25-06-03.02, 2022 - (Be)grip sociaal domein

Ook de eerste aanzet van de monitoring is op deze wijze geclusterd. • Er wordt op het gebied van jeugdzorg aansluiting gezocht bij de inhoudelijke visie en lijn van het Transformatieplan jeugd, echter voornamelijk op activiteitenniveau. • De inhoud van het beleid is gebaseerd op vertrouwen, het welbevinden en faciliteren van de inwoner en met mandaat bij de professional. Betaalbaarheid lijkt het sluitstuk te zijn (ook in de monitoring). Omdat de aansluiting tussen ambitie, activiteiten, resultaten en outcome niet te maken is, is het de rekenkamercommissie niet duidelijk geworden of de beschikbaar gestelde middelen vanuit de geformuleerde (hoge) ambitie realistisch zijn begroot. In de door ons gevoerde gesprekken wordt dit mede aangeduid als ‘het ontbreken van tactisch beleid’, i.c. een adequate vertaalslag van doelen naar activiteiten en middelen.

19

Uitvoering

Een cruciale stap in het proces is de ‘vertaling’ van het bestuurlijk vastgestelde beleid naar de uitvoering, de operationalisering van het beleid. Het is van belang dat diegenen die in de praktijk invulling moeten geven aan het beleid weten op welke wijze zij dat behoren te doen en welke concrete resultaten deze uitvoering op moet leveren (met welke vooraf vastgestelde middelen). Kortom, het antwoord op de vraag van iedere uitvoerder ‘wat wordt er precies van mij verwacht en welke resultaat moet ik precies halen?’ Indien we met deze ogen kijken naar het Uitvoeringsplan Sociaal Domein Overbetuwe 2020-2021 ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’ dan valt op dat de in het beleidsplan geschetste (en gewenste) beweging, namelijk de transformatie, wordt herhaald, net als de lessen uit het verleden worden herhaald, waarbij er minder stellig wordt geformuleerd en er veel behoefte is aan nader onderzoek (dyslexie, toetsen afschaling zwaardere zorg naar lichtere zorg). Er is in het uitvoeringsplan een volledige herhaling opgenomen van vier thema’s (hoofddoelen) en subdoelen uit het beleidsplan, inclusief een herhaling van de gewenste houding en gedrag van het STO. Er vindt een uitgebreide beschrijving plaats van het STO, waarbij dit een essentiële sleutel is voor het beteugelen van de kosten van maatwerkvoorzieningen.

Er is sprake van een groot geloof in de mate waarin er in Overbetuwe sprake is van een sterke sociale cohesie en een groot probleemoplossend vermogen van het voorliggend veld. Wat betreft de betaalbaarheid vermeldt het uitvoeringsplan: “We geven in het Sociaal Domein meer uit dan we vanuit het Rijk aan uitkering ontvangen. We zullen naar structurele oplossingen moeten zoeken om de uitgaven in balans te brengen met de begrote middelen. Om de gemeentelijk (zorg-) taken ook in de toekomst betaalbaar te houden, zullen we efficiënter en effectiever moeten omgaan met de inzet van zorg. Daarbij is het noodzakelijk dat we de zorg en ondersteuning verder transformeren om weer in balans te komen.” Wij merken op dat het hier de schijn heeft dat de middelen van het Rijk taakstellend zijn voor het beleid of voor het niveau van uitvoering. Het is overigens onduidelijk wat er nu precies met begrote middelen wordt bedoeld. Dit kan namelijk betrekking hebben op de door het Rijk aan het gemeentefonds toegevoegde middelen, de in de programmabegroting opgenomen middelen of de in de monitor sociaal domein opgenomen middelen (die overigens afwijken van de in de begroting opgenomen middelen omdat er in de monitor bepaalde zaken niet worden toegerekend aan het sociaal domein). Ten aanzien van de uitvoering merken wij resumerend op dat het uitvoeringsplan een herhaling is van het beleidsplan.

Er wordt verder gesteld dat de beoogde transformatiebeweging (kanteling) ‘niet zo eenvoudig is’ waarbij er veel aandacht wordt besteed aan het STO en er van dit STO veel wordt verwacht, zowel wat betreft de inhoudelijke resultaten (doen wat nodig is voor de inwoners) als het leveren van een bijdrage in de beperking van de uitgaven. De in het uitvoeringsplan opgenomen maatregelen zijn echter niet concreet uitgewerkt, waarbij er wordt verwezen naar de uitwerking in de integrale programmabegroting. Klaarblijkelijk dient daar de concretisering van de uitvoering vorm te krijgen. De rekenkamercommissie vraagt zich af of dit (het STO) de juiste plaats hiervoor is. In de door ons gevoerde gesprekken is aangegeven dat het STO is aangesloten bij de (totstandkoming en realisatie van de) maatregelen, maar de effecten hiervan pas verwacht worden verwacht in 2023 en verder. Het, naar aanleiding van de door ons gehouden interviews aangereikte, (interne) ‘Ontwerpplan doorontwikkeling Sociaal Team Overbetuwe’ geeft inzage in de wijze waarop door het STO invulling 20

wordt gegeven aan de noodzakelijk doorontwikkeling. De presentatie is aantrekkelijk, maar ook dit ‘ontwerpplan’ is weinig concreet, kent veel herhalingen uit het beleidsplan en een groot aantal begrippen zonder nadere inkleuring. Er is geen vertaalslag opgenomen naar de (benodigde) capaciteit, net als ten aanzien van het aspect ‘betaalbaarheid’. Als uitgewerkt activiteitenplan voor de korte termijn is dit ontwerpplan echter onvoldoende concreet. Het ontwerpplan is bedoeld als (intern) communicatie-instrument. Het is duidelijk dat dit proces van de doorontwikkeling van het STO nog pas aan het begin staat van een groot aantal noodzakelijke concretiserings- en processtappen en activiteiten voordat er sprake kan zijn van de gewenste situatie. Van een stabiele situatie is op dit moment dan ook nog niet sprake. Exemplarisch in dit verband zijn lange wachttijden en het (nog) ontbreken van eenheid in de beoordeling van ondersteuningsvragen, o.a. de gehanteerde formats en een standaard gezinsplan. Er wordt door het STO nadrukkelijk geïnvesteerd in (de werkwijze van) het screenersteam.

Toekomstbestendig sociaal domein: interne notitie

Het wordt in 2019 duidelijk dat de gemeente Overbetuwe een hoger uitgavenniveau realiseert dan vooraf verwacht en begroot. In een interne notitie13 wordt beschreven welke stappen er zouden kunnen worden gezet om binnen de financiële kaders te blijven. Gesproken wordt over ‘een taakstelling’, terwijl hier (naar het oordeel van de rekenkamercommissie) feitelijk sprake is van het blijven binnen vooraf vastgestelde financiële kaders. In paragraaf 2 van deze notitie wordt een aantal ‘verbeteringen’ gepresenteerd die zouden kunnen leiden tot minder uitgaven. Echter, de onderbouwing hiervan (beleidsveronderstelling, eventuele investering, onderbouwde vermindering van uitgaven bij gedefinieerde maatwerkvoorzieningen in de tijd) ontbreekt. Er wordt nog steeds uitgegaan van de visie en daarmee de wens en het geloof in de beoogde transformatie. In paragraaf 3 wordt gesproken over de nieuwe aanbesteding Wmo en jeugd en welke financiële doelstellingen er (naast een verbetering van de kwaliteit) in dit kader zijn opgenomen. In de volgende paragraaf zijn maatregelen op korte termijn opgenomen. Verschillende ‘maatregelen’ hebben echter het karakter van ‘randvoorwaarden’ en zijn feitelijk geen maatregelen. De overige maatregelen zijn niet onderbouwd.

In paragraaf 5, waarin de financiële doorrekening is opgenomen wordt er gesproken over een bescheiden schatting van 10% uitgavenreductie op de jeugdzorg (integraal zorglandschap zonder differentiatie) hetgeen € 1,5 miljoen zou moeten opleveren. Daarbij merken wij op dat de inkoop en het relatiemanagement voor de zwaardere vormen reeds is uitbesteed aan de MGR. Verder wordt er een intern budget voor de gemeentelijke kosten geraamd, voor de interne projectleider, de ingehuurde adviseur, ondersteuning, communicatie en een nog in te schakelen interne projectleider hardware. Het implementatiebudget (van € 100.000) dat beschikbaar is gesteld, zo wordt aangegeven, was aanvankelijk niet toereikend. Inmiddels is dit gecorrigeerd en verwerkt in de begroting. Het budget dat beschikbaar was voor de implementatie van Overbetuwe Samen is inderdaad ook benut voor deze investeringen. Van de maatregelen op korte termijn worden voor de beoogde besparingen stelposten opgenomen zonder enige onderbouwing. Vanuit de organisatie wordt hierbij aangetekend dat de opgenomen bedragen ‘indicatief waren en op een later moment zouden worden geconcretiseerd’.

13

21

Interne notitie, 27 augustus 2019

De rekenkamercommissie stelt vast dat besparingen niet worden onderbouwd zodat er ook geen inzicht is in de realiteit van de beoogde besparingen (generieke stelposten zonder data-ondersteunde analyses, zonder uitgewerkte beleidsveronderstellingen (doelenbomen), berekende/onderbouwde besparingen en relaties met andere kostenposten, geen indicatoren ter monitoring). Verder lijkt er een waarschuwing te worden afgegeven voor het ontbreken van een voldoende implementatiebudget. In dit kader ook de stelpost die noodzakelijk wordt geacht voor het versterken van de voorliggende mogelijkheden (o.a. door casusregie, schoolmaatschappelijk werk etc.).

Financiën

Om inzicht te krijgen in de wijze waarop middelen zijn begroot en beschikbaar zijn gesteld door de raad voor de uitvoering van het vastgestelde beleid zijn verschillende kaderstellende documenten bestudeerd. Kadernota 2020 In het voorwoord van de Kadernota 2020 wordt het volgende gesteld: Ook in Overbetuwe worden we geconfronteerd met groeiende uitgaven op jeugdzorg. Dit zorgt voor druk op onze begroting. In de komende jaren zetten we hiervoor een substantieel deel van onze algemene reserve in. Naast de implementatie van Overbetuwe Samen zullen we verder investeren in voorliggende voorzieningen en samenwerking met ketenpartners om grip te krijgen op de groeiende uitgaven op het gebied van jeugdzorg. Ten aanzien van thema 6 ‘Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening’ wordt gesteld: In 2020 gaan we starten met Overbetuwe Samen; deze ontwikkeling is omvangrijk en raakt een groot deel van onze opgaven in het sociale domein. We willen een omslag realiseren van een volumegestuurd stelsel naar een stelsel waarin de mogelijkheden en de resultaten voor de inwoner centraal staan. Voorkomen dat mensen in de problemen komen, eigen mogelijkheden van inwoners versterken, sterke kernen waar mensen elkaar helpen en algemene en collectieve voorzieningen die aansluiten op de behoefte. We vertrouwen hierbij op onze partners die samen gaan werken in Overbetuwe Samen.

Naast de implementatie van Overbetuwe Samen zullen we verder investeren in voorliggende voorzieningen en samenwerking met ketenpartners om grip te krijgen op de groeiende uitgaven op het gebied van jeugdzorg. Met als resultaat een betere ondersteuning voor onze inwoners én betaalbare ondersteuning. Op pagina 814 van de Kadernota 2020 wordt gesteld: De budgetten die we in de begroting 2019 raamden voor het Sociaal Domein, waren gebaseerd op de decentralisatie-uitkering van het Rijk. Onderzoek toont aan dat de door het Rijk toegepaste efficiencykorting op deze uitkering niet realistisch was en er van Rijkswege in de vergoeding onvoldoende rekening is gehouden met de stijgende vraag naar Jeugdzorg. Voor Overbetuwe betekent dit in 2020 een stijging van de lasten met € 3,1 miljoen. Wij streven er naar om dit bedrag met ingang van 2021 terug te brengen met € 5 ton, in 2022 met € 1 miljoen en met ingang van 2023 structureel € 1,5 miljoen hierop te kunnen besparen. Onduidelijk voor de onderzoekers is hoe dit precies dient te gebeuren. De basis en daarmee de inhoudelijke onderbouwing van deze bedragen ontbreekt.15

14

Hoofdstuk 3 Financieel kader, paragraaf 3.1. Algemeen, a. Realistische ramingen voor het Sociaal Domein.

15

De organisatie geeft aan dat dit inmiddels wel is gebeurd. De onderzoekers hebben dit echter niet kunnen

vaststellen aan de hand van de beschikbaar gestelde documentatie. 22

In de kadernota meldt het college dat er recentelijk door het Rijk is gemeld dat er de komende jaren extra middelen voor Jeugdzorg aan gemeenten beschikbaar worden gesteld: in 2019 € 420 miljoen en in 2020 en 2021 ieder jaar € 300 miljoen (landelijk). De bedragen voor gemeente Overbetuwe zijn nog niet bekend. In afwachting van deze compensatie en rekening houdend met de inspanningsverplichting om in de komende vier jaar deze structurele besparing van € 1,5 miljoen te realiseren, stelt het college de gemeenteraad voor om het budgettaire effect van deze ontwikkelingen (€ 9,4 miljoen over 4 jaar) te dekken uit de Algemene Reserve. De extra te ontvangen rijksmiddelen zullen hierop in mindering worden gebracht. Naar het oordeel van de rekenkamercommissie is hier sprake van begroten op een verwachting. Het is (in de beschikbaar gestelde documenten onduidelijk wat er gebeurt indien het kabinet geen of onvolledig invulling geeft aan deze verwachting. Er zou naar de mening van de rekenkamercommissie sprake moeten zijn van realistisch en onderbouwd beleid dat consistent wordt uitgevoerd. Los van de (additionele) middelen van het Rijk. Het begroten van activiteiten die nodig zijn voor het realiseren van de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsdoelen kent geen enkel causaal verband met de exacte omvang van de inkomsten (die door het Rijk in het gemeentefonds worden gestort).

Niet het Rijk zou het begrotingskader moeten bepalen, maar de gemeenteraad op basis van een realistische begroting die is opgebouwd uit de voor de activiteiten benodigde middelen die voor het bereiken van de beleidsdoelen nodig zijn. Programmabegroting 2020 In de Programmabegroting 202016 wordt ten aanzien van het Sociaal Domein gesteld: We hebben een aantal stappen gezet om de tekorten op met name de Jeugdzorg beheersbaar te maken. De ontwikkeling van Overbetuwe SAMEN en de doorontwikkeling naar het STO is hierbij een belangrijke stap, maar ook de nieuwe regionale aanbesteding voor de Wmo en de Jeugdwet, maatregelen ten aanzien van informatievoorzieningen en bedrijfsvoering, en het ombuigen van maatwerkvoorzieningen naar het versterken van voorliggende mogelijkheden. Deze stappen zijn vertaald in de begroting. Sommige korte termijn maatregelen, maar ook de voorbereiding op Overbetuwe SAMEN vragen een extra investering. De inzet van een reserve voor de extra lasten Sociaal Domein geeft ons de tijd voor het structureel terugdringen van de tekorten. Het is toegestaan om eenmalig het surplus van de algemene reserve in te zetten voor de dekking van deze kosten, zonder dat dit ten koste gaat van het structurele begrotingsevenwicht. Door de kosten vooralsnog te dekken uit een reserve ontstaat er tijd om binnen vier jaar het tekort terug te brengen of alternatieve dekking te vinden.

De onderzoekers constateren dat de bedragen in de programmabegroting anders zijn dan in de kadernota omdat er verschillende financiële aanpassingen zijn doorgevoerd die als volgt zijn gepresenteerd: ‘De geactualiseerde raming van de kosten, de besparingen en de inzet van de toegezegde rijksvergoeding van het rijk voor de Jeugdzorg, leidt tot het volgende plaatje.’ In de toelichting op programma 6. Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening wordt vervolgens onder andere gesteld: Nu is het moment om een stevige veranderslag in te zetten; de werkelijke transformatie. Dit willen we niet zonder reden; zowel inwoners, onze partners als de gemeente zien veel kansen voor verbetering. Wij denken dat we de ondersteuning van onze inwoners beter én betaalbaar kunnen organiseren. Zodat zij die ondersteuning nodig hebben, dit ook in de

16

23

Programmabegroting 2020, pagina 6.tatie.

toekomst kunnen blijven ontvangen. Overbetuwe heeft tot doel de ondersteuning voor inwoners efficiënter en effectiever te maken (transformatie) zodat we beter uitvoering kunnen geven aan onze wettelijke taken. Deze transformatie geven we vorm middels Overbetuwe SAMEN. Overbetuwe SAMEN is een nieuw samenwerkingsverband van alle zorg- en ondersteuningsaanbieders in Overbetuwe. In eerste instantie worden de Wmo en Jeugdwet uitgevoerd in dit samenwerkingsverband, en op termijn ook de Participatiewet. We verwachten door deze nieuwe samenwerkingsvorm lagere administratieve lasten en controleerbare verantwoording, focus op kwaliteit, passende zorg en resultaat en sturingsinformatie o.b.v. analyse en inzicht, op basis van bestaande data en kritische prestatie indicatoren (KPI’s). Zodat we tijdig kunnen bijsturen indien nodig.” Ten aanzien van een ‘Passende inrichting Sociaal Domein’17 wordt onder ander gesteld: De komende periode blijven wij bouwen aan een nieuw samenwerkingsverband: Overbetuwe SAMEN. Medio 2020 gaat dit samenwerkingsverband van start. Deze ontwikkeling is omvangrijk en raakt een groot deel van onze opgaven in het sociale domein. We willen een omslag realiseren van een volumegestuurd stelsel naar een stelsel waarin de mogelijkheden en de resultaten voor de inwoner centraal staan.

Bij de uitvoering hiervan houdt de gemeente steeds voor ogen dat hierbij de inwoner, het gewone leven en daarmee de menselijke maat centraal moet staan. Voor de samenwerkende organisaties voor welzijn en zorg, die daarvoor als samenwerkend netwerk een gezamenlijke opdracht krijgen en aannemen. Maar ook voor de gemeentelijke organisatie zelf. Denk daarbij aan de inrichting van de sturing, bekostiging en inkoop, maar ook aan de verdeling van de werkzaamheden en de daarvoor benodigde personele inzet. De geformuleerde speerpunten zijn gradueel anders dan die in het Beleidsplan Sociaal Domein Overbetuwe 2020-2025. De implementatie van Overbetuwe Samen heeft grote impact op de samenwerking en de gemeentelijke organisatie: Voor de samenwerkende organisaties voor welzijn en zorg, die daarvoor als samenwerkend netwerk een gezamenlijke opdracht krijgen en aannemen. Maar ook voor de gemeentelijke organisatie zelf. Denk daarbij aan de inrichting van de sturing, bekostiging en inkoop, maar ook aan de verdeling van de werkzaamheden en de daarvoor benodigde personele inzet. De rekenkamercommissie merkt op dat er niet wordt ingegaan op de toekomstige besparingen die moeten worden gerealiseerd. Het niveau van uitgaven lijkt (daarmee) een recht doorgetrokken lijn, zonder dat duidelijk wordt gemaakt op basis waarvan. Beleidsindicatoren worden gepresenteerd maar zonder duiding of ambities (i.c.

streefwaarden) en er wordt geen koppeling met financiën gelegd. Beleid en middelen lijken daarmee los van elkaar te staan. De organisatie geeft aan dat bij zowel de beleidsindicatoren als de begroting van de maatregelen is aangegeven deze indicatief en een groeiproces is en dat nadere concretisering volgt. Een aantal maatregelen is inmiddels uitgewerkt in een business case. De concretisering heeft plaatsgevonden in de huidige begroting. De streefwaarden voor de monitor moeten echter nog geformuleerd worden, waarbij het jaar 2020 wordt gehanteerd als nulmeting.18

17

Idem, Speerpunt(en)/ Wat gaan we er voor doen? Passende inrichting Sociaal Domein, pagina 30.

18

Ambtelijk wederhoor 24

Er wordt aangegeven dat de organisatie in 2020 (op projectmatige basis) het datagedreven werken implementeert. Op basis van concrete vraagstukken vanuit de organisatie zullen er interactieve dashboards worden opgeleverd, waarmee de medewerker zelf zijn informatievraag kan beantwoorden. De onderzoekers hebben begrepen dat er dashboard is ontwikkeld, deze opgevraagd maar nog geen dashboard ontvangen of gezien dat aan deze beschrijving voldoet.19 Kaderbrief 2021 Voor 2021 wordt, als gevolg van corona, het proces om te komen tot een kadernota afgebroken en wordt er volstaan met een kaderbrief. Op pagina 1 (Algemeen) wordt ingegaan op de druk op de financiële positie: In de loop van 2019 werd duidelijk dat de financiële positie van de gemeente Overbetuwe, zowel incidenteel als structureel, steeds meer onder druk kwam te staan. Nieuwe ambitieuze beleidskeuzes legden, samen met de stijgende kosten van het sociaal domein, een steeds groter beslag op de ruimte in de begroting. Dit werd, volgens het college, voor het eerst zichtbaar in de begroting 2020. De begroting 2020 kende een structureel overschot dat lager was dan de (daarvoor in Overbetuwe geldende) norm van € 1 miljoen en een onttrekking van € 9 miljoen aan de algemene reserve voor de dekking van de hogere lasten van het sociaal domein.

Vervolgens bleek aan het einde van 2019 dat de kosten van het sociaal domein nog verder zouden (gaan) stijgen. Mede daardoor werd 2019 afgesloten met een negatief resultaat. De structurele effecten, € 4,4 miljoen in 2020 zouden -volgens de kaderbrief- oplopen naar € 7,5 miljoen in 2024. Op pagina 2 (Financieel perspectief van het bestaande beleid (zonder corona)) wordt gesteld: De doorrekening van het bestaande beleid en de autonome ontwikkelingen leiden tot forse structurele tekorten. Deze verwachting is gebaseerd op de raadsbesluiten tot en met maart 2020 met daaraan toegevoegd een reële stijging van de lonen (3%) en prijzen (1,7%) en de structurele doorwerking van de mutaties uit de 1e bestuurlijke rapportage 2020. Op basis daarvan wordt het tekort in 2021 € 5,9 miljoen en loopt dit op naar € 8,6 miljoen in 2024. Ten aanzien van het Sociaal Domein wordt op pagina 8 gesteld: Bij de uitvoering van het sociaal domein maken we verdere stappen om inwoners met een ondersteuningsvraag zo goed mogelijk hulp te blijven bieden. In 2020 en volgende jaren gaan we verder inzetten op voortzetten van de transformatie in het sociaal domein. Dit wordt verwezenlijkt in de sociale teams Overbetuwe in samenhang met de ontwikkeling van Overbetuwe Samen. Op deze manier willen we de stijging van de kosten van ingezette voorzieningen ombuigen.

In de begroting 2020, dus ook in het hierboven geschetste meerjarenperspectief, is een besparing opgenomen van € 500.000 in 2021, € 1.000.000 in 2022 en € 1.500.000 in 2023. Op welke wijze deze besparing bereikt kan worden, wordt geduid in de uitvoeringsnota Overbetuwe Samen die voor de zomer 2020 beschikbaar is. Inmiddels weten we dat Overbetuwe Samen is en doorontwikkeld richting het STO. Het voornemen van het rijk om een wetswijziging in te voeren betreffende de ordening van jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering, wordt door het college aangevoerd als reden om het proces van Overbetuwe SAMEN (de oprichting van een coöperatie) te temporiseren.20 De lessen die zijn geleerd in het kader van Overbetuwe Samen zijn meegenomen in de (door)ontwikkeling van het STO.

19

Kurtosis

20

Programmabegroting 2021, toelichting weerstandsvermogen.

25

Op pagina 4 wordt gewag gemaakt van enkele risico’s op het vlak van het sociaal domein: “De financiële risico’s die een gemeente loopt op het vlak van het sociaal domein hebben er met name mee te maken dat gemeenten voor een aanzienlijk deel eigen risicodrager zijn. Gemeenten krijgen weliswaar een vergoeding van het Rijk voor de activiteiten op dit terrein, maar dat gebeurt via vaste, geobjectiveerde maatstaven. Als de omvang van gemeentelijke uitgaven hoger is dan de vergoeding, dan dienen ze daarvoor zelf dekking te vinden.” Er lijkt met het opnemen van taakstellingen gekozen te worden voor de vlucht naar voren. Daarnaast worden er ook oorzaken aangewezen die als niet-beïnvloedbaar worden beschouwd. Een concrete vertaling naar maatregelen om de oplopende zorgkosten te analyseren en te beteugelen heeft de rekenkamercommissie niet aangetroffen. Er wordt slechts één risico gezien (Wmo en jeugdzorg), namelijk de intensivering van jeugdhulp als gevolg van corona. Ten aanzien van de voorziene begroting worden geen voorstellen gedaan voor het beteugelen van de oplopende kosten in het sociaal domein. Programmabegroting 2021 In de begroting 2021 worden voorstellen gedaan om te komen tot een sluitende begroting voor 202121 . Voorstel 5 betreft het bevriezen van de lasten Sociaal Domein op niveau 2020 (€1.759.000).

Ten aanzien van de ‘Passende inrichting sociaal domein (Overbetuwe Samen)’ wordt vanaf pagina 31 onder ander het volgende gesteld: “In het beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025 is beschreven hoe wij de inrichting van het sociaal domein organiseren. Onderdeel van het beleidsplan is een financieel kader voor de komende jaren. Om binnen dit financieel kader te blijven en financieel in evenwicht te komen, is een aantal maatregelen geformuleerd. Deze maatregelen zullen in 2021 grotendeels uitgevoerd worden.” Veel wordt er verwachting van de vorming van het Sociaal Team Overbetuwe en een sterk netwerk van betrokken partners. In Overbetuwe werken professionals vanaf 1 januari 2020 vanuit één integraal Sociaal Team Overbetuwe. Het college geeft ook aan dat hij er steeds beter in slaagt om op basis van ervaringscijfers van afgelopen jaren de kostenontwikkeling beter in beeld te krijgen. Voor de uitvoering en de realisatie van de in begroting opgenomen doelen en middelen verwijst het college naar het Beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025, deel I22 . De concrete uitwerking hiervan beschrijven we in diverse uitvoeringsplannen, waaronder het jaarlijkse te actualiseren uitvoeringsplan STO (Sociaal Team Overbetuwe). Deze aangekondigde (diverse) uitvoeringsplannen hebben de onderzoekers niet aangetroffen.

Het college spreekt de verwachting uit dat door middel van de activiteiten zoals beschreven in het beleidsplan en in het uitvoeringsplan STO er belangrijke stappen worden gezet om financieel in control te komen. Waarop deze verwachtingen precies zijn gebaseerd, wordt echter niet onderbouwd. De aangekondigde maatregelen zullen in 2021 grotendeels uitgevoerd worden. De rekenkamercommissie merkt op dat bij het opstellen van de jaarstukken 2021 zal blijken in hoeverre het college in zijn aanpak is geslaagd om het tekort te reduceren en de beoogde beweging in gang te zetten.

21

Spoor 1: Het eerste spoor richt zich op de eerste jaarschijf van deze begroting. We zijn erin geslaagd om u

voor 2021 een structureel sluitende begroting aan te bieden. Hiervoor was een pakket aan maatregelen nodig waarin ook een verhoging van de onroerende zaak belasting noodzakelijk is gebleken. In het hoofdstuk “Financiële positie” zijn de maatregelen in beeld gebracht (pagina 3). 22

Beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025, deel I, vastgesteld door het college van B&W op 21 juli 2021

26

In de programmabegroting worden beleidsindicatoren gepresenteerd zonder duiding en zonder relatie met ambities en streefwaarden. Opnieuw treffen we geen toelichting aan hoe de financiële taakstelling kan of dient te worden gerealiseerd. Begroting 2022 Een duidelijke stap naar een realistische begroting lijkt te zijn gezet met het opstellen van de begroting 2022. De basis hiervoor vormde niet (langer) het historisch bepaalde budgettair kader, maar het verwachte resultaat voor 2021, een doorgevoerde indexering en een gesprek tussen beleid, uitvoering en financiën over de inschatting van de uitgaven. Deze uitgaven waren gebaseerd op het aantal af te geven indicaties en de uitgaven die hiermee zijn gemoeid. Wel zijn de bij het opstellen van deze begroting meest betrokken functionarissen van mening dat dit nog steeds ‘hoog over’ gebeurt (aantallen en kosten per voorziening) waarbij zowel de besparingen als de eventuele investeringen en kostenverhogingen op hoofdlijnen in beeld werden gebracht. Er was sprake van een inventarisatie van mogelijke besparingen en een eerste voorzichtige analyse van de mogelijke opbrengsten (besparingen).

De beoogde besparingen zijn tot stand gekomen door het benoemen van een indicatie van de besparingen door de verantwoordelijke bestuurder tijdens de financiële verhandelingen terwijl er op dat moment nog geen sprake was van onderbouwde voorstellen of maatregelen. Dit is in de periode hierna gebeurd. Terugkijkend wordt er vanuit de organisatie (zowel ambtelijk als bestuurlijk) bevestigd dat (in de periode 2015-2017) de begroting voor het sociaal domein is gebaseerd op de inkomsten die van het rijk werden ontvangen voor de uitvoering van de voormalige decentralisatieopgaven (financiën zijn kaderstellend voor beleid en uitvoering). 2017 was het eerste jaar met een tekort dat gedeeltelijk is gedekt met de overschotten uit 2015 en 2016. In de periode hierna werd (te) strak vastgehouden aan dit financiële kader maar waren de uitgaven groter dan de inkomsten en was er daarmee feitelijk sprake van een begrotingstekort (met name op het gebied van jeugdzorg). De begroting was daarmee immers niet langer reëel. Wij merken echter wel op dat de gemeenteraad, ten aanzien van dit punt, bij de behandeling van de kadernota 2019 een amendement heeft aangenomen dat hier aandacht voor vraagt.

Dit amendement strekt tot het verhogen van “de budgetten van het sociaal domein met de bedragen die corresponderen met de effecten van het Rijksbeleid die niet specifiek zijn gecompenseerd, maar op grond van het tussen het VNG-bestuur en het Rijk overeengekomen IBP uit het algemene accres van het gemeentefonds moeten worden bekostigd.” In de toelichting op het amendement wordt gesteld dat voor het sociaal domein realistisch moet worden begroot.23 Tijdens ons onderzoek viel het ons op dat sleutelposities, zoals die van de concerncontroller, businesscontroller of financieel adviseur relatief vaak lang onbezet zijn of worden ingevuld door (tijdelijke) externe inhuur.24 Dit levert over het algemeen geen bijdrage aan een duurzame ontwikkeling van de organisatie of aan de gewenste inhoudelijke ontwikkeling. Reeds eerder heeft de rekenkamercommissie hier op geattendeerd in het onderzoek naar de organisatieontwikkeling.25

23

Amendement A9 bij de kadernota 2019, 3 juli 2018 (aangenomen).

24

In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat dit ook geldt voor managementfuncties in het sociaal domein.

25

Rekenkamercommissie Overbetuwe, Voorbij het Opgavegericht werken, juni 2020.

27

Monitoring

Monitoring is de activiteit waarmee, vaak aan de hand van indicatoren, systematisch wordt gevolgd of de uitvoering geschiedt volgens plan (beleid). Zowel in het beleidsplan als in de verschillende documenten in het kader van de P&C-cyclus wordt het belang van monitoring aangegeven. Er is een Monitor sociaal domein Gemeente Overbetuwe Jaarrapportage 2020 met een viertal kernthema’s: toegang, Jeugdwet, Wmo en Participatiewet. In het beleidsplan is de vastgestelde ambitie in 6 strategische beleidsdoelen vertaald, en de voortgang van de uitvoering wordt gemeten op basis van kritieke prestatie indicatoren (kpi’s). De jaarrapportage bestaat uit twee delen: • In deel I wordt gerapporteerd over de resultaten door middel van kwantitatieve metingen (ieder kwartaal). In dit deel worden hoofdzakelijk gegevens (aantallen, verdeling over categorieën etc.) gepresenteerd die in een toelichting nader worden geduid. • In deel II wordt (jaarlijks) op strategisch niveau gerapporteerd via een kwalitatieve meting. De indicatoren die in het tweede gedeelte worden gepresenteerd sluiten aan op de doelstellingen uit het beleidsplan en de indicatoren die in de bijlage van het beleidsplan zijn opgenomen. Ook zijn er gegevens opgenomen uit bepaalde gegevensbronnen (bijvoorbeeld GGD of Ons Overbetuwe) die als 0-meting worden aangehouden (31-12-2020).

De streefwaarden voor 31-122021 voor de betreffende indicatoren zijn nog niet opgenomen. In het tweede gedeelte wordt ook aandacht besteed aan het cliëntervaringsonderzoek over 2019. In paragraaf 2.5 ‘Betaalbaarheid’ wordt onder andere gesteld: De verwachte realisatie is afgezet tegen het financieel kader SD 2020 zoals vastgesteld in het beleidsplan Sociaal Domein. Dit financieel kader is leidend voor de monitor. Dit wijkt af van de programmabegroting waar regelmatig mutaties worden doorgevoerd op basis van actuele ontwikkelingen. In paragraaf 2.6 ‘Stand van zaken financiële maatregelen’ wordt vervolgens gesteld: In het Beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025 schetsen we een financieel kader voor de komende jaren. Hierin is te lezen dat we de budgetten voor onze basisvoorzieningen stabiel houden en dat we de uitgaven voor Wmo en Jeugdzorg gefaseerd omlaag brengen zodat we financieel in balans komen en blijven. Hiertoe hebben we 18 maatregelen genomen waarbij uitgangspunt is dat de ondersteuning aan inwoners stabiel blijft. Op dit moment is het nog te vroeg om resultaten van deze maatregelen zichtbaar te maken. Een volgende rapportage komen we hier op terug. In de monitor is een financieel kader opgenomen. Hierin wordt het volgende gesteld: “Voorliggende monitor betreft onderstaande begrotingsposten.

Dit financiële kader is niet te herleiden in de programmabegroting, omdat in de programmabegroting ook posten zitten die we niet meenemen in onderstaand kader. Denk aan kapitaallasten en personeelslasten. Verder is op deze bedragen géén prijsinflatie toegepast. We hanteren in de begroting 2021 een prijsinflatie van 1,7% op de prijsgevoelige kostenplaatsen, dit betreft een bedrag van € 385.000 voor onderstaand financieel kader.”26 Kortom, er kan daarmee, volgens de onderzoekers, geen aansluiting worden gemaakt tussen datgene wat er gemonitord moet worden en financiële informatie in de monitor. De indeling van deel I van de monitor verschilt van de indeling van de 6 hoofddoelen van het beleidsplan27 . De subdoelstellingen worden wel herhaald maar de aansluiting met de gegevens en kpi’s ontbreekt. Er zijn geen streefwaarden (inhoudelijk) opgenomen en de gepresenteerde kpi’s zijn in de ogen van de onderzoekers geen kpi’s maar een indeling in categorieën. In deel II van de monitor is er wel aansluiting met de hoofd- en subdoelstellingen maar de belangrijkste kpi’s lijken nog niet te worden gemeten. 26

Monitor Sociaal Domein 2020, pagina 23.

27

Beleidsplan Sociaal domein, pagina 10. 28

De waardes die zijn opgenomen worden in de monitor als 0-meting beschouwd. Opvallend is echter dat de gegevens die echt iets zeggen over (de mate waarin) de beoogde doelstellingen (worden bereikt) nog niet worden gemeten. Dit geldt onder andere voor de kpi’s ten aanzien van de afschaling en de toegang (pagina 23 in het beleidsplan en pagina 17 in de monitor). Verder valt op dat gegevens niet met elkaar in verband worden gebracht. Er zijn in 2021 een drietal kwartaalrapportages verschenen. Van belang is dat er een aanpassing is geweest ten aanzien van de indicatoren die worden gemeten. In de eerste kwartaalrapportage wordt gesteld: “In deze kwartaalrapportage rapporteren we op basis van een aantal indicatoren. Deze wijken iets af van de indicatoren in de jaarrapportage 2020. Deze afwijking is het gevolg van de bespreking in de gemeenteraad en de doorontwikkeling van de monitor.” Vervolgens wordt gesteld ten aanzien van de ‘Doorontwikkeling van de monitor’: “Met deze kwartaalrapportage zetten we weer een stap richting een betrouwbare monitor op basis waarvan we kunnen sturen. Ons dashboard is steeds beter gevuld en het interne proces om te komen tot een goede duiding van de data is inmiddels ingericht. Het is echter nog niet mogelijk om op basis van deze data voorspellingen te doen. In 2020 is namelijk niet ieder kwartaal een rapportage opgeleverd.

Bovendien hadden we in 2020 te maken met wijzigingen als gevolg van de regionale aanbesteding voor de Wmo en de Jeugdwet. Het aantal aanbieders is fors verminderd en veel producten zijn veranderd. Hierdoor zijn mutaties gedaan bij de verwijzingen en hebben verschuivingen plaatsgevonden als gevolg van aanbieders die niet langer gecontracteerd zijn.”28 In de duiding van de ondersteuningsvragen STO wordt gesteld: De informatie uit tabel 1 is nog niet te vergelijken met andere tabellen in deze rapportage. We implementeren in de tweede helft van 2021 een beter registratieproces van alle vragen die binnenkomen bij het STO en de afhandeling ervan. Zodat we beter zicht krijgen op vragen per leefgebied, wachttijden en op- en afschaling (zichtbaar maken tot welke ondersteuning de vraag heeft geleid: eigen netwerk, basisvoorziening of maatwerkvoorziening). Ook de start medio 2021 van het STO screenersteam draagt hieraan bij. Daarbij valt de onderzoekers het aanzienlijke aantal ondersteuningsvragen op dat niet direct door het STO is c.q. kon worden opgepakt. Hierbij wordt aangegeven dat er (gedeeltelijk) is doorverwezen naar maatwerkvoorzieningen. Het is niet duidelijk of dit her-indicaties zijn en/of rechtstreekse verwijzingen. Die duiding, noodzakelijk voor een goed beeld, wordt niet gegeven.

Samenvattend kunnen we stellen dat er op basis van de gegevens duiding wordt gegeven en eerste analysevragen of onderwerpen worden gedefinieerd. De gegevens, niet de doelen, lijken aanleiding tot duiding en analyse. In de duiding lijkt daarnaast soms sprake van een doelredenering. Ter illustratie: in de eerste kwartaalrapportage 2021 wordt gesteld dat “VVE (voorschoolse educatie) wordt ingezet door de jeugdarts van het consultatiebureau. Het consultatiebureau heeft minder kinderen gezien door corona, en toch is aantal verwijzingen gestegen. Hieruit concluderen we dat zorgen over kinderen goed boven tafel zijn gekomen.”29 Hoe er tot deze conclusie is gekomen is echter onduidelijk. Daarnaast zijn er aanzienlijke vertekeningen in de cijfers als gevolg van een aantal aanpassingen (regionale inkoop, andere registratiemethoden).

28

Monitor sociaal domein Gemeente Overbetuwe, Eerste kwartaalrapportage 2021, pagina 2

29

Monitor sociaal domein. Gemeente Overbetuwe, Eerste kwartaalrapportage 2021, pagina 9.

29

In diezelfde kwartaalrapportage wordt gesteld dat: “De onbeheerst oplopende uitgaven voor de uitvoering van de Wmo en Jeugdwet aanleiding zijn geweest om in te grijpen in het sociaal domein. In het beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025 schetsen we een financieel kader voor de komende jaren, inclusief 18 maatregelen die gericht zijn op het beheersbaar maken en terugdringen van onze uitgaven. In de volgende paragraaf wordt vervolgens echter gesteld dat de begroting 2021 is gebaseerd op de budgetten van het kader SD, zoals opgenomen in het vastgestelde beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025. De begroting 2021 wordt nog bijgesteld als gevolg van een prijscompensatie ter hoogte van € 385.000 (in de eerste berap 2021), extra middelen van het Rijk à € 1 tot € 1,5 miljoen voor jeugdzorg (meicirculaire 2021) en een verlaging van het budget sociale werkvoorziening à € 200.000 (in de eerste berap 2021). Verder wordt gesteld dat de realisatie in 2020 de basis is voor de verdere rapportage. De vastgestelde begroting voor 2021 laat namelijk geen actueel beeld zien, bovenstaande bijstellingen moeten nog verwerkt worden en het effect van de 18 maatregelen is er niet in opgenomen.30 Het is daarmee voor de onderzoekers onduidelijk wat nu het ijkpunt (inhoudelijk en financieel) precies is. Tenslotte zijn de 18 maatregelen opgenomen, ingedeeld in de volgende categorieën: a.

Randvoorwaarden uitvoering maatregelen. b. Voorkomen van zorg en versterken basisvoorzieningen. c. Sociaal team Overbetuwe: focus op basisondersteuning en regie. d. Algemene en procesmatige maatregelen. Weliswaar worden de besparingsmaatregelen gedefinieerd en er wordt aangegeven wat de stand van zaken is, maar veel maatregelen zijn gericht op administratieve processen, het inrichten van de monitoring en registratie en weinig op het realiseren van de beoogde transformatie. Plannen, monitoren en registreren leiden, naar het oordeel van de onderzoekers, niet tot de gewenste transformatie. In de tweede kwartaalrapportage wordt naast de uitgaven in het eerste halfjaar van 2021 ook aangegeven hoe deze zich verhouden tot de initiële begroting voor 2021 en de realisatie in 2020. Daarnaast wordt er een prognose voor de uitgaven voor heel 2021 gedaan. Onduidelijk is wat er nu precies in het eerste halfjaar is gerealiseerd en hoe de bijdrage van de besparingen wordt gemonitord. Wel wordt er ingegaan op de investeringen en de besparingen die we verwachten bij de maatregelen. Er worden dus wel verwachtingen en activiteiten geschetst, maar (nog) niet gerapporteerd op de bereikte resultaten (van de maatregelen).

Er wordt € 2,4 miljoen aan extra budget gevraagd om een realistische begroting te krijgen, waarvan € 1,9 miljoen voor de tekorten en € 533.000 voor de investeringen voor de maatregelen, inclusief de inzet ten behoeve van tijdelijke formatie (€ 335.000). Vervolgens wordt er gesteld dat de begroting 2021 geen realistische begroting meer is omdat deze gebaseerd is op de financiële kaders die destijds bij vaststelling golden, te weten de begrote uitgaven en de taakstelling voor het sociaal domein. Bovendien was er nog onvoldoende zicht op het te verwachten effect van de maatregelen en de benodigde investeringen.31 Hier staat feitelijk dat er geen sprake was van realistische begroting en dat de taakstelling ook niet realistisch was. 30

Monitor sociaal domein Gemeente Overbetuwe, Eerste kwartaalrapportage 2021, pagina 20

31

Monitor sociaal domein. Gemeente Overbetuwe, Tweede kwartaalrapportage 2021, pagina 21.

30

Er worden oplopende wachttijden bij het STO gerapporteerd en een verbeterplan geïntroduceerd. De gewenste daling van het aantal jeugdigen met een maatwerkvoorziening was ten tijde van het onderzoek nog niet terug te zien in de cijfers. De cijfers met betrekking tot de verwijzers jeugdhulp geven naar de mening van de onderzoekers een alarmerend beeld maar de ingezette actie is ‘bespreken’. In de tweede kwartaalrapportage zijn veel gegevens opgenomen, maar nog maar weinig duiding. In de duiding staat vaak nog de beoogde bedoeling opgenomen. Duiding kent echter een ander doel. De rapportage over het derde kwartaal 2021 laat met betrekking tot de Wmo (opnieuw) oplopende wachttijden zien voor de Wmo (STO). De wachttijd is opgelopen naar 13 tot 17 weken en voor gecompliceerde zaken zelfs iets daarboven.32 In de opvolgende rapportages wordt aangegeven dat er onderzoek wordt verricht maar hierop wordt niet teruggekomen. Er is sprake van een bijgesteld budget: “Bij de tweede bestuursrapportages 2021 zijn de mutaties die in de tweede kwartaalmonitor werden voorgesteld, verwerkt. Hierdoor rapporteren we in deze monitor over de prognose afgezet tegenover het bijgestelde budget 2021.

Omdat het budget is bijgesteld, verwachten we ook geen grote afwijkingen tussen het budget en de realisatie 2021.” Dit lijkt -in de ogen van de lezer- wellicht een geruststelling, maar inmiddels is de begroting in 2021 met meer dan € 2 miljoen verhoogd. Kijkend naar de onderzochte drie kwartaalmonitors constateert de rekenkamercommissie dat er geen overall visie lijkt te zijn op basis waarvan de monitor is opgebouwd, namelijk een integrale aanpak waarop consequent wordt gestuurd op basis van beleidsveronderstellingen, realistische streefwaarden, data en analyses op basis van de data. De organisatie stelt dat deze kwartaalmonitors vooral het karakter hebben van een foto waarin een cijfermatige stand van zaken is opgenomen en in de jaarmonitor een analyse van effecten zou moeten plaatsvinden.33 Door de organisatie wordt aangegeven dat er relatief veel ambtelijke capaciteit is gemoeid met het opstellen van verschillende rapportages (monitors) en dat de tijd tussen de verschillende rapportages te klein is om effecten goed in beeld te brengen. Er zijn nu gegevens en er vinden ook eerste analyses en duidingsgesprekken plaats, maar er is onvoldoende tijd om te komen tot het in kaart brengen en duiden van de echte effecten, bijvoorbeeld zoals bedoeld met de gesprekken met de gemeenschap.

Verder wordt opgemerkt dat het ‘data gedreven werken’ ook wel bijzonder in de aandacht staat bij de raad en dat het blijven vragen naar (detail)gegevens ook hierdoor kan worden verklaard. Het gaat volgens de financieel en strategisch adviseurs niet om detailgegevens maar om deze te verwerken tot informatie om hiermee te zien of de beoogde effecten worden bereikt (noot van de onderzoekers: gegevens met duiding wordt informatie).

32

Monitor sociaal domein Gemeente Overbetuwe, Derde kwartaalrapportage 2021, pagina 4

33

Ambtelijk wederhoor

31

Conclusies

Conclusies trekken betekent antwoord (proberen te) geven op de onderzoeksvragen. Dat waren er twee, i.c. ‘Is het sociaal beleid in Overbetuwe doeltreffend en doelmatig?’ en ‘Welke concrete bijsturingsmogelijkheden zijn er mogelijk?’. Het is evident dat het antwoord op de eerste vraag een oordeel geeft over de kwaliteit van het sociaal beleid in Overbetuwe en de wijze waarop dit beleid is geoperationaliseerd. Het antwoord op de tweede vraag volgt indirect uit het antwoord op de eerste vraag en heeft meer karakter van een advies of een aanbeveling. Daarmee is deze strikt genomen geen ‘klassieke rekenkamercommissievraag’. Zoals aangegeven beantwoorden we de twee onderzoeksvragen aan de hand van de in de het inleidende deel van deze rapportage opgenomen deelvragen. Ten aanzien van het beleid: 1. Wat zijn de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsinhoudelijke en budgettaire kaders voor jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning? In essentie volgt het sociaal beleid de inhoudelijke kaders uit het door de gemeenteraad vastgestelde beleidsplan ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’ 34. Het sociaal beleid in Overbetuwe is uitgeschreven in een groot aantal uitgangspunten, ambities, doelen, subdoelen, acties, verbeterpunten en ontwikkellijnen waarvan de samenhang niet altijd helder is.

Dat geldt in dezelfde mate tussen het regionaal en de relatie tussen het regionaal het lokaal beleid. Het beleid heeft het karakter van een lappendeken waaraan steeds nieuwe stukken zijn gezet of vervangen, met name gericht op het binnen de kaders houden van de uitgaven. Niet helemaal duidelijk is of dit (nieuw beleid) nu wordt geïnitieerd vanuit de raad of dat vragen uit de raad (door het college) worden beantwoord met nieuw beleid. In het Beleidsplan ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’ worden lessen getrokken uit de ervaringen uit de voorafgaande jaren en verbonden aan voornemens. Deze (beleids-) voornemens vormen de basis voor de (door-)ontwikkeling van het sociaal beleid in Overbetuwe. De ontwikkeling van de budgettaire kaders kent een even dynamisch verloop als het sociaal beleid. Het is niet eenduidig aan te geven op welke wijze de financiële begroting is opgebouwd op basis van de (benodigde middelen voor de) activiteiten die hiermee bekostigd moeten worden of de resultaten en maatschappelijke effecten die hiermee behaald moeten worden. De in de kadernota en begroting opgenomen budgettaire kaders lijken -tot aan de begroting 2022- tot stand te zijn gekomen als een ‘taakstelling’, waarbinnen de organisatie geacht wordt zijn taken te vervullen.

Bijstelling (bij dreigende overschrijdingen) hiervan vond plaats aan de hand van bijsturingsmogelijkheden met te investeren bedragen en een te verwachten opbrengst. Indien deze opbrengst niet haalbaar blijkt, werd deze weer afgevoerd.

34

Beleidsplan ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’, Sociaal Domein Overbetuwe 2020-2025. Vastgesteld in

juli 2020.

32

Er was daarmee geen sprake van een eenduidig bestuurlijk vastgestelde koppeling tussen de gewenste outcome, de beoogde resultaten van beleid, de concrete aanpak en de hoogte van de uitgaven voor de uitvoering van het door de raad hiervoor vastgestelde beleid. Sinds de begroting 2022 is er echter sprake van een verbetering van de koppeling tussen aanpak en middelen. 2. Welke (impliciete en expliciete) beleidsveronderstellingen liggen er ten grondslag aan het uitgavenniveau? De gemeenteraad van Overbetuwe heeft (met de vaststelling van de transformatie-ambitie voor Overbetuwe SAMEN) haar beleid geënt op de veronderstelling dat het aanspreken of versterken van het zelf-oplossend vermogen van inwoners en het actief aanspreken van hun eigen netwerk formele aanvragen tot ondersteuning voorkomt. Het beleid zoals dat is opgenomen in het vigerende beleidsplan is dan ook gebaseerd op vertrouwen, het welbevinden en faciliteren van de inwoner, met mandaat bij de professional. Dat zou moeten zorgen voor meer eigen regie door inwoners, meer zorg voor elkaar, minder indicaties, meer ontschotting tussen budgetten, meer netwerksamenwerking en met meer vertrouwen in elkaar, waarbij er het besef is dat niet alle (kwetsbare) inwoners zelf de regie kunnen voeren.

Het is de rekenkamercommissie niet duidelijk geworden wat voor deze beleidsveronderstelling de (empirische of wetenschappelijke) bewijslast is. Goede kwantitatieve en kwalitatieve analyses, mede op basis van de geproduceerde data, ontbreken.35 In dit verband attenderen wij u op de aandacht die het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) in haar beschouwing van het nieuwe coalitieakkoord tussen de landelijke partijen vraagt voor (het formuleren van) realistische verwachtingen over zelf- en samenredzaamheid. Enkele van de beleidsvoornemens en onderliggende aannames over zelf- en samenredzaamheid lijken op basis van bestaand onderzoek weinig realistisch of onvolledig. Het SCP wijst ter illustratie o.a. op aannames in de jeugdzorg over preventie van zwaardere zorg door een beroep op de eigen omgeving en door vroegtijdig ingrijpen en op de consequenties van deze aannames voor (de druk op) de mantelzorg en (het beroep op) zwaardere vormen van gemeentelijke Wmo-ondersteuning.36 Veel beleid(-svoornemens) zijn gericht op het realiseren van een sterke sociale basis en een integraal aanbod van ondersteuning dat ook in de toekomst betaalbaar is. De expliciete verwachting die in het vigerende beleidsplan is geformuleerd, is dat er met het uitvoeren van de ingezette activiteiten belangrijke stappen worden gezet om financieel in control te komen.

Met andere woorden de veronderstelling is dat hier (op het niveau van doelstellingen) inhoud en middelen hand in hand gaan.

35

Aanvullend zijn er ook nog andere mogelijkheden die niet of onvoldoende lijken te worden benut, zoals o.a.

kennis en ervaring uit het maatschappelijk veld en van medewerkers van het STO. 36

33

SCP, Reflectie op het coalitieakkoord 2021-2025, januari 2022, pagina 10 en 11.

Ten aanzien van de uitvoering: 3. Op welke wijze heeft het college (en de organisatie) het beleid geoperationaliseerd? De gemeente Overbetuwe kent een groot aantal (opeenvolgende en/of aan elkaar gerelateerde) documenten die over het algemeen het karakter hebben van ambitiedocumenten waarin doelstellingen worden beschreven (of bijgesteld). De rekenkamercommissie heeft in het Uitvoeringsplan Sociaal Domein Overbetuwe 2020-2021 ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’, geen nadere concretisering aangetroffen van het in het beleidsplan ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’ opgenomen beleid; wel een aantal aanzetten tot het maken van plannen of algemeen geformuleerde kaders of ontwikkelingsrichtingen. Ook het ontwerpplan van het STO biedt deze concretisering niet. Het is onduidelijk ‘hoe’, op grond van welke (beleids-)veronderstellingen, door de uitvoering met welke middelen moet worden gekomen tot ‘welke’ resultaten. En daarmee, uiteindelijk, tot welke outcome. 4. Is er (gelet op de beantwoording van de vorige vraag) sprake van een reële begroting? Naar het oordeel van de rekenkamercommissie was er geen sprake zijn van een reële begroting omdat niet duidelijk was met welke middelen welke resultaten zouden moeten worden behaald die op welke wijze een bijdrage leveren aan welke doelen.

Dat laat onverlet dat er begrotingen werden vastgesteld die of in financiële zin kaderstellend waren voor de uitgaven of ‘volgend’ in die zin dat het feitelijke uitgavenniveau de basis van de begroting vormde. De beschikbaar gestelde middelen werden bepaald door de hoeveelheid middelen die door het Rijk oorspronkelijk voor de betreffende taken beschikbaar is gesteld. Het beleid en de uitvoering dienden dus vorm te krijgen binnen deze financiële kaders. De inhoud was daarmee volgend op de middelen, in plaats van leidend daarvoor. Er werd gewerkt met niet (inhoudelijk) onderbouwde taakstellingen om te komen tot een sluitende begroting. De feitelijke inkomsten of uitgaven waren daarmee leidend, niet de beleidsinhoudelijke doelstellingen of de beoogde aanpak. Weliswaar is er met de begroting 2022 een eerste aanzet gemaakt naar een (meer) realistische begroting, nog steeds wordt er financieel gepreludeerd op de door het Rijk incidenteel beschikbaar gestelde middelen voor jeugdzorg waarbij er een koppeling wordt gelegd tussen de financiële opgave en de (eventueel) extra te ontvangen Rijksmiddelen (welke hierop in mindering worden gebracht). Daarmee lijken ook hier opnieuw de Rijksinkomsten bepalender voor het niveau van de gemeentelijke beleidsuitvoering dan het lokaal en regionaal vastgestelde beleid. 5.

Welke beleidsveronderstellingen liggen ten grondslag aan de in oktober 2020 vastgestelde maatregelen, zijn deze geëffectueerd en met welk resultaat? Het is onduidelijk hoe de geformuleerde uitgavenbeperkende maatregelen inhoudelijk zijn onderbouwd en hoe deze inhoudelijk en financieel met elkaar samenhangen en mogelijk tegen elkaar inwerken. In die zin dat de besparing die wordt gerealiseerd door de ene maatregel wellicht kan leiden tot een overschrijding op een andere uitgavenpost of inhoudelijk tot onvoorziene en mogelijk ongewenste effecten of inhoudelijk tot ongewenste effecten zou kunnen leiden.

34

6. Welke risico’s en welke beheersmaatregelen zijn er onderkend en geformuleerd? Het college heeft maatregelen genomen om de uitgaven te reduceren. Deze maatregelen zijn echter financieel gemotiveerd en hebben over het algemeen het karakter van een financiële taakstelling. Hoe deze taakstelling dient te worden gerealiseerd, is meestal onduidelijk. Het college en de gemeenteraad hebben gezamenlijk een monitor ontwikkeld, met als doel om de voortgang te kunnen volgen. Deze monitor sluit echter niet aan bij de doelstellingen en is onvolledig in de rapportage over de opvolging van ingezette maatregelen. De doordecentralisatie van het beschermd wonen per 2023 zal voor de regio gepaard gaan met een geleidelijk oplopende financiële opgave van circa 40% van de huidige uitgaven. Er zijn (nog) geen beheersmaatregelen aangetroffen .37 De gemeente Overbetuwe heeft in de haar begroting een voorschot genomen op de nog niet structureel vastgelegde verhoging van de compensatie van het Rijk voor de jeugdzorg. Wat te doen indien deze compensatie niet of gedeeltelijk niet wordt gehonoreerd, is niet vastgelegd. Dit is een majeur financieel risico waarvoor geen beheersmaatregelen zijn aangetroffen. Ten aanzien van de controle door de raad en (bij-)sturingsmogelijkheden: 7.

Over welke sturingsinformatie beschikken het college en de gemeenteraad en in hoeverre wordt de raad in staat gesteld hiermee invulling te geven aan zijn controlerende rol? Het college beschikt over een grote hoeveelheid data en stelt -op basis daarvan- de raad periodiek in staat om aan de hand van de monitor sociaal domein de ontwikkelingen te volgen. De inhoud van de monitor voorziet weliswaar in een groot aantal kwantitatieve data, maar sluit onvoldoende aan bij de door de raad vastgestelde vier hoofddoelen en zeventien subdoelen van het beleidsplan ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’ om de effectiviteit van het beleid goed te (kunnen) volgen. Er zijn geen streefwaarden opgenomen op basis waarvan resultaten kunnen worden beoordeeld. Een goede nulmeting (zoals die per 1/1/2021 aanwezig zou moeten zijn) is door de commissie niet aangetroffen. De beleidsmonitor biedt de gemeenteraad ook een financieel overzicht dat niet aansluit op de informatie in de programmabegroting omdat er in de programmabegroting ook posten zitten die klaarblijkelijk wel betrekking hebben op het sociaal domein maar niet worden meegerekend. Financiële kaders wijzigen zo regelmatig dat het lastig is om een goede aansluiting te houden, zeker voor de degene (de gemeenteraad) die geacht moet worden de informatie te begrijpen.

De belasting op de ambtelijke organisatie wat betreft het (4 keer per jaar) monitoren wordt als te hoog ervaren, net als de frequentie. Er is (mede daardoor) onvoldoende tijd voor een adequate reflectie op strategisch niveau en de met de raad afgesproken ontwikkeling. Er wordt onvoldoende opvolging gegeven aan de rapportage op ingezette maatregelen. De controlfunctie is onvoldoende (ingevuld). 37

In dit kader kan worden opgemerkt dat bestuurlijk is aangegeven dat Overbetuwe geen enkel financieel risico

loopt in het kader van de doordecentralisatie van beschermd wonen.

35

De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeenteraad daarmee onvoldoende in staat wordt gesteld om de (effecten en resultaten van de) beleidsuitvoering en de daarvoor gevoteerde middelen te monitoren en te controleren. 8. Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om het beleid of om de uitgaven bij te stellen? Er zijn in de gemeente Overbetuwe de afgelopen jaren meerdere pogingen gedaan om, met concrete bijsturingsmaatregelen, de uitgaven (neerwaarts) bij te sturen. Deze bijsturingsmaatregelen waren echter zonder uitzondering financieel gemotiveerd. Onduidelijk is wat de samenloop of de eventuele (kostenverhogende) effecten van deze besparingen waren op andere begrotingsposten binnen de begroting. De gemeenteraad van Overbetuwe kan op meerdere manieren de uitgaven bijstellen. Te beginnen met het goed vast (laten) leggen van de gewenste ambitie en het aanbod dat het aan zijn inwoners wil doen zonder zelf in detail te (willen) treden over de wijze waarop dit concreet invulling dient te krijgen. Vervolgens op basis daarvan een begroting op te (laten) stellen die (gegeven het gewenste aanbod) realistisch is wat betreft uitgaven. Daarna kan de afweging gemaakt worden om of de uitgaven te verhogen of om de ambities te verlagen. Het beleid zou terughoudender kunnen zijn met veronderstellingen die (nog) niet worden gesteund door empirisch bewijs.

Het college dient hierbij de meest doelmatige oplossing te onderzoeken, zowel wat betreft aanpak als contractvorm en deze in te zetten.

Aanbevelingen (aan de gemeenteraad)

1. Vereenvoudig de wijze waarop in Overbetuwe vorm en inhoud is gegeven aan het sociaal beleid en de uitvoering hiervan. Stel een eenduidige koppeling vast tussen de gewenste ambities en daaraan gekoppelde outcome i.c. gewenste ambities, doelen en subdoelen (effecten), het op basis daarvan geformuleerde en vastgestelde beleid en de (beleids-)uitvoering inclusief de daaraan verbonden middelen en beoogde resultaten. Omgekeerd geredeneerd, laat (door het college) verduidelijken hoe met welke middelen welke resultaten dienen te worden behaald die tot welke maatschappelijke effecten (zouden) moeten leiden. Overweeg hiervoor de figuur van een doelenboom te hanteren; 2. Verbind hieraan op het niveau van outcome en resultaten outcome- en prestatie-indicatoren en voer een nulmeting uit. Formuleer streefwaarden die passend zijn bij de ambitie en de hiervoor beschikbaar gestelde middelen (financieel en ten aanzien van de capaciteit van de organisatie); 3. Ga uit van het bestaande, vastgestelde beleid en ben (als college en raad) terughoudend met het (voortdurend) aanbrengen van (of vragen om) nieuw beleid en het doen van aanpassingen; 4. Concentreer u als raad (veel meer) op uw controlerende rol ten aanzien van de uitvoering en de (outcome-)resultaten die dit -concreet en dat wil dus ook zeggen meetbaar- zou moeten opleveren; 5.

Geef het college opdracht om meer aandacht te hebben voor de beantwoording van de hoevraag in plaats van aan de wat-vraag. Met andere woorden, vertaal beleid naar uitvoering en betrek daarbij zowel de beleidsadviseurs van de gemeente Overbetuwe, (de medewerkers van) het STO en maatschappelijke partners. Leg vast wat er precies verwacht wordt en wat er concreet gedaan moet worden. Betrek de uitvoering expliciet(er) bij de invulling en concretisering van de budgettaire opgave. Geef meer aandacht aan de versterking van het voorliggend veld en algemene voorzieningen; 36

6. Overweeg -in het kader van doelmatigheid- om te (gaan) werken met prestatiegerichte contractering waarbij u de ‘hoe’-vraag onderbrengt bij de aanbieders van zorg en ondersteuning. Andere mogelijkheden om tot reductie van uitgaven (op korte termijn) te komen zijn het instellen van uitgavenplafonds inclusief doorleververplichtingen en her-indicering van Wmo-gerelateerde zorg en ondersteuning passend bij het geformuleerde ambitieniveau; 7. Neem afscheid van bestaande financiële taakstellingen en stel een realistische(r) begroting op. Dat wil zeggen een begroting die de opbouw zoals onder aanbeveling 1 is opgenomen, volgt. Een realistische begroting begint bij de inhoudelijke opgave en de daarvan afgeleide activiteiten en de daarvoor benodigde middelen, niet bij de financiële ruimte en de daarvan afgeleide inhoudelijke mogelijkheden. Bij overschrijdingen, verlaag uw ambitieniveau of verhoog de begrote uitgaven; 8. Wees realistisch(-er) in de verwachtingen die u heeft ten aanzien van het vermogen in de zelfof samenredzaamheid van de gemeenschap; 9. Herontwerp de monitor die de gemeenteraad in staat moet stellen om op basis van de ontwikkeling van de waarden van de KPI’s het doelbereik en de effectiviteit van het vastgestelde beleid daadwerkelijk te volgen. Minder (output-)data en meer (outcome-)informatie. Verlaag de frequentie van 4 maal per jaar naar 2 maal per jaar.