26-06-02.12 Rekenkamerrapport GMR maart 2026

1+1≈3

Samenwerken in de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen (GMR)

Rekenkamer Overbetuwe

Zaaknummer: 274401 Rekenkamer Overbetuwe, maart 2026

Inhoudsopgave Inleiding

3

1. Inleiding en onderzoeksaanpak 1.1 Onderzoeksvraag 1.2 Selectie en thematische verdieping 1.3 Normenkader 1.4 Wijze van onderzoek 1.5 Leeswijzer

3 4 5 5 7 7

2. Samenwerkingsdoelstellingen 2.1 Het bestuurlijk belang voor deelname aan de regionale samenwerking 2.2 Beschrijving samenwerkingsverband GMR 2.3 Ambities opgaven en doelen 2.3.1 Strategische visie Groene Metropoolregio 2.3.2 Uitwerking van de ambities - GMR 2.3.3 Strategische agenda middengebied 2021 2.3.4 Opgavegestuurd programmeren 2.3.5 Uitwerking van de regionale agenda in 2023-2024 2.4 Analyse 2.4.1 Ambities opgaven en doelen GMR 2.4.3 De regionale agenda langs de meetlat van opgavegestuurd programmeren 2.4.4 Ambities opgaven en doelen Strategische Agenda Middengebied 2.5 Toetsing aan het normenkader

8 8 8 9 10 10 12 13 14 14 14 15 15 17

3. Wijze van samenwerken 3.1 De governance van de Groene Metropoolregio 3.2 GMR: organisatie 3.3 GMR begroting en kosten 3.4 Analyse 3.5 Kosten, baten en begroting 3.6 Return on Investment Overbetuwe 3.7 Toetsing aan het normenkader

20 20 21 22 22 25 26 28

4. Doelrealisatie  4.1 Beschrijving uitvoering en monitoring GMR 4.2 Analyse doelen en activiteiten 4.3 Toetsing aan de normen

30 30 31 31

5. The Economic Board 5.1 Beschrijving The Economic Board 5.2 Samenhang tussen GMR EN TEB 5.3 Bestuurlijke belang van The Economic Board 5.4 Belang van een triple helix organisatie 5.5 Monitoring en evaluatie 5.6 Specifieke activiteiten met impact op de gemeente Overbetuwe 5.7 Analyse  5.8 Toetsing aan het normenkader

34 34 34 35 36 37 37 38 39

2

6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 Overall conclusie 6.2 Deelconclusies 6.3 Aanbevelingen

41 41 41 42

7. Bestuurlijk wederhoor en nawoord rekenkamer 7.1 Bestuurlijk wederhoor 7.2 nawoord rekenkamer

44 44 46

Bijlage 1 Uitwerking van de Regionale agenda in 2023-2024 47 Bijlage 2 Strategische Agenda en Regionale Speerpunten 55 Bijlage 3 Analyse GMR in de jaarrekening van Overbetuwe 56 Bijlage 4 Analyse Rapportage op doelen en activiteiten 59 Bijlage 5 Bronnen 79 Bronnenlijst79 Kwartaalrapportages80 Bijlage 6 Toepassing van AI-tools in het onderzoek

3

81

1. Inleiding en onderzoeksaanpak Tijdens ons jaarlijkse overleg met de raadsfracties van Overbetuwe kwamen vragen naar voren over de samenwerking binnen de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen (GMR). Naar aanleiding daarvan hebben wij in ons onderzoeksprogramma 2025 aangekondigd een onderzoek te starten naar deze samenwerking. Centrale vragen daarbij zijn: wat levert de deelname aan de GMR concreet op voor de gemeente Overbetuwe, en hoe kan de raad meer zicht en grip krijgen op deze samenwerking? Op de website van de GMR is zichtbaar dat er wordt samengewerkt aan vijf maatschappelijke opgaven. De focus ligt daarbij op: circulariteit, cultuur en toerisme, economie, mobiliteit en woningbouw. Het doel van deze samenwerking is het realiseren van groei én het versterken van het groene karakter van deze bijzondere regio. Het toetsen van de doeltreffendheid betekent dat we zijn nagegaan of de optelsom van activiteiten daadwerkelijk meetbaar bijdraagt aan dit tweeledige doel. Daarbij is 2025 het laatste volledige jaar van de huidige bestuursperiode en kan het gedienstig zijn om bij de start van een nieuwe bestuursperiode zicht te hebben op de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze samenwerking. In september 2024 is er een (inmiddels derde) regionale agenda vastgesteld voor de periode 20252028.

In het voorjaar van 2023 is er - in opdracht van de GMR - een evaluatieonderzoek uitgevoerd om gezamenlijk vast te stellen in hoeverre de gestelde doelstellingen worden behaald en hoe de samenwerking binnen de GMR wordt ervaren. Dit kwalitatieve onderzoek is uitgevoerd op basis van de theorie van waarderend actieonderzoek (Appreciative Inquiry). Appreciative Inquiry is een benadering die in evaluaties focust op wat goed werkte, waarom dat werkte en hoe daarop kan worden voortgebouwd. Daarbij is aangegeven dat er ook ruimte was voor uitdagingen en obstakels die men is tegengekomen. De hoofdconclusie van de evaluatie luidde: ‘Over het algemeen zijn de respondenten trots en tevreden over het behalen van de beoogde doelstellingen van de GMR in de relatief korte tijd dat het functioneert.’ Wij merken als rekenkamer daarbij op dat ‘trots en tevreden zijn’ uiteraard iets anders is dan het feitelijk vaststellen van resultaten. In de regionale agenda voor 2023-2024 is aangegeven wat de doelen zijn die de regionale samenwerking in deze periode wil bereiken en wat de bijdrage van de Groene Metropoolregio is om dit te realiseren. Die resultaten blijken er te zijn, hoewel deze met name het karakter hebben van afspraken, zoals een strategie, een akkoord of een Regio Deal (ter grootte van € 15 miljoen).

In diezelfde conclusie lezen we ook dat ‘alle geïnterviewden zich in meer of mindere mate zorgen maken over de verdeling van binnengehaalde financiering én over de ‘return on investment1’ van ingelegde gelden door alle gemeenten.’ Tijdens de uitvoering van het onderzoek is gebleken dat er door het AB van de GMR op 10 september 2025 een evaluatieopdracht is vastgesteld. Dit betreft, zoals wordt aangegeven in het document, een evaluatie in de vorm van een overdrachtsdocument waar in beschrijvende vorm wordt vastgelegd wat de afgelopen bestuursperiode is gebeurd. Omdat deze evaluatie niet eerder is 1

ROI (Return on Investment) geeft aan wat een investering oplevert ten opzichte van de kosten. In publieke context kan dit ook gaan om maatschappelijke waarde in plaats van financieel rendement.

4

aangekondigd hebben wij daar niet op kunnen anticiperen, waardoor wij de resultaten niet in het onderzoek hebben kunnen meenemen. Wij hebben er wel kennis van genomen en waar relevant opmerkingen verwerkt. Deze evaluatie heeft een ander karakter dan ons onderzoek. De doelstelling van dit rekenkameronderzoek is om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het regionale uitvoeringsprogramma te toetsen, inclusief de deelname van de gemeente Overbetuwe aan de GMR. Hoewel dit onderzoek primair gericht is op de Groene Metropoolregio (GMR), wordt ook The Economic Board (TEB) in de analyse betrokken. De aandacht voor TEB is beperkt, maar relevant gezien de actuele discussie over het al dan niet voortzetten van de gemeentelijke deelname.

1.1 Onderzoeksvraag

De door ons gehanteerde onderzoeksvraag is: In hoeverre is de regionale agenda van het GMR 2023 en 2024 doeltreffend uitgevoerd en draagt deze bij aan de ambities van de gemeente Overbetuwe? Deze onderzoeksvraag valt uiteen in een aantal deelvragen, die in samenhang trachten een antwoord te geven op de onderzoeksvraag. Dat zijn de volgende: • Wat is het bestuurlijk vastgestelde belang voor de gemeente Overbetuwe om deel te nemen aan de GMR en welke middelen zijn daarvoor in de begroting opgenomen? • Wat zijn de door de GMR geformuleerde doelstellingen, indicatoren, kaders en middelen en voor de regionale agenda 2023-2024? • In hoeverre is er daadwerkelijk uitvoering gegeven aan de regionale agenda 2023-2024? • In hoeverre zijn deze activiteiten, gegeven de geformuleerde doelen doelmatig en doeltreffend? • Wat zijn de effecten voor de gemeente Overbetuwe en wat is het return on investment? • Wat is de positie van de gemeenteraad van Overbetuwe in de GMR en welke instrumenten kunnen raadsleden inzetten om hun rol te vervullen? • Hoe heeft de Overbetuwse raad de beschikbare instrumenten voor kaderstelling en controle gebruikt? Zoals toegelicht wordt - zij het beperkt - The Economic Board (TEB) betrokken, niet uitputtend omdat de focus ligt op de GMR. Dit resulteert in de volgende deelvraag.

• In hoeverre draagt de samenwerking met The Economic Board (TEB) bij aan het realiseren van maatschappelijke en financiële opbrengsten, en wordt dit op een transparante en navolgbare wijze gemonitord en verantwoord.

1.2 Selectie en thematische verdieping

Om het onderzoek werkbaar te houden hebben we op basis van de verkregen input verdiepingen aangebracht op een beperkt aantal thema’s binnen het programma. Op basis van kwalitatieve analyse hebben we diepgaander inzicht gekregen in de achterliggende drijfveren, ervaringen en perspectieven. Dit draagt bij aan een beter begrip van de context, maakt nuances zichtbaar en ondersteunt het formuleren van waardevolle lessen en aanbevelingen.

1.3 Normenkader

Het normenkader functioneert als maatstaf of referentiekader waartegen het onderzochte beleid, de uitvoering of het functioneren wordt beoordeeld. Het helpt om objectief en systematisch vast te stellen of de resultaten, processen of effecten voldoen aan de afgesproken eisen, doelstellingen, wettelijke voorschriften of professionele standaarden.

5

De normen voor dit onderzoek zijn als volgt geformuleerd: Samenwerkingsdoelstellingen • Binnen het samenwerkingsverband zijn duidelijke maatschappelijke opgaven geformuleerd, die worden gedragen door de gemeente Overbetuwe. • Deze opgaven zijn uitgewerkt in concrete en haalbare doelen, die op hun beurt zijn vertaald naar bijbehorende projecten en acties. • Er is aandacht voor relevante ontwikkelingen die invloed kunnen hebben op de opgaven, doelen en uitvoering, waarbij indien nodig afspraken worden herzien of aangepast. • In hoeverre dragen de lopende projecten en activiteiten daadwerkelijk bij aan het realiseren van de doelen van de regionale agenda? • De vastgestelde opgaven geven inzicht in de beoogde resultaten en effecten (output en outcome)2 . Doelrealisatie • De uitvoering van acties en projecten, evenals de realisatie van doelen en maatschappelijke opgaven, wordt op een transparante en navolgbare wijze gemonitord. • De vastgestelde acties en projecten worden uitgevoerd. • Aantoonbaar is gemaakt dat met de acties en projecten de doelen en maatschappelijke opgaven worden gerealiseerd. • Het is voor de gemeente Overbetuwe helder wat de GMR voor hen verricht in termen van te behalen doelen. • De relatie naar het budget dat door de gemeente is ingezet, is helder.

• De gemeenteoverstijgende doelen zijn helder voor de gemeenten en helder is in hoeverre deze doelen gerealiseerd zijn. • Hoe verhouden de opbrengsten – zowel maatschappelijk als financieel – zich tot de middelen die in het samenwerkingsverband zijn geïnvesteerd? • De gerealiseerde kosten zijn evenredig met de doelrealisatie. Afwijkingen hiervan worden geëxpliciteerd en onderbouwd. Rol van de gemeenteraad • De Overbetuwse raad heeft de beschikbare instrumenten voor kaderstelling en controle kunnen inzetten. Daarbij komt ook aan de orde hoe hij wordt gefaciliteerd door het college. The Economic Board: • De opgaven van de TEB zijn vertaald naar doelen, die op hun beurt zijn vertaald naar bijbehorende projecten en acties. • Er is sprake van een duidelijke samenhang tussen de GMR en de TEB. • De uitvoering van acties en projecten, evenals de realisatie van doelen en maatschappelijke opgaven, wordt op een transparante en navolgbare wijze gemonitord. • Er is inzicht in hoeverre de opbrengsten - zowel maatschappelijk als financieel - zich verhouden tot de middelen die zijn geïnvesteerd.

Output versus outcome: Output verwijst naar wat direct wordt opgeleverd (bijvoorbeeld aantal projecten, rapporten of activiteiten). Outcome gaat over het effect of resultaat daarvan in de praktijk — de daadwerkelijke verandering of maatschappelijke impact die ermee wordt bereikt. 2

6

1.4 Wijze van onderzoek

Het onderzoek is door de leden van de rekenkamer uitgevoerd in de periode mei 2025 tot en met november 2025. Hierbij zijn zowel vertegenwoordigers uit de gemeentelijke organisatie als van de Groene Metropoolregio gesproken om een beeld te verkrijgen van de samenwerking en uitvoering. Daarnaast zijn relevante documenten en stukken opgevraagd voor een gedegen deskresearch ter onderbouwing van de bevindingen. Voor de analyse van de regionale agenda, de strategische agenda Middengebied, de jaarrekening, jaarstukken en kwartaalberichten is gebruikgemaakt van de analysetools Copilot en Notebook LM. Deze digitale hulpmiddelen zijn ingezet ter ondersteuning bij het structureren van informatie, het identificeren van patronen en het verifiëren van samenhang tussen beleidsdocumenten en financiële rapportages. De inzet van deze tools heeft bijgedragen aan een systematische en consistente benadering van de onderzochte documenten (zie ook bijlage 5 voor een nadere toelichting). Interpretatie en duiding is door de onderzoekers zelf uitgevoerd. Het was niet haalbaar om in dit onderzoek de gehele regionale agenda volledig te evalueren, omdat deze daarvoor te omvangrijk en gedetailleerd is. Daarom is ervoor gekozen om per opgave één speerpunt in de analyse mee te nemen, telkens het eerste speerpunt zoals in de agenda opgenomen.

Deze keuze is consequent toegepast bij alle onderwerpen, zodat het onderzoek een uniforme en vergelijkbare basis heeft. Door deze gerichte en consistente aanpak blijft het onderzoek hanteerbaar binnen de beschikbare tijd en middelen, terwijl het toch een representatief beeld geeft van samenwerking en uitvoering. Zo ontstaat een duidelijke en betrouwbare indruk van de voortgang, zonder dat de omvang van het onderzoek onrealistisch wordt.

1.5 Leeswijzer

Deze rapportage is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 worden de doelstellingen van de samenwerking binnen de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen (GMR) uiteengezet. Hoofdstuk 3 gaat in op de wijze van samenwerking en de governance-structuur, gevolgd door een analyse van de kosten, baten en de rol van de gemeente Overbetuwe. In hoofdstuk 4 staat de realisatie van de doelen centraal, terwijl hoofdstuk 5 specifiek ingaat op de rol en meerwaarde van The Economic Board. Tot slot worden in hoofdstuk 6 de conclusies en aanbevelingen gepresenteerd.

7

2. Samenwerkingsdoelstellingen In dit hoofdstuk worden de doelstellingen van de samenwerking uiteengezet. Er wordt beschreven welke doelen zijn geformuleerd, hoe deze zijn geconcretiseerd en in hoeverre de uitvoering van de samenwerking hierop aansluit. Daarbij wordt ook beoordeeld in hoeverre de samenwerking zich aanpast aan veranderende omstandigheden en bijdraagt aan het realiseren van de gestelde doelen.

2.1 Het bestuurlijk belang voor deelname aan de regionale samenwerking

De gemeente Overbetuwe neemt (vrijwillig) deel aan de Groene Metropoolregio, dat wil zeggen (sinds 2021 aan) de gemeenschappelijke regeling Regio Arnhem-Nijmegen3. Artikel 4 van de gemeenschappelijke regeling beschrijft het bestuurlijk belang dat met het treffen van de regeling wordt beoogd, namelijk het versterken van de positie van de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen en een kwalitatieve groei van de regio - met behoud van de typische balans tussen levendige verstedelijking en ontspannen leefkwaliteit - te bewerkstelligen op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling (waaronder wonen, landschap, verkeer en mobiliteit) en sociaaleconomische ontwikkeling (waaronder werkgelegenheid, bedrijvigheid, recreatie, toerisme, leefbaarheid en cultuur) op de schaal van de regio, en waarbij integraliteit, innovatie, duurzaamheid en circulariteit belangrijke uitgangspunten zijn.4 Daartoe zijn in artikel 5 van de regeling een aantal taken benoemd, zoals beleidsmatige afstemming, belangenbehartiging en verwerving van middelen van derden ten behoeve van de regionale agenda. Het betreft een zogenaamde ‘collegeregeling’, waarbij er geen bevoegdheden van de afzonderlijke gemeenteraden zijn overgedragen. Hoewel er sprake is van een gemeenschappelijke regeling heeft de samenwerking kenmerken van een netwerksamenwerking, waarbij de deelnemende gemeenten middelen en menskracht leveren.

In dat samenspel probeert de GMR zaken voor elkaar te krijgen. De uitvoering ligt grotendeels bij de gemeenten zelf. Om de kosten die hiermee gemoeid zijn te betalen is er in de programmabegroting van de gemeente Overbetuwe voor 2025 een financiële bijdrage opgenomen van € 492.000. Voor een jaarlijks bijdrage van half miljoen - zo’n € 10 per inwoner - heeft het college van de gemeente Overbetuwe dus een plaats aan tafel wat betreft de afstemming tussen colleges over bovenlokale zaken die alle gemeenten in het samenwerkingsverband gezamenlijk aangaan en profiteren haar inwoners van de opbrengsten die deze afstemming en gezamenlijke activiteiten inhoudelijk en financieel opleveren.

2.2 Beschrijving samenwerkingsverband GMR

De Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen (GMR) is een samenwerkingsverband van zeventien gemeenten en vormt de opvolger van het voormalige gemeenschappelijk orgaan Regio ArnhemNijmegen. De GMR is officieel gestart op 1 januari 2021 en beslaat het geografische gebied van de regio Arnhem-Nijmegen. Daarbij wordt nadrukkelijk gesteld dat het om een breder regionaal gebied gaat en niet uitsluitend om stedelijke centra. De GMR is een van de vijf metropoolregio’s in Nederland en streeft ernaar zich als zodanig te profileren. De samenwerking is ontstaan vanuit regionale opgaven op het gebied van verstedelijking, wonen, werkgelegenheid en bereikbaarheid. Daarnaast dienen zich nieuwe maatschappelijke uitdagingen aan, zoals klimaatverandering, de transitie naar duurzame energie, circulariteit en het bevorderen

3 4

Gemeenschappelijke regeling Regio Arnhem-Nijmegen | Lokale wet- en regelgeving Gemeenschappelijke Regeling Regio Arnhem-Nijmegen, artikel 4

8

van gezondheid. De gemeenten die deelnemen aan de GMR zijn: Arnhem, Berg en Dal, Beuningen, Doesburg, Druten, Duiven, Heumen, Lingewaard, Mook en Middelaar, Nijmegen, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rozendaal, Westervoort, Wijchen en Zevenaar. De gemeente Mook en Middelaar bevindt zich als enige in Limburg, terwijl de overige gemeenten in Gelderland liggen.5 De 18 colleges van B&W hebben op 6 oktober 2020 ingestemd met een drietal documenten: de visie Groene Metropoolregio, de gemeenschappelijke regeling (GR) regio Arnhem-Nijmegen inclusief het bedrijfsplan en de contouren van de regionale agenda. In november en december hebben de gemeenteraden dit besluit bekrachtigd.

2.3 Ambities opgaven en doelen

De inhoudelijke uitwerking van de samenwerking volgt een gestructureerde aanpak, bestaande uit een visie, een regionale agenda met daarin ambities, doelstellingen en concrete acties. De visie legt de fundamenten en schetst de eerste lijnen van een gezamenlijke koers. Vervolgens zijn drie regionale agenda’s ontwikkeld, die inspelen op de unieke kenmerken en beleidsprioriteiten van de afzonderlijke regio’s. Het onderstaande overzicht geeft de documenten weer in volgorde van totstandkoming, gevolgd door een beknopte toelichting per document.

5

Montferland is uitgestapt

9

Vaststelling van meerjarige agenda's: Hoewel er oorspronkelijk sprake was van een jaarlijks voortschrijdende agenda, heeft de GMR na de eerste agenda (2022) en de tweede agenda (2023-2024) op verzoek van de raden een verschuiving gemaakt naar een meerjarige cyclus. De derde agenda, de Regionale Agenda 2025-2028, bestrijkt een periode van vier jaar.

2.3.1 Strategische visie Groene Metropoolregio

De Strategische Visie Groene Metropoolregio is in oktober 2020 vastgesteld door de achttien colleges en schetst een perspectief van de regio tot 2040. De visie bestaat in hoofdlijnen uit de volgende elementen: De gezamenlijke ambitie: • we positioneren ons als dé groene metropoolregio van Nederland • we profileren ons als dé (inter)nationale circulaire topregio 2050 • we werken samen aan dé ontspannen groeiregio in balans Fundament – Identiteit: We werken samen aan het behoud van de identiteit van de regio: 1. we zetten ons in voor een gevarieerd cultuurlandschap 2. we houden de regio strategisch bereikbaar 3. we ontwikkelen de culturele netwerken in de regio Heden – Ontwikkeling: We werken samen aan de ontwikkeling van de regio: 1 we ontwikkelen de regio als compleet stedelijk netwerk 2 we ontwikkelen energy, food, health en hightech als topsectoren 3 we benutten talent en het menselijk kapitaal in de regio Perspectief – Koers: We werken samen aan de koers van de regio: 1 we maken onze regio veerkrachtig voor klimaat en energie 2 we zetten breed in op de circulariteit van onze economie 3 we werken aan een vitale en ontspannen leefomgeving De strategische visie kent een logische opbouw van fundament (identiteit), via ontwikkeling (huidige sterktes/ heden) naar perspectief (toekomstbestendigheid), met samenwerking als verbindende rode draad.

2.3.2 Uitwerking van de ambities - GMR

Contouren Regionale agenda 2020 Tegelijkertijd met de visie zijn ook de eerste contouren van de regionale agenda uitgewerkt. Dit gaf een eerste globale schets of het eerste inzicht in de maatschappelijke opgaven die de Groene Metropoolregio (GMR) zou gaan oppakken. Deze contouren van de agenda zijn tegelijkertijd met de visie in oktober 2020 vastgesteld.

10

Regionale agenda 2022 In juli 2021 heeft het algemeen bestuur de uitgewerkte agenda voor 2022 formeel vastgesteld. Met deze regionale agenda beschikt de regio, na het tussenjaar 2021, over een gedragen agenda die richting geeft aan de gezamenlijke ambities. Voor het jaar 2022 is deelname gevraagd voor één jaar; daarna kreeg het uitvoeringsprogramma een meerjarig karakter. De opstart kende vertraging, mede doordat het besluitvormingsproces in 2020 is vertraagd. Hierdoor vond de start later in 2021 plaats dan oorspronkelijk in de begroting was voorzien. In de regionale agenda zijn de vijf integrale opgaven opgenomen. Elk van de opgaven draagt bij aan de regionale ambities en zou moeten aansluiten bij de ambities uit de lokale collegeprogramma’s én de agenda’s van hogere overheden. De opgave biedt toegevoegde waarde op regionaal niveau met lokale impact in meerdere gemeenten. De doelstellingen zijn geformuleerd met een horizon van vijf jaar, waarbij is gekeken naar wat binnen deze periode haalbaar is. Wanneer doelstellingen te ambitieus blijken, worden deze aangepast of getemporiseerd. Waar concrete resultaten nog niet direct vast te leggen zijn, vindt verdere concretisering plaats in 2022. De acties per opgave zijn omgevormd tot concrete resultaten, zodat duidelijk is welke resultaten per opgave en speerpunt worden nagestreefd.

Voor opgaven of speerpunten waarop regionale samenwerking tot nu toe beperkt was, gaat het vaak om tussen- of procesresultaten. In die gevallen wordt aangegeven wat het doel hiervan is en hoe deze resultaten worden benut of verder worden ontwikkeld. Onderstaand overzicht toont de opgaven en speerpunten uit de agenda’s. De gemarkeerde speerpunten zijn in het onderzoek verder uitgediept.

De regionale agenda presenteert vijf integrale opgaven, elk met meerdere speerpunten. Aangegeven wordt dat de opgaven ambitieus zijn, herkenbaar en goed aansluiten bij diverse lokale beleidsdocumenten. Het werken met een duidelijke en gezamenlijke regionale agenda biedt kansen voor programma’s en fondsen vanuit Den Haag en Brussel.

11

Regionale agenda 2023-2024 Deze tweede agenda is een voortzetting en versterking van de in 2021 gestarte samenwerking en de geformuleerde ambities. De regionale agenda 2023-2024 zet in op het verankeren en versnellen van de regionale samenwerking. De regionale agenda 2023-2024, de tweede agenda in de reeks, hanteert dezelfde fundamentele indeling GMR bleef werken met de vijf integrale opgaven die bij de oprichting in 2021 werden vastgelegd. Op 6 juli 2022 is de regionale agenda 2023-2024 door het algemeen bestuur vastgesteld. Tijdens de zienswijzeperiode hebben colleges en raden intensief nagedacht over de ambities van de regio en de inhoud van de agenda. Hieruit blijkt dat er geen bezwaren waren tegen het aanpassen van de looptijd van de agenda. Deze aanpassing heeft geleid tot inhoudelijke aanscherpingen en tot een regionale agenda die, in afwijking van de conceptagenda van april 2022, een looptijd van twee jaar heeft (2023-2024). Dit heeft op verzoek van de gemeenteraden plaatsgevonden. Op basis van de regionale agenda en het bestedingsplan is het college gevraagd om zich te verbinden aan de vijf regionale opgaven voor 2023-2024. Vervolgens is het mogelijk om via een opgaveovereenkomst in te tekenen op deelname op onderdelen.

De gemeenteraad hoeft hierbij geen afzonderlijke goedkeuring te geven, omdat de agenda door het algemeen bestuur is vastgesteld en daarmee als vastgesteld kader geldt voor de gemeenten. Regionale agenda 2025-2028 Deze derde agenda bouwt voort op de eerdere agenda en de daarin geformuleerde ambities, maar legt nu sterker de nadruk op uitvoering en integraliteit. De resultaten die met de regionale agenda 2023-2024 zijn behaald, vormen het uitgangspunt voor de nieuwe agenda. Waar in voorgaande jaren vooral plannen zijn opgesteld, ligt de focus voor de periode 2025-2028 op het daadwerkelijk uitvoeren van deze plannen. Gemeenten en andere partners dragen hierbij de hoofdverantwoordelijkheid, terwijl de GMR een ondersteunende rol vervult door samenwerking te organiseren, financieringsstrategieën te ontwikkelen en belangen te behartigen. Tegelijkertijd erkent de agenda dat de noodzakelijke ontwikkelingen – zoals de bouw van 60.000 woningen, de drinkwatervoorziening en de uitdagingen rond het energienet – schaarse ruimte en middelen met zich meebrengen. Het maken van keuzes om tot uitvoering te komen is onvermijdelijk en stelt de samenwerking op de proef. Door de toenemende verwevenheid en de vele raakvlakken tussen de vijf opgaven vraagt dit bovendien om een herziening van de huidige indeling, zodat de agenda beter aansluit bij de realiteit van samenwerking en uitvoering in de regio.

2.3.3 Strategische agenda middengebied 2021

Naar aanleiding van de oprichting van de GMR hebben de gemeenten Lingewaard en Overbetuwe aangegeven dat samenwerking binnen het middengebied noodzakelijk en wenselijk is. Het doel was om deze samenwerking expliciet te positioneren binnen de bredere regionale samenwerking. De colleges van de gemeenten Lingewaard en Overbetuwe hebben hiervoor de strategische positie van beide gemeenten vastgelegd in een gezamenlijke strategische agenda. Deze agenda schetst de opgaven waar het middengebied voor staat, de inspanningen die nodig zijn, de rol die de regio vervult, en de rol die Lingewaard en Overbetuwe zelf willen innemen. De strategische agenda is op 5 oktober 2021 geagendeerd in de raden. Daarnaast vond op 13 april 2021 een gezamenlijke bijeenkomst met beide gemeenteraden plaats. De agenda bestaat uit een bundeling van bestaande beleidsdoelstellingen van Overbetuwe en Lingewaard. Daarmee vormt zij de leidraad voor de gesprekken die portefeuillehouders en organisaties voeren binnen de regio. In de agenda wordt benadrukt dat de gemeenten een duidelijke meerwaarde zien om op onderdelen binnen de vijf opgaven van de GMR gezamenlijk op te trekken. De indeling van de agenda sluit aan op de structuur en opgaven uit de GMR-visie, maar geeft daar een eigen invulling aan vanuit het perspectief van het middengebied.

12

In de agenda zijn de gezamenlijke kaders en overlappende opgaven uitgewerkt. Daarbij is ook aangegeven welke activiteiten worden ondernomen om deze opgaven te realiseren. Deze activiteiten hebben vooral het karakter van proces- en samenwerkingsafspraken. Het document is daarmee te beschouwen als een initiatief van Lingewaard en Overbetuwe om hun gezamenlijke positie binnen de GMR te onderstrepen en de samenwerking in het middengebied verder te versterken. (Raadsvergadering 05-10-2021) Opvallend is dat twee gemeenten binnen een regionale samenwerking als de GMR een apart visiedocument opstellen. Dit wijst erop dat zij zich expliciet tot elkaar willen verhouden, wat mogelijk duidt op een behoefte aan versterkte bilaterale afstemming binnen een breder, minder eenduidig samenwerkingsverband.

2.3.4 Opgavegestuurd programmeren

In de eerste regionale agenda wordt een vertaling gemaakt van de opgave naar activiteiten en resultaten, het volgende wordt daarbij aangegeven. De regionale agenda gaat uit van wat we met elkaar over vijf jaar willen bereiken en maakt dit concreet voor het komende jaar of jaren. Per opgave zijn doelen, resultaten, een planning en een indicatie voor de benodigde middelen inzichtelijk gemaakt.6 Opgaven gestuurd programmeren is een methodiek waarbij maatschappelijke opgaven in samenhang worden vertaald en afgestemd tot een integrale en gebiedsgerichte agenda. Deze agenda bevat concrete doelen, beoogde resultaten en uitvoerbare activiteiten, waarmee sturing en samenwerking op opgaven wordt gefaciliteerd en versterkt. Doelen Een belangrijk aandachtspunt betreft de formulering van de doelen. Veel van deze doelen in de agenda hebben een procesmatig karakter en zijn niet of beperkt SMART uitgewerkt. Zo is bijvoorbeeld de doelstelling “het toekomstbestendiger maken van het MKB door meer kennis, kunde en slagkracht” weinig toetsbaar zolang er geen meetbare (outcome)indicatoren zijn benoemd.

6

Regionale agenda 2022, p9

13

Resultaten Dit geldt voor meerdere onderdelen van de agenda: het is vaak onduidelijk waaraan kan worden afgelezen of een doel daadwerkelijk is of wordt bereikt. De invloed op outcome-indicatoren is vaak beperkt. Om dit compleet te maken wordt dit vaak ondersteund met concrete output die overheden of (zelf óf samen met anderen) opleveren/produceren en die leidt tot een eigenstandige bijdrage aan de realisatie van het bovenliggende doel. Resultaten worden in het algemeen concreter geformuleerd dan doelen en zijn aangevuld met outputindicatoren. Activiteiten De activiteiten zijn te herleiden uit de regionale agenda. Soms zijn deze concreet uitgewerkt, zoals bij het organiseren van ontmoetingsmomenten voor ondernemers gericht op netwerken, innovatie en kennisdeling. In andere gevallen blijven activiteiten abstracter en meer procesmatig, met termen als ‘verkennen’, ‘scheppen’ en ‘stemmen’. Activiteiten zijn er in verschillende soorten: • Ontwikkelactiviteiten: je bedenkt wat je wilt doen. Voorbeeld: Het voorbereiden van een conceptvoorstel voor de aanpassing van de woningbouwdoelstellingen. • Besluitvormingsactiviteiten: je besluit wat je gaat doen. Voorbeeld: Het besluiten over het voorstel om de woningbouwdoelstellingen aan te passen. • Uitvoeringsactiviteiten: je voert uit wat je besloten hebt. Voorbeeld: De realisatie van het regionale woningbouwprogramma.

• Opleveractiviteiten: je levert een tussenproduct op. Voorbeeld: Het op een bepaald moment opleveren van een conceptvoorstel voor de nieuwe regionale woningbouwdoelstellingen. Positief is dat er in de agenda uitzonderingen zijn waarbij de doelstellingen en activiteiten wel concreter worden geformuleerd. Dit geldt met name binnen het programma Wonen, waar het aantal te realiseren woningen expliciet wordt benoemd en zo een meetbare doelstelling ontstaat. Dit soort concrete voorbeelden laten zien dat er mogelijkheden zijn om de regionale agenda verder te versterken door doelen vaker kwantitatief of toetsbaar te maken. Daarmee kan niet alleen beter inzichtelijk worden gemaakt wat de beoogde impact is, maar kan ook de voortgang en het succes van de agenda beter worden gevolgd en geëvalueerd.

2.3.5 Uitwerking van de regionale agenda in 2023-2024

In dit onderzoek ligt de focus specifiek op de regionale agenda 2023-2024. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen dat per opgave het geselecteerde speerpunt weergeeft, inclusief de wijze waarop dit speerpunt is geoperationaliseerd in concrete doelen en activiteiten. Op deze manier wordt inzichtelijk hoe de strategische prioriteiten uit de regionale agenda vertaald worden naar meetbare en uitvoerbare acties, wat de basis vormt voor de verdere analyse.

2.4 Analyse

Deze paragraaf bevat een analyse van de feiten, zoals die in de beschrijvende paragrafen en bijlage 1 is weergegeven.

2.4.1 Ambities opgaven en doelen GMR

Binnen de GMR is gekozen voor een structuur waarin visie, regionale agenda en de vertaling naar ambities, doelen en activiteiten centraal staan en in elkaars verlengde liggen. Deze aanpak biedt houvast en maakt het mogelijk om op samenhangende wijze richting te geven aan de regionale

14

opgaven. Opvallend is dat tegelijkertijd met het opstellen van de eerste agenda, de gemeenten Overbetuwe en Lingewaard een strategische agenda voor het Middengebied hebben opgesteld. De inhoud en structuur hiervan sluiten goed aan bij die van de GMR, wat getuigt van initiatief en een bewuste keuze om de verbinding met de regio te versterken. Het betrekken van raadsleden in dit proces is eveneens een positief signaal, omdat dit de bestuurlijke verankering en het draagvlak vergroot. Tegelijkertijd laat de beperkte mate waarin de agenda één-op-één aansluit bij bestaande beleidskaders zien dat het abstractieniveau van de geformuleerde doelen relatief hoog is.

2.4.3 De regionale agenda langs de meetlat van opgavegestuurd programmeren.

Uit de analyse van de geprogrammeerde activiteiten binnen de regionale agenda blijkt een duidelijke nadruk op beleidsvoorbereiding en procesmatige inzet. Van de activiteiten is het merendeel geclassificeerd als ontwikkelactiviteit (17 stuks, 55%), gericht op het verkennen, analyseren en voorbereiden van beleid en samenwerking. Daarnaast zijn er 12 uitvoeringsactiviteiten (39%), die zich richten op het daadwerkelijk uitvoeren van beleid, zoals het organiseren van bijeenkomsten, het afstemmen van opdrachtgeverschap of het scheppen van voorwaarden. Twee activiteiten (6%) zijn als opleveractiviteit benoemd, waarbij een concreet tussenproduct wordt opgeleverd, zoals een plan van aanpak of een samenwerkingsovereenkomst. Er zijn geen besluitvormingsactiviteiten benoemd. Deze verdeling laat zien dat het programmeren momenteel sterk gericht is op het voorbereiden en afstemmen van beleid en samenwerking. Activiteiten die leiden tot concrete tussenproducten of directe uitvoering zijn in de minderheid, wat erop wijst dat de agenda zich vooral bevindt in een fase van beleidsontwikkeling. De kwaliteit van het programmeren is wisselend. De structuur is helder en thematisch goed opgebouwd, met een logische lijn van ambitie naar doelen en activiteiten. De concretisering blijft echter achter: veel activiteiten zijn procesgericht en leveren weinig tastbare resultaten op.

Dit beperkt de meetbaarheid, doordat indicatoren en aantallen vaak ontbreken. Er zijn meer ontwikkelactiviteiten ten opzichte van opleveractiviteiten. Als reactie hierop wordt (ambtelijk door de GMR) aangegeven dat het een uitdaging was om alle opgaven en speerpunten SMART te formuleren. Dat had te maken met de fase waarin de samenwerking zich in 2023-2024 bevond. De GMR zou zelf – zo is de mening – de meerwaarde niet uitsluitend zelf duiden. De GMR vindt dit een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van de colleges van de deelnemende gemeenten.

2.4.4 Ambities opgaven en doelen Strategische Agenda Middengebied

De strategische agenda middengebied volgt de opbouw de regionale visie en regionale agenda. Dat zorgt voor duidelijkheid en doorwerking richting de lokale (strategische) doelen en activiteiten. Functie van de strategische agenda De strategische agenda middengebied fungeert als een kader voor hoe twee gemeenten Overbetuwe en Lingewaard zichzelf positioneren binnen de GMR en bijdragen aan de bredere doelstellingen van de Groene Metropoolregio. Het document is specifiek opgesteld om Lingewaard en Overbetuwe in staat te stellen afwegingen te maken over hun inzet in (een deel van) deze regionale opgaven en hier een actieve bijdrage aan te leveren op een manier die past bij hun gemeenten en gebied. De strategische agenda van het middengebied is dus een lokale, verdiepende strategie die aansluit bij en zich richt op de realisatie van de lange termijndoelen uit de 5 regionale opgaven van de GMR. Dit krijgt vervolgens zijn doorvertaling in lokale gemeentelijke gebiedsprocessen of concrete projecten zoals het Veluwe-Waalpad.

15

Gezamenlijke kaders In de strategische agenda zijn gezamenlijke kaders vastgelegd die grotendeels zijn geformuleerd als uitgangspunten en randvoorwaarden, en deels ook als constateringen of beleidskeuzes. Niet alle kaders zijn daarbij expliciet als doelstelling geformuleerd. Bepaalde elementen bewegen wel in de richting van doelen, zoals de ambitie om woningbouw af te stemmen op de lokale behoefte, of de keuze om in de kernen rondom Arnhem-Nijmegen meer te bouwen dan de lokale vraag. Ook het streven om de uitbreiding van de woningvoorraad in balans te brengen met duurzaamheid, leefbaarheid en bereikbaarheid kan worden opgevat als een doelstelling op hoofdlijnen. Deze formuleringen zijn echter nog niet SMART uitgewerkt. Het SMART formuleren van doelen maakt ze concreet en toetsbaar, waardoor helder wordt wat er precies bereikt moet worden en binnen welke termijn. Daarmee wordt vrijblijvendheid voorkomen en ontstaat een betere basis voor het maken van keuzes, het monitoren van voortgang en het afleggen van verantwoording. Een evaluatie of voortgangsmeting op deze visie heeft niet plaatsgevonden. Soorten activiteiten In de strategische agenda middengebied wordt ook omschreven wat er wordt gedaan om de opgave te realiseren. Deze worden beschreven als activiteiten.

In de strategische agenda ligt de meeste aandacht op Ontwikkelactiviteiten (Lobby/Agendering/Verkenning) en Procesmatige Afstemming (Afstemmen van kaders en visies). Dit is logisch, aangezien het document geen nieuw beleid bevat, maar bestaande initiatieven bundelt en fungeert als een handelingskader om samen met de gemeente Lingewaard op te trekken als binnen de regio de regio. Voorbeelden van de verschillende type activiteiten. Aansluiting op de gemeentelijke kaders Er is vergeleken in hoeverre de geselecteerde speerpunten uit de regionale agenda overeenkomen met de strategische agenda middengebied. Uit deze analyse komt naar voren dat de Groene Metropoolregio (GMR)-opgaven en de bijbehorende speerpunten een zeer sterke en functionele aansluiting hebben op de gemeentelijke kaders uit de strategische agenda middengebied. De gemeentelijke kaders dienen daarbij als randvoorwaarde en filter voor alle regionale ambities. De Strategische agenda middengebied (juli 2021) is expliciet opgesteld om de lokale kaders te vertalen naar de regionale opgaven. Dit uit zich concreet in de thema's: • De opgave Groene Groeiregio (met speerpunt Wonen in Balans: Versnellen van de woningbouw) wordt door de gemeenten gekaderd met de eis dat groei uitsluitend plaatsvindt met behoud en versterking van het groene en dorpse karakter.

• De Verbonden Regio (met speerpunt Gebiedsgerichte corridors) richt zich op de essentiële lokale knelpunten, waarbij de GMR-activiteiten direct de door de gemeenten geagendeerde lobbydoelen uitvoeren op het gebied van multimodale bereikbaarheid en infrastructurele optimalisatie (zoals de A325/knoop 38). • De Ontspannen Regio (met speerpunten als Duurzaam toerisme en Groen-Blauw raamwerk) voert de lokale kaders uit om de Betuwe te profileren en de grenzen van Park Lingezegen als blijvende groene buffer hard te houden. • De Productieve Regio (met speerpunt Stimuleren Ondernemerschap MKB) vertaalt het lokale kader om een sterk vestigingsklimaat te behouden door actief de verbinding te leggen met de regionale topsectoren via TEB en Logistics Valley. • De Circulaire Regio (met speerpunt Circulaire bouw en infrastructuur) ondersteunt de lokale centrale opgave voor nauw samenwerking aan duurzame verstedelijking en de energietransitie, door de benodigde instrumenten (zoals de circulaire impactladder) voor duurzaamheid in de bouw te ontwikkelen.

16

In bijlage 2 is de relatie weergegeven tussen de strategische agenda middengebied en de regionale speerpunten. Hieruit blijkt dat de strategische agenda middengebied de GMR-opgaven gekaderd heeft door te bepalen onder welke voorwaarden Lingewaard en Overbetuwe een actieve, versterkende bijdrage leveren. Ontwikkelingen die leiden tot een bijstelling van de doelen De GMR opereert in een dynamische context, waardoor doelen en activiteiten moeten worden bijgesteld7. Nieuwe landelijke kaders, interne knelpunten en de toenemende complexiteit van de opgaven vragen om heroriëntatie. Overall worden in de praktijk de agenda’s periodiek geactualiseerd. Hoewel er oorspronkelijk sprake was van een jaarlijks voortschrijdende agenda, heeft de GMR na de eerste agenda (2022) en de tweede agenda (2023-2024) een verschuiving gemaakt naar een meerjarige cyclus. De derde agenda, de Regionale Agenda 2025-2028, bestrijkt een periode van vier jaar. In het spoorboekje P&C wordt aangegeven hoe er begrotingswijzigingen plaatsvinden (3x per jaar). Deze vinden plaats op het niveau van aanpassing van structurele beleidskeuzes, herschikking van speerpunten en impact van externe financiering. Het DB stelt de begrotingswijziging op en presenteert deze als een voorstel aan het AB.

Voorbeelden hiervan worden gemeld in de begroting, zoals de reductie van de ambities (naar beneden) van de woondeal in 2024 en de extra inzet voor het Regionaal Programma Werklocaties. Beleidsinhoudelijk vinden er ook aanpassingen plaats. Zoals het regionale woonbehoefteonderzoek van 2022 liet zien dat de vraag naar woningen hoger is dan eerder voorzien, wat leidde tot een actualisatie van de Woondeal en aangescherpte afspraken over betaalbaarheid in lijn met de Nationale Woon- en Bouwagenda. Ook de krapte aan personeel noodzaakte tot maatregelen, zoals de voorbereiding van een projectleiderspool om expertise te behouden en kennis regionaal beschikbaar te houden. Daarnaast groeit de behoefte om de indeling van de opgaven te herzien vanwege de sterke verwevenheid ertussen. Tegelijkertijd leidden wijzigingen in de Gemeenschappelijke regeling tot aanpassingen in de governance, met meer aandacht voor democratische legitimatie en de rol van gemeenteraden. Tot slot is in de regionale agenda 2025-2028 een duidelijke verschuiving zichtbaar van beleidsontwikkeling naar uitvoering, waarmee focus en fasering scherper zijn aangebracht.

2.5 Toetsing aan het normenkader

Het normenkader biedt handvaten om te toetsen in hoeverre wordt voldaan aan de vooraf gestelde normen. Hierna wordt per gestelde norm aangegeven in hoeverre hieraan wordt voldaan. Binnen het samenwerkingsverband zijn duidelijke maatschappelijke opgaven geformuleerd, die worden gedragen door de gemeente Overbetuwe. De samenwerking is inhoudelijk uitgewerkt volgens een helder en consistent stramien, bestaande uit visie, regionale agenda met daarin ambities, doelen/speerpunten en concrete activiteiten. De gemeente Overbetuwe heeft ingestemd en ingetekend voor de vervolgopgaven die voortkomen uit de regionale uitwerking waarmee in 2022 een start is gemaakt. De gemeente Overbetuwe heeft met Lingewaard een Strategische Agenda Middengebied opgesteld. De inhoud en structuur hiervan sluiten goed aan bij die van de GMR, wat getuigt van initiatief en een bewuste keuze om de verbinding met de regio te versterken. De strategische agenda is op 5 oktober 2021 geagendeerd in de gemeenteraden.

7

Regionale agenda 2022, p9

17

Daarnaast vond op 13 april 2021 een gezamenlijke bijeenkomst met beide gemeenteraden plaats. Op dit punt wordt aan de norm voldaan. Deze opgaven zijn uitgewerkt in concrete en haalbare doelen, die op hun beurt zijn vertaald naar bijbehorende projecten en acties. Hoewel de regionale agenda een duidelijke structuur biedt en de lijn van visie naar ambities, doelen en activiteiten herkenbaar is, blijkt uit de analyse dat de uitwerking van doelen en activiteiten nog onvoldoende voldoet aan de norm van concreetheid en haalbaarheid. Veel doelen zijn procesmatig geformuleerd en missen SMART-criteria, waardoor het lastig is om te bepalen of en wanneer een doel bereikt is. Dit beperkt de mogelijkheid tot sturing, verantwoording en samenwerking. Daarnaast is de vertaling van doelen naar projecten en acties niet overal even concreet. Activiteiten zijn wel te herleiden uit de agenda, maar zijn vaak procesgericht en slechts beperkt uitgewerkt in termen van opleverbare resultaten. De regionale agenda 2022 erkent dit zelf door te stellen dat het bij sommige opgaven vooral gaat om tussen- of procesresultaten. Dit onderstreept dat de agenda zich nog in een ontwikkelfase bevindt, waarin verdere concretisering nodig is om daadwerkelijk te kunnen toetsen of de regionale inzet leidt tot het gewenste maatschappelijke effect.

We hebben alle acties per opgave omgevormd tot een concreet resultaat, zodat duidelijk is welke concrete resultaten per opgave en speerpunt beoogd worden. Zeker bij de opgaven of speerpunten waarop regionale samenwerking tot nu toe beperkt was, zal het vaak gaan om een tussen- of procesresultaat. Wij zien het proces van totstandkoming van de regionale agenda 2023 en verder als een natuurlijk moment om (op basis van de proces- of tussenresultaten die we in 2022 opleveren) onze regionale inzet te herijken en te beslissen of we bepaalde speerpunten en acties regionaal willen blijven oppakken of niet (no go/go moment).8 De structuur en samenhang zijn op orde, maar de doelen zijn onvoldoende concreet en meetbaar, en de vertaling naar acties is te vaak procesmatig en niet resultaatgericht. Dit beperkt de mogelijkheid tot sturing, verantwoording en samenwerking. De GMR geeft aan dat het een uitdaging was om de meerwaarde op alle opgaven en speerpunten te duiden. Dit is volgens hen ook niet uitsluitend een taak van de van de GMR maar ook van de colleges die deelnemen. Gemeenteraden hebben daarbij ook de mogelijkheid via zienswijzen de doelstellingen van de agenda aan te scherpen. Op dit punt wordt gedeeltelijk aan de norm voldaan.

Er is aandacht voor relevante ontwikkelingen die invloed kunnen hebben op de opgaven, doelen en uitvoering, waarbij indien nodig afspraken worden herzien of aangepast. De regionale agenda wordt periodiek geactualiseerd, waar een verschuiving zichtbaar is naar een meerjarige cyclus. Daarnaast zijn er diverse begrotingswijzingen, op basis van externe of interne ontwikkelingen. Er wordt geanticipeerd op ontwikkelingen die van invloed zijn op de opgaven, doelen en uitvoering. Het voorbeeld van de woonopgaven laat dit zien. Dit leidde tot aangescherpte afspraken over betaalbaarheid in lijn met de Nationale Woon- en Bouwagenda. Ook de voorbeelden van de projectleiderspool en wijzigingen in de WGR en tenslotte de verschuiving naar de uitvoering. Er wordt dus rekening gehouden met veranderende omstandigheden en actuele ontwikkelingen. Op basis waarvan afspraken worden aangepast. Hoe dit plaatsvindt is vastgelegd in het spoorboekje P&C cyclus 9.

8 9

Regionale agenda 2022, p9 Spoorboekje P&C cyclus 2022-2023

18

Op dit punt wordt voldaan aan de norm. In hoeverre dragen de lopende projecten en activiteiten daadwerkelijk bij aan het realiseren van de doelen van de regionale agenda? De GMR geeft in haar strategische agenda aan wat zij wil bereiken. Daarmee zijn de gewenste impact en maatschappelijke opbrengsten benoemd. Tegelijkertijd is minder inzichtelijk in welke mate (outcome) en op welke manier (output) de doelen, projecten en activiteiten hieraan bijdragen. De operationalisatie die logisch volgend is draagt bij aan de samenhang tussen de activiteiten. Enkel activiteiten kunnen smarter worden geformuleerd. Op dit punt wordt gedeeltelijk aan de norm voldaan. De vastgestelde opgaven geven inzicht in de beoogde resultaten en effecten (output en outcome). In de regionale agenda is beschreven per programma wat er wordt bereikt. Deze formulering heeft een hoger aggregatieniveau dan de doelen. Deze zijn echter vooral procesmatig van aard en kunnen scherper worden geformuleerd. Aangegeven wordt in de regionale agenda: "We hebben de doelstellingen “over vijf jaar” waar mogelijk en nodig geconcretiseerd. Waar dit nog niet mogelijk is, vindt concretisering in 2022 plaats. We doen dit in het licht van de regionale agenda van 2023”. Op dit punt wordt gedeeltelijk aan de norm voldaan.

19

3. Wijze van samenwerken 3.1 De governance van de Groene Metropoolregio

De GMR is opgericht als een publiekrechtelijke rechtspersoon in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling. De bestuurlijke structuur bestaat uit een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB), waarbij de AB-leden bestaan uit bestuurders (burgemeesters en wethouders) van de deelnemende gemeenten.10 Het AB fungeert als opdrachtnemer van de colleges en is verantwoordelijk voor het vaststellen van de Regionale Agenda en de Begroting, na het ophalen van zienswijzen bij de gemeenteraden. De uitvoering van de programma's wordt door het AB belegd bij het DB. Het DB heeft een beperkte rol. De burgemeester van Nijmegen fungeert als voorzitter en bestuurlijk opdrachtgever. Het DB bereidt de agenda voor en handelt de dagelijkse zaken af. De verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke besluitvorming ligt bij het AB. Het inhoudelijke werk binnen de GMR is gestructureerd rond de vijf integrale opgaven. Elke opgave kent een Bestuurlijk Opdrachtgever, een ambtelijke opdrachtgever (lid Netwerkdirectie) en een opgavemanager. Samen met de bestuurlijk trekkers van de speerpunten binnen de opgaven vormen zij het BOT (Bestuurlijk opgaveteam). In het Bestuurlijk Platform, waarin van alle gemeenten de wethouders (portefeuillehouders) zitting hebben, vind de inhoudelijke afstemming plaats. Het resultaat van die afstemming vormt de basis voor besluitvorming in andere (gemeentelijke) gremia.

Dus het platform is gericht op voorbereiding, afstemming en besluitvorming elders. De Regioagendacommissie (RAC) is een adviesorgaan (bestaande uit gemeenteraadsleden) dat de verbinding legt tussen het AB en de gemeenteraden ter bevordering van de democratische legitimatie en informatievoorziening. De financiële cyclus (P&C-cyclus) vereist dat de jaarstukken en de begroting gelijktijdig aan het AB en de deelnemende gemeenten ter zienswijze worden aangeboden, uiterlijk vóór 30 april, waarna het DB jaarlijks een rechtmatigheidsverantwoording dient af te leggen aan het AB. De GMR wordt gefinancierd door inwonerbijdragen van de deelnemende gemeenten op basis van inwoneraantal, naast binnengehaalde subsidies en middelen van derden. De betrokkenheid van de gemeenteraden bij de GMR vormt een onderdeel van de regionale governance en borgt de democratische legitimatie van de samenwerking. De raden zijn op verschillende manieren verbonden met het besluitvormingsproces en de uitvoering van de regionale agenda. • Gemeenteraden oefenen invloed uit via de formele Planning & Controlcyclus. Zij ontvangen de ontwerpbegroting en concept regionale agenda en kunnen daarop zienswijzen indienen, die worden betrokken bij de besluitvorming in het Algemeen Bestuur (AB).

Ook stellen de raden opgaven in programma’s (bij de regionale agenda) via de begroting in de raad) vast en verlenen zij toestemming bij wijzigingen van de Gemeenschappelijke Regeling (GR). • De Regioagendacommissie (RAC) vormt de schakel tussen de gemeenteraden en het Algemeen Bestuur. De RAC verzamelt signalen en standpunten vanuit de raden, adviseert het bestuur van de GMR en bereidt de procesmatige besluitvorming van de deelnemende raden voor. Elke gemeenteraad is in de commissie vertegenwoordigd. • Om de raden goed te kunnen informeren, hanteert de GMR een actief informatiebeleid, vastge-

Per 14 januari 2026 is de nieuwe GR van kracht. Daarmee is het lidmaatschap van het AB niet meer beperkt voor bestuurders. 10

20

legd in een Informatieprotocol. De vergaderingen van het AB zijn openbaar en worden digitaal uitgezonden. Raden ontvangen tijdig relevante documenten en kunnen hun zienswijze geven op het informatieprotocol. • Naast formele procedures organiseert het Regiobureau jaarlijks twee regionale bijeenkomsten voor raadsleden, gericht op kennisdeling en ontmoeting. Ook bij grote projecten, zoals de Woondeal en de Regionale Energiestrategie (RES), wordt nadrukkelijk ingezet op betrokkenheid van de raden.

3.2 GMR: organisatie

De ambtelijke organisatie van de GMR is opgezet als een netwerkorganisatie, met als doel optimaal gebruik te maken van de capaciteit en kennis die al aanwezig is bij de zeventien deelnemende gemeenten. De organisatie is geconcentreerd rond twee hoofdfuncties: het Regiobureau en de Opgaven. Het Regiobureau ondersteunt het primaire proces, daarbij wordt de directie bijgestaan door de Netwerkdirectie. Regiobureau: Het Regiobureau vormt een faciliterende organisatie die de opgavegerichte samenwerking binnen de regio ondersteunt. Het bureau is verantwoordelijk voor de inhoudelijke en financiële voorbereiding van de vijf regionale opgaven en bewaakt de samenhang en integraliteit ervan. Daarnaast verzorgt het Regiobureau de voorbereiding en uitwerking van de vergaderingen van het Dagelijks Bestuur (DB) en het Algemeen Bestuur (AB). Het bureau speelt een actieve rol in de profilering en belangenbehartiging van de regio richting Den Haag, Brussel, de Euregio en de Provincie. Als aanspreekpunt voor externe partners verzorgt het Regiobureau tevens de regionale communicatie en informatievoorziening, onder meer via kwartaalberichten. Colleges, gemeenteraden en de Regioagendacommissie (RAC) worden door het bureau ondersteund en geadviseerd.

De directeur van het Regiobureau neemt in adviserende rol deel aan DB-vergaderingen en beschikt over tekeningsbevoegdheid en mandaat voor personeelsbeleid en financiële verplichtingen tot € 100.000, en betalingen tot € 250.000. Sinds september 2021 is gestart met het in dienst nemen van eigen personeel. Eind 2023 werkten er 12,5 fte bij het Regiobureau en 18,5 fte binnen de bredere GMR-organisatie. Door arbeidsmarktkrapte is het regelmatig nodig externe professionals in te huren om de voortgang van regionale opgaven te waarborgen. Aangegeven wordt dat capaciteit bij de deelnemende gemeenten een voortdurend aandachtspunt is. Zowel onder gemeentelijk coördinatoren als voor de uitvoering van regionale projecten. Daarbij gaat het niet alleen over de beschikbare uren, maar ook over de kennis die vanwege verloop verloren gaat. Bij het vaststellen van de regionale agenda zou vaker de vraag moeten worden gesteld: ‘Kunnen we dit uitvoeren?’ De netwerkdirectie De Netwerkdirectie, bestaande uit gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten, adviseert de bestuurlijke platforms over de uitvoerbaarheid van plannen, met bijzondere aandacht voor de beschikbare personele capaciteit. De uitvoeringscapaciteit is een terugkerend agendapunt. In samenwerking met het Regiobureau worden oplossingen ontwikkeld om gemeenten hierin te ondersteunen.

De netwerkdirectie is bedoeld om te spiegelen en scherpte te bewaren. De gemeentesecretarissen worden geadviseerd om het gesprek aan te gaan met hun colleges over hoe het staat met de capaciteit en wat een realistische balans wat betreft inzet is. In de huidige uitvoeringsgerichte fase van de GMR verkent de Netwerkdirectie haar rol en toegevoegde waarde binnen het regionale netwerk.

21

3.3 GMR begroting en kosten

De bijdrage van Overbetuwe aan de GMR verschilt per jaar en per opgave. In 2023 bedroeg de bijdrage € 7,47 per inwoner, oplopend tot € 8,55 in 2024. Deze stijging van € 1,08 is grotendeels toe te schrijven aan indexering, hogere cao-lonen en een extra bijdrage van € 0,58 voor de Regionale Energie Strategie binnen de Circulaire Regio. De basisbijdrage voor het regiobureau was oorspronkelijk vastgesteld op € 2,50 per inwoner, maar werd in 2021 en 2022 verlaagd naar € 1,73 dankzij een provinciale subsidie van € 600.000. De bijdrage van Overbetuwe aan de GMR varieert.

3.4 Analyse

Deze paragraaf bevat een analyse van de feiten, zoals die hiervoor is weergegeven Bijdrage Overbetuwe aan de governance De gemeente Overbetuwe heeft een actieve rol gespeeld in het agenderen en bepleiten van verbeteringen in de governance-structuur, met name gericht op het versterken van de democratische legitimiteit en transparantie voor de gemeenteraden. 1. Versterking van de Democratische Legitimiteit (Wgr) De gemeente Overbetuwe heeft kritische kanttekeningen geplaatst bij het ontwerp-wijzigingsbesluit van de Gemeenschappelijke Regeling (GR), in het kader van de aangepaste Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze wet beoogt de positie van gemeenteraden te versterken. Met haar reactie wil Overbetuwe de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad beter waarborgen.11

11

23-12-12 collegevoorstel WGR zienswijze

22

Belangrijke punten in de zienswijze van Overbetuwe waren: • Betere Plancyclus: het college van B&W stelde voor om de conceptbegroting en voorlopige jaarrekening uiterlijk 1 april aan de gemeenteraden toe te sturen, in plaats van de gebruikelijke termijnen van 15 of 30 april. Dit biedt de raden voldoende tijd om de stukken te behandelen en een zienswijze in te dienen vóór het zomerreces. • Kaderbrief: De gemeente pleitte ervoor dat de raden uiterlijk in november of december van het voorafgaande jaar een kaderbrief ontvangen, zodat zij tijdig richting kunnen geven aan het beleid. • Ruimere Zienswijzetermijn: Overbetuwe verzocht om een langere termijn dan de voorgestelde acht weken voor het indienen van zienswijzen op de voorlopige jaarrekening, vanwege de beperkte ruimte binnen de gemeentelijke vergadercyclus. 2. Transparantie en Informatievoorziening Overbetuwe heeft zich expliciet ingezet voor verbeterde communicatie en transparantie vanuit het GMR-bestuur.12 • Motie Actieve Informatievoorziening: De gemeenteraad van Overbetuwe nam in december 2022 de motie aan over ‘Actieve en toegankelijke informatievoorziening’ voor de GMR. Deze motie riep het college op om bij het Algemeen Bestuur (AB) en Dagelijks Bestuur (DB) aan te dringen op actieve, tijdige en toegankelijke informatievoorziening, inclusief het online uitzenden en vastleggen van bijeenkomsten.

De burgemeester, heeft deze motie in de AB-vergadering van 7 december 2022 onder de aandacht gebracht. • Informatieprotocol: De zienswijze op de Wgr-wijziging pleitte ervoor dat de agenda’s en stukken van de vergaderingen van het AB zoveel mogelijk voorafgaand digitaal via de griffie naar de raden worden gestuurd, in het kader van de actieve informatieplicht. Het AB stelt hiervoor een Informatieprotocol vast, nadat raden hun zienswijze daarover hebben kunnen geven. • Kritiek op Timing van Bijeenkomsten: Leden van de Regioagendacommissie (RAC) uit Overbetuwe, Dhr. De Vries en Dhr. Mulder, hebben zich aangesloten bij de kritiek op het plannen van regionale bijeenkomsten op doordeweekse ochtenden.13 3. Rol van de Gemeenteraad en Lokale Autonomie Overbetuwe heeft specifiek de lokale autonomie bewaakt binnen de regionale besluitvorming, met name over langdurige verplichtingen: Kader raadsrapporteur • RAC-functie: Mevrouw De Vries (Overbetuwe) onderstreepte in de Regionale Adviescommissie (RAC) het belang van een duidelijke Termijnagenda. Deze biedt de gemeenteraad inzicht in de momenten waarop zij aan zet is, zodat de kaderstellende rol effectief kan worden ingevuld. (2211-28 4.0 brief RAC GMR aan DB-AB 28-11-2022 incl. bijlage.pdf) • Intekenen op Opgaven (Flexibiliteit): In 2025 tekende Overbetuwe in op alle vijf regionale opgaven.

De gemeenteraad gaf echter aan dat zij pas na de Kadernota een weloverwogen besluit zal nemen over voortzetting of beëindiging van deelname na 2026. Hiermee onderstreepte de raad het belang van lokale beslissingsvrijheid, ook al verschilde dit van het standpunt van het Algemeen Bestuur (AB) van de GMR over de mogelijkheid om slechts voor één jaar in te tekenen op de Regionale Agenda 2025-2028. (25-01-07 Collegevoorstel toelichting bestuurlijke reactie van de raad d.d. 3 september 2024 aan Groene Metropoolregio.pdf)

12 13

23-09-12 A11 Informatiememo; Uitwerking motie ‘actieve informatievoorziening GMR 22-11-28 4.0 brief RAC GMR aan DB-AB 28-11-2022 incl. bijlage

23

• Gevolgen van Uittreding: In haar zienswijze op de gewijzigde Gemeenschappelijke Regeling pleitte Overbetuwe ervoor om in artikel 33a expliciet op te nemen dat financiële verplichtingen bij uittreding uitsluitend betrekking hebben op de opgaven waaraan de gemeente daadwerkelijk heeft deelgenomen. (23-12-12 collegevoorstel WGR zienswijze) • Vertegenwoordiging: In 2025 werden Wethouder Rik van den Dam en Burgemeester Patricia Hoytink-Roubos benoemd als respectievelijk lid en plaatsvervangend lid van het Algemeen Bestuur. Dit was om de vertegenwoordiging af te stemmen op de lokale portefeuilleverdeling en om maximaal invloed uit te oefenen op de beleidsvorming en/of -uitvoering binnen de GMR.14 Overbetuwe onderstreept in haar governance-visie het regionale besef dat de GMR weliswaar noodzakelijk is voor effectieve samenwerking, maar dat de bestaande structuur en besluitvorming nog te ingewikkeld zijn en behoefte hebben aan meer transparantie en stroomlijning.15 Vanuit een kritische maar constructieve houding heeft Overbetuwe structurele verbeteringen bepleit in de governance van de gemeenschappelijke regeling, met nadruk op een sterkere positie van de gemeenteraad.