26-05-19.03 Rekenkamer Onderzoek burgerparticipatie Overbetuwe 2019

Onderzoek Burgerparticipatie in Overbetuwe

Rekenkamercommissie Overbetuwe 2019

Overbetuwe, 29 mei 2019

Inhoudsopgave Voorwoord3 1. Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek 1.2 Doelstelling en centrale vragen van het onderzoek 1.3 De aanpak van het onderzoek

4 4 4 4

2

6 6 7 9

De verkenning van het thema 2.1 Burgerparticipatie als maatschappelijk fenomeen 2.2 Monitoring van gemeentelijke ervaringen met burgerparticipatie 2.3 Wettelijke en gemeentelijke regelingen 

3. Lessen uit ander rekenkameronderzoek en van de Nationale ombudsman 3.1 Inleiding 3.2 De lessen van rekenkameronderzoek elders 3.3 De Participatiewijzer van de Nationale ombudsman

11 11 11 12

4. Hoe is burgerparticipatie in Overbetuwe geregeld? 4.1 Fragmentarisch beeld van beleidsdocumenten over burgerparticipatie 4.2 Politieke wens om tot intensivering van en helderheid over burgerparticipatie te komen 4.3 De Interactiewijzer

14 14 14 16

5. Hoe werkt burgerparticipatie in de  Overbetuwse praktijk? 5.1 Burgerpeiling naar burgerparticipatie 5.2 Projecten waarin burgerparticipatie is toegepast 5.3 Projecten waarbij sprake is van overheidsparticipatie 

19 19 19 23 29

6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen

32 32 35

7. Bestuurlijke reactie college

36

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 

38 39 40 45

2

Voorwoord In de troonrede van 2013 muntte onze koning de term ‘participatiesamenleving’. De participatiesamenleving niet enkel als alternatief voor de klassieke verzorgingsstaat, maar ook als wijze waarop mensen “niet alleen waarde toevoegen aan hun eigen leven, maar ook aan de samenleving als geheel”. Uitgesproken in een periode van laagconjunctuur, aan de vooravond van de decentralisaties op het gebied van jeugd en maatschappelijke ondersteuning. Er werd veel verwacht van dit gedachtengoed. De praktijk bleek toch iets weerbarstiger, ook in Overbetuwe. In de afgelopen jaren werd er in onze gemeente geëxperimenteerd met burgerparticipatie in herinrichtingsplannen, wijk- en dorpsraden, projecten en zelfs een heuse kernenestafette. Overheidsinitiatieven met als doel om bij inwoners een grotere betrokkenheid te creëren bij hun directe leefomgeving. De resultaten hiervan waren, zoals u kunt lezen, vooralsnog bescheiden. Daarnaast deed het vorig jaar Berenschot een onderzoek naar de Overbetuwse bestuursstijl en stelde vast dat er in het gemeentehuis een bestuurscentrische bestuursstijl is ontstaan, met een dominante rol voor het college. Niet echt een stijl die passend is bij een participatiesamenleving. Aan goede bedoelingen en ambities overigens geen gebrek. En ook in het vigerende coalitieprogramma is hierover een ambitie opgenomen.

“Concrete, maar haalbare stappen” om burgerparticipatie te vergroten. Zo staat het er. Nu nog de concrete invulling. En die lijkt aanstaande, want in de bestuurlijke reactie lezen we dat er een projectleider wordt geworven en dat “Overbetuwe een beweging wil inzetten richting een meer bescheiden overheid, die de kracht van inwoners en sterke gemeenschappen benut”. Dat zou, wat uw rekenkamercommissie betreft de eerste regel kunnen zijn in de (nog) ontbrekende visie op overheids- en inwonersparticipatie welke hierin eveneens wordt aangekondigd. Wij wensen u veel leesplezier toe. De rekenkamercommissie van Overbetuwe, Harry Smeets, voorzitter

3

1. Inleiding 1.1

Aanleiding voor het onderzoek

Voor het onderzoeksprogramma 2016 zijn door de raadsfracties diverse onderzoeksonderwerpen aangedragen, waaronder het thema burgerparticipatie. Dit onderwerp werd als volgt toegelicht: • Hoe is dat georganiseerd? • Houdt de gemeente zich aan zijn eigen regels? En zijn die er eigenlijk? • We hebben het dan over het proces zonder het formele traject van zienswijzen. • Hoeveel mensen worden op welk moment betrokken en zijn die tevreden met het resultaat? De rekenkamercommissie heeft in september 2016 besloten om het onderzoek burgerparticipatie te gaan doen en heeft daarbij aangetekend, dat zij dit onderwerp vanuit een brede scope zal onderzoeken. In het onderzoek wordt zowel gekeken naar het betrekken van burgers bij de ontwikkeling van beleid (interactieve beleidsvorming) en bij de uitvoering van beleid (inspraak) als het reageren van de gemeente op initiatieven van inwoners (overheidsparticipatie). Alleen afgesloten trajecten worden onderzocht.

1.2

Doelstelling en centrale vragen van het onderzoek

De rekenkamercommissie hanteert voor het onderzoek de volgende centrale onderzoeksvraag en deelvragen: Centrale onderzoeksvraag: Hoe participeert de burger in Overbetuwe? Deelvragen: 1. Wat zijn de lessen die van elders geleerd kunnen worden? 2. Wat is het beleidskader voor burgerparticipatie? 3. Hoe is de uitvoering in de praktijk? 4. Hoe tevreden zijn inwoners en gemeente met burger- en overheidsparticipatie?

1.3 De aanpak van het onderzoek

In het najaar van 2017 is een selectie gemaakt van de thema’s/projecten waarbij de burgerparticipatie nader zou worden onderzocht via documenten, gesprekken met ambtenaren en enquêtes onder degenen die betrokken waren bij de burgerparticipatie. Daarbij is zowel gekeken naar casussen waarbij er sprake was van burgerparticipatie in engere zin (betrokkenheid bij de totstandkoming of uitvoering van beleid van de gemeente) als van overheidsparticipatie (waarbij het initiatief van de inwoners uitgaat). In paragraaf 2.1 zullen we nader ingaan op dit verschil. Bij de gevallen waarin er sprake was van burgerparticipatie in engere zin is gebruikt gemaakt van een enquête via de methode van Monkey Survey (online enquête). Deze is toegepast op de volgende thema’s/projecten: flexibele bestemmingsplannen Zetten-Hemmen, herinrichting Vogelbuurt Driel, groene tuinen Vogelbuurt Driel, Elst centrum, kernenestafette en dorps-en wijkraden. Daarnaast heeft een gesprek met de Participatieraad plaatsgevonden.

4

Bij een drietal casussen van overheidsparticipatie zijn vragenlijsten gebruikt die in het voorjaar van 2018 via de email zijn verzonden: Energieplan Heteren, Theater De Kik en Boerderij Lingezegen. De selectie van casussen heeft in de tweede helft van 2017 plaatsgevonden waarbij ook de fracties uit de gemeenteraad zijn betrokken. Een overzicht van de interviews met de ambtenaren en de Participatieraad is opgenomen in bijlage 1. De genoemde projecten komen terug in de paragrafen 5.2 en 5.3. Dit onderzoek is in eigen beheer door de rekenkamercommissie gedaan. Daarnaast heeft de rekenkamercommissie eind 2017 door het bureau I&O Research een burgerpeiling uit laten voeren in het kader van Waarstaatjegemeente.nl. Aan de standaardvragenlijst zijn door de RKC enkele vragen toegevoegd over burgerparticipatie. De uitkomsten van dit onderzoek, waaraan 890 inwoners deelnamen, zijn neergelegd in het rapport ‘Burgerpeiling. Waar staat Overbetuwe?’ (d.d. 1 maart 2018). Dit rapport is al eerder aan de raad gezonden. De belangrijkste uitkomsten komen terug in paragraaf 5.1. In de loop van het voorjaar van 2018 bleek dat er een (nieuwe) Interactiewijzer ambtelijk werd voorbereid. Deze handleiding voor de interactie met inwoners is in juni 2018 door het college vastgesteld en op 21 augustus 2018 besproken in een voorronde.

Naar aanleiding van deze bespreking heeft het college de interactiewijzer teruggenomen. In paragraaf 4.3. geeft de RKC een reflectie daarop, in het licht van de onderzoeksresultaten.

5

2

De verkenning van het thema

2.1

Burgerparticipatie als maatschappelijk fenomeen

Wat is burgerparticipatie en welke ontwikkelingen zijn waar te nemen? Participatie kan als een ruim begrip worden opgevat, zoals dat is gebeurd in de troonrede van 2013, waarin de regering constateert, dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving: “Wanneer mensen zelf vormgeven aan hun toekomst, voegen zij niet alleen waarde toe aan hun eigen leven, maar ook aan de samenleving als geheel”. Een terugtredende overheid dus. De brede term burgerparticipatie slaat in principe op alle wijzen waarop overheid en inwoners, dan wel groepen van inwoners, met elkaar interacteren, waarbij de overheid ‘invloed’ geeft aan burgers, bijvoorbeeld in de vorm van informatie, inspraak in beleidsprocessen of zelfs beslissingsmacht, of waarbij de overheid burgers faciliteert daarbij. Voor deze laatste vorm heeft inmiddels het begrip overheidsparticipatie ingang gevonden, dat staat voor een overheid die participeert in initiatieven van inwoners. In het begrip burgerparticipatie (in engere zin) staat de overheid juist op de voorgrond en wordt de burger de gelegenheid geboden om te participeren. Wij zullen Overbetuwse voorbeelden van beide vormen van burgerparticipatie toelichten in hoofdstuk 5. Met het voorgaande is het begrip burgerparticipatie (in brede zin) nog niet eenvoudig te duiden.

Inwoners hebben immers op velerlei manieren contact met de gemeente. In de “Monitor Burgerparticipatie”, die ProDemos1 elke twee jaar uitbrengt wordt burgerparticipatie omschreven als een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect, de kans krijgen om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid2. Door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wordt een tweejaarlijkse trendrapportage “De staat van het bestuur” uitgebracht met feiten en cijfers over de bestuurlijke en financiële ontwikkelingen in het decentrale bestuur met daarin onder meer de ontwikkeling op het gebied van burgerparticipatie. In de “Staat van het Bestuur 2014”3 wordt deze ontwikkeling in drie generaties weergegeven (zie afbeelding). Wat hiervoor ‘overheidparticipatie’ is genoemd wordt in die trendrapportage omschreven als de derde generarie burgerparticipatie. www.prodemos.nl https://www.prodemos.nl/wp-content/uploads/2016/06/Monitor-Burgerparticipatie-2016.pdf 3. https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/253584/staat-van-bestuur-2014.pdf 1. 2.

6

In de Staat van het Bestuur 20164 staan beschouwingen over het openbaar bestuur in een veranderende wereld en over democratie en burgerparticipatie5. Tegen die achtergrond constateren wij, dat ons onderzoek plaatsvond in een allesbehalve statische omgeving waar het gaat om de verhouding overheid - burger in het algemeen en burgerparticipatie in het bijzonder. Belangrijk is daarom om burgerparticipatie als een doorontwikkelend fenomeen te zien en om daarom als gemeente periodiek de discussie te voeren over de stand van de lokale democratie in Overbetuwe en hoe die zich verhoudt tot wat inwoners daarvan verwachten. Dit thema ontstijgt de focus van ons onderzoek, maar is daar wel onlosmakelijk mee verbonden. De rekenkamercommissie constateert dat dit bredere thema thans actueel is in Overbetuwe sinds het uitkomen van het rapport ’Schurende democratie’6. In paragraaf 4.1 komen we op dit rapport terug. Als het gaat om het vormgeven van de lokale democratie en het positioneren van burgerparticipatie in dat kader, zijn er tal van publicaties, die voor deze discussie stof tot nadenken, reflectie en discussie kunnen bieden. Wij hebben enkele daarvan opgenomen in bijlage 2.

2.2

Monitoring van gemeentelijke ervaringen met burgerparticipatie

Op basis van de Monitor Burgerparticipatie 20187 (ProDemos) constateren we dat burgerparticipatie in al zijn verscheidenheid een fenomeen is dat steeds vaker door de overheid wordt toegepast. Methoden van burgerparticipatie, toegankelijk voor alle burgers

Monitor 2016

Monitor 2018

% gemeenten waar dit voor komt Inspraakavonden

85,3

97,8

Stads-, dorps- of wijkgesprekken

50,0

75,3

Schouw

40,5

71,9

Enquête (schriftelijk en/of digitaal)

55,2

69.7

Internetforum

20,7

20,2

Formeel burgerinitiatief

22,4

19,1

Interactieve website

14,7

14,6

Participatief begroten

43,1

11,2

Referendum

0,9

3,4

Overige

10,3

24,7

Er zijn in deze periode geen dergelijke methoden gebruikt

1,7

1,1

We zien dat de bovenste vier methoden elk in 2018 in minstens 70% van de gemeenten voorkomt. Dat blijken dus zeer populaire methoden voor burgerparticipatie te zijn. En tevens zien we dat participatief begroten in 2016 vaak werd toegepast, maar momenteel niet meer zo vaak in zwang is.

https://kennisopenbaarbestuur.nl/thema/staat-van-het-bestuur-2016/ Ten tijde van de afronding van dit onderzoek verscheen de Staat van het Bestuur 2018. 6 Berenschot, Schurende democratie; onderzoek naar samenwerking gemeenteraad- college en burgerparticipatie in de gemeente Overbetuwe (27 juni 2018) 7 ProDemos / T. van den Bongaardt, Monitor Burgerparticipatie 2018, mei 2018, p. 16 4 5

7

Bij burgerparticipatie wordt vaak een onderscheid gemaakt in de mate dat inwoners invloed krijgen. Dit wordt wel de participatieladder genoemd:

Hoe hoger op de ladder, des te meer ‘invloed’ kan de burger uitoefenen. Alhoewel de zgn. participatieladder een veelgebruikt middel is om mate van burgerparticipatie in het beleidsproces te karakteriseren, is daar ook kritiek op. In het artikel “Dag ladder” (Birgit Oelkers, april 2013) wordt een pleidooi gehouden voor een nieuw gemeentelijk kompas in de netwerksamenleving. “De participatieladder degradeert gelijkwaardige samenwerking tot een gemeentelijk beleidsinstrument in plaats van uitgangspunt voor gemeentelijk handelen”. Er is een groot verschil tussen de hiervoor in de tabel genoemde methoden van burgerparticipatie in de mate dat inwoners daarmee hoger of lager op de participatieladder ‘mogen staan’. Dat zien we terug in onderstaande tabel8. Hierbij hebben gemeenten aangegeven welke trede van de participatieladder van toepassing was op de toegepaste methode van burgerparticipatie. Soort betrokkenheid (trede op de participatieladder), in percentages

schouw internetforum

N=

64

stads-, dorps- en wijkgesprekken

18

inspraak interactieve website

67

87

partic. burgeri- ovebegroten nitiatief rig

13

10

17

65

Informeren

0

0

3

0

8

0

6

0

Raadplegen

17

28

27

45

15

0

0

0

Adviseren

44

50

36

38

46

14

18

18

Coproduceren beleid

13

6

18

13

8

29

59

23

Meebeslissen

17

17

10

2

8

57

12

36

Weet niet/geen antw.

8

0

3

2

0

0

0

0

Anders

2

0

3

0

15

0

6

23

Monitor Burgerparticipatie 2018, p.19. In totaal deden in 2018 89 gemeenten mee aan de enquête ten behoeve van de monitor, d.w.z. 23,4% van het totaal van de gemeenten. De enquête werden in 60% van de gevallen ingevuld door een griffier. Verder door voornamelijk adviseurs en managers op het gebied van burgerparticipatie. De percentages in de tabel zijn afgerond. 8

8

Er zijn duidelijke verschillen in de mate van burgerparticipatie merkbaar per participatievorm. Zo scoort het participatief begroten hoog als het gaat om meebeslissen. Bij het burgerinitiatief ligt de nadruk vaak op het coproduceren van beleid, terwijl een groot deel van de andere participatievormen gericht zijn op het geven van een adviesmogelijkheid aan burgers, dan wel het raadplegen van hen door de gemeentelijke overheid.

2.3

Wettelijke en gemeentelijke regelingen

Op het gebied van burgerparticipatie gelden een aantal wettelijke regels. De Gemeentewet bevat in artikel 150 de kapstok voor participatie: de raad stelt een verordening vast waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken: de inspraakverordening. Juridische randvoorwaarden voor inspraak staan in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure). De gemeente Overbetuwe kent een Inspraakverordening (2007). Hierin wordt onder inspraak verstaan: “het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid” (art. 1, onder a). In het verlengde van art. 150 Gemeentewet beperkt deze verordening zich tot het voorbereiden van beleid, en heeft dus niet betrekking op de uitvoering van beleid. In art. 2 van de inspraakverordening is opgenomen dat elk bestuursorgaan besluit ten aanzien van zijn eigen bevoegdheid of inspraak wordt verleend. In de praktijk zal het vaak het college van B&W zijn dat de inspraakverordening toepast. Tevens worden een aantal thema’s uitgesloten van inspraak (o.a. bij de uitvoering van hogere regelgeving waarbij het bestuursorgaan geen of nauwelijks beleidsvrijheid heeft). Op welke wijze inspraak kan worden verleend, is niet in de verordening opgenomen.

Belangrijk is wel dat “ter afronding van de inspraak” het bestuursorgaan een eindverslag opmaakt (art. 5), met daarin de gevolgde inspraakprocedure, een weergave van de inspraakreacties en een reactie op deze inspraakreacties, waarbij met redenen wordt omkleed op elke punten al dan niet tot aanpassing van het beleidsvoornemen wordt overgegaan. Verder is in bijzondere wetgeving participatie op beleidsterreinen geregeld, bijvoorbeeld in het sociaal domein. De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) regelt de “betrokkenheid bij het uitvoering van de wet” van “ingezetenen, waaronder in ieder geval cliënten of hun vertegenwoordigers” in artikel 2.1.3. De Jeugdwet heeft een vergelijkbare bepaling (artikel 2.10) en de Participatiewet regelt de betrokkenheid van cliënten in artikel 47. De instelling van de Overbetuwse Participatieraad is het resultaat van deze cliëntenbetrokkenheid. Daarnaast wordt in artikel 2.6.7 van de Wmo het ‘Right to Challenge’ geregeld; burgers kunnen hun gemeente uitdagen om ondersteuningstaken door hen te laten uitvoeren. Inspraak en interactieve beleidsvorming is met name in het fysieke domein ontwikkeld en krijgt een impuls in de nieuwe Omgevingswet9.

Zie in dit verband een essay van het Landelijk samenwerkingsverband actieve bewoners: https://deruimtemaker.nl/wp-content/uploads/sites/14/2017/11/lsa_essay-soeterbroek_omgevingswet.pdf 9

9

De gemeente Overbetuwe kent ook een Verordening Burgerinitiatief (2003), maar geen referendumverordening. De Verordening Burgerinitiatief geeft een burger de mogelijkheid om een verzoek te doen aan de gemeenteraad om een bepaald thema op de agenda van de raad te plaatsen. Zo’n verzoek moet dan wel door tenminste 100 kiesgerechtigden worden ondersteund (art. 2). In de praktijk is van deze mogelijkheid nog geen gebruik gemaakt. De term burgerinitiatief wordt in de praktijk overigens breder gebruikt: alle initiatieven van burgers om iets tot stand te brengen, en waarbij er een faciliterende rol van de overheid wordt verwacht. In die zin is dit ruimere begrip burgerinitiatief de pendant van het eerder, in paragraaf 2.1 genoemde verschijnsel van overheidsparticipatie (d.w.z. de overheid participeert in het burgerinitiatief) Burgerinitiatieven ontstaan dus ook zonder expliciete toepassing van de betreffende verordening, zoals bijvoorbeeld het geval was bij het ontstaan van een tweetal digitale zorgplatforms (onsoverbetuwe. nl en overbetuwevoorelkaar.nl). Weliswaar geen wettelijke regeling maar toch vermeldenswaard is de Participatiewijzer van de Nationale ombudsman met tien spelregels voor behoorlijk omgaan met inbreng en inspraak van burgers. Wij komen hierop terug in paragraaf 3.3. De Overbetuwse variant daarop – de Interactiewijzer – bespreken we in paragraaf 4.3.

10

3. Lessen uit ander rekenkameronderzoek en van de Nationale ombudsman 3.1

Inleiding

Ten behoeve van dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie ook gekeken naar onderzoek dat lokale rekenkamers elders naar burgerparticipatie hebben gedaan. De volgende rapporten zijn bekeken: a. Rekenkamer Nijmegen, Onderzoek kwaliteit burgerparticipatie (2011) b. Rekenkamer West-Brabant, Onderzoek burgerparticipatie gemeente Etten-Leur (2013) c. RKC Bedum, Burgerparticipatie in de gemeente Bedum (2015) d. RKC Dongen, Goirle en Loon op Zand, Burgers en de openbare ruimte: van beleidsparticipatie naar maatschappelijk initiatief (2016) e. Rekenkamercommissie Capelle aan den IJssel, Van inspraak naar invloed (2016) f. RKC Dordrecht, Meer dan een goed idee; Samen burgerparticipatie naar een hoger plan tillen (2017) Hoewel uit alle zes de onderzoeken lessen getrokken kunnen worden, zijn er drie ervan die qua scope het meest op ons onderzoek in Overbetuwe lijken. Dat betreft met name de onderzoeken naar burgerparticipatie in Etten-Leur (b), Capelle aan den IJssel (e) en Dordrecht (f). Vandaar dat wij ons toespitsen op deze drie onderzoeken. Omdat deze onderzoeken vooral ook ingaan op de wijze waarop gemeenten het best vorm kunnen geven aan burgerparticipatie, en daarbij soms ook naar de participatiewijzer van de Nationale ombudsman verwijzen, sluiten we hier dit hoofdstuk mee af.

3.2

De lessen van rekenkameronderzoek elders

De conclusies en aanbevelingen van genoemde drie onderzoeken zijn opgenomen in bijlage 3. De belangrijkste conclusies die we uit deze onderzoeken (en andere) kunnen trekken, zijn: • Het ontbreekt aan een concreet, onder medewerkers bekend, actueel en goed afgebakend beleidskader voor burgerparticipatie. • Afwegingen om burgerparticipatie toe te passen zijn onvoldoende transparant. • De gemeentelijke organisatie werkt t.a.v. burgerparticipatie verkokerd. • De verschillende participatievormen zijn onvoldoende onderscheidend. • Burgerparticipatie blijft beperkt tot een selecte groep inwoners. • Rollen en verwachtingen zijn vaak niet duidelijk voor de participanten. • De doorwerking van de burgerparticipatie is vaak beperkt; deelnemers ervaren weinig invloed op de beleidsontwikkeling en de -uitvoering. • Er is onvoldoende aandacht voor de feedback van de deelnemers en voor de evaluatie van het participatietraject. • Voor gemeenteraden is hun rol op het gebied van burgerparticipatie onduidelijk en vaak beperkt.

11

Enkele aanbevelingen die gedaan worden n.a.v. deze conclusies: • Maak als gemeente, samen met betrokkenen, een visie op het gebied van burgerparticipatie, maar laat ruimte voor maatwerk. Stel een afwegingskader vast over de inzet van participatieinstrumenten. • Maak duidelijke keuzes over de rol die de gemeente wil innemen t.a.v. maatschappelijke initiatieven. En geef helderheid aan initiatiefnemers over welke ondersteuning men wel of niet mag verwachten. • Maak integrale teams rondom participatieprojecten met burgers en ambtenaren. • Denk goed na over hoe moeilijk bereikbare groepen toch kunnen worden betrokken. • Maak voorafgaande aan het participatietraject een concreet plan hoe de burgerparticipatie vorm zal worden gegeven. • Leg na afloop van het participatietraject vast welke inhoudelijke afwegingen zijn gemaakt t.a.v. de inbreng van de participanten. Rapporteer daarover en koppel de (wijze van) opvolging van de inbreng altijd terug aan de betrokkenen. • Maak als raad goede afspraken met het college op welke wijze de raad geïnformeerd wil worden over (de voortgang van) participatieprojecten. • Bespreek als gemeenteraad welke rol de raad en individuele raadsleden kunnen spelen in participatieprocessen. • Organiseer als raad een gremium waarbij regelmatig wordt gesproken over de inrichting en werkwijze van de burgerparticipatieprojecten, en de eigen rol van de raad daarin.

3.3

De Participatiewijzer van de Nationale ombudsman

Veel gemeenten werken al met de Participatiewijzer van de Nationale ombudsman10. Daarin zijn “tien spelregels voor behoorlijk omgaan met inbreng en inspraak van burgers” opgenomen. Deze tien spelregels zijn samengesteld op basis van de ervaring van de ombudsman met overheden. Wij geven deze hierna integraal weer11. Heldere keuzen vooraf 1. De gemeente motiveert of en zo ja, hoe ze burgers betrekt bij beleids- en besluitvorming. Criteria daarbij zijn: heeft het invloed op de leefomgeving en is er ruimte voor participatie. Deze motivering maakt de gemeente desgevraagd kenbaar. 2. De gemeente maakt participatie een vast onderdeel van het politieke en bestuurlijke besluitvormingstraject. 3. De gemeente gaat zeer terughoudend om met de mogelijkheid participatie te beperken vanwege het algemeen belang. Kiest de gemeente er toch voor burgerparticipatie te beperken dan moet ze deze keuze motiveren.

https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/infomateriaal/participatiewijzer_februari_2014.pdf Deze Participatiewijzer behoort bij het rapport ‘We gooien het de inspraak in’ (rapport 2009/180 van 17 september 2009) van de Nationale ombudsman. 10 11

12

4. De gemeente bepaalt, voordat het participatietraject van start gaat, welke rol de burger krijgt: • meebeslissen; • coproduceren; • adviseren; • raadplegen; • informeren. 5. De gemeente zorgt voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces. Dit betekent dat de gemeente expliciet maakt: • welk onderwerp ter discussie staat; • wie ze bij de beleids-/besluitvorming betrekt, dus wie de belanghebbenden zijn; • op welke wijze ze het participatieproces inricht, zo mogelijk in overleg met de belanghebbenden; • op welke wijze ze de burger het best kan bereiken, bijvoorbeeld per brief, via de media of huisbezoek. Voor welke wijze ze kiest is mede afhankelijk van de rol die de burger heeft gekregen in het participatieproces. Constructieve houding 6. De gemeente is oprecht geïnteresseerd in hetgeen burgers naar voren brengen en laat dat merken in woord en daad. Van burgers mag een constructieve bijdrage worden verwacht. 7. De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar. 8. De gemeente levert extra inspanning om álle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen in eerste instantie zelf aanmelden. Informatieverstrekking 9. De gemeente informeert de burger tijdig en volledig over het onderwerp van participatie, hun rol en de manier waarop het participatieproces vorm krijgt. 10.

De gemeente informeert burgers gedurende het participatietraject regelmatig over wat er gebeurt met hun inbreng. De inbreng van burgers wordt schriftelijk vastgelegd. De gemeente informeert burgers ook over lang stilliggen, uitstel of wijziging van voornemens of plannen van de gemeente. De gemeente motiveert haar besluit waarbij ze aandacht besteedt aan de door burgers naar voren gebrachte (tegen)argumenten.

13

4. Hoe is burgerparticipatie in Overbetuwe geregeld? 4.1

Fragmentarisch beeld van beleidsdocumenten over burgerparticipatie

De rekenkamercommissie heeft een overzicht gemaakt van de beleidsdocumenten die over het thema burgerparticipatie gaan. Dat levert een fragmentarisch beeld op, zoals blijkt uit het overzicht, dat is opgenomen in de bijlage 4. We zien, dat het thema participatie op veel plaatsen aan de orde komt. Een integrale visie op participatie ontbreekt echter. Een integrale visie is - zo blijkt ook uit ervaringen elders in het land - noodzakelijk om verwachtingen van inwoners ten aanzien van participatie af te stemmen op verwachtingen, die leven in het politiek-bestuurlijke domein; dit om de bekende kloof tussen de leefwereld van de burger en de systeemwereld van de overheid te helpen overbruggen. De nota’s “Ruimte voor de jeugd” (2010) en “Buiten spelen in Overbetuwe” (2012) vermelden wij hier afzonderlijk, omdat het aspect participatie hier nadrukkelijk bij is betrokken. Medio 2017 is een tussenevaluatie van deze nota’s uitgebracht, waar op 4 december 2017 een rondetafelgesprek over is gehouden. In deze gevallen heeft burgerparticipatie dus veel aandacht gekregen, inclusief het terugkijken op het proces daarvan. Maar in veel andere gevallen is daarvan geen sprake. Dat een overkoepelend beleid ontbreekt wil niet zeggen dat er geen participatie plaatsheeft - integendeel. In de praktijk is er wel degelijk burgerparticipatie bij diverse projecten.

Maar die vindt plaats op diverse wijzen, terwijl er ook steeds andere afspraken gelden. Soms is ook onduidelijk welke afspraken er gelden, en of die bekend zijn bij de betrokkenen. Dat komen we tegen als we kijken naar de praktijk.

4.2

Politieke wens om tot intensivering van en helderheid over burgerparticipatie te komen

Er is in Overbetuwe dus al lange tijd onduidelijkheid over de wijze waarop burgerparticipatie wordt toegepast. Dit is dan ook een thema dat regelmatig in raadsvergaderingen aan de orde komt, zowel in algemene zin, als naar aanleiding van concrete projecten. Vandaar dat de raad op 7 november 2017 unaniem een motie aan nam (M16) waarin werd geconstateerd dat niet altijd duidelijk is bij diverse projecten hoe de burgerparticipatie is georganiseerd. Tevens werd geconstateerd dat tijdige en voldoende communicatie van college richting raad van belang was. De raad riep het college op om: • te investeren in burgerparticipatietrajecten bij onderwerpen die zich daarvoor lenen en ambitie te tonen; • bij projecten tijdig en actief met belanghebbenden te communiceren; • bij raadsvoorstellen te vermelden of en zo ja hoe burgerparticipatie is ingezet en met welk resultaat; • voor de behandeling van de Kadernota 2019 met een concreet plan van aanpak te komen omtrent intensivering van burgerparticipatie.

14

Op dat moment was het de raad noch het college duidelijk dat er in het verleden al wel door het college een soort van beleidskader vastgesteld was, namelijk al in 2007, in de vorm van de Interactiewijzer. Deze was in de loop der tijd wat in de vergetelheid geraakt, zowel ambtelijk als politiek. Mogelijk dat het feit dat de gemeenteraad bij de totstandkoming van deze interactiewijzer niet betrokken is geweest, hierbij ook een rol speelt. Het plan van aanpak waar de raad in november 2017 om vroeg leidde tot het opnieuw ‘ontdekken’ en actualiseren van de Interactiewijzer in het voorjaar van 2018. In paragraaf 4.3 komen we hier op terug. In het coalitieprogramma “Overbetuwe in bloei” dat na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 is gemaakt, is het volgende opgenomen: “Het is een groot goed dat inwoners actief willen en kunnen participeren in de totstandkoming van beleid. (…) Ons bestuurlijk stelsel is grondwettelijk niet bedoeld voor directe democratie en onze bestuurlijke structuren zijn daar ook niet goed op ingericht. (…) Ook de belangen van inwoners die niet actief participeren, moeten immers gewaarborgd zijn. (…) Wij willen burgerparticipatie en inspraak graag actief stimuleren. Een belangrijk onderdeel van burgerparticipatie is ook het van tevoren helder zijn over de mate van inspraak en invloed.

(…) Wij willen concrete maar haalbare stappen ondernemen om burgerparticipatie in de komende periode te vergroten.” De rekenkamercommissie constateert daar daarmee ook enkele saillante dilemma’s worden weergegeven rondom het thema burgerparticipatie: • burgerparticipatie versus directe democratie, met andere woorden: tot hoever zou de burgerinvloed mogen c.q. moeten gaan? • de belangen van degenen die actief meedoen bij de burgerparticipatie versus de belangen van de anderen. Er heeft nadien nog enige reflectie plaatsgevonden rondom het thema burgerparticipatie. Op basis van een motie, die gericht was op het verbeteren van de samenwerking tussen gemeenteraad en college (aangenomen in de raadsvergadering van 24 april 2018), heeft het bureau Berenschot het rapport “Schurende democratie” 12 uitgebracht. In dit rapport is ook aandacht besteed aan de beelden die de gemeentebestuurders hebben over burgerparticipatie. De onderzoekers constateren dat er in Overbetuwe de laatste jaren een sterk bestuurscentrische / machtscentrische bestuursstijl is ontstaan, met een dominante rol voor het college. “Door deze sterk bestuurscentrische werkwijze (alle lijntjes lopen naar de bestuurstafel en worden daar verknoopt en besloten) wordt er veelal voor een instrumentele en pragmatische benadering gekozen. (…).

De perceptie is dat participatie op gespannen voet staat met de functie van de raad; meer burgerparticipatie leidt tot minder raadsinvloed. (…) Anderzijds vindt de raad het lastig om afstand te houden bij participatietrajecten, terwijl enige terughoudendheid noodzakelijk is.”(p. 13/14) Berenschot adviseerde raad en college om een participatiekader vast te stellen (bijv. de interactiewijzer) met daarin tenminste onderstaande aspecten: a) een perspectief op de lokale democratie; b) een heldere schets van de zienswijze op participatieve processen; c) een duidelijke kadering over wie wanneer aan zet is, rolverdeling en bevoegdheden; d) een praktische afspraak tussen raad, college en organisatie in de vormgeving van participatieve processen.

Berenschot/ F. van Dalfsen en R.-M. Postma, Schurende democratie; onderzoek naar samenwerking gemeenteraad – college en burgerparticipatie in de gemeente Overbetuwe, 27 juni 2018. 12

15

In de raadsvergadering van 5 juli 2018 zijn er diverse moties over het Berenschotrapport aangenomen, waarin de intentie werd uitgesproken om de aanbevelingen uit het rapport over te nemen. Dat geldt dus ook voor de aanbevelingen die betrekking hebben op burgerparticipatie. In het kader van de derdejaars meeloopstage van de opleiding communicatie van de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen te Nijmegen heeft Sanne Stegeman in januari 2019 onder begeleiding door Maike Weenink van de gemeente het onderzoeksrapport “Via welke middelen en over welke onderwerpen willen de inwoners van gemeente Overbetuwe uit verschillende betrokkenheidsprofielen participeren op het niveau van meedenken?” Het rapport bevat een 5-tal aanbevelingen.

4.3

De Interactiewijzer

4.3.1 Van oude naar nieuwe Interactiewijzer In 2007 werd de eerste Interactiewijzer vastgesteld door het college van B & W (besluit van 6 febr. 2007). Deze was bedoeld om als leidraad te dienen bij de keuze voor en het opzetten van interactieve beleidsprocessen. Per project, beleidsvraag of -probleem zou men voortaan kijken welke wijze van burgerparticipatie het meest geschikt zou zijn. Feitelijk was een participatieladder beschreven met als treden: informeren, raadplegen, adviseren, coproductie, meebeslissen. Of van deze Interactiewijzer veel gebruik is gemaakt in de beginjaren hebben wij in ons onderzoek niet vastgesteld. Maar dat deze leidraad de laatste jaren niet (meer) is gebruikt staat wel vast. Tijdens de eerste fase van ons onderzoek, waarin gesprekken plaatsvonden met medewerkers die een rol spelen bij burgerparticipatietrajecten kwam het bestaan van de Interactiewijzer wel ter sprake, maar werd deze niet gezien als een formeel vastgesteld document. De interactiewijzer werd in het voorjaar van 2018 weer ‘ontdekt’ en als basis gebruikt voor de uitvoering van de raadsmotie van 7 november 2017. Dat heeft geleid tot een actualisatie, uitmondend in de “Interactiewijzer 2018; een handleiding in de interactie met inwoners en andere actoren”. Die interactiewijzer is behandeld in een voorronde op 21 augustus 2018, waarbij het college dit voorstel heeft teruggenomen13.

In grote lijnen volgt deze de opzet van de Interactiewijzer, met als verschil dat de participatieladder een paar verschillen kent. De trede ‘raadplegen’ is verdwenen, maar de deze komt feitelijk terug in de nieuwe trede ‘adviseren aan het eind’. Daarnaast er de nieuwe trede ‘adviseren vanaf het begin’ die lijkt op de oude trede ‘adviseren’. De Interactiewijzer 2018 is uitdrukkelijk als een handleiding bedoeld die de betrokken bestuurder (portefeuillehouder) en ambtenaren kan helpen bij het maken van keuzes in burgerparticipatieprojecten. In de ogen van de rekenkamercommissie geeft deze Interactiewijzer geen antwoord op in ieder geval de aanbevelingen a), b) en d) van Berenschot, en maar deels op aanbeveling c). Voor een politiek gedragen beleidskader participatiebeleid is dus veel meer nodig dan deze Interactiewijzer.

Tijdens de voorbereidende vergadering op 19-4-2019 over de eerste tussenrapportage 2019 werd afgesproken, dat het college op dit onderwerp in de richting van de raad terugkomt. 13

16

4.3.2 Opmerkingen van de rekenkamercommissie bij de Interactiewijzer 2018 Gelet op de bevindingen uit ons onderzoek (neergelegd in hoofdstuk 5), en de ervaringen elders in het land (zie hoofdstuk 3), maken we een paar kanttekeningen bij deze Interactiewijzer. Op de eerste plaats valt op dat de Interactiewijzer opgesteld is ten behoeve van de gemeentelijke actoren, die keuzes moeten maken over de mogelijk toe te passen interactievormen. Daarmee wordt de quick scan, die gebruikt wordt om te bepalen of er wel ruimte is voor en meerwaarde van een interactieve aanpak door gemeentelijke functionarissen ingevuld, nl. alleen een instrument voor de opdrachtgever en de betrokken ambtenaren. Het gemeenschappelijk met de betrokken burgers/ initiatiefnemers of maatschappelijke organisaties bepalen van de (on)mogelijkheden van burgerparticipatie is daarmee niet in beeld. Waarom ook hier geen (deels) gemeenschappelijk eigenaarschap, nl. voor het (interactief) inrichten van het proces? Zou het ‘Plan van aanpak interactief proces’ (in bepaalde gevallen) ook geen onderdeel uit moeten maken van een interactief proces? Simpelweg: alleen vanuit het gemeentehuis wordt bepaald of burgerparticipatie wenselijk is, en zo ja: welke interactievormen dan worden gebruikt. De burgers blijven in deze fase buiten beeld.

Dit lijkt de rekenkamercommissie een voortzetting van de door Berenschot geconstateerde bestuurscentrische bestuursstijl. Inzoomend op de Interactiewijzer zelf, dan valt in de Inleiding al meteen een belangrijke beperking op ten aanzien van de gemeentelijke interactie met derden in ontwikkelfasen van projecten. Deze is niet opgenomen. Feitelijk betreft het de interactieniveaus ‘Samenwerken’ en ‘Initiëren’. Deze zijn voor initiatiefnemers echter van wezenlijk belang, zo hebben we ook in ons onderzoek vastgesteld. Als men in de eerste contacten met de gemeente een positieve respons krijgt, werkt dat stimulerend, in tegenstelling tot de teleurstelling die het oproept als de houding van de gemeente afhoudend of afwijzend is. Het vervolg van de interactiewijzer bestaat uit een matrix, waarin een veelheid aan begrippen wordt weergegeven, uitgelegd, van voorbeelden voorzien, gekoppeld aan bestuursstijlen en voorzien van een typering. Voor de burger - initiatiefnemer of voor de betrokkende bij het interactieproces - zal nog het een hele toer zijn om binnen deze matrix de weg te vinden. De vraag is immers hoe deze te lezen. Begin je bv. bij de typering die je wilt en kijk je dan welke bestuursstijl daarbij hoort en op welk interactieniveau je dan uitkomt? Maar wat heb je dan van de gemeente te verwachten? Wat delegeert de gemeente bv.

bij de trede ‘meebeslissen’? Of wat houdt ‘facilteren’ in bij ‘initieren’? De interactiewijzer maakt ook duidelijk dat er verschillende vormen van inspraak zijn, dat je niet zomaar belanghebbende bent, dat er drie domeinen rond interactie zijn en vooral dat er randvoorwaarden zijn voor een interactief beleidsproces. Verder wordt er een inhoudelijke afweging gemaakt of een onderwerp zich wel of niet leent voor interactief werken (groen licht of rood licht). Overigens zet de rekenkamercommissie de nodige vraagtekens bij de beweegredenen voor een ‘rood licht’. Wie bepaalt bv. of een probleem helder is en een oplossing voor de hand? (ad b). Daar kunnen burgers heel anders over denken dan de ambtenaren. En als er onvoldoende tijd of geld is voor het interactief proces dan gaat dat niet door (ad c.). Datzelfde geldt als er geen ruimte is voor professionele begeleiding. Maar of er geld dan wel ambtelijke of begeleidingstijd is bepaalt de gemeente zelf – dat kan dus een te makkelijke ‘show-stopper’ zijn die echte burgerparticipatie frustreert. Nog los van de vraag of er altijd wel extra geld of externe begeleiding nodig is.

17

Datzelfde geldt voor het tevoren al maken van beleidskeuzes (ad d) – terwijl het juist de bedoeling is van burgerparticipatie om burgers daar invloed op te geven. Kortom, vanuit de politieke bedoeling om burgerparticipatie zoveel mogelijk te stimuleren, zouden dergelijke ‘rode lichten’ niet bij voorbaat toegepast moeten worden. De Interactiewijzer zit knap in elkaar als het gaat om het ontleden van de materie en het proces van interactie. Of de burger er veel aan heeft, valt te betwijfelen. De belevingswereld van de burger en de systeemwereld van de gemeente lopen hier waarschijnlijk niet synchroon. De burger heeft gewoon een plan, dat hij wil realiseren of hij wil betekenisvolle inbreng kunnen leveren in besluitvorming door de gemeente en terugzien wat daar mee is gebeurd. De vraag is dus: kan het niet simpeler? Een interactie met wijk- en dorpsraden, participatieraad of andere mensen met participatieervaring (buiten gemeentelijke dienst) over de Interactiewijzer, is node gemist. Als we wat meer inzoomen op de diverse interactieniveaus (p.3) , valt nog het volgende op: • Bij het niveau ‘adviseren (aan het eind)’ lijkt het er op dat er geen alternatieven ingebracht mogen worden door de participanten (“gesloten vraagstelling”) – dat zal toch niet de bedoeling zijn? • Bij het niveau ‘Informeren ’lijkt het of het een eenzijdig proces is: de gemeente legt uit.

Maar de respons op de uitleg kan toch leiden tot herbezinning van de kant van de gemeente? Terecht wordt gesteld dat het interactieniveau per (beleids-)fase kan verschillen (par. 1.3). Maar waarschijnlijk kan het interactieniveau ook per stakeholder verschillend zijn. Zo zou de rol van een woningbouwcorporatie (als co-producent) nopen tot een ander interactieniveau als die van omwonenden van een beoogd bouwproject. Dat betekent dat niet alleen per beleidsfase gedifferentieerd zal moeten worden, maar ook per (soort) actor. Dat impliceert dat gedifferentieerd zal moeten worden in communicatievormen, informatiestromen, verwachtingspatroon en interactieniveau. Het element van representativiteit blijft onderbelicht in de handleiding. Soms worden representanten van een bepaalde doelgroep door de gemeente uitgenodigd in het interactieproces. Bijvoorbeeld een wijkraad voor bepaalde zaken die in een bepaalde wijk of straat staan te gebeuren of de Participatieraad als het gaat over beleid- en uitvoeringszaken van de Wmo en Jeugdwet. Het is echter de vraag of zo’n instantie de juiste gespreks- en interactiepartner is. Uit onderzoek blijkt dat er ‘inspraak- elites’ zijn die, alleen al vanwege hun samenstelling, niet altijd als representant van de bepaalde doelgroep te beschouwen zijn.

Een uitdrukkelijke keuze tussen dergelijke representanten dan wel het betrekken van de doelgroep als geheel (of beiden) is dan ook een belangrijke keuze in het proces. Verder valt het de rekenkamercommissie op dat er hoegenaamd geen plaats wordt ingeruimd in de Interactiewijzer voor de rol van de raad. Wat is de rol van de raad bij het bepalen van de gewenste vorm van burgerparticipatie bij processen waar de raad het definitieve besluit neemt. Op welke wijze is de raad betrokken bij de burgerparticipatie zelf, en welke rol speken individuele raadsleden daarbij? De interactiewijzer als totaal in beschouwing nemende komt de vraag op wat politiek-bestuurlijk Overbetuwe nu echt wil als het gaat om burgerparticipatie? De interactiewijzer heeft in onze ogen een defensief karakter en is vooral een regulerend document. Een teveel aan regulering kan echter op gespannen voet staan met een open houding richting initiatiefnemers of inwoners die hun deskundigheden willen inzetten om samen met de gemeente plannen te maken en tot uitvoering te brengen: de derde generatie burgerparticipatie. 18

5. Hoe werkt burgerparticipatie in de Overbetuwse praktijk? 5.1

Burgerpeiling naar burgerparticipatie

De rekenkamercommissie heeft onderzoek onder burgers laten doen naar onder meer de beoordeling van de wijze waarop de gemeente Overbetuwe gestalte geeft aan burgerparticipatie. Aan dit onderzoek, dat eind 2017 is gehouden, hebben van de 2.400 aselect gekozen inwoners van Overbetuwe er 890 deelgenomen (een respons van 37%, dat ruim voldoende is om betrouwbare uitspraken te kunnen doen). De uitkomsten van dit onderzoek, dat uitgevoerd is door het bureau I&O Research, zijn gepubliceerd in een eerder rapport van de rekenkamercommissie14. In deze paragraaf belichten we enkele saillante zaken uit dit onderzoek. In de navolgende tabellen wordt de gemeente Overbetuwe telkens qua score vergeleken met: • een groep van vergelijkbare gemeenten (dat heet: ‘Gem. benchmark’) • een drietal gemeenten van die vergelijkbare gemeenten die er uitgelicht zijn (Bernheze, Berkelland en Lochem) Verder worden er een drietal ‘deelgebieden’ van de gemeente Overbetuwe specifiek onderscheiden. Dat betreft: • deelgebied 1: Elst, Homoet en Valburg • deelgebied 2: Oosterhout, Slijk-Ewijk, Herveld, Andelst, Hemmen en Zetten • deelgebied 3: Driel, Heteren en Randwijk 5.1.1 Wijze waarop inwoners bij beleid worden betrokken Inwoners kunnen op verschillende momenten betrokken worden bij gemeentelijke plannen, zoals bij het bedenken van een plan of bij de uitvoering.

De inwoners van Overbetuwe waarderen de wijze waarop de gemeente de burgers en organisaties betrekt bij (de uitvoering van) het beleid met een 6,4. De waardering is hiermee vergelijkbaar met de waardering in de referentiegemeente Bernheze en Berkelland en hoger dan landelijk.

14

19

Rekenkamercommissie Overbetuwe, Burgerpeiling Waar staat Overbetuwe?, 1 maart 2018.

Tabel Waardering wijze waarop gemeente inwoners en organisaties betrekt en de samenwerking zoekt bij de totstandkoming en de uitvoering van het beleid (rapportcijfer). RAPPORTCIJFER

% VOLDOENDE

Deelgebied 1

6,5

83%

Deelgebied 2

6,3

79%

Deelgebied 3

6,4

85%

Bernheze

6,3

-

Berkelland

6,2

-

Lochem

6,0

-

Overbetuwe

6,4

82%

GEM. BENCHMARK

6,1 RANGE: 5,4-6,8

-

5.1.2 Mate waarin inwoners ruimte krijgen om ideeën en initiatieven te realiseren Drie op de tien inwoners (31 procent) zijn van mening dat de gemeente voldoende luistert naar haar inwoners. Vier op de tien inwoners vinden dat de gemeente voldoende ruimte biedt aan inwoners en organisaties om hun ideeën en initiatieven te realiseren. Een vergelijkbare grote groep (38 procent) vindt dat de gemeente inwoners voldoende betrekt bij plannen, activiteiten en voorzieningen. De beoordeling van de drie aspecten is identiek aan de landelijke beoordeling. Tabel Beoordeling betrekken inwoners en faciliteren participatie (% (helemaal) mee eens) GEMEENTE LUISTERT NAAR MENING INWONERS

GEMEENTE BETREKT

INWONERS EN ORGANI-

INWONERS VOLDOEN-

SATIES KRIJGEN VOL-

DE BIJ HAAR PLANNEN,

DOENDE RUIMTE OM

ACTIVITEITEN EN VOOR- IDEEËN EN INITIATIEVEN ZIENINGEN

TE REALISEREN

Deelgebied 1

32%

38%

37%

Deelgebied 2

28%

37%

40%

Deelgebied 3

32%

38%

44%

Bernheze

33%

36%

39%

Berkelland

34%

31%

36%

Lochem

29%

33%

37%

Overbetuwe

31%

38%

40%

GEM. BENCHMARK

32% RANGE: 15-56%

38% RANGE: 21-61%

38% RANGE: 19-55%

5.1.3 Mate van waardering voor betrokkenheid bij uitvoering van gemeentelijke plannen Drie op de tien inwoners vinden dat ze voldoende worden betrokken bij de totstandkoming van gemeentelijke plannen. Twee op de tien vinden dit niet. Een kwart vindt dat de inwoners voldoende betrokken worden bij de uitvoering van gemeentelijke plannen. Een even grote groep vindt juist dat inwoners niet voldoende worden betrokken bij de uitvoering. De helft van de inwoner geeft bij allebei aspecten aan het niet te weten.

20

Figuur Beoordeling betrekken inwoners bij gemeentelijke plannen (% (helemaal) eens)

De rekenkamercommissie heeft nog een vergelijking gemaakt tussen de rapportcijfers over de totstandkoming en uitvoering van beleid. Daartoe zijn de uitkomsten van de vorige tabel omgerekend naar een rapportcijfer 2017, en dat is vergeleken met het rapportcijfer van het onderzoek waarstaatjegemeente.nl uit 2013. Tabel Mening burgers over mate van betrokkenheid bij beleid Rapportcijfer 2013

Rapportcijfer 2017

Gemeente betrekt burgers voldoende bij totstandkoming beleid

5,4

6,2

Gemeente betrekt burgers voldoende bij uitvoering beleid

5,4

5,8

We zien dat de waardering de afgelopen jaren is toegenomen, vooral als het gaat om de waardering voor de totstandkoming van het beleid. Door inwoners ervaren knelpunten In de Burgerpeiling was ook een open vraag opgenomen: “Ervaart u knelpunten bij de realisatie van uw ideeën of initiatieven in de gemeente?” Een groot deel van de antwoorden gaat over de wijze waarop men de gemeente heeft ervaren bij processen van burgerparticipatie. Antwoorden waren onder meer (letterlijke weergaven): • Ambtenaren die toch hun zin doordrijven. • De gemeente heeft niet gereageerd op mijn klachten/opmerkingen. • De plannen lagen al helemaal klaar en ontwikkeld ondanks adviezen cq. opmerkingen van betrokkenen. Niks mee gedaan. • De vele omwegen die je moet bewandelen om tot een resultaat te komen. • Eigen belang / project ontwikkelaar gaat voor! • Erg bureaucratisch, weinig creativiteit of empathisch vermogen • Gemeente gaat toch voornamelijk voor eigen regeltjes en ideeën. soms wat arrogant (‘wij weten wel hoe het moet’). • Idee wordt niet meegenomen in besluitvorming blijkt achteraf. • Men luistert niet arrogantie. • Men neemt groepen niet serieus. Gaat gewoon door met hun plan. • Plan lag waarschijnlijk al vast. Slechts kleine wijzigingen in aangebracht n.a.v. ideeën/initiatieven uit de buurt. 21

5.1.4 Waar bewoners graag over mee willen denken Aan de inwoners is gevraagd over welke onderwerpen ze graag mee willen denken. Een kwart van de inwoners geeft aan vooral mee te willen denken over: • Veiligheid en leefbaarheid • Verkeer en vervoer • Natuur en milieu. Als het om meedenken gaat over de eigen woonbuurt willen inwoners vooral betrokken worden bij: • Veiligheid en leefbaarheid • Bouwen en wonen • Verkeer en voer. Figuur: Mogelijke participatie inwoners

Resumé De Burgerpeiling geeft al met al een positieve uitkomst, als we het vergelijken met andere gemeenten. Of een cijfer 6.4 (zie paragraaf 5.1.1) op zichzelf tot tevredenheid stemt is een kwestie van appreciatie. Als we het betreffende hoofdstuk uit de Burgerpeiling nader beschouwen, zien we dat rapportcijfers niet boven een (royale) 6 uitkomen en dat percentages voor positieve scores ‘luisteren naar mening’, ‘betrekken inwoners’en ‘voldoende ruimte bieden’ (zie paragraaf 5.1.2) niet boven de 40% uitkomen. Opvallend is het hoge percentage van 50 dat zich niet voor of tegen een stelling uitspreekt m.b.t. het voldoende betrokken zijn bij totstandkoming of uitvoering van gemeentelijke plannen.

22

Overbetuwe hoort bij het landelijke gemiddelde of stijgt daar boven uit, maar de vraag is of dat gemiddelde tot tevredenheid mag stemmen. In de prioriteitenmatrix in hoofdstuk 7 van de Burgerpeiling (p.37) staat de relatie burger en gemeente in het kwadrant rechtsonder en dat betekent dat hier bij voorrang verbetering aan de orde moet zijn. Opgemerkt zij nog, dat inwoners over het geheel genomen de gemeente een 6,9 geven voor alle inspanningen (p. 36).

5.2

Projecten waarin burgerparticipatie is toegepast

Per project wordt een beschrijving gegeven op basis van documenten en gesprek met de betrokken ambtenaar. De cijfers van de enquête zijn gebaseerd op basis van een online enquête onder participanten van de diverse projecten, c.q. een vragenlijst die per email is gestuurd (wijk- en dorpsraden) en waarbij de beantwoording namens dat bestuur geldt. 5.2.1 Kernenestafette Beschrijving De kernenestafette is een speerpunt in de Uitvoeringsagenda van de vorige raadsperiode en gestart eind 2015 en heeft als doel om leefbaarheid en sociale vitaliteit in de kernen te bevorderen. In het Plan van Aanpak staat dat de gemeente meer inzet van de samenleving vraagt en meer ruimte biedt voor initiatieven van bewoners. Het beoogde resultaat is de organisatie van het proces, het ontwikkelen van een eindbeeld met nadruk op het sociaal domein en spin-offs. De raad heeft hiervoor € 60.000 beschikbaar gesteld. In het verleden zijn verschillende dorpsontwikkelingsplannen (DOP’s) gemaakt. Er bestaat een grote diversiteit in de dorpen hoe met de DOP’s is omgegaan. Er is per DOP best veel gebeurd, maar er zijn ook dorpen die het DOP achter zich hebben gelaten. Er zijn in totaal 5 projecten in de kernenestafette opgenomen: Heteren (leggen van verbinding tussen jong en oud), Oosterhout (dorpshart), Slijk-Ewijk (sociale samenhang), Elst-Zuid (versterken bestuur) en Driel.

In Driel is het estafettestokje overgenomen door de voetbalclub, die een kunstgrasveld wilde, maar dat initiatief moest breder worden getrokken omdat het op zich geen sociale activiteit was. Het veld is uiteindelijk geen multifunctioneel veld geworden. Uitkomsten enquête Kernenestafette (N = 1115) Vraag

+

0

-

1. Wat het duidelijk welke inbreng u kon leveren?

46

36

18

2. Nam de gemeente de burgerparticipanten serieus als gesprekspartner?

50

50

0

3. Kwam de gemeente volgens u de afspraken na die ze maakte?

50

33

17

4. Bent u tevreden over de loop van het project?

33

34

20

Antwoorden (in percentages) Ad 1: ja / niet helemaal / nee Ad 2: ja / soms / helemaal niet Ad 3: ja / soms / helemaal niet Ad 4: ja / niet helemaal / nee

Over de kernenestafette is door het college gerapporteerd in de kadernota 2018 en jaarrekening 2016. Verder heeft het college in juli 2018 een afsluitende memo naar de raad gestuurd. 15

N = aantal deelnemers

23

5.2.2 Wijk- en dorpsraden Beschrijving Aan de Nota Kernenbeleid 2005 ontlenen wij, dat uit de inwonerpeiling (2004) is gebleken dat de dorpsraden en wijkplatforms bij een grote meerderheid van de inwoners (93 %) bekend zijn. Zij zijn een belangrijke gesprekspartner voor de gemeente. De dorpsraden en wijkplatforms nemen geen taken van de gemeente over. Daarvoor hebben zij geen democratische legitimatie. Beleidsontwikkeling en besluitvorming blijven verantwoordelijkheden van de gemeente. De dorpsraden en wijkplatforms kunnen een indicatie geven van de meningen die er in een dorp/ wijk leven maar spreken niet namens de inwoners. Het betrekken van de dorpsraden en wijkplatforms komt niet in plaats van informatie- en inspraakavonden voor alle inwoners of van het horen van direct betrokkenen. Zij kunnen hierbij wel een rol spelen. Door het werk van de coördinatoren komen de dorpsraden en wijkplatforms bij de ambtenaren vaker en beter in beeld. Enkele dorpsraden en wijkplatforms hebben aangeven dat er soms te veel wordt verwacht (te vaak meedenken, betrekken, een adviserende rol geven). De raden/platforms bestaan uit vrijwilligers die vooral als ervaringsdeskundige over ontwikkelingen in hun dorp/wijk meedenken. Met hun tijd en hun vorm van deskundigheid moet zorgvuldig worden omgegaan.

Het betrekken van de dorpsraden en wijkplatforms moet geen doel op zich worden maar een middel om burgers over voor hen belangrijke zaken te laten meedenken. In het ambtelijke gesprek werd aangegeven, dat de nota uit 2005 het enige formele document is en inmiddels behoorlijk achterhaald. Dit omdat de maatschappij er tegenwoordig anders uitziet en er heel anders wordt gewerkt. Zo richt men zich niet alleen op dorpsraden en wijkplatforms meer, maar zijn er juist allerlei contacten in de dorpen en kernen met diverse inwonersgroepen. Daarnaast probeert men de levendigheid en de leefbaarheid in de dorpen te vergroten door aan te sluiten bij wat inwoners aangeven belangrijk te vinden. In het gesprek met ambtenaren komt verder naar voren, dat de functie wijk- en dorpscoördinator (zoals de functie in het verleden luidde) hoofdzakelijk bestond uit het zijn van spreekbuis tussen de verschillende participanten. Zij mochten aanvankelijk gevraagd en ongevraagd advies geven. Dit is in de loop van de jaren veranderd. Destijds gaven zij uitvoering aan het beleid dat door anderen was opgesteld. E.e.a. was toen vrij hiërarchisch georganiseerd. Er is geen overkoepelend beleid m.b.t. burgerparticipatie. In de nota uit 2005 is wel een participatieladder opgenomen. Geregeld wordt door externen de vraag gesteld wat ze van de gemeente mogen verwachten.

Beleid is met name handig/gewenst op momenten, dat het spannend wordt en er behoefte is aan een handvat. Als voorbeeld wordt genoemd een initiatief vanuit de gemeente voor een bepaalde wijk zonder dat daarbij het betreffende dorps- of wijkplatform is betrokken. Een concreet voorbeeld is de nieuwbouw van OBC in Elst-Zuid. Was er beleid geweest, dan was het hele proces van participatie transparanter verlopen. Wijkplatform Zuid heeft nu uitgebreid de gevoelens uit de wijk geëtaleerd. Soms is ook te zien dat de wijk- en dorpsraden worstelen met hun rol. Er zijn wijk- en dorpsraden die zich zien als een zgn. netwerkorganisatie, zoals wijkplatform Elst-Zuid en dorpsraad Heteren. Dit ziet de gemeente graag. Nu moet bij elk project worden vastgesteld op welke trede van de participatieladder wordt geparticipeerd.

24

Uitkomsten enquête Dorps- en wijkraden (N=11) Vraag

1. Welke rol vervult uw dorps- of wijkraad volgens u?

2. Wordt deze rol door u goed ingevuld? 3. Voelen inwoners zich volgens u betrokken bij de dorps- of wijkraad?

spreekbuis

platform

organisator

82

18

0

ja

nee

kan beter

56

22

22

sterk

matig

amper

33

45

22

sterk

matig

amper

4. Is de gemeente volgens u betrokken bij het werk van de dorpsen wijkraden?

33

56

11

ja

nee

5. Vertegenwoordigt de dorps- of wijkraad volgens u het dorp/ de wijk?

78

22

ja

nee

6. Vindt u dat de dorps- of wijkraad in het openbaar moet vergaderen?

89

11

ja

Soms

Meestal niet

56

33

11

ja

Soms

Meestal niet

33

67

0

7. Nam de gemeente de burgerparticipanten serieus als gesprekspartner?

8. Kwam de gemeente volgens u de afspraken na die ze maakte?

5.2.3 Flexibel bestemmingsplan Zetten-Hemmen Beschrijving Het doel van dit project was het eenvoudig en gemakkelijk leesbaar maken van het bestemmingsplan, dat meer aansluit bij de veranderde wensen van politiek en maatschappij. Bewoners zijn aan de voorkant bij het project betrokken, zonder dat er een product lag om zo meer draagvlak te creëren. Op de participatieladder is dat van het bij bestemmingsplannen gebruikelijke raadplegen naar meedenken. Er zijn stakeholders / ambassadeurs gezocht en er is een ruimte gehuurd in Zetten. Uit reacties kwamen 85 stellingen naar voren. Deze zijn ingedeeld in 4 thema’s en daar kon men op stemmen. Als 80% voor is, komt het in bestemmingsplan. De evaluatie van het project is er nog niet. Bestuur/politiek is tevreden en wil de werkwijze ook voor volgende bestemmingsplannen toepassen.

25

Uitkomsten enquête Flexibel bestemmingsplan Zetten-Hemmen (N= 113) Vraag

+

0

-

1. Was het duidelijk welke inbreng u kon leveren?

32

50

18

2. Nam de gemeente de burgerparticipanten serieus als gesprekspartner?

36

51

13

3. Kwam de gemeente volgens u de afspraken na die ze maakte?

36

55

9

4. Bent u tevreden over de loop van het project?

31

53

16

Antwoorden (in percentages) Ad 1: ja / niet helemaal / nee Ad 2: ja / soms / helemaal niet Ad 3: ja / soms / helemaal niet Ad 4: ja / niet helemaal / nee Bij deze enquêteresultaten en de hierna op p. 24 en 25 weergegeven opmerkingen moet een nuance worden aangebracht. De enquête is gehouden op basis van aangeleverde emailadressen. In het ambtelijk wederhoor werd opgemerkt, dat er verwarring onder de geënquêteerden moet hebben bestaan en men ook antwoorden heeft gegeven op basis van ervaringen met het participatietraject “Schil Zetten-Hemmen”. Volgens de betrokken ambtenaren was het participatietraject voor het flexibele bestemmingsplan ‘Zetten-Hemmen’ zeer uitgebreid en werd goed ontvangen door inwoners en bestuur. 5.2.4 Herinrichting Vogelbuurt Driel Beschrijving De Vogelbuurt is een buurt in het noordoosten van Driel, ontstaan in de jaren direct na de oorlog en is krap opgezet, met weinig ruimte voor openbaar groen. De buurt bestaat voor het grootste gedeelte uit huurwoningen van woningstichting Heteren met afwisselend kleine en wat grotere tuinen. Door middel van een integraal project wordt de riolering vervangen en de openbare ruimte heringericht. Ambtelijk is het idee opgevat om in het algemeen actief iets te doen met participatie. Niet louter de techniek dus maar ook aandacht voor de mondige burger.

Toen het project Vogelbuurt ging spelen kwam er een kans voorbij om participatie concreet toe te passen. Het project ging ook over riolering maar voor participatie ging het vooral om de bovengrondse infrastructuur. Er is een communicatieplan opgesteld. De communicatie bestond uit een algemene bijeenkomst, waar bewoners hun mening konden geven. Daarna gingen 20 bewoners aan de slag om aan de voorkant mee te denken over het ontwerp voor de inrichting van de wijk. De bewoners konden op dit punt aangeven waar de behoefte lag. Voor de organisatie van de participatie is onder andere het bureau “De Plancaravan” ingeschakeld. Dit werkt beter qua input van de bewoners dan wanneer ambtenaren dat doen. De bewoners mochten de ontwerpen van een aantal aannemers beoordelen en daarvoor kregen ze de gelegenheid tijdens een sessie met de aannemer. De bewoners zijn ook zelf actief geweest. Ze hebben een website en een Facebookpagina bijgehouden en hebben de buurt actief geïnformeerd. Zodoende werden de bewoners door voor hen bekende medebewoners op de hoogte gehouden en dat werkte goed. Het schoonhouden van de wijk ging na het project beter en de sociale binding in de wijk is door het project vergroot, zo bleek in het gesprek met ambtenaren.