Papendrecht visie op samenwerking - 20180705.pdf

Vooral partner / aanjager vanuit belang

• •

26

Drechtsteden Triple helix

eigenaar

Drechtsteden

Initiatief vanuit belang (aangegeven wat je wil) Partner

RWS (toestemming) PZH (aanbesteding) Drechtsteden (lobby en verkenning) Waterschap Inwoners (wensen ophalen) Drechtsteden Waterschappen Provincie inwoners

Lokaal: regisseur (100% actief) Regionaal: partner (14,28%)

INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING PAPENDRECHT

Bijlage 6 Sturen op samenwerking Kaderstelling en Sturing De raad geeft politieke sturing,bepaalt de kaders en de doelstellingen en formuleert de prestaties. Het college is verantwoordelijk voor de realisatie van de doelstellingen. Daarbij is het van belang dat de politieke sturing (expliciet gemeentelijk beleid en gewenste effecten) vertaald kunnen worden naar concrete, meetbare en tijdsgebonden doelstellingen. Voor het aangaan van een samenwerkingsverband hanteert de gemeente een afwegingskader. Bij een samenwerkingsverband heeft de gemeente zowel de eigenarenrol en de opdrachtgeversrol. Beide zorgen ervoor dat er op verschillende doelen wordt gestuurd. Vanuit de eigenarenrol handelt het om de missie, de taken, de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden. Daarbij staat de continuïteit en de bepaling van het risicoprofiel van het samenwerkingsverband centraal. Voorafgaand aan de samenwerking vindt er een analyse plaats om de bestuurlijke en financiële risico’s te bepalen. Deze wordt meegenomen in de integrale afweging en vormt de basis voor de verdere inrichting van toezicht op een samenwerkingsverband. Daarnaast vindt er sturing plaats vanuit de klantrol. Vanuit deze rol streeft de gemeente naar een zo goed mogelijk product tegen zo laag mogelijke kosten. Gezamenlijk met het samenwerkingsverband worden de doelen bepaald om daar invulling aan te geven.

De strategische gemeentelijke visie geformuleerd in de gemeentelijke begroting vormt hiervoor het vertrekpunt. Sturing is immers alleen mogelijk indien er aan de voorkant duidelijke afspraken tussen de gemeente en het samenwerkingsverband zijn gemaakt. Dat betekent dat we: Duidelijke beleidskaders hebben (rol van de raad: wat willen wij? Rol van het college: kan een samenwerkingsverband hierbij een bijdrage aan leveren en hoe dan?) Een transparante meerjarenbegroting bij het samenwerkingsverband vragen (Wat wordt er concreet geboden? En hoe levert dit een bijdrage aan de gemeentelijke begroting?) Heldere outputafspraken en expliciete, liefst gekwantificeerde, meerjarendoelstellingen maken (Wat krijgen wij? En hoe gaan we deze outputafspraken meten?) Voorwaarden en richtlijnen in een vorm van contract opnemen (wat is de afspraak?) over onder andere: o De wijze van rapporteren / wanneer rapporteren o De aansluiting tussen de P&C cyclus van het samenwerkingsverband en de P&C cyclus van de gemeente o Kwalitatieve en kwantitatieve informatievoorziening (de informatiebehoefte is afgestemd op de rol van de raad en die van het college) o Jaarrekening en jaarverslag o Periodiek benchmarks en audits om de efficiency en de effectiviteit te borgen o Risico-inventarisaties, risicoverdeling en de wijze waarop risico’s worden beheerst en gerapporteerd o Afspraken rondom evaluatie van het

samenwerkingsverband o Uittreding uit de verbonden partij o Toezicht (de bepaling van een toezichtsarrangement), de controle en de mogelijkheden voor het treffen van maatregelen. De mate van belang bepaalt ook de inzet van de gemeente, zowel bestuurlijk als ambtelijk. o Het verkrijgen van inzicht en het beoordelen van de balanspositie om zo inzicht te krijgen in de continuïteit van het samenwerkingsverband. Beheersing Bij beheersing gaat het om een stelsel van maatregelen, procedures en processen waardoor de gemeente zorg draagt voor het blijvend nastreven van de vastgestelde beleidsdoelen. De raad wordt via de verschillende documenten geïnformeerd over de samenwerkingsverbanden, zodat zij haar controlerende taak uit kan voeren, waaronder:

27

INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING PAPENDRECHT

-

De gemeentelijke planning & control cyclus (de (merenjaren)begroting, de bestuursrapportages en de jaarrekening) De planning & control documenten van het samenwerkingsverband

Op basis van de verstrekte informatie kan de raad opmaken of de doelstelling van het samenwerkingsverband nog steeds in lijn ligt met de gemeentelijke doelstelling, of de doelstellingen worden gerealiseerd en of er aanleiding is om deelname of sturing aan het samenwerkingsverband te wijzigen of te beëindigen. Er zijn potentiële veranderingen die per definitie leiden tot een heroverweging van de aangegane financiële en bestuurlijke relaties. De belangrijkste punten die kunnen leiden tot een heroverweging zijn de volgende: Bij beëindiging van een mededeelnemer aan deelname in een samenwerkingsverband; Bij wijziging van de doelstelling van een samenwerkingsverband; Een wijziging van voortbestaan of structuur van een samenwerkingsverband door een fusie of integratie; Een afwijking van activiteiten of prestaties, nieuwe risico’s en ontwikkelingen weerstandsvermogen van het samenwerkingsverband. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de gemeentelijke begroting binnen de kaders. Voor wat betreft de uitvoering van het beleid kan om allerlei redenen gekozen worden om de uitvoering te laten verrichten door een samenwerkingsverband. Het is de taak van het college om zicht te houden op de uitvoering, de prestaties, de kosten, de continuïteit en de risico’s van het samenwerkingsverband.

Het college maakt voor wat betreft sturingsinformatie gebruik van de reguliere P&C-documenten van het samenwerkingsverband, maar kan ook, indien gewenst, afspraken maken over extra rapportages. De wijze waarop er gerapporteerd wordt, wordt mede bepaald door de vorm van de samenwerking, het financiële risico en het belang bij een samenwerkingsverband. Hierbij geldt maatwerk. Een mogelijke uitwerking hiervan kan zijn dat er meer en frequentere behoefte is aan sturingsinformatie in de vorm van bijvoorbeeld een dashboard. Via een dashboard wordt de voortgang in het samenwerkingsverband op specifieke kengetallen gevolgd. Overigens is het zaak om continu alert te zijn of deze vorm van sturing nog passend is, de samenwerking is immers ook continu in de beweging. Het college heeft daarbij een informatieplicht richting de raad indien er ingrijpende ontwikkelingen zijn. Verantwoording Het samenwerkingsverband moet verantwoording afleggen of zij haar taken binnen de gestelde kaders en tegen de afgesproken prijs uitvoert. Voor het aangaan van de samenwerking bepaalt de gemeente de wijze waarop het samenwerkingsverband verantwoording aflegt. Twee aspecten zijn hierbij van belang: De rechtmatigheid van de bestedingen; de rechtmatigheid kan worden getoetst op basis van een jaarverslag, inclusief goedkeurende accountantsverklaring. De effectiviteit en efficiency.

Dit kan door middel van het uitvoeren van benchmarks, het uitvoeren van audits en de certificering van werkprocessen. Daarnaast legt het college verantwoording af over de inzet van een gemeenschappelijke regeling voor het bereiken van de doelen. Daarbij staan de volgende vragen centraal: Hebben wij bereikt wat we hebben beoogd? Hebben we daarvoor gedaan wat we zouden doen? Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? De raad wordt hierover geïnformeerd via de diverse gemeentelijke P&C-documenten. De paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarrekening bevat niet alleen de wettelijke verplichting over de verbonden partijen, maar ook die van andere samenwerkingsverbanden. Periodiek wordt de gekozen vorm (het realiseren van de doelen door middel van een samenwerkingsverband) geëvalueerd. Toezicht Het college ziet erop toe dat het samenwerkingsverband de gemaakte afspraken nakomt. De wijze waarop het toezicht wordt ingericht, wordt bepaald door de mate van de bestuurlijke en/of financiële risico’s en de juridische vorm van het samenwerkingsverband.

28

INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING PAPENDRECHT

Voor alle partijen is het overigens van belang dat frequent inzicht wordt gegeven in de realisatie van de doelstellingen (van zowel het samenwerkingsverband als de gemeente), de continuïteit en de risico’s. Transparantie draagt bij aan het creëren van vertrouwen tussen het samenwerkingsverband en de deelnemende gemeenten. Het belang van relatie De hierboven beschreven maatregelen zijn vooral vanuit “hard” control beschreven. Elke vorm van samenwerking is effectiever indien sprake is van een goede (werk)relatie. We noemen dat “soft” control. Deze “soft” control kan ook ingezet worden als beheersmaatregel. Door middel van het aanspreken op de eigen professionaliteit kan invloed worden uitgeoefend binnen een relatie. Daarbij wordt er geappelleerd aan loyaliteit, integriteit, openheid en respect voor elkaars belangen in de samenwerking. Bij relationele aansturing zijn drie zaken van belang om zo vanuit vertrouwen en verantwoordelijkheid samen te kunnen werken; Vaardigheid: Hebben de gemeente en het samenwerkingsverband voldoende kennis in huis om de verschillende rollen te vervullen? Welwillendheid: In een samenwerking zal men elkaar de ruimte dienen te gunnen om een professionele kritische houding ten opzichte van elkaar te hebben. Kortom openstaan voor elkaars feedback, mening en belangen.

Integriteit: Wees transparant over de rolinvulling en vul deze open en op een respectvolle manier in. Het belang van netwerken Zowel “hard” als “soft” control is effectiever als ze gelijktijdig (met alle deelnemers van het samenwerkingsverband) worden ingezet. Effectieve grip organiseer je samen met de andere deelnemers en het samenwerkingsverband zelf. Op dit moment worden er diensten (bijvoorbeeld in het sociale domein) op afstand gezet, die niet heel makkelijk door anderen in de markt kunnen worden overgenomen. De verwevenheid tussen de gemeente en degene die het uitvoert is meer dan ooit aanwezig. Goede afstemming is noodzakelijk om zo de diensten richting de burger te vervullen. Nabijheid en verbondenheid met elkaar is daarbij essentieel. Een belangrijke voorwaarde is dat de gemeente een eigen duidelijke strategische visie heeft en deze doelen geformuleerd heeft. Daarbij is het van belang dat er aan de voorkant aandacht is aan het dilemma tussen het dienen van gemeenschappelijke doelen versus de lokale belangen. Deze hoeven niet de samenwerking in de weg te staan. Maar soms vergt het een investering om een groter doel te bereiken. De gemeente moet accepteren dat de mate van beïnvloeding soms bij grotere samenwerkingsverbanden beperkt is. Daarbij kan een gemeente niet altijd voor de totale winst gaan, het moet soms inleveren op eigen ambitie.

Om als gemeente goed de lokale belangen kunnen behartigen, moet deze zicht hebben op het totale netwerk. Welke onderlinge (samenwerkings- en gemeentelijke)relaties zijn er? Wat is hun uitgangspositie en hun belang? Kan de gemeente zich hierbij aansluiten als bondgenoot? Kortom kan er gelobbyd worden om de lokale belangen optimaal te behartigen. En welke coalities zijn daarbij het meest effectief? Dit vergt een duidelijke invulling van de rol van de raad, van het college en van de burgemeester, een ieder ook weer in zijn rol in het samenwerkingsverband. Het college neemt daar, vanuit zijn uitvoerende rol, het voortouw in. Vertegenwoordiging De verschillende rollen hebben gevolgen voor de verdeling binnen de gemeente van verantwoordelijkheden en voor de vertegenwoordiging bij en in het samenwerkingsverband. Het is noodzakelijk te weten in welke rol wordt opgetreden. Een belangrijke factor bij de inrichting van de sturingsrelatie is de organisatorische scheiding van de rollen van de gemeente als enerzijds „eigenaar‟ en anderzijds „opdrachtgever/klant‟ van het samenwerkingsverband.

29

INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING PAPENDRECHT

Wanneer binnen de gemeente een en dezelfde bestuurder beide belangen vertegenwoordigt, kan een rolconflict ontstaan. Het sluiten van een compromis of het maken van een keuze in het voordeel van een van beide partijen, is onvermijdelijk. Het ligt voor de hand dat de gemeente als eigenaar de financiële zakelijkheid en het financiële risicomanagement meer prioriteit geeft dan de inhoud, terwijl de gemeente als klant daar juist minder prioriteit aan geeft. Bovendien is het bij vermenging van functies moeilijk om ervoor te zorgen dat verschillende belangen op een transparante manier worden behartigd. Gemeente als aandeelhouder In beginsel vertegenwoordigt de wethouder financiën de gemeente als aandeelhouder bij de vennootschappen waarin de gemeente deelneemt. Daar wordt de financiële continuïteit en rentabiliteit van de onderneming bewaakt en wordt strategie van de onderneming geaccordeerd De rol van de gemeente als opdrachtgever wordt ingevuld via de vakwethouder. Deze vakwethouder maakt als vertegenwoordiger van de gemeente afspraken (contracten, concessies en/of subsidievoorwaarden).

Als aanvulling op de bovengenoemde beleidslijn wordt bij samenwerkingsverbanden die opgenomen zijn in de paragraaf verbonden partijen van de begroting met een meer dan gemiddeld risicoprofiel het volgende uitgangspunt gehanteerd: de wethouder financiën zal alvorens zeggenschapsrechten uit te oefenen in de AVA (Algemene Vergadering van Aandeelhouders) de agenda en eventuele vergaderstukken voorleggen aan het college. Dit past binnen het principe van collegiaal bestuur. Deze werkwijze is ook van toepassing voor de overige bestuurlijke vertegenwoordigers bij samenwerkingsverbanden (zoals de gemeenschappelijke regelingen, stichtingen) die onder de dezelfde categorie vallen. Raad van Commissarissen Bij de vervulling van zijn taak richt de commissaris zich naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. (Burgerlijk wetboek , boek 2 art 140 lid 2). Hij dient zich dan ook te richten naar het belang van de onderneming en kan dus niet het openbaar belang (via de vennootschap) behartigen. Hij is geen vertegenwoordiger van de aandeelhouders, ook al wordt hij benoemd door de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA). Het college kan kiezen tussen een interne of externe vertegenwoordiging. De interne vertegenwoordiging (wethouder) is door de functie/positie binnen de gemeente onlosmakelijk met de gemeente verbonden.

Daardoor kunnen de vereisten waaraan een commissaris dient te voldoen, namelijk onafhankelijkheid en het vermijden van elke schijn van belangenverstrengeling, in het geding komen. De externe vertegenwoordiging daarentegen heeft geen gemeentelijke functie en kan dus losser van de gemeente en haar belangen worden gezien. Om die reden heeft een externe vertegenwoordiging de voorkeur boven een interne. Raad van Bestuur/ Directie/Dagelijks bestuur Naast de AVA en de Raad van Commissarissen, heeft een kapitaalvennootschap ook een directie/ bestuur. Volgens het vennootschapsrecht heeft het bestuur, onder voorbehoud van statutaire beperkingen, in beginsel een eigen terrein waarop de andere organen van het kapitaalvennootschap en - met name -de AVA niet mogen treden. Ook de gemeentelijke vertegenwoordiger in de AVA niet. De bestuurder moet wettelijk de belangen van de vennootschap laten prevaleren boven elk ander belang, terwijl het collegelid de belangen van de gemeente moet behartigen. Zodra de belangen van de gemeente en vennootschap niet parallel lopen, komt de wethouder in een lastig parket (dubbelepettenprobleem). Om dit probleem te voorkomen nemen geen collegeleden plaats in het bestuur. Geen bestuurder in stichtingen e.d.

zonder risicoanalyse vooraf Bij stichtingen worden bij voorkeur geen collegeleden als bestuurder benoemd in geval van een financiële relatie tussen de stichting en de gemeente. Voor de vertegenwoordiging in Raad van Toezicht geldt eveneens: bij voorkeur geen bestuurlijke vertegenwoordiging. De Raad van Toezicht is zo samengesteld dat de leden onafhankelijk van elkaar, van de directie en van deelbelangen kunnen functioneren als goede toezichthouders en adviseurs. Welke vorm van vertegenwoordiging het ook betreft, als uitgangspunt hanteren wij dat vooraf een risicoanalyse wordt opgesteld om rolconflicten en discussie omtrent de functievermenging te voorkomen. Op basis van deze analyse kan worden bepaald of het voordeel van (beter) behartigen van

30

INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING PAPENDRECHT

het publiek belang (hetgeen met de gemeentelijke vertegenwoordiging wordt beoogd) opweegt tegen de risico’s die geïnventariseerd zijn (besluitvorming door het college). Vertegenwoordigen in Gemeenschappelijke Regelingen De vertegenwoordiging in publiekrechtelijke rechtsvormen (gemeenschappelijke regelingen) is geregeld in de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr). De leden van het algemeen bestuur (AB) van een openbaar lichaam bestaan uit leden die per deelnemende gemeente afhankelijk van de deelnemers uit haar midden worden gekozen. Bij een gemengde regeling wordt als uitgangspunt gehanteerd dat een vertegenwoordiging in het AB en DB door raads- en collegeleden kan plaatsvinden. Uit het oogpunt van functiescheiding dient daarbij wel in het oog te worden gehouden dat de raad als eigenaar van het samenwerkingsverband niet alleen een kaderstellende rol heeft, maar ook een controlerende rol. Een vertegenwoordiging in het AB schept een verantwoordingsrelatie richting de raad als eigenaar. Het raadslid heeft dan tegelijkertijd een controlerende rol richting zichzelf. Dit kan fricties opleveren. Hetzelfde kan bij de raad als geheel zich voordoen, doordat een lid van de raad in zijn hoedanigheid van lid van het AB wordt gevraagd verantwoording af te leggen.

Rolverdeling binnen de gemeente De raad, het college en het ambtelijk apparaat hebben een eigen rol in relatie tot de governance van verbonden partijen. Raad De raad heeft binnen de gemeente de kaderstellende en controlerende taak. De raad stelt de bestuurlijke kaders. De verbonden partij is slechts een middel om de (lokale) bestuurlijke ambities te realiseren en kan worden gezien als ware het ondergebracht in de eigen ambtelijke organisatie. De begroting en de jaarrekening vormen samen de basis voor de controlerende taak. De controlerende taak houdt in, dat de raad controleert of de verbonden partij de afgesproken taak binnen de gestelde kaders uitvoert en of het college daarop voldoende controle en sturing uitoefent. De raad toetst of doelstellingen van de verbonden partij overeenkomen met de gemeentelijke doelstellingen en of er aanleiding is om de deelname aan of de sturing op de verbonden partij te wijzigen of te beëindigen. College Het college is verantwoordelijk voor uitvoering van gemeentelijk beleid binnen bestuurlijke kaders zoals vastgelegd in de begroting. Indien gekozen is deze uitvoering in samenwerking met een verbonden partij te realiseren, zal het college als opdrachtgever zicht moeten houden op uitvoering, prestaties, kosten en risico's. Aandachtspunt hierbij is, dat het college meer op afstand staat van de uitvoering.

Er is minder directe invloed, waardoor het van belang van afstemming met andere deelnemers groter wordt. Het college bewaakt de continuïteit en zal waar nodig bijsturen. Het college informeert en betrekt de gemeenteraad vroegtijdig bij belangrijke besluiten of ontwikkelingen. Ambtelijk apparaat Het ambtelijk apparaat stelt het bestuur in staat om optimaal op de verbonden partijen te sturen. Het ondersteunt het bestuur met informatievertrekking, advisering en het onderhouden van het contact met de verbonden partij. Naast de bestuurlijke afstemming vindt ambtelijke afstemming met de verbonden partijen plaats over producten en diensten. Het ambtelijk apparaat werkt hierbij waar mogelijk samen met andere betrokken gemeenten/eigenaren. Sturingsarrangement Actieve sturing is arbeidsintensief en niet altijd effectief. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een verbonden partij, waarin de gemeente maar beperkte zeggenschap en invloed heeft. Dit vraagt om focus. Vierjaarlijks in het collegeakkoord en jaarlijks bij de begroting wordt deze focus aangebracht. Waar gaan we op basis van afhankelijk van het risicoprofiel van een verbonden partij actief sturen en waar is passief voldoende? De sturingsbehoefte zal groter zijn, indien de gemeente bestuurlijke en financiële risico's loopt bij een verbonden partij. Bepaling van dit bestuurlijke en financiële risico kan met behulp van een aantal

31

INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING PAPENDRECHT

vragen. Het risicoprofiel van een verbonden partij wordt bepaald door de hoogte van het financieel risico te combineren met het bestuurlijke risico. Verbonden partijen dienen over het algemeen een openbaar/maatschappelijk belang. De mate waarin de (lokale) keuzes mogelijk en wenselijk zijn met betrekking tot de invulling en uitvoering van de betreffende taak kan hierbij verschillen. Bij een partij die werkzaamheden uitvoert met een groot maatschappelijk belang, zal de politiek bestuurlijke (bij)sturingsbehoefte groot zijn. Is er geen maatschappelijk belang worden rendement en risico tegen elkaar afgewogen. In zijn algemeenheid geldt, dat hoe meer gemeentelijke middelen omgaan in een verbonden partij, hoe groter de behoefte aan sturing zal zijn. Hierbij is de mate van inkadering van bestedingen en de omvang van eventuele financiële risico's van belang. Indien uitsluitend sprake is van een financieel belang kan afbouwen van de deelneming worden overwogen. Hieronder volgt hiervan een schematische weergaven.

Door de verschillende risicoprofielen te koppelen aan de gewenste mate van sturing ontstaat het sturingsarrangement voor een verbonden partij. De bepaling van het passende sturingsarrangementen zal jaarlijks, bij het opstellen van de begroting, plaatsvinden. Per verbonden partij wordt ambtelijk het risicoprofiel bepaald. Deze beoordeling wordt, na instemming van het college, opgenomen in de begroting en aan de raad voorgelegd. De raad heeft vervolgens bij de raadsbehandeling gelegenheid nadere accenten te leggen aangaande de sturing. Passieve sturing (laag tot gemiddeld risicoprofiel) Wanneer sprake is van een laag tot gemiddeld risicoprofiel is, is passieve sturing voldoende. Hierbij worden agenda's en (tussentijdse) rapportages ambtelijk gevolgd. Bestuurlijke advisering vindt alleen plaatst in geval van calamiteiten of wanneer dit wettelijk is voorgeschreven. Uiteraard wordt, zowel het ambtelijk als het bestuurlijk netwerk wel onderhouden. De raad en het college worden binnen de reguliere P&C cyclus geïnformeerd. Actieve sturing (gemiddeld tot hoog risicoprofiel) Wanneer sprake is van een gemiddeld tot hoog risicoprofiel, is actieve sturing gewenst. Hierbij worden, zowel ambtelijk als bestuurlijk, ontwikkelingen bij partijen, nauwlettend gevolgd. Inzet hierbij is tijdig signaleren en bijsturen.

Hierbij zal ook nadrukkelijk gekeken worden of uitbreiding van (formele) gemeentelijke invloed mogelijk is of juist afbouw van de samenwerking gewenst is. Indien nodig wordt de raad tussentijds geïnformeerd. Maatwerk sturing (gemiddeld risicoprofiel)

32

INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING PAPENDRECHT

Wanneer sprake is van een gemiddeld risicoprofiel, zal een keuze gemaakt worden tussen actieve of passieve sturing. Hierbij zal vooral de actualiteit een belangrijke rol spelen. Neemt het politieke vertrouwen in het bestuur toe? Hoe verloopt het informele contact? Is de invloed uit te breiden? Hoe ontwikkelt de schuldpositie? Wat is het geprognosticeerd jaarresultaat?

33