Bijlage 2 - Rapport Rekenkamer Papendrecht - De effectiviteit van preventief Jeugdbeleid.pdf
Tekst van het document
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid Stevig sturen op effectieve preventie Rekenkamer gemeente Papendrecht
17 november 2025 Chiel Peters, Marjolein Gerritsen, Samuel van Wijhe & Eva Schippers
Inhoudsopgave 1. Inleiding……………………………………………………………………………………………………………………………... 3 2. Bevindingen……………………………………………………………………………………………………………………….. 7 3. Conclusies…………………………………………………………………………………………………………………………... 19 4. Aanbevelingen………………………………………………………………………………………………………………….… 21 5. Bijlagen…………………………………………………………………………………………………………………………….… 22 6. Bronnenlijst………………………………………………………………………………………………………………………… 31
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
2
1. Inleiding 1.1 Aanleiding van het vraagstuk De gemeente Papendrecht staat voor complexe en urgente uitdagingen binnen het jeugdbeleid. De vraag naar jeugdhulp is hoog terwijl de financiële middelen steeds verder onder druk komen te staan. Dit patroon is niet uniek voor Papendrecht en toch is het belangrijk dat de gemeente voor zichzelf nagaat waar zij op kan én waar zij op wil sturen. Welk preventieve jeugdbeleid zorgt ervoor dat het jeugdhulp, jeugdproblematiek of onnodige toename van problematiek voorkomt? Of heeft een preventieve werking op het gebruik op jeugdhulp? Deze vragen zijn relevant en staan tegelijkertijd niet op zichzelf. Het sociaal domein in het algemeen en de jeugdhulp in het bijzonder zijn continu in beweging. Zo vragen de Hervormingsagenda Jeugd, het Toekomstscenario Jeugd & Gezin, Integraal Zorgakkoord (IZA) en Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA) veel van de ambtelijke organisatie, de uitvoering en alle partijen die actief zijn in de jeugdhulp. De transformatieopgaven zijn vaak domeinoverstijgend wat een heel nieuwe dynamiek met zich meebrengt, denk hierbij aan veiligheid en jeugdhulp, wonen en zorg of kansengelijkheid en onderwijs. Naast de beleidsmatige en uitvoeringsvraagstukken naderen gemeenten een financieel kantelpunt met het ‘ravijnjaar’ in zicht, waarin structurele tekorten de beleidsvrijheid verder zullen beperken.
Het jeugdzorglandschap is een samenhangend landschap dat soms vraagt om ergens in te investeren om ergens anders resultaten te boeken. Dit is ook het geval bij preventief jeugdbeleid. Daarnaast is een doel van preventief jeugdbeleid om ergere problematiek te voorkomen. Het maakt duidelijk dat doordachte en duidelijke keuzes die effect hebben noodzakelijk zijn. Het zet extra druk om preventie te laten slagen. In deze context speelt de gemeenteraad een cruciale rol. De raad bepaalt het lokale jeugdbeleid en heeft de verantwoordelijkheid om sturing te geven aan een effectief en houdbaar jeugdstelsel. Dit vraagt om helder inzicht in de effectiviteit van het jeugdbeleid, de ontwikkelingen in jeugdhulp en de meest impactvolle beleidskeuzes. Waar kan en moet de gemeente bijsturen? Welke trends in de jeugdhulp vragen actie en waar liggen de grootste beïnvloedingsmogelijkheden?
1.2 Onderzoeksvragen & leeswijzer Het doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de effectiviteit van het jeugdbeleid van de gemeente Papendrecht en de effectiviteit van de inzet van de instrumenten van de gemeenteraad. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Welke beleidsmatige keuzes heeft de gemeenteraad om effectief het preventieve jeugdbeleid te sturen gezien de toekomstige financiële en maatschappelijke ontwikkelingen? Het rapport is opgebouwd aan de hand van zeven deelvragen. Deelvragen 1 t/m 3 zijn beoordeeld aan de hand van normen. Deelvragen 4, 5, 6 en 7 zijn beschrijvende. Een overzicht van de deelvragen en bijbehorende normen zijn te vinden in de tabel op de volgende pagina.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
3
Deelvraag 1.
Wat is de effectiviteit van het huidige preventieve jeugdbeleid?
Norm De (maatschappelijke) doelstellingen en effectiviteit van jeugdbeleid zijn een structureel onderdeel van de volledige (PDCA)beleidscyclus. Het huidige preventieve jeugdbeleid heeft SMART geformuleerde doelen die zijn vastgelegd in beleidsstukken of uitvoeringsplannen. De gemeente beschikt over valide en betrouwbare informatie (bijv. KPI’s, dashboards, managementinformatie) om de uitvoering van preventief jeugdbeleid te volgen en te beoordelen. De beschikbare financiële middelen zijn toereikend om de gestelde beleidsdoelen te realiseren. Ervaringen van de doelgroepen van het beleid worden structureel meegenomen in het ontwerpen, uitvoeren en bijsturen van beleid.
2.
Waar kan Papendrecht invloed uitoefenen met beleidskeuzes (en waar niet)?
De gemeente heeft een passende reikwijdte vastgesteld die bepaalt waar zij verantwoordelijk voor is binnen preventief jeugdbeleid. De gemeente maakt, gezien de wettelijke verplichte en lokale mogelijkheden, bewuste en gewogen beleidskeuzes.
3.
Welke positie heeft de raad in het maken van deze afwegingen?
De gemeenteraad wordt door het college periodiek, tijdig en volledig geïnformeerd over de beleidskeuzes en beleidsrealisatie. De gemeenteraad ervaart dat zij naar behoefte (toereikend, tijdig en bruikbaar) wordt geïnformeerd om haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen.
4.
Hoe kan een waarden/afwegingskader voor beleidskeuzes in het preventieve jeugdbeleid eruitzien?
5.
En welke positie van de gemeenteraad is aan te bevelen?
6.
Welke mogelijke scenario's zijn er voor beleidskeuzes?
7.
Welke ontwikkelingen en vooruitzichten zijn er t.a.v. het preventieve jeugdbeleid?
Het onderzoek geeft antwoord op alle deelvragen, behalve op deelvraag 7. De ontwikkelingen en vooruitzichten ten aanzien van het preventieve jeugdbeleid gaan met name over de effecten op toekomstig gebruik van jeugdhulp, jeugdzorg of andere vormen van ondersteuning en problematiek die voorkomen wordt. Deze informatie is niet onderbouwd (valide of betrouwbaar) te maken. Wanneer er toch bevindingen gedaan zouden worden over deze ontwikkelingen ontstaat het risico dat deze niet onderbouwde bevindingen toch gebruikt worden, al dan niet om de bevindingen bij de andere deelvragen verder in te kleuren. Het is een bekend fenomeen dat iedere informatie die voorhanden is, hoe minimaal onderbouwd ook, bewust of onbewust toch een plek krijgt in de ‘afdronk’ of ‘het verhaal’ dat bij een rapport hoort. Dit risico is hiermee voorkomen. Een suggestie die we hierbij doen, is dat het de moeite waard is om deze vraag als hoofdvraag te hanteren in een mogelijk vervolgonderzoek. Doordat deelvraag 7 niet is beantwoord, betekent het direct dat de hoofdvraag maar ten delen beantwoord kan worden. Het laatste deel van de hoofdvraag dat gaat over ‘de toekomstige financiële en maatschappelijke ontwikkelingen’ wordt in dit onderzoek niet beantwoord.
Met deze deelvragen geven we niet alleen inzicht in wat effectiefpreventief jeugdbeleid is, maar ook wat dit vraagt van de gemeenteraad om hier effectief mee om te gaan in de rollen die zij heeft. Het hebben van informatie over welke effectieve keuzes er te maken zijn is namelijk randvoorwaardelijk om realistisch en strategisch slim kaders vast te stellen.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
4
Dit onderzoek is gericht op preventief jeugdbeleid dat ingezet wordt om (de toename van) toekomstig jeugdhulpgebruik van en problematiek bij jeugdigen te voorkomen en/of te verminderen. Het gaat dus niet om interventies of beleid betreffende jeugdhulp, jeugdzorg of andere beleidsvelden. Definitie ‘preventief jeugdbeleid’ Preventief beleid ter voorkoming en vermindering van toekomstig jeugdhulpgebruik en problematiek bij jeugdigen. Leeswijzer In het inleidende hoofdstuk is de aanleiding inclusief de hoofd- en deelvragen en het doel van het onderzoek toegelicht. In hoofdstuk 2 zijn de bevindingen uitgewerkt. Dit is zo veel mogelijk langs de lijn van de deelvragen en bijbehorende normen gedaan. Wanneer een bevinding meerdere normen behandelt, zijn deze ook geclusterd opgepakt. Na de bevindingen volgen de conclusies in hoofdstuk 3. Vanuit de conclusies is een aantal aanbevelingen gedaan die wat betreft de onderzoekers prioriteit hebben om de effectiviteit van preventief jeugdbeleid een stap verder te brengen. Tot slot zijn bijlagen toegevoegd die extra informatie geven over de werkdefinities (de wettelijke en gekozen reikwijdte) van preventief jeugdbeleid, een overzicht van preventieve interventies die Papendrecht financiert, mogelijk interessante interventies voor Papendrecht en de bronnenlijst.
1.3 Onderzoeksopzet Om antwoord te geven op de hoofd- en deelvragen van dit onderzoek, is het onderzoek uitgevoerd in vier fasen: 1. Voorbereiding – In deze fase zijn afspraken gemaakt over aanpak, planning en rollen. Ook is het normenkader vastgesteld en zijn de benodigde documenten en te spreken personen geïnventariseerd. 2. Analyse – Vervolgens zijn beleidsstukken, verantwoordingsdocumenten, landelijke studies en relevante databronnen geanalyseerd. Er zijn interviews gehouden met ambtenaren en de portefeuillehouder. Daarnaast is een impact- en effectiviteitsanalyse uitgevoerd, aangevuld met wetenschappelijke inzichten en voorbeelden uit andere gemeenten. 3. Doorwerking en positionering raad – Op basis van de analyse is een afwegingskader opgesteld om beleidsmaatregelen te beoordelen. In een bijeenkomst met de gemeenteraad is dit kader toegepast om de doorwerking van de bevindingen te toetsen en de raad een handelingsperspectief te bieden. 4. Eindrapportage – In de laatste fase zijn de resultaten en conclusies samengebracht in dit eindrapport. Het rapport beantwoordt de hoofd- en deelvragen en biedt de raad een praktisch instrument om keuzes in het preventieve jeugdbeleid te wegen.
1.4 Werkdefinitie van preventief jeugdbeleid Om het preventieve jeugdbeleid te onderzoeken is het belangrijk om eerst de reikwijdte van dit beleid vast te stellen. Preventief jeugdbeleid omvat activiteiten die bijdragen aan het voorkomen van problemen bij jongeren en het bevorderen van hun ontwikkeling. In bijlage 5.1 is het wettelijke kader en de beleidsvrijheid nader toegelicht. De gemeente Papendrecht is op basis van wetgeving verantwoordelijk voor het leveren van passende jeugdhulp (Jeugdwet) en collectieve preventie (Wet publieke gezondheid (Wpg)). Daarnaast heeft de gemeente, binnen deze wettelijke kaders, beleidsvrijheid om het voorliggend veld in te richten en keuzes te maken over de mate en vorm van preventieve inzet. Hierbij geldt dat wanneer de gemeente beleidsmatig of contractueel bovenwettelijke preventie inzet, dit direct een verplichting is om deze activiteiten daadwerkelijk te realiseren. En daarmee het direct binnen de beleidsmatige verantwoordelijkheid valt van de gemeente. Voorbeelden hiervan zijn extra jongerenwerk, schuldenaanpak, welzijnswerk of het tegengaan van (ervaren) prestatiedruk. In dit onderzoek wordt uitgegaan van de impliciete brede definitie van preventief jeugdbeleid die de gemeente Papendrecht hanteert op basis van de beleidsdoelen die zij heeft.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
5
1.5 Timing van het onderzoek in relatie tot beleidsontwikkeling Enerzijds vraagt goed rekenkameronderzoek om tijdige toetsing, anderzijds is nieuw beleid en de monitoring hierop nog in opbouw. Uit meerdere gesprekken blijkt dat preventief jeugdbeleid in Papendrecht zich momenteel in een transitiefase bevindt. De Routekaart Jeugd en de Samenlevingsvisie zijn recent vastgesteld en markeren het begin van een nieuwe beleidscyclus waarin voortgang en resultaten halfjaarlijks worden gemonitord en teruggekoppeld aan college en raad. In deze context gaven sommige geïnterviewden aan dat zij het moment van het rekenkameronderzoek als vroeg of zelfs prematuur ervoeren. De eerste reflecties op de uitvoering, inclusief inhoudelijke rapportages, hebben namelijk nog niet plaatsgevonden. Ongeacht de timing van het onderzoek zijn de bevindingen, conclusies en aanbevelingen bedoeld om de beleidscyclus van het preventieve jeugdbeleid in de toekomst verder te versterken.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
6
2. Bevindingen In dit hoofdstuk beantwoorden we de verschillende deelvragen en bijbehorende normen. De bevindingen zijn tot stand gekomen op basis van interviews met betrokkenen, gemeentelijke beleidsdocumenten, inkoop- en subsidieafspraken, verantwoordingsrapportages alsook meta- en wetenschappelijke studies aangaande preventief jeugdbeleid en de rol van de gemeenteraad. De opzet van het normenkader bepaalt de structuur van dit hoofdstuk. In de hierop volgende hoofdstukken zijn de conclusies en aanbevelingen op basis van de bevindingen uitgeschreven.
2.1 De effectiviteit van het huidige preventieve jeugdbeleid In deze paragraaf geven we antwoord op de eerste deelvraag van dit onderzoek: Wat is de effectiviteit van het huidige preventieve jeugdbeleid? Dit gebeurt aan de hand van de vijf gestelde normen die bij deze deelvraag horen.
2.1.1 De effectiviteit van de PDCA-cyclus Om de effectiviteit van het huidige preventieve jeugdbeleid te toetsen, onderzoeken we de Plan-Do-Check-Act (PDCA)-cyclus. De geplande beleidsdoelen geven immers de richting en gewenste resultaten aan en deze dienen vervolgens uitgevoerd, getoetst & verantwoord en al dan niet aangescherpt te worden. Plan - Beleidsdoelen en richtinggevende keuzes De Routekaart Jeugd formuleert vijf kernopgaven: 1. Toename jeugdzorggebruik door veranderde verwachtingen en opvattingen: a. Doelstelling 1: De vraag die niet past bij jeugdzorg laten afnemen door ouders en/of verzorgers, jeugdigen en hun netwerk handvatten te geven die bijdragen aan het normaliseren van hun problemen; b. Doelstelling 2: Laten afnemen van ongezond (social) mediagebruik, waaronder smartphonegebruik en laten toenemen van bewust en gezond (social) mediagebruik. 2. Toegenomen (ervaren) prestatiedruk – geen doelstelling. 3. Relatieproblemen zijn een risicofactor voor jeugdproblematiek: a. Doelstelling: Inzichtelijk maken of de acties ervoor zorgen dat we voorkomen dat jeugdigen problemen ervaren door (vecht)scheidingen en/of de inzet bijdraagt aan het zo constructief mogelijk laten verlopen van scheidingen. 4. Armoede als risicofactor voor ontstaan jeugdproblematiek– geen doelstelling. 5. Aandacht voor overgewicht bij jeugdigen – geen doelstelling.
De Routekaart Jeugd is een sterk geformuleerde beleidsvisie met aandacht voor maatschappelijke tendensen, samenwerking en lerend vermogen. Het is een visie en kaderstellende notitie, waar weinig concrete doelen, indicatoren en prioriteiten in staan. Dit heeft gevolgen voor de sturing en evaluatie van beleid. Voor beleidsmakers geeft dit veel ruimte om hierop beleidsinterventies toe te passen en te bepalen waarop gemonitord dient te worden. Uit onderzoek blijkt dat effectief preventief jeugdbeleid gebaat is bij het scherp maken van beleidsmatige keuzes. Dit gaat over twee heldere beleidskeuzes: 1. Kies scherp wát je wilt voorkomen. Gemeenten doen er goed aan zich te richten op het voorkomen van hoog-risico, hoog-kostentrajecten, zoals jeugdcriminaliteit, schooluitval, mishandeling of ernstige gedragsproblematiek. Zoals de Schakel & Adviesraad (SAR) Jeugd stelt: preventie is het meest rendabel waar de latere maatschappelijke schade groot is. 2. Bepaal wie de doelgroep is. Effectieve preventie is pas mogelijk als de risicogroepen scherp in beeld zijn. De Commissie Passend Bewijs van het Stichting Economisch Onderzoek (SEO) pleit voor een duidelijke keuze zodat zowel het beleid als de monitoring doelmatig kan worden ingericht.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
7
Uit het onderzoek blijkt dat deze keuzes niet gemaakt zijn. De ruimte die de visie geeft maakt effectief werken aan preventief jeugdbeleid kwetsbaar. Beleidsmatige versnippering ligt op de loer. Dit is terug te zien in de uitvoering van beleid. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) wijst erop dat dit een brede tendens is bij gemeenten: bij preventiebeleid ontbreekt vaak bestuurlijke verankering en consistentie. Do – Het geven van uitvoering aan beleidsmatige keuzes De uitvoering van het beleid is terug te zien aan de hand van de interventies die er worden uitgevoerd. Papendrecht zet een breed scala aan interventies in. Het zijn er 43, waarvan er zeventien een omschreven effectieve basis hebben en/of zijn opgenomen in een erkende databank zoals die van het Nederlands Jeugd instituut (NJi) of het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Voorbeelden van bewezen effectieve inzet binnen de gemeente Papendrecht zijn onder meer JOGG (gezonde leefstijl), VoorZorg (jonge ouders) en Nu Niet Zwanger. Een totaaloverzicht van de interventies binnen het preventieve jeugdbeleid in Papendrecht is te vinden in bijlage 5.2. Papendrecht staat hier niet alleen in. Veel gemeenten zetten een breed, maar beperkt onderbouwd, scala aan interventies in.
Zoals de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) stelt: “preventie wordt vaak ingevuld als intentie, zonder dat de onderliggende aannames expliciet zijn gemaakt of getoetst”. Uit de analyse blijkt bovendien dat er in de praktijk geen eenduidige selectiecriteria zijn om te bepalen welke interventies wel of niet worden voortgezet, opgeschaald of beëindigd. De beleidspraktijk is daarmee wendbaar maar kwetsbaar. Er is geen duidelijke koppeling gemaakt tussen de vijf kernopgaven en de interventies, maar deze is bij ongeveer de helft van de interventies wel impliciet te maken. Er blijkt naast de vijf kernopgaven ook een prioriteit te zijn gemaakt voor doelgroepen buiten de vijf kernopgaven, die gaan over: armoede bij kinderen, leesvaardigheid of verslaving. Dit zijn uiteraard logische thema’s om interventies op te richten, het draagt echter alleen indirect bij aan de gestelde kernopgaven. Het is mogelijk dat dit rekenkameronderzoek te vroeg komt omdat de vastgestelde beleidsplannen nog geen tijd hebben gehad om vertaald te worden naar acties of monitoring. Hierdoor bestaat het risico dat voorlopige werkwijzen worden beoordeeld alsof ze al stelselmatig zijn ingericht. Een deel van de interventies overlappen elkaar qua doelgroep en/of beoogd doel.
Er is geen onderbouwing gevonden voor een doelgerichte keuze voor deze overlap waardoor het er sterk op lijkt dat deze overlap zorgt voor inefficiëntie en te voorkomen kosten. Een voorbeeld hiervan zijn interventies in Papendrecht gericht op jonge ouders: Ukkie drive-in, Advies & training opvoeden (jonge kind), Samen Oplopen, Mama Café, Pittige Jaren en babyspullenbank. Deze initiatieven vallen deels onder de bredere, landelijke aanpak Kansrijke Start. Kansrijke Start is een overkoepelend actieprogramma dat inzet op het versterken van de eerste 1000 dagen van een kind en daarmee bijdraagt aan een kansrijke opvoedomgeving. Juist omdat meerdere interventies onder deze aanpak vallen, is het van belang keuzes voor interventies en de samenhang hiertussen expliciet te onderbouwen. Het is mogelijk dat de interventies afzonderlijk efficiënt en effectief zijn, maar wanneer er meerdere interventies hetzelfde doel dienen zij door overlap aan efficiëntie en effectiviteit inboeten. Uit breder onderzoek blijkt dat interventies het meest duurzaam en effectief zijn wanneer er een directe koppeling is met de beleidsdoelen en de gekozen doelgroepen. Dit voorkomt willekeur aan keuzes voor interventies en stimuleert een langdurige inzet van deze interventies (RVS). Bewezen effectieve preventieve interventies kunnen leiden tot aanzienlijke maatschappelijke én financiële baten.
Voorbeelden van dit soort interventies zijn VoorZorg, Incredible Years, Alles Kidzzz, KiVa en Plezier op School. Deze interventies zijn niet alleen effectief in het voorkomen van gedragsproblemen, schooluitval en jeugdcriminaliteit, maar blijken ook op termijn kostenbesparend te zijn. In sommige gevallen overstijgen de baten zelfs een factor vijf tot twaalf ten opzichte van de kosten. Zie bijlage 5.5 ‘Kansrijke interventies voor preventief jeugdbeleid in Papendrecht’ voor een aantal bewezen interventies in Nederland dat mogelijk kansrijk is om bij te dragen aan de preventieve doelen van de gemeente Papendrecht.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
8
Check – het monitoren en evalueren van de resultaten in de uitvoering Het merendeel van de preventieve interventies blijkt overwegend outputgericht: aantallen deelnemers, trajecten, bijeenkomsten, beschrijvingen van kwalitatieve casussen en tevredenheid. Outcome-informatie, zoals concrete veranderingen in gedrag, gezondheid of een afname van jeugdhulp door de interventie, is onbekend. In bijlage 5.3 is de verantwoording van de verschillende interventies opgenomen. De resultaten zijn niet direct gekoppeld aan de gemeentelijke beleidsdoelen zoals de Routekaart Jeugd of de Samenlevingsvisie. Een reden hiervoor is dat de interventies al liepen voordat de Routekaart Jeugd en de Samenlevingsvisie werden vastgesteld. Denk bijvoorbeeld aan de doelen rondom mediagebruik bij jongeren waar nog geen interventies voor zijn. Tegelijkertijd zijn er ook geen koppelingen gemaakt met andere concrete beleidsdoelen die hiervoor golden. Een gevolg van deze wijze van monitoring is dat de interventies op goede ervaringen en intenties in stand blijven, terwijl de onderbouwing moet gebeuren op basis van effect. Ander onderzoek benadrukt de kwetsbaarheid hiervan: het SAR-advies en het rapport van SEO over passend bewijs benadrukken dat het inzetten van preventie zonder zicht op opbrengsten leidt tot beleid dat niet leerbaar of stuurbaar is. Papendrecht doet op dit vlak al enkele goede pogingen.
Zo wordt de JOGG-aanpak gemonitord via GGD-indicatoren en worden evaluaties van de praktijkondersteunendhuisarts (POH)-jeugd, het CJG en het scheidingspunt uitgevoerd. Ook rapporteert Sterk Papendrecht jaarlijks over indicatoren, signaleert MEE trends bij ouders en jeugdigen en levert Jong JGZ input voor beleidsreflectie. Dit vormt een belangrijke basis voor lerend beleid, mits deze informatie daadwerkelijk wordt benut in het bestuurlijk gesprek en niet alleen blijft hangen in verantwoording. Ook is er geen systematische wijze van opbrengstverantwoording (kosten-batenanalyse, outcome-indicatoren) en ontbreekt grotendeels een duidelijke koppeling tussen beleidskeuzes en interventies. Uit het onderzoek blijkt dat er in toenemende mate data en dashboards beschikbaar zijn, maar dat de vertaling naar bestuurlijke besluitvorming nog zwak is. Informatie wordt wel verzameld, maar niet altijd gebruikt voor sturing. Ook bij deze fase in de beleidscyclus bestaat het risico dat het koppelen van effect en uitkomst aan het huidige beleid nog onvoldoende tijd heeft gehad zich te bewijzen. Tegelijkertijd blijft het feit dat de meeste informatie gericht is op in- en output in plaats van effect en outcome. Act – het bijsturen van beleid op basis van resultaten Verantwoording vindt op diverse manieren plaats, maar is doorgaans niet outcomegericht.
De koppeling van de resultaten aan bijsturing is niet te herleiden. Door de outputgerichte verantwoording is ook onbekend in hoeverre beleidsinzet daadwerkelijk de beoogde effecten bereikt en waar bijsturing nodig is. Er is weinig expliciete bijstuurlogica: rapportages sluiten vaak af met “doorzetten” of “positieve waardering” in plaats van concrete go/no-go-beslissingen, herprioritering van interventies of een duidelijk advies om doelmatiger te handelen vanuit de beleidskaders. Maatschappelijke ontwikkelingen kunnen niet één-op-één worden toegeschreven of gerelateerd aan gemeentelijke inzet. De effectiviteit van preventief jeugdbeleid is daarom vooral het best onderbouwd bij bewezen preventieve interventies. In de gemeente Papendrecht geldt dit voor interventies zoals Join Us, Buurtgezinnen en Samen Oplopen. Deze voorbeelden in de eigen gemeente maken duidelijk dat gericht ingezette interventies met een duidelijke doelgroep en logische opbouw aantoonbare waarde kunnen leveren. Daarbij blijft het voor de doelmatigheid en efficiëntie van belang dat deze effectieve interventies elkaar zoveel mogelijk aanvullen en niet onnodig overlappen. Ook blijkt uit het onderzoek dat sturing op effectiviteit verbetering vraagt. Uit de gesprekken en de sessie met de gemeenteraad blijkt een breed gevoelde behoefte aan meer richting en scherpte ten aanzien van de preventieve inzet.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
9
Hoewel er waardering is voor de ruimte om praktijkgericht te werken, wordt er een gebrek aan kader, structuur en prioriteit ervaren. Het maken van keuzes, bijvoorbeeld welke interventies te stoppen of op te schalen, lijkt nu af en toe te gebeuren op basis van gevoel of politieke wenselijkheid. Er is een aantal positieve uitzonderingen op hoe er wordt bijgestuurd op basis van evaluatieuitkomsten: I. Kind naar Gezonder Gewicht (KNGG), JOGG, Gezonde School – hanteren een indicatorenset met o.a. BMI/overgewicht, beweegnorm, waterdrink- en groente/fruit-gedrag, schoolwelbevinden; meetprotocol en rolverdeling monitoring. De bijsturing die hieruit volgt bestaat uit: themakeuze op scholen (bijv. van “Voeding” naar “Welbevinden”) en dit wordt cyclisch aangepast op basis van metingen/scan uit Gezonde School en JOGGmonitoring; II. Centering Pregnancy (JGZ) hanteert een indicatorenset met o.a. opkomst en retentie per groep, borstvoeding, rookgedrag, zwangerschapsduur/perinatale uitkomsten, ervaren steun/zelfeffectiviteit. Bijsturing die hieruit volgt bestaat uit: aanpassingen in groepsplanning, locatie en toeleiding als opkomst of doelgroepbereik onvoldoende is; III. Kansrijke Start hanteert een indicatorenset met o.a. bereik kwetsbare zwangeren/ouders, ketenafspraken en tijdigheid toeleiding, er is ook een koppeling met eerste-1000-dagen doelen.
De bijsturing die hieruit volgt bestaat uit: jaarlijkse actualisatie van coalitie-acties o.b.v. voortgangsoverzichten en indicatoren (actie- en partnerschema’s); IV. Wereldklas & VVE/OAB hanteren een indicatorenset met o.a. taalniveau/leerroute, doorstroom en uitstroomprofielen, deelnamegraad doelgroep peuters. Er is een duidelijke koppeling aan OAB-doelen. De bijsturing die hieruit volgt bestaat uit: instroomcriteria, ouderbetrokkenheid en inzeturen worden periodiek herijkt op basis van deze onderwijsindicatoren. Deze uitzonderingen laten echter nog steeds zien dat de bijsturing niet direct plaatsvindt op basis van de gestelde beleidsdoelen van de gemeente, waardoor het nog niet direct te relateren is aan de effectiviteit van preventief jeugdbeleid. Het zegt iets over de effectiviteit en het lerend verbeteren van de desbetreffende interventie. Normeren van de bevindingen Op basis van bovenstaande bevindingen zijn de eerste drie normen vast te stellen. Norm 1. In hoeverre zijn de (maatschappelijke) doelstellingen en effectiviteit van preventief jeugdbeleid een structureel onderdeel van de volledige (PDCA)beleidscyclus? Dit gebeurt in zeer beperkte mate. De beleidsdoelen hebben in de PDCAcyclus een zwakke of onduidelijke positie die verder afnemen naarmate er meer stappen gezet worden in de cyclus. Norm 2.
In hoeverre heeft het huidige preventief jeugdbeleid specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden (SMART) geformuleerde doelen die zijn vastgelegd in beleidsstukken of uitvoeringsplannen? Op beleidsniveau is dit nauwelijks aanwezig. Interventies leveren wel meetbare informatie op, gericht op in- of outputindicatoren. De beleidsterreinen en opgaves zijn duidelijk, maar de doelen blijven weinig concreet. Norm 3. In hoeverre beschikt de gemeente over valide en betrouwbare informatie (bijv. KPI’s, dashboards, managementinformatie) om de uitvoering van jeugdpreventiebeleid te volgen en te beoordelen? In beperkte mate: er is veel informatie beschikbaar, maar die is overwegend outputgericht, versnipperd en onvoldoende gekoppeld aan beleidsdoelen en outcome-indicatoren, waardoor de bruikbaarheid voor beleidssturing en beleidsevaluatie beperkt is.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
10
2.1.2 In hoeverre zijn de beschikbare financiële middelen toereikend om de gestelde beleidsdoelen te realiseren? De financiële middelen zijn beschikbaar voor de ingezette interventies en passen binnen de gestelde begroting. Zij hebben overwegend een incidenteel karakter en worden versnipperd ingezet. Het incidentele karakter wordt mede bepaald doordat gemeenten de afgelopen jaren te maken hebben gehad met veel incidentele middelen. De gemeente ontvangt een deel van de financiële middelen voor preventief jeugdbeleid via SPUK-regelingen. Dit zijn middelen met een tijdelijk karakter. Het gebrek aan deze structurele financiële dekking maakt de continuïteit van interventies lastig te waarborgen. Uit onderzoek van het RIVM blijkt dat SPUK-gelden door veel gemeenten worden ingezet voortzetting van bestaande infrastructuur en zowel onderzoek van BDO als de VNG laten zien dat dit risicovol is voor de toekomstige houdbaarheid van deze inzet. Het verband tussen uitgaven, beleidsdoelen en preventieve inzet is onvoldoende expliciet gemaakt waardoor de raad weinig grip heeft op doelmatigheid en kosteneffectiviteit. Er is geen overstijgende kaderstellende keuze terug te vinden waaruit blijkt wat het precieze budgettaire kader is voor preventief jeugdbeleid.
Hierdoor ontstaat de aanname dat de begroting gebaseerd is op de optelsom van interventies in plaats van andersom: dat de interventies een uitkomst zijn van een gesteld kader. Het budgettaire kader zou idealiter gebaseerd moeten worden op een beleidskader ten aanzien van preventief jeugdbeleid. Zoals uit 2.1.1 blijkt is dit kader onvoldoende duidelijk waardoor dit op basis hiervan niet mogelijk is. Uit het onderzoek blijkt dat preventieve inzet over het algemeen projectmatig is georganiseerd en wordt bekostigd vanuit tijdelijke budgetten of incidentele middelen (zoals het Nationaal Programma Onderwijs of vitaliteitsbudgetten). Een meer structureel gefinancierde interventie is bijvoorbeeld ‘hulp en ondersteuning gezinnen’ via Buurtgezinnen. Preventie wordt zelden expliciet in de begroting opgevoerd en ook beleidsmatig is geen kader vastgesteld waarin wordt bepaald wat onder preventie valt, wat de doelen zijn en hoe de raad hier toezicht op houdt. Hiermee blijft preventie kwetsbaar voor beleidsmatige versnippering. Zonder structurele keuzes en financiële dekking is continuïteit lastig te waarborgen. Normeren van de bevindingen De financiële middelen zijn toereikend om de uitvoering binnen begroting uit te voeren. Door het ontbreken van duidelijkheid over de gestelde beleidsdoelen is niet te bepalen in hoeverre deze financiële middelen toereikend zijn voor de beleidsdoelen.
2.1.3 In hoeverre worden ervaringen van doelgroepen van het beleid structureel meegenomen in het ontwerpen, uitvoeren en bijsturen van beleid? Ervaringen van jongeren en ouders worden voornamelijk meegenomen om de tevredenheid en ervaring ten aanzien van interventies te monitoren. Structurele participatievormen in het ontwerpen en bijsturen van beleid zijn afwezig of niet bekend. Ook is niet te herleiden of ervaringen bij de interventies meegenomen worden bij het bijsturen van beleid. Normeren van de bevindingen Ervaring van doelgroepen worden over het algemeen meegenomen bij het evalueren van de ingezette interventies en in sommige gevallen ook bij het ontwerpen en opstellen van beleid. Zo zijn er bij de Samenlevingsvisie, Routekaart jeugd en het Pedagogisch pact ouders en jongeren betrokken in de ontwerpfase. Echter is het betrekken van doelgroepen geen structureel onderdeel in ontwerp, uitvoering en bijsturing.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
11
Deelvraag
1. Wat is de effectiviteit van het huidige preventieve jeugdbeleid?
Normen
•
De (maatschappelijke) doelstellingen en effectiviteit van preventief jeugdbeleid zijn een structureel onderdeel van de volledige (PDCA)beleidscyclus.
•
Het huidige preventieve jeugdbeleid heeft SMART geformuleerde doelen die zijn vastgelegd in beleidsstukken of uitvoeringsplannen.
•
De gemeente beschikt over valide en betrouwbare informatie (bijv. KPI’s, dashboards, managementinformatie) om de uitvoering van preventief jeugdbeleid te volgen en te beoordelen.
•
De beschikbare financiële middelen zijn toereikend om de gestelde beleidsdoelen te realiseren.
•
Ervaringen van de doelgroepen van het beleid worden structureel meegenomen in het ontwerpen, uitvoeren en bijsturen van beleid. Tabel 1: Toetsing op normenkader: deelvraag 1
2.2 De invloed van Papendrecht op beleidskeuzes In deze paragraaf beantwoorden we de tweede deelvraag van dit onderzoek: Waar kan Papendrecht invloed uitoefenen met beleidskeuzes (en waar niet)? Daarbij wordt antwoord gegeven op twee normen. Papendrecht heeft formeel geen expliciete reikwijdte van preventief jeugdbeleid vastgesteld. Er staat nergens beschreven wat preventie of preventief jeugdbeleid betekent. Er is geen centraal kader of afwegingsmodel dat bepaalt wat preventie is, voor wie het bedoeld is, waarom iets wordt gefinancierd en wanneer iets wordt gestopt. Op basis van de beleidsdoelen en de gecontracteerde of gesubsidieerde interventies is echter duidelijk dat de gemeente impliciet een brede definitie van preventief jeugdbeleid hanteert, zoals beschreven in paragraaf 1.4. De gemeente heeft in beleidsdoelen vastgesteld zich, naast de wettelijk verplichte taken, in te zetten om onder andere: • Armoede onder jongeren tegen te gaan; • Overgewicht onder jongeren tegen te gaan, • (De consequenties van) relatieproblemen bij ouderen te verhelpen om jeugdproblematiek te voorkomen; • Ervaren prestatiedruk te voorkomen en te verhelpen, en; • De toename van het jeugdzorggebruik te verminderen.
Uit de interventies blijkt vervolgens dat de gemeente zich ook inzet voor thema’s zoals: de eerste duizend dagen (-9 maanden tot 2 jaar), het ondersteunen van jonge ouders, gezond en gewild zwanger zijn, brede preventie bij opgroeien, plezier en prestaties op school en het voorkomen van en voorlichting geven over verslaving (alcohol en gamen). Dit maakt duidelijk dat de gemeente Papendrecht een brede reikwijdte hanteert die zich uitstrekt van jeugdgezondheidszorg en opvoedondersteuning tot armoedebeleid en jongerenparticipatie. Het omvat zowel wettelijke taken als bovenwettelijke activiteiten die de gemeente beleidsmatig of contractueel realiseert. Deze brede definitie sluit aan bij landelijke kaders zoals de lijn van de VNG, de Hervormingsagenda Jeugd 2023–2028, en adviezen van het RIVM en de RVS. Gezien de score van jongeren in de gemeente Papendrecht op gezondheidsindicatoren ten opzichte van gemeenten in de regio Zuid-Holland Zuid is het ook logisch dat er een brede definitie wordt gehanteerd. Zo voelt slechts 71% zich gelukkig (regio: 76%) en ervaart 56% stress (regio: 49%). Ook de veerkracht is licht lager en de schoolbeleving opvallend negatiever (slechts 31% vindt school leuk, tegenover 41% in de regio). Verder valt op dat het condoomgebruik onder jongeren beduidend
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
12
lager ligt (32% versus 48%). Deze cijfers zijn afkomstig uit het regionale dashboard Hoegezondiszhz.nl. De signalen wijzen op onderliggende kwetsbaarheden in mentaal welzijn, weerbaarheid en relationele ontwikkeling – en vormen daarmee een onderbouwd uitgangspunt voor preventieve interventies als stresseducatie, schoolmotivatieprogramma’s en seksuele weerbaarheidstrainingen. 80% 60% 40% 20% 0% Voelt zich gelukkig
Ervaart stress Vindt school leuk
Gebruikt een condoom
% jongeren in de gemeente Papendrecht Papendrecht
Regio
Figuur 1: Mate waarin jongeren scoren op gezondheidsindicatoren ten opzichte van de regio (2023) Hoewel het belangrijk is om beleidskeuzes te baseren op de lokale situatie van jeugdigen, is het minstens zo relevant dat de gemeente inzicht heeft in de ontwikkelingen waarop zij géén directe invloed kan uitoefenen. Deze ontwikkelingen kunnen namelijk ook van invloed zijn op de leefwereld van jongeren en daarmee op de monitoringscijfers over hun ontwikkeling. Relevante ontwikkelingen waar de gemeente geen invloed op heeft, zijn bijvoorbeeld: • De afname van het aantal geboren jongeren; • Toenemende mentale druk en stress - prestatiestress, somberheid, angst door brede maatschappelijke factoren zoals examendruk, online-vergelijking en zorgen over de toekomst; • Centrale examens, eindtoetsen en landelijke monitoring verhogen beleving van druk. Gemeenten bepalen deze kaders niet, maar zien wél gevolgen (bijv.
stress, verzuim); • Kosten van levensonderhoud en koopkracht - armoededruk werkt door in gezinnen en kindontwikkeling; • Krappe woningmarkt en woononzekerheid - landelijke schaarste aan (betaalbare) woningen beïnvloedt stress, zelfstandigheid en gezinsdynamiek (scheefwonen, doorstroom, zelfstandig wonen); • Polariserend maatschappelijk klimaat en nieuws-/klimaatangst - brede maatschappelijke en geopolitieke onrust (oorlog, klimaat, politiek) draagt bij aan angst/onzekerheid bij jongeren. Dit zijn maatschappelijke ontwikkelingen waar de gemeente geen directe invloed op heeft. De gemeente heeft wel de mogelijkheid om te kiezen voor het inzetten van preventief jeugdbeleid om, waar dit mogelijk is, maatregelen te nemen tegen negatieve effecten van deze ontwikkelingen. Met andere woorden: maatregelen lossen de kernoorzaak van maatschappelijke ontwikkelingen niet op, maar helpen mogelijk bij het tegengaan van negatieve effecten van deze ontwikkelingen. Bevindingen aan de hand van het factorenmodel Het factorenmodel is een praktisch analysekader om preventievraagstukken systematisch te ordenen en te verbinden met sturing. We onderscheiden drie lagen: 1. Context- en drukfactoren die lokaal nauwelijks te beïnvloeden zijn; 2. Lokale risicofactoren waarop deels in te grijpen is, en; 3. Beleids-/uitvoeringsfactoren die we volledig te organiseren zijn.
Per factor bepalen we de beïnvloedbaarheid (0–3), koppelen we passende interventies en leggen we succesindicatoren vast.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
13
Het factorenmodel laat zien dat Papendrecht opereert tegen een achtergrond van breed werkende drukfactoren zoals prestatiedruk, online/sociale-mediadruk en financiële stress in gezinnen. Het zijn factoren die het dagelijks welbevinden van jongeren beïnvloeden en lokaal slechts beperkt te sturen zijn. De analyse volgens het factorenmodel laat zien dat de belangrijkste lokale risico’s zich concentreren rond mentaal welbevinden in de onderbouw van het VO, de beleving van school en de kwetsbare PO-VO-overgang, en bij relationele/seksuele weerbaarheid. Een deel van de huidige inzet raakt deze thema’s direct (o.a. mentorlessen, Plezier op School, Lang Leve de Liefde); daarnaast is er bredere preventieve inzet (bijv. sport, brede school, armoede-ondersteuning) die vooral indirect bijdraagt en waarvan de koppeling aan deze risico’s nog niet altijd expliciet is. De bijlage 5.4. Factorenmodel toont de drie lagen van factoren en de onderliggende indicatoren in één overzicht. Normeren van de bevindingen Norm 1 - De gemeente heeft een passende reikwijdte vastgesteld die bepaalt waar zij verantwoordelijk voor is binnen preventief jeugdbeleid. De gemeente hanteert impliciet een passende en brede reikwijdte van preventief jeugdbeleid waar zij wettelijk verantwoordelijk voor is. Deze reikwijdte is niet expliciet vastgesteld.
Norm 2 - In hoeverre maakt de gemeente, gezien de wettelijke verplichte en lokale mogelijkheden, bewuste en gewogen beleidskeuzes? De gemeente maakt geen gewogen en bewuste keuzes op basis van de wettelijke verplichtingen en lokale mogelijkheden. Beleidskeuzes lijken vooral afzonderlijk te zijn onderbouwd, met elk een eigen logica. Deelvraag
2.Waar kan Papendrecht invloed uitoefenen met beleidskeuzes (en waar niet)?
Normen
•
De gemeente heeft een passende reikwijdte vastgesteld die bepaalt waar zij verantwoordelijk voor is binnen het preventieve jeugdbeleid.
•
De gemeente maakt, gezien de wettelijke verplichte en lokale mogelijkheden, bewuste en gewogen beleidskeuzes.
Tabel 2: Toetsing op normenkader – deelvraag 2
2.3 De positie van de raad Om te onderzoeken welke positie de raad heeft bij de effectiviteit van preventief jeugdbeleid, geven we in deze paragraaf antwoord op de derde deelvraag. Deze vraag luidt: Welke positie heeft de raad in het maken van deze afwegingen? Hier worden de normen getoetst die betrekking hebben op de informatiepositie en de rol van de gemeenteraad bij beleidsafwegingen, te weten: 1. De gemeenteraad wordt door het college periodiek, tijdig en volledig geïnformeerd over de beleidskeuzes en beleidsrealisatie, en 2. De gemeenteraad ervaart dat zij naar behoefte (toereikend, tijdig en bruikbaar) wordt geïnformeerd om haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen.
De informatiepositie van de gemeenteraad De raad ontvangt periodiek informatie via voortgangsrapportages, jaarverslagen en kwartaaloverzichten. Het betreft vaak rijke informatie. De informatie is veelal uitvoeringsgericht (zoals aantallen en wachttijden), zie ook paragraaf 2.1.1 Check. Deze informatie geeft weinig inzicht in maatschappelijke effecten of beleidsmatige doelrealisatie. Hierdoor beschikt de raad wel over veel gegevens, maar ontbreekt de beleidsmatige context of doelrealisatie om de effectiviteit en doelmatigheid van keuzes te beoordelen. In paragraaf 2.1.1 Act is dit nader uiteengezet. Uit de sessie met de gemeenteraad en tijdens interviews blijkt dat de overvloed aan informatie eerder overweldigend dan richtinggevend werkt. Tijdens de sessie met de gemeenteraad werd herkend dat er een risico is dat keuzes en controles gebaseerd zijn op informatie die voorhanden was, maar dat bij nader inzien dit niet vaak de informatie is die nodig is om gefundeerd te kiezen of te controleren. De leden van de gemeenteraad werden zich tijdens de sessie bewust dat zij over onvoldoende bruikbare informatie beschikte om effectief hun kaderstellende en controlerende rol goed te vervullen. Zij ervaarden dat zij niet zozeer meer, maar wel specifieke informatie miste. Informatie die nodig is om scherpe kaders te stellen.
Tegelijkertijd werd duidelijk dat de raad hier zelf ook een rol in speelt. De gemeenteraad heeft scherpere politieke keuzes te maken om zodoende een
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
14
meer gericht en beter afgebakend beleidskader vast te stellen. De raad formuleert kaders op hoofdlijnen en laat veel ruimte aan het college en de uitvoering, en daarmee ook aan de manier van monitoring en verantwoording. De besluitvorming rondom de Routekaart Jeugd is hier een voorbeeld van. De gemeenteraad is meervoudig en tijdig in positie gebracht. Dit is als volgt gebeurt via de volgende sessies of vergaderingen: • • • • • •
13 maart 2023 2 oktober 2023 16 november 2023 29 januari 2024 23 mei 2024 10 juni 2024
Een beeldvormende raadsvergadering Een 1e raadsklankbordgroep jeugd Een 22 beeldvormende raadsvergadering Een 2e raadsklankbordgroep jeugd Een oordeelsvormende raadsvergadering Een besluitvormende raad; de Routekaart Jeugd is hier conform voorstel vastgesteld.
Tegelijkertijd geven raadsleden tijdens de sessie aan dat zij onvoldoende in staat zijn om op basis van de hun gepresenteerde informatie volledig de juiste kasderstellende keuzes te maken. Dit besef ontstond tijdens de sessie met de gemeenteraad. Zij realiseerde zich dat zij onvoldoende de consequenties en implicaties doorgrondde om gewogen keuzes te maken. Nogmaals: hier heeft de gemeenteraad zelf ook een belangrijke rol in. Zij dienen duidelijker aan te geven welke informatie zij nodig hebben om de juiste kaders te kiezen. Normeren van de bevindingen Norm 1 - De gemeenteraad wordt door het college periodiek, tijdig en volledig geïnformeerd over de beleidskeuzes en beleidsrealisatie – Dit gebeurt in redelijke mate. Hoewel er veel informatie is, is deze informatie niet toereikend om inzicht te hebben in beleidsrealisatie. De raad is in positie gebracht om kaders te stellen, maar dit had beter gewogen en scherper bediscussieerd mogen worden. Norm 2 - De gemeenteraad ervaart dat zij naar behoefte (toereikend, tijdig en bruikbaar) wordt geïnformeerd om haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen – Dit is onvoldoende het geval. Daarbij is het van belang om te vermelden dat de gemeenteraad zich niet bewust geweest is van de eigen behoefte om haar rollen te vervullen. Zo kon het blijven bestaan. Deelvraag
3. Welke positie heeft de raad in het maken van deze afwegingen?
Normen
•
De gemeenteraad wordt door het college periodiek, tijdig en volledig geïnformeerd over de beleidskeuzes en beleidsrealisatie.
•
De gemeenteraad ervaart dat zij naar behoefte (toereikend, tijdig en bruikbaar) wordt geïnformeerd om haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Tabel 3: Toetsing op normenkader – deelvraag 3
2.4 Een afwegingskader voor beleidskeuzes In deze paragraaf geven we antwoord op de vierde deelvraag van dit onderzoek: Hoe kan een waarden/afwegingskader voor beleidskeuzes in het preventieve jeugdbeleid eruitzien? De bevindingen maken duidelijk dat Papendrecht een fundament heeft voor preventief jeugdbeleid: er zijn beleidsambities en er is aandacht voor uitvoering en monitoring. Tegelijkertijd ontbreken scherpe keuzes, systematisch gebruik van bewezen effectieve interventies en een samenhangend sturingsmodel dat doelen, middelen en resultaten verbindt. Voor de gemeenteraad betekent dit dat zij nog onvoldoende handvatten heeft om haar kaderstellende en controlerende rol volledig
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
15
te vervullen. Dit ervaart de gemeenteraad ook zelf. Gezien deze bevindingen is een afwegingskader helpend bij het maken van onderbouwde en samenhangende keuzes. Het afwegingskader is zichtbaar in figuur 2. Bij het gebruik van het afwegingskader is het van belang dat de gemeenteraad handelt vanuit haar eigen wettelijke rol. In de Gemeentewet is vastgelegd dat de raad kaders en regels vaststelt en het door het college gevoerde bestuur controleert. Het afwegingskader ondersteunt de raad bij het stellen van duidelijke kaders en het uitoefenen van haar controlerende taak. Er dient voorkomen te worden dat de raad in haar handelen zelf beleid vaststelt en daarmee buiten haar taken handelt. Dit zou een risico kunnen zijn bij het gebruikmaken van het afwegingskader. Tijdens de sessie met de gemeenteraad is de werking van en het werken met het afwegingskader getoetst. De goede opkomst en actieve deelname lieten duidelijk zien dat er betrokkenheid is bij het thema en bereidheid om een meer kaderstellende en controlerende rol te vervullen bij preventief jeugdbeleid. Tijdens de sessie werd heel duidelijk en concreet ervaren dat het de gemeenteraad op allerlei manieren helpt.
Het zorgt voor een gericht politiek gesprek om beleidskeuzes te maken op de onderwerpen waar keuzes op te maken zijn en beleid effect moet hebben, het geeft steviger kader voor de gemeente om interventies op in te richten en het maakt duidelijk waar de effecten gerealiseerd moeten worden en welke informatie (effectrapportage) verwacht wordt door de gemeenteraad. Het afwegingskader bevat tien criteria die voortkomen uit wetenschappelijke studies, openbare onderzoeken en het bestaande afwegingskader uit de samenlevingsvisie Papendrecht ‘Samen doen – Samen leven’. Deze criteria bieden een gestructureerde manier om voorstellen te beoordelen en ondersteunen de gehele beleidscyclus, van ontwerp tot uitvoering en evaluatie. Het kader helpt bij het wegen van interventies, beleidsmaatregelen of andere activiteiten op elk criterium, zodat een totaalbeeld ontstaat van waar het voorstel aan bijdraagt en aan welke normen het voldoet. In hoofdstuk 4 wordt een aanbeveling gedaan hoe er met het afwegingskader gewerkt kan worden.
Figuur 2: Het afwegingskader
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
16
2.5 Een aanbevolen positie van de gemeenteraad De gemeenteraad heeft een essentiële rol in het sturen op en borgen van effectief preventiebeleid. Toch blijkt uit verschillende studies dat raadsleden zich vaak machteloos voelen bij dit complexe en diffuse thema. In deze paragraaf beantwoorden we de vijfde deelvraag: welke positie van de gemeenteraad is aan te bevelen? Wetenschappelijk en ander funderend onderzoek laat zien dat de gemeenteraad een duidelijke positie heeft om de volgende taken uit te voeren: 1. Normeren - De raad moet scherpe kaders stellen aan wat preventie in de gemeente wél en níét betekent. Alleen dan is het mogelijk om keuzes te maken, prioriteiten te stellen en beleid te toetsen. Daarbij hoort ook het expliciet maken van de maatschappelijke doelen: wat wil de gemeente met preventie bereiken? 2. Vragen naar bewijs - De raad zou consequent moeten vragen of de ingezette interventies bewezen effectief zijn en op welke onderbouwing dat is gebaseerd. De SEO-commissie bepleit dat raadsleden geen genoegen zouden moeten nemen met “anekdotische logica” of goedbedoelde intenties, maar bewijs vragen passend bij de aard van het beleid. 3. Controleren op uitkomsten, niet alleen op inzet - Veel preventie wordt nog gemonitord in termen van bereik (aantal trainingen, deelnemers), niet in termen van maatschappelijke opbrengsten.
De raad zou periodiek moeten vragen: wat is er concreet voorkomen? Welke trends in jeugdhulpgebruik zijn zichtbaar? 5. De financiële samenhang bewaken - Preventie is vaak gefinancierd uit meerdere budgetten (jeugd, welzijn, participatie, gezondheid, tijdelijke of structurele middelen). De raad moet kunnen overzien hoe deze middelen samenhangen en of ze doelmatig worden besteed. Volgens de ROB is het doorbreken van verkokerde begrotingen cruciaal om de baten van preventie zichtbaar te maken. Bij verkokering werken domeinen, professionals of teams vanuit hun eigen gespecialiseerde perspectief wat leidt tot een gebrek aan samenwerking en kennisuitwisseling. 6. Durven bijsturen - Als blijkt dat bepaalde initiatieven niet effectief zijn, is het aan de raad om het college hierop aan te spreken en alternatieven te vragen. Het stoppen met ineffectieve inzet is minstens zo belangrijk als het starten van nieuwe initiatieven. Positie bepalen aan de hand van het afwegingskader Het afwegingskader kan een sleutelrol vervullen in het versterken van de positie van de raad: het biedt structuur en richting in de informatievoorziening, maakt het mogelijk om scherpere politieke keuzes te maken, en geeft concrete aanknopingspunten om beleid niet alleen vast te stellen maar ook systematisch te controleren.
Daarmee helpt het de gemeenteraad om haar kaderstellende en controlerende taak meer consistent, doelgericht en effectief uit te voeren. De raad heeft handvatten nodig om prioriteiten te stellen en te bepalen welke criteria zwaarder wegen, terwijl de ambtelijke organisatie volledige en betrouwbare informatie moet aanleveren om het afwegingskader te vullen. Het kader kan ook criteria als “knock-out” definiëren, waaraan voorstellen sowieso moeten voldoen; indien een voorstel hier niet aan voldoet, kan het niet worden gehonoreerd of moet het worden aangepast totdat het aan de criteria voldoet. Zo wordt duidelijk welke beleidskeuzes prioriteit hebben en waar ruimte is voor politieke discussie over het gewicht en de interpretatie van de criteria.
2.6 Scenario’s voor beleidskeuzes In deze paragraaf beantwoorden we de zesde deelvraag: welke mogelijke scenario's zijn er voor beleidskeuzes? De mogelijke scenario’s voor beleidskeuzes liggen in de toepassing van het afwegingskader en de tien criteria die daarin zijn opgenomen. Door het afwegingskader systematisch te gebruiken, kan de gemeenteraad keuzes maken die de werkdefinitie van preventief jeugdbeleid kunnen versmallen. Dit betekent dat er richting kan worden gegeven, bijvoorbeeld door prioriteit te leggen bij bepaalde doelgroepen of ontwikkelfasen, bij interventies met bewezen effectiviteit, of bij maatregelen die direct bijdragen aan maatschappelijke uitkomsten zoals schoolwelbevinden of sociale veiligheid. Afhankelijk van het gewicht dat aan de verschillende criteria wordt toegekend, ontstaan er verschillende scenario’s. Zo kan een scenario gericht zijn op maximale kosteneffectiviteit, waarbij interventies vooral worden geselecteerd op bewezen rendement. Een ander scenario kan de nadruk leggen op breed bereik en inclusiviteit, waarbij universele voorzieningen centraal staan. Ook is het denkbaar dat er een scenario wordt gekozen met strikte “knock-out” criteria, waardoor voorstellen
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
17
die niet aan minimale eisen voldoen (bijvoorbeeld bewezen effect of aantoonbare samenhang met beleidsdoelen) direct afvallen. Tijdens het rekenkameronderzoek zijn niet direct bepaalde scenario’s van beleidskeuzes onderzocht. Tijdens de sessie met de raad is wel duidelijk geworden dat alle tien de criteria als waardevol en relevant worden ervaren. Op basis van breder aanpalend onderzoek is op te maken dat preventie bij risicogroepen en zo vroeg mogelijk acteren het meest effectief is. Het gaat bijvoorbeeld om de leeftijd van -10 maanden tot 2 jaar zoals de doelgroep van Kansrijke Start, of om jeugdigen die in kwetsbare gezinnen opgroeien. De Routekaart erkent het belang van risicofactoren en beschrijft doelgroepen vrij concreet (bijv. gezinnen met vechtscheidingen, jongeren met media-gerelateerde problematiek, kinderen in armoede). Ook initiatieven als Samen Oplopen, het Adviespunt SKO en JOGG zijn duidelijk op doelgroepen afgestemd. Toch ontbreekt een structurele definitie van doelgroepen of een risicoprofiel. Het is voorstelbaar dat een dergelijke focus leidt tot een scenario waarin deze doelgroepen zwaarder meewegen in het afwegingskader, waardoor beleid, interventies en beleidsrealisatie daar meer op worden gericht.
Een ander denkbaar scenario is dat ervoor wordt gekozen om met name in te zetten op bewezen effectieve interventies, of interventies die zich binnen een bepaalde periode dienen te bewijzen. Dit verkleint de versplintering en het risico op overlap van interventies.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
18
3.
Conclusies
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies van het rekenkameronderzoek weergegeven. De conclusies geven inzicht in de effectiviteit van het huidige preventieve jeugdbeleid, de positie van de gemeenteraad en de kansen voor verbetering van sturing en beleidskeuzes. 1. Het huidige beleid is ambitieus, maar weinig concreet voor preventie De gemeente Papendrecht heeft de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in preventief jeugdbeleid, met nadrukkelijke aandacht voor preventie, wat blijkt uit de 43 bekostigde preventieve interventies. Beleidskaders zoals de Routekaart Jeugd, de Samenlevingsvisie en uitvoeringsagenda’s vormen een fundament dat getuigt van bestuurlijke ambitie. Tegelijkertijd is het beleid breed opgezet, van opvoedondersteuning tot armoedebestrijding, maar er ontbreekt een duidelijke afbakening van wat de gemeente onder preventie verstaat en welke inzet gericht is op het voorkomen van jeugdhulp versus het bevorderen van brede ontwikkelkansen. Dit leidt tot versnippering, onduidelijkheid over prioriteiten en overlap tussen interventies, met als gevolg inefficiëntie en gemiste kansen. Het niet expliciet kiezen van prioriteiten betekent impliciet dat de gemeente zich committeert aan een brede definitie van preventief jeugdbeleid. 2.
De beleidscyclus (PDCA) is niet sluitend Papendrecht heeft belangrijke stappen gezet in het preventieve jeugdbeleid, met ambities zoals het afremmen van de vraag naar jeugdhulp en het versterken van preventie. Deze ambities zijn vertaald vanuit de kernopgaven, maar de bijbehorende doelen ontbreken soms en zijn, wanneer ze er wel zijn, niet structureel SMART geformuleerd. De PLAN- en CHECK-fase van de PDCA-cyclus scoort daardoor beperkt: de uitvoering van beleid is moeilijk herleidbaar naar de beleidsdoelen, outcomeevaluaties ontbreken en beleid wordt nauwelijks bijgestuurd op basis van evaluaties. Hierdoor blijft sturen op effectiviteit en leren van beleid beperkt. Daarbij moet worden opgemerkt dat veel lopende interventies al gestart waren voordat de nieuwe beleidsplannen werden opgesteld. Het aanbod van interventies is breed en thematisch rijk. Sommige interventies tonen aantoonbaar effect, terwijl andere hun effectiviteit missen of overlappen met bestaand aanbod. Beleidsmatige sturing en systematische toetsing ontbreken, waardoor keuzes moeilijk te maken zijn en samenhang onvoldoende geborgd wordt. Daarnaast blijken veel huidige interventies gebaseerd op aannames of goedbedoelde logica, in plaats van empirisch bewezen effectiviteit.
Het risico bestaat dat minder effectieve maatregelen de beperkte beleidsruimte innemen, waardoor de impact van preventie op het terugdringen van zware jeugdhulp beperkt blijft. 3. Weinig zicht op ontwikkelfasen en risicoprofielen Er is nog geen structurele werkwijze of duidelijke keuze over hoe doelgroepen worden gedefinieerd op basis van risico’s en ontwikkelingsbehoeften. Het expliciet kiezen van doelgroepen, gebaseerd op ontwikkelfasen in de jeugd en risicoprofielen binnen Papendrecht, is een cruciale kaderstellende beslissing om effectief preventief jeugdbeleid te voeren. Het ontbreken hiervan belemmert een gerichte inzet van middelen, het monitoren van de impact en het stellen van prioriteiten die daadwerkelijk voorkomen dat jongeren in de jeugdhulp terechtkomen. De doelgroepen die nu binnen de Routekaart Jeugd zijn gekozen, geven wel enige richting aan beleid, maar verdienen verdere specificering en doorvertaling. 4. Preventie wordt veelal incidenteel gefinancierd en is daarmee kwetsbaar Veel initiatieven en interventies zijn afhankelijk van tijdelijke of projectmatige financiering. Dit beperkt de continuïteit en maakt het moeilijk om beleid duurzaam uit te voeren. Hierdoor is er een lagere potentiële bijdrage van preventie aan de bredere maatschappelijke ambitie om jeugdproblemen vroegtijdig te voorkomen.
Het is voor te stellen dat juist bij een onderwerp als preventie financiering voor een lange termijn nodig is, omdat effect pas over lange termijn zichtbaar is. Dit onderstreept des te meer het belang om scherpere keuzes te maken welke inwoners in Papendrecht op welk gebied interventies mogen verwachten.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
19
5. Informatievoorziening is aanwezig, maar mist strategische waarde Papendrecht verzamelt veel gegevens over uitvoering en resultaten, maar deze worden onvoldoende gebruikt om bestuurlijke keuzes te onderbouwen. Raadsleden geven aan dat zij frequent en uitgebreid worden geïnformeerd, maar dat de informatie soms overweldigend is en niet altijd helpt bij het maken van keuzes. Naast de conclusie dat informatie onvoldoende gebruikt wordt om keuzes te maken, heeft de informatie die er is nog onvoldoende een strategische waarde. De informatie heeft nog niet het niveau van beleidsrealisatie, (maatschappelijk) effect of outcome. 6. De raad wordt wél geïnformeerd, maar is onvoldoende toegerust De gemeenteraad wordt vooral geïnformeerd over uitvoeringsaantallen en nauwelijks over effecten. De kaderstellende keuzes zijn vaak onvoldoende onderbouwd op basis van ter zaken doenende criteria zoals doelgroep, kosteneffectiviteit, samenhang met beleid of preventielogica. Raadsleden zijn daardoor minder goed toegerust om hun kaderstellende en controlerende rol optimaal te vervullen. De gemeenteraad was zich hier tot de gemeenteraadsessie nog onvoldoende bewust van geweest. Zij maakte keuzes op basis van de informatie die voorhanden was, maar het werd duidelijk dat zij andere informatie nodig had om effectieve kaders te bepalen.
Zij dient specifieker de benodigde informatie uit te vragen en te ontvangen om duidelijkere keuzes en beleidskaders te maken. Dit zal ertoe leiden dat zij beter in staat is strategische keuzes te bespreken en te toetsen. De recent vastgestelde beleidsdocumenten geven hiervoor nieuwe mogelijkheden en een logisch nieuw moment om hierop te verbeteren.
De effectiviteit van preventief jeugdbeleid
20
4.
Aanbevelingen
Dit rapport beperkt zich niet tot het beantwoorden van de deelvragen en het presenteren van de bevindingen. Op basis van de bevindingen formuleren we ook enkele aanbevelingen voor de gemeente Papendrecht, te lezen in dit hoofdstuk. Het startpunt van de beleidscyclus is het bepalen van een helder en scherp beleidskader dat daadwerkelijk kadert. De belangrijkste aanbeveling is om de raad steviger te positioneren, zodat zij haar kaderstellende en controlerende rol kan waarmaken. Dit vraagt inzet van het college, de ambtelijke organisatie én de gemeenteraad zelf. Vervolgens dient de raad in positie te blijven door vanuit deze kaders passende criteria en informatie te benutten. Het eerder gepresenteerde afwegingskader biedt hiervoor houvast (zie 2.4 figuur 2). Werken met het afwegingskader • Bepaal de zwaartepunten in het afwegingskader - Voorstellen dienen langs alle criteria te worden gelegd, zodat een totaalbeeld ontstaat van de bijdrage van het voorstel en in welke mate het voldoet. Het is vervolgens aan de gemeenteraad en beleidsmakers om te bepalen welk gewicht elk criterium krijgt: voor de ene partij kan kosteneffectiviteit zwaarder wegen dan bereik, voor een andere juist andersom. • Bepaal de minimale eis - De raad kan ervoor kiezen bepaalde criteria als knock-out te hanteren: aan deze criteria moet een voorstel voldoen, anders wordt het niet gehonoreerd.