Bijlage 2 - Notitie rechtmatigheid december 2023 - commissie Bado.pdf
Tekst van het document
•
de aandachtspunten van het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium heeft ingebed in de diverse verordeningen en gemeentelijke regelgeving;
•
de transacties die afwijken van de criteria voor financiële rechtmatigheid registreert (bijvoorbeeld door deze vast te leggen in de (centrale) administratie);
•
de interne beheersing van de processen heeft vormgegeven (en of deze toereikend is voor de naleving van de geldende wet- en regelgeving);
•
de naleving van de geldende wet- en regelgeving monitort inclusief de juistheid/ volledigheid van de vastlegging van de afwijkingen (inclusief autorisatie van de afwijkingen);
•
het interne controleplan heeft opgesteld inclusief: o
de identificatie van de risico’s;
o
de kwaliteits- en risicobeoordeling van de interne processen en IT-systemen;
o
de identificatie van de risicovolle stromen en de hoofdlijnen van de interne beheersing;
o
de bepaling van omvang, aard en reikwijdte van de interne controlewerkzaamheden;
o
de wijze van rapporteren over de uitkomsten van de uitgevoerde interne controlewerkzaamheden.
•
periodiek de naleving van de geldende wet- en regelgeving toetst aan de hand van een intern controleplan gericht op de betrouwbaarheid van de door het college op te stellen rechtmatigheidstoelichting;
•
de interne controlewerkzaamheden heeft uitgevoerd, vastgelegd en de bevindingen heeft gerapporteerd;
•
opvolging geeft aan bevindingen die voortvloeien uit interne controlewerkzaamheden (Plan, Do, Check and Act);
•
de uitwerking van fouten en/of onzekerheden inclusief de vertaling van de verantwoordingsgrens naar de rapportering in de rechtmatigheidsverantwoording heeft vormgegeven.
Als de accountant significante tekortkomingen in de interne beheersing identificeert, rapporteert hij deze tijdig aan de gemeenteraad via de managementletter en (samengevat) in het accountantsverslag. Ingeval van significante leemten is het van belang dat het College de noodzakelijke acties onderneemt.
De accountant speelt in op de ingeschatte risico’s Het doel van de accountant is het verkrijgen van voldoende en geschikte controle-informatie over de ingeschatte risico’s, op een afwijking van materieel belang. De aard en omvang van de werkzaamheden van de accountant zijn afhankelijk van de ingeschatte risico’s (waaronder de risico’s van (de ontoereikende kwaliteit van) de interne beheersing van de gemeente. De accountant verkrijgt voldoende en geschikte controle-informatie op basis van een combinatie van systeemgerichte- en gegevensgerichte werkzaamheden.
28
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
De accountant voert systeemgerichte c.q. gegevensgerichte werkzaamheden uit indien: •
systeemgericht: de accountant voornemens is te steunen op de effectieve werking van interne beheersingsmaatregelen, om vervolgens de aard, timing en omvang van gegevensgerichte controlewerkzaamheden te bepalen;
•
gegevensgericht: de controlewerkzaamheden alleen onvoldoende en geschikte controleinformatie kunnen verschaffen, over de getrouwheid van de jaarrekening als geheel, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording.
De accountant zal zoveel als mogelijk willen steunen op interne beheersingsmaatregelen om daarmee de gegevensgerichte werkzaamheden te beperken. In dat geval heeft de accountant: • de opzet van de interne beheersing als toereikend beoordeeld, •
het bestaan van de interne beheersing vastgesteld en
•
de volwassenheid van de IT-omgeving en de reproduceerbaarheid van de interne beheersingsmaatregelen positief beoordeeld.
Ingeval van ontoereikende interne beheersingsmaatregelen zal de accountantscontrole grotendeels gegevensgericht plaatsvinden. De werkzaamheden zullen dan onder meer bestaan uit detailcontroles op de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen en de hieruit voortvloeiende lasten, baten en balansmutaties. De gegevensgerichte controlewerkzaamheden bestaan uit steekproeven, deelwaarnemingen, cijferanalyses etc. Als de gemeente niet beschikt over toereikende interne beheersmaatregelen en/of een toereikend onderbouwd en gedocumenteerde rechtmatigheidsverantwoording, zullen de gegevensgerichte controlewerkzaamheden van de accountant in omvang toenemen om te komen tot voldoende en geschikte controle-informatie.
De accountant controleert de rechtmatigheidscriteria De accountant controleert de getrouwheid van de jaarrekening met daarin de rechtmatigheidsverantwoording. De accountant toetst de getrouwe weergave van de afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording: •
Begrotingscriterium;
•
Misbruik en oneigenlijk gebruik;
•
Voorwaardencriterium.
In de figuur hieronder is het voorwaardencriterium uitgewerkt:
29
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
De onrechtmatige beheershandeling is niet hersteld terwijl dit wel mogelijk is
De onrechtmatige financiële beheershandeling is te herstellen
Er is sprake van een onrechtmatige financiële beheershandeling als gevolg van het niet voldoen aan het voorwaardencriterium
De onrechtmatige financiële beheershandeling heeft wel mogelijke financiële gevolgen
De onrechtmatige beheershandeling is hersteld
Het is niet mogelijk de onrechtmatige financiële beheershandeling te herstellen
De onrechtmatige beheershandeling heeft geen mogelijke financiële gevolgen
Door het daartoe bevoegde gremium wordt expliciet besloten de onrechtmatige financiële beheershandeling niet te herstellen, en het mogelijke financiële gevolg te accepteren.
Getrouwheidsfout (de baten en lasten en de toelichting zijn onjuist)
Geen getrouwheidsfout en geen rechtmatigheidsfout
Rechtmatigheidsfout die meeweegt bij het opstellen van de rechtmatigheidstoelichting. Geen sprake van getrouwheidsfout (lasten en toelichting zijn juist (onverschuldigde betaling)
Rechtmatigheidsfout die meeweegt bij het opstellen van de rechtmatigheidstoelichting. Geen sprake van getrouwheidsfout (lasten en toelichting zijn juist (onverschuldigde betaling))
Formele rechtmatigheidsfout. Mogelijk vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering
Figuur 6.1: Schematische weergave voorwaardencriterium
Gaan de gemeente en de accountant geen dubbel werk doen? De vraag kan rijzen of niet het gevaar bestaat dat de accountant in het kader van de hierboven beschreven toets, al het werk van de gemeente weer gaat overdoen. Dit is nadrukkelijk niet de bedoeling, maar het kan ook weer niet zo zijn dat een accountant volstaat met het slechts kennis nemen van de bevindingen van de gemeente. De mate waarin de accountant gebruik kan maken van hetgeen door de gemeente aangeleverd wordt, hangt onder meer af van de kwaliteit van de (verbijzonderde) interne controle, de onderbouwing van de bevindingen door de gemeente, etc. Hierbij is het van belang dat een gemeente vroegtijdig overlegt en afspraken maakt met de accountant over de activiteiten die gedurende het controlejaar uitgevoerd gaan worden in het kader van de (verbijzonderde) interne controle. Welke processen worden onder de loep genomen, hoe worden de bevindingen onderbouwd en wanneer zijn de resultaten bekend? Hierbij is het ook van belang dat de controlerend accountant vroegtijdig aangeeft op welke wijze gebruik kan worden gemaakt van de uitkomsten van de (verbijzonderde) interne controle. Wees hierbij alert op het ontstaan van (reële)
30
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
verwachtingen, over de mate waarin kan worden ‘gesteund’ op deze bevindingen en het effect op de (eigen) werkzaamheden van de accountant. Het betreft hier een professionele dialoog tussen gemeente en accountant op basis van gelijkwaardigheid en een gedeeld belang. Het gedeelde belang is onder meer het voorkomen van misverstanden over wat de gemeente heeft gedaan om de rechtmatigheid goed in beeld te krijgen en de manier waarop de accountant in de controle hiervan gebruik kan maken. De NBA heeft een handreiking opgesteld over hoe de accountant de rechtmatigheidsverantwoording zal controleren. Deze NBA-handreiking moet zorgen voor meer uniformiteit en eenduidigheid en voldoende diepgang bij de controle van de rechtmatigheidsverantwoording door de accountant.
31
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
7 Aandachtspunten Op basis van het voorgaande worden de volgende aandachtspunten geformuleerd: • Voer als gemeenteraad en College van B&W een gesprek over de hoogte van de verantwoordingsgrens. Let hierbij op: de gewenste informatiepositie van de raad, de kosten die zijn verbonden aan het afleggen van de rechtmatigheidsverantwoording en de (al dan niet gewenste) consistentie in (verantwoordings- en controle) normen.
32
•
Het eerste jaar van de rechtmatigheidsverantwoording over 2023, zal nog niet alles op rolletjes lopen. Het zal ook een gewennings- en groeiproces zijn, waarin het samenspel tussen gemeente en accountant in de loop der tijd vastere vormen zal krijgen. Dat laatste geldt ook voor het samenspel tussen gemeenteraad en college, als het gaat over de verantwoording over de rechtmatigheid.
•
Ga als gemeente en accountant rond de tafel zitten, om afspraken te maken over wie wanneer wat doet. Hoe spoort de gemeente de onrechtmatigheden op en wat zien we hiervan terug in de opzet en werking van de interne controle? Hoe legt de gemeente bijvoorbeeld de onrechtmatigheden vast gedurende het jaar? Hoe kan de accountant voortbouwen op de bevindingen van de gemeente en wat voor aanvullende werkzaamheden moeten er door de accountant verricht worden, om tot een zelfstandig oordeel te komen?
•
Zie de rechtmatigheidsverantwoording vooral als een hulpmiddel, om de rechtmatigheid in de gehele organisatie beter in de vingers te krijgen. Laat dit een startpunt zijn voor een gesprek tussen de gemeenteraad en het College van B&W, over het (structureel) vergroten van de rechtmatigheid.
•
In tegenstelling tot eerdere uitingen (zoals in de voorgaande versie van deze notitie) dienen afwijkingen die voortvloeien uit de verantwoording van de specifieke uitkeringen, ook meegewogen te worden bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording.
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
Bijlage 1: Begrippenlijst
33
•
Afwijkingen: Fouten en onduidelijkheden.
•
Bado: Besluit accountantscontrole decentrale overheden. Zier hiervoor de volgende link: https://wetten.overheid.nl/BWBR0015524/2017-12-09
•
BBV: Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Zier hiervoor de volgende link: https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2019-07-01
•
Commissie BADO: De commissie BADO brengt richtinggevende notities uit met een nadruk op de hoe-vraag en de interpretatie van bestaande wet- en regelgeving, voor wat betreft knelpunten en gezamenlijke oplossingen die raken aan de bedrijfsvoering en de accountantscontrole van decentrale overheden. Zie hiervoor de volgende link: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-enprovincies/bedrijfsvoering-en-audits-gemeenten-en-provincies
•
Commissie BBV: In het BBV is opgenomen dat er een commissie is met als taak om zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Zie hiervoor de volgende link: https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979281/commissieleden
•
Controleverklaring: In de controleverklaring geeft de accountant zijn/haar oordeel weer over de getrouwheid van de jaarrekening. Bij gemeenten gold tot en met 2022 als bijzonderheid dat de accountant in zijn verklaring ook een oordeel geeft over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties die in deze jaarrekening zijn vermeld. Dat wordt anders na de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording; dan omvat het oordeel de getrouwheid van de jaarrekening, met daarin de toelichting op de financiële rechtmatigheid door het College
•
Fouten: Rechtmatigheidsfouten treden op bij financiële beheershandelingen, waarbij de in het normenkader beschreven wet- en regelgeving niet is nageleefd.
•
Getrouwheid: Een oordeel van de accountant over of de informatie juist en toereikend/volledig is. Voorts geschikt is voor het doel waarvoor deze wordt verstrek. En ten slotte of het bij de volksvertegenwoordigers en de burger (gebruikers van de verantwoording) geen ander beeld oproept, dan overeenkomt met de feiten.
•
In Control Statement: Hierin gaat het College van B&W in op het functioneren van de interne bedrijfsvoering en betrouwbaarheid van (risicomanagement)processen alsmede ICTsystemen. Dit heeft een bredere strekking dan de rechtmatigheidsverantwoording.
•
Materialiteit: Informatie is materieel of heeft een materieel belang, als deze informatie invloed kan hebben op de besluitvorming van de gebruiker van die informatie. Gebruikers zijn bijvoorbeeld raadsleden of burgers. Er zijn twee zaken waarvoor de accountant de materialiteit gebruikt. Het is allereerst de basis voor de diepgang van door de accountant uit te voeren werkzaamheden. Vervolgens is het bepalend voor het oordeel van de accountant over de jaarrekening. Voor de controle van een gemeente zijn de normen uit het Besluit
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
accountantscontrole decentrale overheden (Bado) leidend, voor de uiteindelijke conclusie of iets materieel is en wat hiervan de gevolgen zijn voor de strekking van de controleverklaring.
34
•
Normenkader: Het normenkader voor een rechtmatigheidsverantwoording betreft de inventarisatie van de relevante regelgeving, waaronder die van de betreffende gemeente (zoals verordeningen). De inventarisatie beperkt zich tot regelgeving die relevant is voor financiële beheershandelingen. Het normenkader moet actueel worden gehouden en wordt aangepast op basis van nieuwe wet- en regelgeving. Daarom wordt het elk jaar opnieuw vastgesteld. Zie hiervoor: https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979239/rechtmatigheid
•
Onduidelijkheden: Indien het College van B&W in het kader van de verslaggeving niet kan aangeven of er sprake is van een rechtmatigheidsfout of niet.
•
Onzekerheden: De onzekerheden zijn te splitsen in onzekerheden in de verantwoording en in de controle. De onzekerheden in de verantwoording betreffen veelal schattingen, interpretaties en toekomstgevolgen. Onzekerheden in de controle komen vaak voort uit ontoereikend uitgevoerde maatregelen van interne beheersing waardoor er onvoldoende controle-informatie beschikbaar is.
•
Rechtmatigheidsverantwoording: de rechtmatigheidsverantwoording wordt een nieuw onderdeel in de jaarrekening, waarin het College van B&W vanaf het verslagjaar 2021 toelicht of er rechtmatigheidsfouten boven de verantwoordingsgrens waren.
•
Verantwoordingsgrens: de grens waarboven het College van B&W afwijkingen moet melden aan de gemeenteraad. De gemeenteraad stelt deze verantwoordingsgrens vast met een maximum van 3% van de totale lasten.
•
Verbijzonderde interne controle: er is sprake van een verbijzondering van de interne controle, indien binnen de gemeente extra gelet wordt op de rechtmatigheid, bovenop en ook voortbouwend op de interne controles die reeds uitgevoerd worden in de (eerste) lijn.
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
Bijlage 2: Modeltekst commissie BBV voor de rechtmatigheidsverantwoording Verantwoordelijkheid college van burgemeester en wethouders De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijken een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording licht het college van burgemeester en wethouders toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door de raad op <datum> vastgestelde normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder toegelicht. Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken.
Deze grens is door de raad bepaald en bedraagt <x>% (maximaal 3) van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves en is daarmee vastgesteld op € <x>. Bevinding Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties <niet> rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens. De geconstateerde afwijkingen betreffen: • • In de paragraaf bedrijfsvoering is op basis van de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV en op basis van de afspraken met de raad aanvullende informatie opgenomen over de financiële rechtmatigheid. In deze paragraaf heeft het college ook beschreven welke actie hij onderneemt om vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen.
35
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
[15] In deze tekst wordt gesproken over college van burgemeester en wethouders, maar deze geldt ook voor gedeputeerde staten van de provincie en het (dagelijks) bestuur van waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Daar waar gemeente staat, dient ook provincie, waterschappen of gemeenschappelijke regeling gelezen te worden. [16] De afwijkingen (fouten en/of onduidelijkheden als gedefinieerd in de notitie rechtmatigheidsverantwoording) worden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording vermeld indien de door de raad gestelde verantwoordingsgrens voor rechtmatigheid is overschreden. Op basis van afspraken tussen de raad en het college kunnen afwijkingen die lager zijn dan de verantwoordingsgrens in de paragraaf Bedrijfsvoering worden vermeld.
36
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
Bijlage 3: Voorbeeldtekst paragraaf bedrijfsvoering van de provincie Friesland Rechtmatigheidsverantwoording De rechtmatigheidsverantwoording heeft betrekking op drie criteria: begrotingscriterium, voorwaardencriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium. Begrotingscriterium De begrotingsrechtmatigheid heeft betrekking op het financiële handelen binnen het kader van de geautoriseerde begroting. Dit wordt formeel als volgt omschreven: “Financiële beheershandelingen die ten grondslag liggen aan de baten en lasten (exploitatie), alsmede de balansposten (investeringen), dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door Provinciale Staten zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.” Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) dienen de afwijkingen in de jaarrekening herkenbaar te worden opgenomen en van een toelichting te worden voorzien. Als blijkt dat de gerealiseerde uitgaven op programmaniveau hoger zijn dan geautoriseerd, is er sprake van begrotingsonrechtmatigheid.
Er zijn verschillende typen begrotingsoverschrijdingen. Overschrijdingen die binnen de beleidskaders van Provinciale Staten passen, worden in het accountantsoordeel niet meegewogen. Overschrijdingen die gedurende het jaar bekend werden, zijn in 2022 aan Provinciale Staten voorgelegd, bijvoorbeeld via de bestuursrapportages. Nog niet geautoriseerde overschrijdingen worden in de jaarstukken toegelicht en worden door de vaststelling van de jaarrekening door Provinciale Staten alsnog geautoriseerd. De verschillen tussen de geautoriseerde lasten en de gerealiseerde lasten worden hieronder per programma weergegeven. lasten x €1000 begroting afwaardering programma na wijziging rekening afwijking boekwaarde 1 Bestuur 2 Infrastructuur 3 Omgeving 4 Economie 5 Mienskip 6 Bedrijfsvoering
37
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
7
Algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien
In 2022 is een begrotingsonrechtmatigheid ontstaan in programma 2 Infrastructuur. De reden hiervoor is dat de commissie BBV in de loop van september 2022 in haar vraag en antwoord rubriek heeft aangegeven dat in het geval van een bijdrage in een activum van derden, de provincie dezelfde wijze van al dan niet afschrijven moet hanteren als die derde. Aangezien het Rijk niet activeert (investeringen op afschrijving zetten) mogen wij dat ook niet doen. In de dekkingsreserve kapitaallasten zijn de bijdrage opgenomen voor de Rijksprojecten Harlingen, Joure, Haak om Leeuwarden en bereikbaarheid Leeuwarden. De boekwaarde (gemaakte kosten minus (toekomstige) inkomsten) bedraagt € .. miljoen per 31/12/2022 en deze is bij de jaarrekening in één keer afgeboekt. Hier tegenover staat de beschikking over de dekkingsreserve kapitaallasten waarmee dit geen effect heeft op het rekeningresultaat. In de nota reserves en voorzieningen provincie Fryslân 2022 is opgenomen dat het college het mandaat heeft om afschrijvingslasten te dekken uit deze reserve kapitaallasten. Omdat de nadere toelichting van de commissie BBV na het opstellen van de 2e berap 2022 is gekomen, was verwerking in de begroting 2022 niet meer mogelijk.
Voorwaardencriterium Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving, zowel intern als extern. Met onze interne controles sluiten we aan bij de goedkeurings- en rapporteringstoleranties die de accountant hanteert. In nauwe samenspraak met de accountant hebben we de omvang van de steekproeven en de uit te voeren controles bepaald. De controles zijn uitgevoerd op de volgende processen: personeel, inkoop, subsidies en overige geldoverdrachten en misbruik en oneigenlijk gebruik. Rechtmatigheidsfouten moeten in de verantwoording opgenomen en toegelicht worden indien zij boven het door de staten vastgestelde verantwoordingspercentage uitkomen. Wij hanteren de rapporteringstolerantie die ook met de accountant is afgesproken. Aanbestedingsrechtmatigheid De regels over aanbesteden staan in de Aanbestedingswet 2012 en het Aanbestedingsbesluit. In de Gids Proportionaliteit (flankerend beleid bij de aanbestedingswet 2012) zijn de voorschriften uitgewerkt over de eisen, voorwaarden en criteria die aan inschrijvers en inschrijvingen worden gesteld. Een aanbestedende dienst dient de voorschriften toe te passen of een afwijking in de aanbestedingsstukken te motiveren.
Het ten onrechte niet toepassen van de Aanbestedingswet 2012 met betrekking tot deze Europese aanbestedingsnormbedragen bij een aanbesteding van opdrachten, leidt tot een financiële rechtmatigheidsfout. Het niet naleven van de overige normbedragen uit de Gids Proportionaliteit leidt niet tot financiële rechtmatigheidsfouten voor zover de provincie afwijking hiervan adequaat heeft gedocumenteerd en gemotiveerd.
38
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
Bij .. crediteuren is sprake geweest van het niet correct naleven van de aanbestedingsregels. In totaal betreft het een bedrag van € .. Oorzaken zijn dat opdrachten stilzwijgend zijn verlengd of dat een nieuwe aanbesteding niet tijdig plaats heeft gevonden waardoor de termijn of de prijsraming is overschreden. De inkopen die plaatsvinden in de periode tussen einde contract en start nieuw contract na aanbesteding worden gezien als onrechtmatig. Ook is het voorgekomen dat het totaal van de opdracht de Europese drempel overstijgt waardoor er sprake is van een onrechtmatigheid. In één geval zal het huidige contract opengebroken moeten worden om onrechtmatigheden in de toekomst te voorkomen. Van de andere gevallen is reeds een aanbesteding in gang gezet/afgerond of wordt onderzocht wat de mogelijkheden daartoe zijn. Fouten of onzekerheden bij verstrekte subsidies Wij hebben vanuit het oogpunt van efficiency (de provincie verstrekt op jaarbasis grote aantallen subsidies) gekozen voor een steekproefsgewijze controleaanpak. Dit leidt ertoe dat wanneer gevonden fouten in de steekproef niet “geïsoleerd” kunnen worden (dat wil zeggen: aantoonbaar dermate uniek dat zij op zichzelf staan en niet representatief te achten zijn voor de gehele populatie), deze geëxtrapoleerd moeten worden over (het relevante gedeelte van) de restpopulatie.
De totale subsidielast in de jaarrekening 2022 bedraagt € .. miljoen. De middels steekproeven gecontroleerde massa bedraagt € .. miljoen. In een aantal gevallen zijn bevindingen geconstateerd. Deze zijn te splitsen naar harde fouten – gevallen waarin aantoonbaar niet rechtmatig is gehandeld – en onzekerheden – subsidies waarin de rechtmatigheid niet kan worden vastgesteld. Bij de fouten gaat het om een afwijking van de regels die zijn vastgelegd in de Algemene Subsidieverordening en de afzonderlijke subsidieregelingen. Hierbij gaat het om afwijkingen van de regelgeving ten aanzien van aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. In totaal betreft het een bedrag van € .. aan afwijkingen inclusief € .. als gevolg van extrapolatie. Van een onzekerheid is met name sprake wanneer subsidiabel gestelde kosten onvoldoende zijn onderbouwd. In totaal betreft het een bedrag van € .. aan onzekerheden inclusief € .. als gevolg van extrapolatie. De afwijkingen betreffen de berekening van de subsidiabele kosten en het daaraan verbonden subsidiebedrag en een ruimere toepassing van de doelgroep of de subsidiabele activiteiten. Er lopen verschillende acties waarbij deze aspecten meegenomen zullen worden. De afdeling Subsidiezaken is bezig met het digitaliseren van het subsidieproces.
De komende tijd zal o.a. gekeken worden naar de functionele eisen die gesteld zouden moeten worden aan een nieuw systeem. Insteek is om deze zo vorm te geven dat de zaken die nu achteraf geconstateerd worden al aan de voorkant kunnen worden ondervangen. Zo wordt, in het verlengde van wat de accountant ons geadviseerd heeft, bijvoorbeeld nagedacht over een afdwingbare workflow welke de kans op afwijkingen ten gevolge van een termijnoverschrijding of fouten in de subsidieberekening mogelijk kan verkleinen. Op dit moment wordt nog volop nagedacht over de vervangingsstrategie (taakspecifiek of generiek), de selectie aanpak en de algehele inrichting van het nieuwe systeem. We verwachten eind 2023 te kunnen draaien met het nieuwe systeem; de effecten zullen hierdoor mogelijk pas in boekjaar 2024 zichtbaar zijn (en voor beheer misschien pas in 2026). Binnen ons huidige systeem zijn de mogelijkheden hiertoe beperkt.
39
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
Naast bovengenoemde loopt ook een traject om te komen tot een uitvoeringsregeling behorend bij de Asv 2022. Onderwerp van gesprek is onder andere het stellen van normbedragen. Onzekerheden met betrekking tot de berekening van uurtarieven zullen hierdoor verkleind worden. Tot slot is de afdeling Subsidiezaken continu bezig met verbeteren. De bevindingen en aanbevelingen uit de controles van Concerncontrol worden via de teamoverleggen onder de aandacht gebracht bij de betrokken medewerkers. In het licht daarvan worden ook de subsidieregelingen en bijbehorende checklists regelmatig en in gezamenlijkheid met de beleidsmedewerkers geëvalueerd en aangepast n.a.v. de controles. Hiermee wordt de kans op het te ruim interpreteren van de doelgroep en subsidiabele activiteiten verkleind. Daar waar dat nog mogelijk is, worden afwijkingen hersteld. Graag merken we nog op dat de afdeling Subsidiezaken in 2022 voor ca. € .. miljoen aan subsidies heeft verleend. Het totaalbedrag aan onrechtmatigheden bedraagt € .., inclusief de onzekerheden ten hoogste € .., dat is nog onder de 1%. Onze ambitie is om het totaal bedrag aan onrechtmatigheden en onzekerheden zo laag mogelijk te houden maar 0% zal niet haalbaar zijn. Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium Naast misbruik en oneigenlijk gebruik kan er sprake zijn van fraude. De term fraude is juridisch niet gedefinieerd.
Het gaat hierbij om derden die misbruik maken van de provinciale regelingen. In het Provinciaal Blad van 27 juli 2017 is de beleidsregel ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik bij subsidies 2017 gepubliceerd. Er zijn geen gevallen van fraude bekend. Er is niet voldaan aan deze beleidsregel. In 2022 is een minimaal aantal controles uitgevoerd welke niet zijn afgerond. Dit is een direct gevolg geweest van langdurige uitval. Daarmee zijn er in het jaar 2022 geen afgeronde onderzoeken. Eind 2022 is gestart met het uitvoeren van controles over voorgaande jaren. Deze controles zijn in 2023 afgerond; de resultaten worden meegenomen in de rapportage over 2023.
40
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
Bijlage 4: Voorbeelden rechtmatigheidsverantwoording van de gemeente Rotterdam en de provincie Utrecht Inleiding In dit hoofdstuk komen in kort bestek twee voorbeelden aan de orde: • Gemeente Rotterdam • Provincie Utrecht Het betreft hier twee organisaties die in de jaarstukken 2022 verslag hebben gedaan van hun ervaringen met het ‘proefdraaien’ met de rechtmatigheidsverantwoording.
Gemeente Rotterdam 7.2.1 Verantwoordelijkheid van het College van Burgemeester en Wethouders Het College van Burgemeester en Wethouders geeft aan in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, en ook de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met de bepalingen vermeld in documenten van de lijst met relevante wet- en regelgeving accountantscontrole rekening 2022 vastgesteld door de gemeenteraad op 15 december 2022, zoals onder meer de Verordening Financiën Rotterdam 2021, de Regeling Financiën Rotterdam 2021 en de Kadernota accountantscontrole 2017 e.v. (raadsbesluit [22bb008470]). In de Commissie tot Onderzoek van de Rekening (COR) van september 2020 is voorgesteld om een verantwoordingsgrens voor de rechtmatigheidsverantwoording van 1% te hanteren. In de paragraaf bedrijfsvoering kan een toelichting worden gegeven over de oorzaken van de geconstateerde onrechtmatigheden. Het College stelt voor om de rapportagetolerantie voor het toelichten van geconstateerde onrechtmatigheden te stellen op € 1,7 mln. In 2023 stelt uw gemeenteraad de rapportagetolerantie, de verantwoordingsgrens en de toe te lichten aspecten vast voor de Rechtmatigheidsverantwoording en de toelichting in de paragraaf Bedrijfsvoering.
In deze toelichting op de rechtmatigheidsfouten en -onzekerheden wordt de rapportagetolerantie van € 1,7 mln. gehanteerd. De toelichting op de onrechtmatigheden bestaat uit een beschrijving van de geconstateerde afwijking, een toelichting op het ontstaan van de afwijking en de vermelding van de actie die wordt ondernomen om afwijkingen in de toekomst te voorkomen.
41
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
7.2.2 Conclusie Rechtmatigheid 2022 Het College van Burgemeester en Wethouders is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten en ook de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde verantwoordingsgrens van 1% van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves. 7.2.2.1 Toelichting op de afwijkingen In 2022 zijn er bij 3 processen rechtmatigheidsfouten en -onduidelijkheden boven de € 1,7 mln.: 1. Aanbesteden fouten ad € 13.670.123; 2. Sociale uitkeringen fouten ad € 8.303.133 en onzekerheden ad € 3,6 mln.; 3. Verstrekte subsidies en bijdragen onzekerheden ad € 3.536.850. Deze fouten en onduidelijkheden worden hieronder toegelicht. 1. Proces Aanbesteden In het proces Aanbesteden zijn voor € 13.670.123 aan fouten geconstateerd, onderverdeeld in € 5.715.497 vanuit de reguliere controle en € 7.954.626 voor de aanbesteding van het project Noorderhelling. Beschrijving fouten • In totaal zijn er vanuit de reguliere controle 35 dossiers onrechtmatig bevonden voor een totaalbedrag van € 5.715.497. Bij 26 dossiers (€ 2.058.033) is de oorzaak van de onrechtmatigheid in 2021 ontstaan. Op deze posten heeft geen extrapolatie van de fout plaatsgevonden. De nieuw geconstateerde fout in de Jaarrekening betreft € 3.657.464 (9 dossiers).
Van deze nieuwe dossiers hebben 5 dossiers (€ 665.402) betrekking op systeemgericht gecontroleerde contracten. Omdat de fout in het proces is geconstateerd is er geen extrapolatie toegepast van de fout. De oorzaak van de fout voor de nieuwe dossiers ligt voornamelijk bij opdrachten die niet Europees zijn aanbesteed maar wel de EU-drempel overschrijden. • Buiten de reguliere steekproef om is er een rechtmatigheidsfout geconstateerd in de aanbesteding van een parkeergarage bij Noorderhelling. De initiële raming van de bouwkosten van het casco deel lag onder de EU-drempel voor het aanbesteden van werken. De aanbesteding is besproken in het Juridisch Escalatie Overleg met de kanttekening dat de EUdrempel niet overschreden mocht worden omdat het dan anders alsnog onrechtmatig is. Oorzaak • Naast opdrachten die (in het verleden) gezamenlijk de Europese aanbestedingsgrens overschrijden ligt de oorzaak voornamelijk bij ophoging van de opdracht boven de Europese aanbestedingsgrens of bij niet rechtmatige verlenging. Voor een aantal dossiers loopt de fout door zonder dat daarvoor Europese aanbestedingen plaatsvinden omdat het om een gering bedrag gaat en het daardoor niet proportioneel is om Europees aan te besteden.
• De oorzaak van de onrechtmatigheid voor het project Noorderhelling ligt in het feit dat de bouwkosten van het casco deel alsnog hoger zijn uitgevallen en er daarnaast ook nog een inbouwpakket als opdracht is gegund. Beide onderdelen worden als één opdracht beschouwd waardoor de EU-drempel ruim werd overschreden. De kosten van het cascodeel worden in zijn geheel als fout meegenomen. De totale fout in deze Jaarrekening inclusief het inbouwpakket komt uit op € 7.954.626.
42
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
Verbeterpunten om deze fouten in de toekomst te voorkomen • Waar mogelijk zal er Europees aanbesteed worden indien dat proportioneel is. Ondanks dat de fout van de reguliere controle in de Jaarrekening 2022 in lijn is met 2021 (2021: € 6,1 mln.) en ten opzichte van eerdere jaren (2020: € 14,0 mln.) flink lager is, ligt er een uitdaging om de opdrachten die de EU-drempel overschrijden tijdig te herkennen. Doordat de Gemeente Rotterdam grote en diverse bestedingen heeft zal de onrechtmatigheid nooit nul worden en blijft de focus en de uitdaging om het goed of zelfs beter te doen. Het proces is adequaat ingericht en uit het bestaan en de werking blijkt dat het adequaat functioneert. • Verbeterpunt om een aanbestedingsfout, zoals voor Noorderhelling in de toekomst te voorkomen is een betere opvolging en sturing op het advies vanuit het Juridisch Escalatie Overleg. 2. Proces Sociale uitkeringen In het proces Sociale uitkeringen zijn voor € 8.303.133 aan fouten geconstateerd. Hiervan heeft € 2.386.591 betrekking op de kostendelersnorm en € 5.916.542 op overige fouten. Daarnaast zijn er voor € 3.617k aan onzekerheden geconstateerd.
Beschrijving fouten • Anticiperend op een landelijke wetswijziging per 1 januari 2023, heeft het college uitvoering gegeven aan de aangenomen motie ‘Schort de gezinsboete op’ (21bb14135) door met ingang van 1 juli 2022 inwonende jongvolwassenen tot 27 jaar (was: 21 jaar) niet langer mee te tellen als kostendeler voor de bijstandsuitkering van huisgenoten. Bij controle van de uitgaven aan bijstandsuitkeringen zijn vanwege afwijking van de toen geldende bepalingen in de Participatiewet vier dossiers onrechtmatig bevonden. In totaal betreft het een rechtmatigheidsfout van € 2.386.591. • Naast de fout in de kostendelersnorm is in het proces Sociale Uitkeringen voor de BUIG een financiële fout geconstateerd ter hoogte van € 1.037,12. Na extrapolatie bedraagt de financiële fout € 5.746.316. De geconstateerde fout heeft betrekking op een werkzoekende die tijdens de bijstandsuitkering een studie is gaan volgen en dientengevolge Studiefinanciering toegekend heeft gekregen. De hoogte van de Studiefinanciering was zodanig dat er geen recht meer was op een bijstandsuitkering per 1 maart 2022. De uitkering is echter pas per 1 april 2022 stopgezet. Daarnaast is er een fout van geëxtrapoleerd € 170.206 als gevolg van het niet toepassen van de zoekperiode van 4 weken bij jonge statushouders. Oorzaak • Het aantal huisgenoten telt mee voor de hoogte van een bijstandsuitkering.
Als een woning gedeeld wordt met een of meer volwassenen wordt de uitkering daarop aangepast (de zogeheten ‘kostendelersnorm’). De kostendelersnorm gold voor huisgenoten vanaf 21 jaar. Tijdens de behandeling van de Begroting 2022 op 11 november 2021 heeft de gemeenteraad de motie ‘Schort de gezinsboete op’ (21bb14135) aangenomen. Deze motie riep het college op om een proef te starten waarbij de kostendelersnorm op de uitkering van de hoofdbewoner voor een periode van 6 maanden niet wordt toegepast in het geval de medebewoner de leeftijd heeft van 21 tot 27 jaar. Daarnaast riep de motie op om bij het Rijk te lobbyen voor afschaffing van de kostendelersnorm. Het nieuwe kabinet gaf hoge prioriteit aan een wijziging van de Participatiewet met betrekking tot de kostendelersnorm. Het ministerie van SZW heeft het wetsvoorstel ‘Breed offensief’ ingediend waardoor inwonende jongvolwassenen tot 27 jaar
43
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
niet langer meetellen als kostendeler voor de bijstandsuitkering van huisgenoten. Dit wetsvoorstel is aangenomen en is per 1 januari 2023 ingegaan. Vooruitlopend op deze wetswijziging heeft het college invulling gegeven aan de motie ‘Schort de gezinsboete op’ door de leeftijdsgrens met ingang van 1 juli 2022 te verhogen naar 27 jaar. Zie hiervoor collegebrief ‘Monitor W&l 3e tertaal 2021’ (22bb02635) van 8 maart 2022. Door inwonende jongvolwassenen niet langer als kostendeler te beschouwen, is in voorkomende gevallen de bijstandsuitkering vanaf 1 juli 2022 verhoogd. Deze meerkosten zijn niet rechtmatig, want niet in lijn met de toen geldende bepalingen in de Participatiewet. • De oorzaak van de fout in de BUIG is dat de proces- en werkinstructies in deze casus niet goed zijn uitgevoerd. Verbeterpunten om deze fouten in de toekomst te voorkomen • De rechtsmatigheidsfout bij de kostendelersnorm is inherent aan het collegebesluit om vooruit te lopen op een landelijke wetswijziging. Door de wijziging in de Participatiewet per 1 januari 2023 is de uitvoering in Rotterdam weer in lijn met de landelijke wetgeving en is er geen sprake meer van een onrechtmatigheid. • Voor de fout in de BUIG is er in de betrokken afdeling nogmaals gewezen op het goed toepassen van de proces- en werkinstructies.
Binnen de eigen interne controle door kwaliteitsmedewerkers wordt hier tevens aandacht aan gegeven om dergelijke fouten te voorkomen. Toelichting bij de geconstateerde onzekerheid. Beschrijving onzekerheden • Vanwege de sterk gestegen energieprijzen is besloten om financiële steun te verlenen aan Rotterdammers met een laag inkomen die moeite hebben met het betalen van de hogere energierekening. Voor de toekenning van de energietoeslag is gekozen voor het hanteren van de definitie ‘huishouden’. De energietoeslag van 800 euro is automatisch uitgekeerd aan Rotterdammers met een bijstandsuitkering. Daarnaast kon de toelage kon worden aangevraagd door Rotterdamse ‘huishoudens’ met een inkomen tot 140% van het wettelijk sociaal minimum. De onzekerheid in de rechtmatigheid van € 3,6 mln is ontstaan vanwege het ontbreken van documentatie bij één dossier over de juistheid van de toegepaste norm voor ‘huishouden’. Oorzaak • De regeling is een tijdelijke maatregel die met spoed is opgezet om te voorkomen dat de Rotterdammers met een laag inkomen in financiële problemen zouden komen. Bij de controle bleek dat er in 1 geval aan meerdere bewoners van één adres toeslagen zijn verleend. Uit het dossier blijkt onvoldoende of energietoeslag terecht aan beide inwonenden van het adres is toegekend.
Twee keer uitkeren op één adres mag volgens de definitie alleen als er sprake is van een gescheiden huishoudens. Dit blijkt onvoldoende uit het dossier. Voor deze post geldt dat de bevinding niet uniek is waardoor de onzekerheid over de hele populatie extrapoleert naar € 3,6 mln. Verbeterpunten om deze onzekerheden in de toekomst te voorkomen • De energietoeslag betreft een speciale regeling voor de jaren 2022 en 2023. In 2023 zal er nogmaals een energietoeslag verstrekt worden aan de burgers, waarbij in de processen en
44
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
werkwijze aandacht zal komen voor verbetering van de dossiervorming bij de toekenning van de energietoeslag. 3. Proces Verstrekte subsidies en bijdragen In het proces Verstrekte subsidies en bijdragen is voor €3.536.850 aan onzekerheden geconstateerd. Beschrijving onzekerheden • In het subsidiedeel is in absolute zin voor € 521.102 aan onzekerheden in de rechtmatigheid geconstateerd (5 dossiers). Omdat dit bevindingen uit de steekproefcontrole betreft extrapoleert dit naar een bedrag van €3.536.850. Bij één dossier heeft de gesubsidieerde partij een verantwoording inclusief accountantsproduct van een andere subsidie ingediend waardoor de onderbouwing voor de subsidievaststelling volledig ontbreekt en het volledige subsidiebedrag als onzeker is aangemerkt. Bij de andere dossiers gaat het om een (klein) deel van de vastgestelde subsidie. Oorzaak •
De onzekerheden zijn voor het merendeel ontstaan doordat de gesubsidieerde partijen onvoldoende onderbouwing hebben aangeleverd. De meeste dossiers met bevindingen betreffen omvangrijke subsidieverstrekkingen met een veelheid aan prestatieafspraken en uit te voeren activiteiten. Dit maakt ook de verantwoording, de controle daarop en de subsidievaststelling complex.
•
In het geval van de onzekerheid vanwege het verkeerde accountantsproduct, had dit bij de beoordeling geconstateerd moeten worden, maar dit is niet gebeurd. Verbeterpunten om deze onzekerheden in de toekomst te voorkomen • Het maken van SMART prestatieafspraken in de verleningsbeschikking, zodat ze een houvast bieden bij de verantwoording en vaststelling blijft een continu punt van aandacht. In werkinstructies, maar ook in de subsidietrainingen komt dit standaard terug. • In maart 2023 is een subsidie kenniscafé georganiseerd voor beleidsadviseurs. Deze stond in het teken van het kiezen van juiste subsidievorm met bijbehorende verantwoordingsdocumenten tijdens het beoordelen van de subsidieaanvraag en opstellen van de beschikking. Daarnaast ook het juist verdelen van het budget over de subsidieperiode, en tussentijdse bijsturing via tussentijdse rapportage. Deze onderwerpen zijn bewust gekozen, omdat ze een aantal keer zijn teruggekomen in de bevindingen van Financial Audit de afgelopen twee jaar.
Provincie Utrecht Ook de provincie Utrecht heeft een proef uitgevoerd, die bestaat uit: • Het ingevulde door de commissie BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) voorgeschreven format van de rechtmatigheidsverantwoording (inclusief verwijzingen naar toelichtingen in de programma’s voor wat betreft de begrotingsonrechtmatigheden). • Toelichtingen van afwijkingen boven de verantwoordingsgrens in de paragraaf bedrijfsvoering; • Toelichtingen van afwijkingen boven de rapportagegrens. • Het vastgestelde normenkader voor rechtmatigheid; dit wordt nader toegelicht in de waarderingsgrondslagen.
45
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording
De grensbedragen moeten nog worden vastgesteld voor 2023. Daarom gebruikt de provincie Utrecht voor de proef de tolerantiegrenzen, die met de accountant zijn afgesproken voor de accountantscontrole. Voor de verantwoordingsgrens is dat € 6,59 miljoen (1% van de lasten inclusief dotaties aan de reserves) en voor de rapportagegrens € 329.000. Dit laatste betekent dat onrechtmatigheden vanaf € 329.000 worden gerapporteerd in de paragraaf bedrijfsvoering. 7.3.1 Bevindingen Gedeputeerde Staten (GS) heeft gedurende 2022 geen onrechtmatigheden vastgesteld boven de grens van € 6,59 miljoen, die opgenomen dienen te worden in het voorwaarden- en M&O criterium. Voor wat betreft de begrotingsonrechtmatigheden heeft GS een totaal aan afwijkingen van: € 16,75 miljoen vastgesteld.
46
Notitie Rechtmatigheidsverantwoording