocedure en het contract- en leveranciersmanagement; b. het op verzoek namens gemeenten optreden richting leveranciers om de voorwaarden en eisen, waaronder de overeenkomsten worden afgesloten te harmoniseren (gecombineerde inkoop); c. het op verzoek van een individuele (of cluster van) gemeente(n) contracteren van leveranciers (individuele inkoop en contractering). Organisatie van de toegang In de innovatieagenda Haaglanden van januari 2014 zijn de contouren geschetst van de organisatie van de toegang onder speerpunt 2 “Inrichten van de zorgbehoefte bepaling (toegang)”.

Duidelijk is dat iedere gemeente binnen de H10 een eigen lokaal model ontwikkelt voor de toegang, inclusief een eigen beschrijving van de wijze waarop de functionaliteiten van Bureau jeugdhulp en de provincie worden belegd. Ook staat beschreven wat gemeenten lokaal organiseren c.q. inkopen en wat regionaal. Uit de stukken valt op te maken dat de innovatieagenda met daarin het speerpunt ‘toegang’ is gedeeld met de raad, tezamen met het uitvoeringsprogramma.

2

Raadsvragen VVD over Regionaal Inkoopbureau Jeugdhulp 18-09-2014. De basis van de beleidsvormgeving en de taakverdeling rondom inkoop, dus wie doet wat binnen de GR en de H10samenwerking is in de recent vastgestelde GR (2020) overeind gebleven. 3

pagina 20/51

Laatste voorbereidingen op de transitie In december 2014 is de raad middels een brief geïnformeerd over de laatste stand van zaken rondom de invoering van de Jeugdwet. Er werd ingegaan op de lokaal en regionaal genomen acties van de gemeenten in Haaglanden om gereed te zijn voor de uitvoering van de Jeugdwet op 1 januari 2015. In het stuk stond een opsomming van alle taken en doelen en daarmee lijkt de raad destijds volledig, tijdig en juist te zijn geïnformeerd over de transitie. 5.2 Kaders en richtlijnen ten aanzien van de jeugdhulp In deze paragraaf wordt beschreven in hoeverre de gemeenteraad input heeft geleverd bij de totstandkoming van de doelen ten aanzien van de jeugdhulp. Met name in hoeverre de gemeenteraad kaders heeft meegegeven en of deze voldoende concreet zijn geformuleerd, met eenduidige en meetbare doelen. Verordening: het juridisch kader De Jeugdwet schrijft voor dat de gemeenteraad in de verordening regels vaststelt met betrekking tot de uitvoering van de jeugdhulp. In de verordening legt de gemeente de juridische reikwijdte vast wat jeugdhulp is en wat niet. Een verordening is het wettelijk fundament voor het geven van beschikkingen en vormt daarmee het juridische kader. De verordening wordt vaak gezien als een sluitstuk van een inkoopproces, maar de verordening kan vanuit dit oogpunt ook als vertrekpunt voor de uitvoering worden gezien.

In de verordening dient de gemeente een aantal zaken te regelen, waaronder de scope en reikwijdte van algemene en individuele voorzieningen. Daarnaast wordt bepaald op welke manier de toegang is georganiseerd. Artikel 20 uit de verordening bepaalt dat het door het gemeentebestuur gevoerde beleid eenmaal per vier jaar wordt geëvalueerd. Het college van Pijnacker-Nootdorp heeft de verordening nader uitgewerkt in beleidsregels jeugdhulp. In de beleidsregels wordt een verdere specificering gegeven ten aanzien van de procedure, criteria voor een voorziening, categorieën jeugdhulp en hoogte en omvang van pgb’s. In juni 2019 heeft de raad van Pijnacker-Nootdorp de huidige verordening voor de regels omtrent jeugdhulp 2020 vastgesteld.4 Uit de bestudeerde stukken en de gesprekken komt naar voren dat de nieuwe verordening niet tot discussie heeft geleid in de raad. Wel heeft de Adviesraad Sociaal Domein die gevraagd en ongevraagd het college adviseert - een aantal opmerkingen gemaakt ten aanzien van verschillende bepalingen in artikelen. Beleidskaders en doelen Als het gaat om de beleidskaders en de doelen, dan kan de raad dit meegeven door de beleidsplannen vast te stellen en door het inkoopkader vast te stellen middels de inkoopstrategie van de H10.

Voor de gemeente Pijnacker-Nootdorp gaat dit om de volgende stukken: • Hoofdlijnenakkoorden • Regio Haaglanden inkoopkader Jeugdhulp 2016-2017 • Regionale Inkoopstrategie Haaglanden 2020-2024 • Sturingsnotitie ‘Mogelijk maken wat nodig is’ - Jeugdhulp regio Haaglanden • Lokale inkoopplannen • Kader preventief jeugdbeleid

4

Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp houdende regels omtrent jeugdhulp (Verordening jeugdhulp gemeente Pijnacker-Nootdorp 2020), https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/PijnackerNootdorp/CVDR641839.html

pagina 21/51

Hieronder volgt een korte beschrijving van deze kaders en de doelen die daarin staan genoemd. Hoofdlijnenakkoorden Het college geeft middels het hoofdlijnenakkoord vorm aan de uitwerking van de ambities uit het collegeprogramma. Dit hoofdlijnenakkoord wordt raadsbreed vastgesteld. In het hoofdlijnenakkoord 2014-2018 ‘Samen doen’ heeft de raad drie ambities centraal gesteld: 1. Krachtige samenleving die zorgzaamheid toont 2. Gunstig klimaat voor betrokken en innovatieve ondernemers 3. Veilig en natuurvriendelijk ruimtegebruik Met het akkoord geeft de raad de opdracht aan het college om een collegeprogramma op te stellen inclusief een uitvoeringsplan met een haalbaarheidstoets en een concrete aanpak. De genoemde documenten zouden samen de basis moeten vormen voor de raad en het college om gezamenlijk probleemanalyses en mogelijke oplossingsrichtingen te bespreken. In het hoofdlijnenakkoord wordt niet specifiek gesproken over doelen rondom jeugdhulp. Twee keer komt het thema aan bod, namelijk in het kader van: 1. de transitie en dat jeugdhulp onder de verantwoordelijkheid van de gemeente zal gaan vallen; 2. het in positie brengen van zorgaanbieders. In het hoofdlijnenakkoord 2018-2022 ‘Verder in verbinding’ heeft de raad doelen rondom jeugdhulp wel vastgesteld: • De overgang van jeugdhulpverlening naar hulp voor volwassenen dient soepel te verlopen.

• Als er maatschappelijke ondersteuning of jeugdhulp wordt aangevraagd, staat maatwerk centraal. • Er wordt opdracht gegeven aan het college om inzicht te geven in de huidige norm- en wachttijden en in de mogelijkheden voor verbetering van het uitvoeringsproces Wmo-en jeugdhulpvoorzieningen. • Er worden specifieke inspanningen verricht op vroegsignalering van jeugdproblematiek en preventieve ondersteuning aan gezinnen. Het valt uit het akkoord niet op te maken in hoeverre de gestelde doelen gemeten worden en hoe er vorm wordt gegeven aan de terugkoppeling aan de raad. Regionale inkoopstrategie 2016-2017 en 2020-2024 De regionale inkoopstrategie 2020-2024 is door alle gemeenteraden in de H10 vastgesteld en vormt de basis voor het inkopen van de jeugdhulp per 1 januari 2021. Het plan is al in mei 2018 vastgesteld door de verschillende H10-raden. Doordat de jeugdhulpaanbieders naar aanleiding van het nieuwe (resultaatgerichte) bekostigingsmodel juridische stappen zetten, werd de invoering ervan in oktober 2019 uitgesteld. Het plan is om de nieuwe strategie vanaf 2021 in te laten gaan. In de regionale inkoopstrategie zijn geen aanvullende doelen genoemd ten opzichte van ‘Mogelijk maken wat nodig is: sturen op resultaat in de jeugdhulp’ (2016). Wel wordt verwezen naar doelrealisatie, cliënttevredenheid en uitval als indicatoren voor het uitvoeren van een goede resultaatmeting.

Omdat de nieuwe regionale inkoopstrategie met daarin een resultaat gerichte inkoop door juridische stappen vanuit de aanbieders niet in de praktijk gebracht kon worden, is in de ‘Uitgangspuntennotitie Inkoop en bekostiging Jeugdhulp 2019 e.v. aangegeven dat het oude regionale inkoopkader van 2019 is vormgegeven op basis van de afspraken in het oude kader.

pagina 22/51

Daarmee zijn de volgende uitgangspunten nog van toepassing geweest tot 2020: • De hulp (ook specialistisch) wordt zoveel mogelijk in de eigen omgeving geboden en waar mogelijk verbonden met hulp in de wijk, op school, in het gezondheidscentrum en met jeugdgezondheidszorg). • De opdracht aan de professional is primair ‘doen wat nodig is’: vraaggericht, op maat. Van de professional wordt verwacht dat deze verantwoordelijkheid krijgt en neemt. • De ketenverantwoordelijkheid houdt niet op bij de Jeugdwet en niet bij 18 jaar; jeugdhulp zorgt wanneer nodig voor warme overdracht naar 18+-voorzieningen of levert in uitzonderingssituaties nog een korte periode de noodzakelijke hulp zelf. In het Bestuurlijk Overleg Jeugd hebben de wethouders van de tien gemeenten in de regio Haaglanden naar aanleiding van het kort geding en op basis van landelijke initiatieven van de VNG en het Rijk besloten tot het ontwikkelen van een regiovisie jeugdhulp. De voornemens van het Rijk staan verwoord in de brief van maart 2020 ‘Perspectief voor de Jeugd’. De regiovisie gaat verder dan de inkoopstrategie waar nu mee wordt gewerkt.