24-04-16 mvt wijziging wgr 2021 met markeringen informatieplicht

Zoals in paragraaf 2.2 is toegelicht en in paragraaf 2.4 verder uitgewerkt is zoveel mogelijk gekozen voor wijzigingsvoorstellen die ruimte laten voor afwegingen per gemeenschappelijke regeling. Bij een aantal voorstellen werden kritische kanttekeningen geplaatst, zoals het eerdere voornemen om de mogelijkheid te creëren om (enkele) raadsleden zitting te laten nemen in het bestuur van een gemeenschappelijke regeling dat is gevormd door middel van het treffen van een regeling door de colleges van burgemeester en wethouders. Terecht werd opgemerkt dat dit voorstel een doorbreking betekent van de «gedualiseerde» bevoegdheidsverdeling op gemeentelijk niveau. Het lidmaatschap van het bestuur van een samenwerkingsverband kan bovendien op gespannen voet staan met de controlerende rol die men als raadslid ten opzichte van datzelfde samenwerkingsverband heeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

17

Ook bij het voornemen om het recht van enquête te introduceren voor de gezamenlijke raden om onderzoek te kunnen doen naar het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling werden kanttekeningen geplaatst. Door sommigen werd dit gezien als een te zwaar instrument waarbij de vrees werd geuit dat de inzet ervan veel tijd en geld zal kosten. De regering heeft zich dit terdege gerealiseerd maar ziet, zoals hiervoor in paragraaf 2.4 is beargumenteerd, toch toegevoegde waarde in het creëren van de mogelijkheid om in geval van eventuele misstanden onderzoek te kunnen doen naar het functioneren van een gemeenschappelijke regeling als geheel. Bovendien is het aan de raden gezamenlijk om te beslissen of men al of niet gebruik wil maken van deze mogelijkheid. Naar aanleiding van de regiobijeenkomsten is een wijzigingsvoorstel voor artikel 1 van de Wgr opgenomen met als strekking dat voor het treffen van een gemeenschappelijke regeling het ontwerp van de regeling voor een zienswijze aan de raden wordt voorgelegd voorafgaande aan de formele goedkeuring. Op deze manier wordt het gesprek over de wenselijkheid van de regeling en de rol van de raad voorafgaande aan het aangaan van die regeling gestimuleerd. Het wordt aan de raden gelaten om te bepalen of zij van deze mogelijkheid gebruik wensen te maken.

De deelnemers onderstreepten de aanbeveling uit het eerdergenoemde onderzoek naar ervaringen uit de praktijk (het «Berenschot-onderzoek») om raadsleden die een regiofunctie vervullen te faciliteren door een extra financiële vergoeding mogelijk te maken. Deze aanbeveling wordt door de regering omarmd door in dit wetsvoorstel te voorzien in de mogelijkheid van een extra vergoeding voor raadsleden die aanvullende taken verrichten op het gebied van kaderstelling en controle van gemeenschappelijke regelingen. Daarbij gaat het concreet om een vergoeding voor het lidmaatschap van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie conform de vergoeding voor het lidmaatschap van een onderzoekscommissie op gemeentelijk niveau, en een vergoeding voor het lidmaatschap van een gemeenschappelijke adviescommissie die in dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd. Een belangrijke opbrengst van de bijeenkomsten in algemene zin was de gedeelde visie dat niet alle gesignaleerde knelpunten langs juridische weg kunnen worden opgelost, maar dat veel ook op het niveau van de samenwerking zelf kan worden opgelost. De bestaande mogelijkheden om invloed en controle uit te oefenen blijken bij veel volksvertegenwoordigers bovendien onvoldoende bekend en worden (daardoor) nog onvoldoende benut.

Versterking van de informatievoorziening, het delen van good practices en verbetering van het kennisniveau kunnen daar in belangrijke mate aan bijdragen. Deze oproep sluit aan bij de door de Minister van BZK in voornoemde brief van juni 2018 aangekondigde maatregelen. De gedane suggesties zullen in dat kader worden opgepakt en uitgewerkt. In de laatste plaats is aandacht gevraagd voor de effecten van verschillende vormen van regionale samenwerking op de bestaande hoofdstructuur en het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur. Het aantal regionale samenwerkingsverbanden, zowel op basis van de Wgr als privaatrechtelijke of informele samenwerking, is de afgelopen jaren gegroeid. Als gevolg daarvan zijn volksvertegenwoordigers steeds minder in staat een goede afweging te maken tussen lokale en regionale belangen. Dat speelt des te meer als sprake is van verplichte samenwerkingsverbanden, zoals Veiligheidsregio’s of Omgevingsdiensten. Daarbij werd de vraag opgeworpen of wel kan worden volstaan met oplossingen binnen het huidige kader van verlengd lokaal bestuur, of dat andere bestuurlijke inrichtingsvormen nodig zijn om de democratische legitimatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

18

van regionale samenwerkingsverbanden te borgen. Dat vergt een fundamentele discussie met alle betrokkenen over de inrichting van het openbaar bestuur en de vraag hoe we de democratische legitimatie van regionale samenwerking op de lange termijn kunnen borgen. Deze discussie zal ook na de indiening van dit wetsvoorstel worden gecontinueerd. De Afdeling advisering wijst op het belang hiervan en vraagt om een concrete invulling van de aanpak van deze discussie. De Tweede Kamer heeft hier ook naar gevraagd in het verslag schriftelijk overleg Democratie en openbaar bestuur, verkiezingen en desinformatie. De leden van de Kamer hebben bij die gelegenheid ook vragen gesteld over de onderwerpen die de Raad van State in zijn advies bij dit wetsvoorstel ook benoemd als relevante onderwerpen voor de gewenste discussie. Voor de manier waarop deze discussie gevoerd wordt, wordt verwezen naar de beantwoording van deze vragen. De wenselijkheid van deze discussie doet niet af aan de noodzaak van dit wetsvoorstel. Met dit wetsvoorstel beoogt de regering om voor de korte termijn en binnen de bestaande kaders al het nodige te doen om de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Hiermee wil de regeling niet wachten tot een verdere en meer principiële discussie is afgerond, daarvoor is de urgentie te groot, zoals hiervoor is toegelicht in de inleiding.

2.6 Toepassing in Caribisch Nederland Op grond van de Wgr kunnen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: de eilanden) ook samenwerken door middel van het treffen van een gemeenschappelijke regeling. Net als in het Europees deel van Nederland is het mogelijk verschillende samenwerkingsvormen in te richten die qua aard en zwaarte van elkaar verschillen, alhoewel daarbij wel opgemerkt dient te worden dat van deze mogelijkheid tot nu toe nog geen gebruik is gemaakt. De voorgestelde wijzigingen in dit wetsvoorstel zijn daarom voor het merendeel ook op hen van toepassing. Uitzondering betreft de gemeenschappelijke adviescommissie. Bij de introductie van de nieuwe staatsrechtelijke inrichting van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba, is ervoor gekozen om geen commissiestelsel te introduceren bij de gemeenschappelijke regelingen, zoals in Europees Nederland het geval is. Achtergrond hierbij was de gedachte dat hiertoe geen noodzaak bestond gelet op de schaal van de samenwerkingsverbanden op de eilanden.15 Gezien het ontbreken van een commissiestelsel bij de gemeenschappelijke regelingen op de eilanden, is besloten om ook geen (mogelijkheid tot de vorming van een) gemeenschappelijke adviescommissie te introduceren.

Aangezien de eilandsraden op grond van artikel 160 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (WolBES) wel een recht hebben om onderzoek te doen naar het door de gezaghebber of bestuurscollege gevoerde bestuur door middel van het instellen van een onderzoekscommissie, is er voor gekozen om de eilandsraden wel het recht toe te kennen om een onderzoek in te stellen naar de bestuursvoering van een samenwerkingsverband tussen de eilanden door middel van het instellen van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie. Met dit wetsvoorstel wordt de WolBES hiertoe gewijzigd. 3. Gevolgen Het Adviescollege toetsing regeldruk deelt de analyse dat dit voorstel niet zal leiden tot een toename van de administratieve lasten en heeft daarom geen formeel advies uitgebracht bij dit voorstel.

15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 959, nr. 3, blz. 17.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

19

Dit voorstel heeft uiteraard gevolgen voor de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. De nadruk van dit voorstel ligt op het verruimen van de mogelijkheden die gemeenteraden hebben om hun controlerende en kaderstellende rol waar te maken bij taken die door middel van een gemeenschappelijke regeling zijn gedelegeerd aan een openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan of bedrijfsvoeringsorganisatie. De verandering die dit voorstel beoogt te bewerkstelligen is dat in elke gemeenschappelijke regeling afspraken over deze onderwerpen worden gemaakt. Dit kan ertoe leiden dat wordt afgesproken dat het niet nodig is dit te regelen, maar dan is dat een expliciete afweging geweest waar de gemeenteraad mee in dient te stemmen bij het treffen van de regeling. Gemeenteraden krijgen verschillende nieuwe bevoegdheden, zoals bijvoorbeeld het gemeenschappelijk recht van enquête of het recht om een zienswijze te geven bij het treffen van een gemeenschappelijke regeling. Aan het bestuur van een gemeenschappelijke regeling worden nieuwe verplichtingen opgelegd, zoals de verplichting om de raden actief te informeren omtrent datgene wat van belang is voor hun taakuitvoering, of om schriftelijk en gemotiveerd te reageren op zienswijzen van de raad.

Het gevolg van deze maatregelen is dat gemeenteraden meer en beter invulling kunnen geven aan hun kaderstellende en controlerende rol richting het bestuur van een gemeenschappelijke regeling, waardoor uiteindelijk de democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen wordt vergroot. Een ander element van dit wetsvoorstel betreft het verruimen van de mogelijkheden die gemeentelijke bestuursorganen hebben om de bestuurlijke structuur van een gemeenschappelijke regeling naar eigen voorkeur in te richten. Ook dit kan bijdragen aan de democratische legitimatie van een regeling, bijvoorbeeld door de instelling van een gemeenschappelijke adviescommissie. Met deze aanpassingen wordt de positie van gemeenteraden bij gemeenschappelijke regelingen versterkt op een manier die past bij de bestuurlijke hoofdstructuur. Het principe van verlengd lokaal bestuur, welke ten grondslag ligt aan de wijze waarop de Wgr is vormgegeven, krijgt door de voorgestelde wijzigingen een impuls, waardoor de afstand tussen het bestuur van de gemeenschappelijke regelingen en de raden van de deelnemende gemeenten verkleind wordt. Bestaande gemeenschappelijke regelingen zullen naar aanleiding van dit voorstel moeten worden aangepast. Dit betreft een eenmalige inspanning die bovendien grotendeels in reguliere processen kan worden meegenomen.

Het ligt niet in de rede dat extra raadsvergaderingen of vergaderingen van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling nodig zijn om te komen tot de benodigde aanpassingen. Uiteraard kunnen de voorgestelde wijzigingen wel leiden tot veranderingen in bestuurlijke processen, bijvoorbeeld als er een zienswijze gevraagd wordt of een gemeenschappelijke adviescommissie gaat functioneren. Dit kan in sommige gevallen leiden tot een langer besluitvormingsproces, maar een besluit zou in deze gevallen wel op meer draagvlak moeten kunnen rekenen wat een voorspoedige uitvoering daarna kan vergemakkelijken. Bovendien is het expliciete doel van dit wetsvoorstel om de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers bij gemeenschappelijke regelingen te versterken. Dat kost uiteraard ook de nodige tijd. Met andere woorden, het gaat hier om beoogde effecten waar gemeente(rade)n de inzet nodig achten. De Afdeling advisering van de Raad van State wijst ook op het risico van vertraging in besluitvorming bij gemeenschappelijke regelingen. Zeker bij urgente besluiten ziet de Afdeling hier een risico omdat gemeenteraden juist dan gehoord willen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

20

worden. De regering benadrukt in dit verband het facultatieve karakter van de voorgestelde maatregelen met betrekking tot besluitvorming (zoals zienswijzen en gemeenschappelijke adviescommissie) waarover vooraf, in de regeling, afspraken gemaakt worden en dit niet per geval bekeken kan worden. Er is dus een mogelijkheid voor deelnemers om hier, vooraf, maatwerk toe te passen, zodat de spelregels niet gedurende het functioneren ter discussie gesteld kunnen worden. In de praktijk ligt de vergaderfrequentie van algemene besturen ook lager dan die van dagelijks besturen. Dat verschil in vergaderritme biedt mogelijkheden voor het inpassen van bijvoorbeeld zienswijzen en eventueel de gemeenschappelijke adviescommissie waar het gebruik van deze instrumenten in de regeling is opgenomen. De regering vertrouwt er ook op dat de besturen van gemeenschappelijke regelingen bij besluitvorming die plotseling opkomt en echt niet kan wachten, hiervoor de noodzakelijke handelingen verrichten en besluiten nemen. Hierover zal dan verantwoording afgelegd moeten worden door de leden van het algemeen bestuur aan de eigen raden. In de eerder aangekondigde evaluatie zal ook bekeken worden of ongewenste vertraging heeft plaatsgevonden.

De financiële gevolgen van de voorgestelde wijzigingen vloeien met name voort uit het voorstel om te voorzien in de mogelijkheid van een extra vergoeding voor raadsleden die lid zijn van de gemeenschappelijke onderzoekscommissie en de gemeenschappelijke adviescommissie. De gemeenschappelijke adviescommissie is onderdeel van de gemeenschappelijke regeling. De uit de instelling van de gemeenschappelijke adviescommissie voortvloeiende kosten komen daarom voor rekening van het (budget van het) openbaar lichaam. De facto slaan de kosten dan uiteindelijk neer bij de aan de gemeenschappelijke regeling deelnemende gemeenten. Op voorhand is geen betrouwbare inschatting te maken van de hoogte van de hiermee samenhangende kosten. Die zijn afhankelijk van de mate waarin door gemeenteraden gebruik zal worden gemaakt van deze nieuwe mogelijkheden en wat de hoogte van de toe te kennen vergoedingen en de kosten van eventuele ondersteuning zullen zijn. Naar verwachting zal het gebruik ervan in omvang beperkt zijn. Het gaat om relatief zware instrumenten die voor lang niet alle gemeenschappelijke regelingen nodig en nuttig zullen zijn. Voor de kosten die gemoeid zijn met de instelling van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie geldt evenzeer dat deze voor rekening van de deelnemende gemeenten komen.

Gelet op het feit dat het enquêterecht een ingrijpend instrument is dat nadrukkelijk bedoeld is als stok achter de deur, is ook hier de verwachting dat slechts in beperkte mate van dit instrument gebruik zal worden gemaakt. 4. Uitvoering Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal voorlichting geven over de mogelijkheden die dit wetsvoorstel biedt. Deze voorlichting zal een plek krijgen in de eerder aangekondigde versterking van het ondersteuningsaanbod voor onder andere raadsleden en griffiers. De aard van de wijzigingen maakt toezicht en handhaving op de uitvoering overbodig. Het is aan de gemeentelijke bestuursorganen om de mogelijkheden die dit voorstel biedt zo goed mogelijk in te zetten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

21

5. Overgangsrecht, inwerkingtreding en evaluatie Bestaande gemeenschappelijke regelingen zullen moeten worden aangepast als deze wijziging in werking is getreden. Het voorstel verplicht immers tot het maken van afspraken over onderwerpen waarvoor de wet dit nu nog niet bepaalt. Bij de vorige wijziging van de Wgr, per 1 januari 2015, is een termijn van één jaar gegeven om bestaande regelingen aan te passen. Naar aanleiding van de in het kader van de bestuurlijke consultatie binnengekomen reacties op het concept-wetsvoorstel (zie paragraaf 6) kiest de regering nu voor een ruimere implementatietermijn, te weten twee jaar. Daarmee hebben de deelnemende partijen voldoende tijd om een gemeenschappelijke regeling aan te passen. De wet zal in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Gelet op de overgangstermijn van twee jaar zal deze wet vier jaar na inwerkingtreding geëvalueerd worden. De Afdeling advisering vraagt in het advies ook om een evaluatie. Zoals eerder aangegeven zal in de evaluatie ook gekeken worden naar de zorgen van de Afdeling over de effecten van de voorgestelde nieuwe instrumenten op de rolonduidelijkheid, vertraging in besluitvorming en belastbaarheid van raadsleden. 6.

Advies en consultatie De bestuurlijke consultatie voor dit wetsvoorstel heeft tot 18 oktober 2019 opengestaan voor reacties van de VNG, het IPO en de UvW en beroepsen belangenverenigingen en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Van VNG, IPO, UvW en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVvR) zijn reacties ontvangen. De internetconsultatie heeft tot 12 oktober 2019 opengestaan. Daarbij zijn 38 reacties binnengekomen en één zonder enige vorm van ondertekening, maar met een inhoud gelijk aan enkele andere reacties waardoor de overwegingen in die reactie wel zijn meegenomen in dit verslag. Reactie VNG, IPO, UvW en NVvR De reacties van VNG, IPO, UvW en de NVvR laten zien dat het wetsvoorstel de uitkomst is van een proces van luisteren naar volksvertegenwoordigers en bestuurders. Via de hiervoor meermaals aangehaalde onderzoeken en de regiobijeenkomsten, maar ook in de door het Ministerie van BZK geleide ambtelijke werkgroep waarin onder andere VNG, UvW en IPO zitting hebben gehad, is gezocht naar maatregelen die raadsleden, bestuurders en gemeenschappelijke regelingen kunnen helpen. Zij zijn immers de gebruikers van deze wet. Dat betekent niet dat elke wijziging onomstreden is, maar uit de reacties blijkt wel dat de meeste voorstellen op steun van deze organisaties kunnen rekenen.

VNG en UvW benoemen expliciet dat de voorstellen in hun visie leiden tot meer invloed van raadsleden en meer invulling geven aan de kaderstellende en controlerende rol van raden (VNG), tot versterking van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en meer ruimte voor de volksvertegenwoordiging (UvW). VNG, IPO en de NVvR spreken zorgen uit over het voorstel om raadsleden toe te laten treden tot het algemeen bestuur van een collegeregeling. Zij benadrukken dat dit voorstel een fundamentele breuk betekent met het beginsel van verlengd lokaal bestuur en de uitgangspunten van de dualisering. En dat dit mogelijk leidt tot een ongewenste rolvermenging van bestuur en controle. De regering erkent dat het openen van deze mogelijkheid het meest controversiële deel van dit wetsvoorstel was. De dualistische structuur van het gemeentebestuur, zoals neergelegd in de Gemeentewet en de Wgr, wringt met de structuur zoals geïntroduceerd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

22

met dit voorstel, aldus de reacties. Gelet op de ontvangen reacties, ook via de hierna verder uit te werken internetconsultatie, heeft de regering besloten dat het niet opportuun is dit voorstel te handhaven. Overwogen is om de politieke invloed van raadsleden op de besluitvorming te vergroten via een minder vergaand alternatief, te weten door raadsleden als adviseur toegang te verlenen tot deelname aan de beraadslaging in het algemeen bestuur van een collegeregeling, zonder stemrecht. Ook hier is uiteindelijk niet voor gekozen. Indien zou blijken dat bij gemeenten nog steeds een gebrek aan democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen ervaren wordt, ook na het doorvoeren van de voorgestelde wijzigingen, zal de regering overwegen om alsnog een voorstel met deze strekking voor te bereiden. De VNG maakt nog drie algemene opmerkingen bij het wetsvoorstel. De eerste betreft de mogelijke rolverwarring tussen college en raad waartoe de voorgestelde wijzigingen zouden kunnen leiden, onder meer door raadsleden in het algemeen bestuur van een openbaar lichaam te benoemen, maar ook door meer mogelijkheden voor het indienen van zienswijzen te introduceren en door de introductie van de gemeenschappelijke adviescommissie.

De gedachte hierachter lijkt dat gemeenteraden via deze instrumenten meer invloed krijgen op collegebevoegdheden dan zij mogelijk op gemeentelijk niveau zouden hebben. De kans hierop is aanzienlijk kleiner geworden na het schrappen van de mogelijkheid voor raadsleden om lid te worden van het algemeen bestuur van een collegeregeling, maar ook nu zou dit kunnen optreden. Desondanks meent de regering dat er twee overwegingen zijn die de voorgestelde maatregelen rechtvaardigen. Ten eerste kan een gemeenteraad eenvoudiger achteraf bijsturen op gemeentelijk niveau dan bij een gemeenschappelijke regeling. Een aangenomen motie heeft bij uitvoering door het eigen college doorgaans meer effect dan bij een gemeenschappelijke regeling, omdat in het laatste geval het besluit door het gehele algemeen bestuur is genomen en alleen door dit bestuur aangepast kan worden. Daarnaast geldt dat besluiten met (mogelijk) forse financiële of beleidsmatige gevolgen van een gemeenschappelijke regeling bindend zijn voor gemeenten. Dit kan het budgetrecht van de raad of in materieel opzicht de kaderstellende rol van de gemeenteraad inperken. Ten tweede vraagt de VNG aandacht voor de belastbaarheid van raadsleden.

De VNG vindt het verstandig de betrokkenheid van raden beter te verankeren in de Wgr, maar vraagt zich af of deze grotere betrokkenheid voor raadsleden nog uitvoerbaar is, gezien de werkbelasting. De regering is van mening dat dit voorstel niet per se hoeft te leiden tot een grotere belasting van raadsleden. Het voorstel creëert een aantal aanvullende mogelijkheden voor raden waarbij per regeling beoordeeld moet worden of er een behoefte is deze te gebruiken. Dit kan heel goed leiden tot een scherpere afweging hoe de rol van de raad per regeling in te vullen. Voor sommige regelingen kan dit leiden tot een toename, bij andere tot een afname van de raadsbetrokkenheid. Bovendien draagt sterkere betrokkenheid van raden aan de voorkant bij aan meer gedragen besluiten wat bestuurlijke drukte en bijbehorende belasting van raadsleden in de uitvoering van de regeling kan voorkomen. Tot slot pleit de VNG ervoor niet meer regionale structuren van bovenaf op te leggen. Deze opmerking strookt met de intentie die de regering met dit voorstel heeft om de deelnemers aan samenwerkingsverbanden meer mogelijkheden te geven per regeling keuzes te maken over de governance en legitimatie die zij gepast vinden voor die regeling en deze dus niet op te leggen aan gemeenten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

23

De NVvR verwijst naar het eerdergenoemde advies «Wisselwerking» van de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) en roept de vraag op of wetswijzigingen nodig zijn om de door de ROB benoemde culturele verandering door te voeren. De regering onderschrijft dat veel kan worden bereikt door raadsleden beter bewust te maken van alle bestaande mogelijkheden om invloed uit te oefenen op gemeenschappelijke regelingen, maar denkt dat een inzet langs meerdere lijnen nodig is: enkele wetswijzigingen gericht op versterking van bevoegdheden in combinatie met een inzet gericht op toerusting en ondersteuning van volksvertegenwoordigers. De aard van dit voorstel brengt met zich dat hier vooral over het wetgevingsspoor wordt gesproken, maar het andere spoor wordt parallel uitgewerkt. VNG, IPO, UvW en NVvR maken allen meerdere opmerkingen over afzonderlijke voorstellen. Daar waar de reacties vragen om een nadere duiding, is dit bij de toelichting op de afzonderlijke maatregelen verwerkt. Hiervoor is al toegelicht tot welke wijzigingen de regering heeft besloten bij het voorstel omtrent de positie van raadsleden in het algemeen bestuur bij collegeregelingen.

Daarnaast hebben de verschillende opmerkingen over de voorgestelde wijzigingen in de P&C-cyclus geleid tot een verdere verruiming van de termijn voor een zienswijze van de raad op de conceptbegroting van 10 naar 12 weken waarbij de deadline voor indiening van de begroting bij gedeputeerde staten 15 september blijft. Daardoor wordt deze ruim voor het zomerreces (en dichter op de kadernota van de regeling) door de raden ontvangen. Ook ontstaat hierdoor meer ruimte om de termijnen goed in te passen in het vergaderritme van gemeenteraden. Het IPO benoemt twee punten die nog niet meegenomen zijn in dit voorstel, te weten regelingen rond geheimhouding en administratieve wijzigingen van een gemeenschappelijke regeling die door het algemeen bestuur vastgesteld zouden moeten worden. Ten aanzien van de geheimhouding wordt verwezen naar een aanstaand wetsvoorstel waarin ook de bepalingen omtrent geheimhouding in de Gemeentewet en Provinciewet worden aangepast. Het advies van het IPO betreffende dit punt zal worden meegenomen in de voorbereiding van dat wetsvoorstel. De regering vindt het logisch de regeling voor geheimhouding in één voorstel te behandelen. Bij het punt over de administratieve wijzigingen maakt de regering een andere afweging dan het IPO.

De inschatting is dat gemeenteraden geen belang hebben bij het indienen van zienswijzen op administratieve wijzigingen en daar ook niet op zullen aandringen waardoor in de praktijk weinig vertraging zal ontstaan. De voorbeelden die het IPO aanhaalt zijn ook niet puur administratief. Een wijziging in de deelnemers naar aanleiding van een herindeling of veranderende wet- of regelgeving, kan ook aanleiding geven voor veranderingen in de stemverhouding of financiering. Het is geen gegeven dat dergelijke veranderingen enkel leiden tot administratieve aanpassingen. Daarom wordt nu niet overgegaan tot een aanpassing, omdat de kans bestaat dat gemeenteraden ten onrechte teveel beperkt zullen worden in hun rol bij het wijzigen van een regeling, wat in strijd zou zijn met de doelen achter dit voorstel. Door de VNG is gesuggereerd om de verplichting tot het maken van afspraken, zoals wordt voorgesteld voor uittreding, ook te laten gelden voor toetreding. Daardoor zou vooraf meer duidelijkheid kunnen worden gecreëerd over de geldende rechten en plichten bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling, bijvoorbeeld voor wat betreft de financiering, mate van invloed, takenpakket enzovoorts. De regering kiest er niet voor om deze suggestie over te nemen. Bij toetreding van een gemeente tot een regeling is instemming van de raden van de deelnemende gemeenten nodig.

Daarmee is de positie van een raad bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

24

toetreding, zeker van de toetredende gemeente, wezenlijk anders dan bij uittreding. Dat rechtvaardigt een terughoudender opstelling van de wetgever op dit punt. De Unie van Waterschappen heeft erop gewezen dat een implementatietermijn van een jaar waarschijnlijk te kort is. Het advies om de implementatietermijn op twee jaar te zetten wordt overgenomen. De NVvR wijst op de werking van de voorgestelde maatregelen in de praktijk, bijvoorbeeld de actieve informatieplicht die wel goed gebruikt moet worden om van waarde te zijn. De NVvR meent dat dit op gemeentelijk niveau nu niet altijd het geval is. Om te ondersteunen bij het gebruik van nieuwe instrumenten, of het gebruik van reeds bestaande, werkt de regering aan toerusting en ondersteuning bij de mogelijkheden die de wet biedt. Dit wordt opgepakt in het kader van het project ruimte in regels. Ook het verspreiden van goede voorbeelden kan hierbij horen. De zorg van de NVvR laat zien dat de aandacht hiervoor minstens zo belangrijk is als aanpassing van wetgeving. Door de NVvR is tot slot de vraag gesteld waarom het toekennen van sommige instrumenten, zoals een herroepingsrecht of bevoegdheid tot goedkeuring van bepaalde besluiten, op gespannen voet zou staan met een effectieve besluitvorming. Met dit wetsvoorstel is beoogd een goede balans te vinden tussen effectiviteit en legitimatie van besluitvorming.

Aanvullende instrumenten, zoals een herroepingsrecht of bevoegdheid tot goedkeuring van bepaalde besluiten, zouden ertoe kunnen leiden dat de besluitvorming door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling aanzienlijk wordt vertraagd. Een herroepingsrecht voor de raden betekent een verplichting voor het bestuur om een besluit te heroverwegen. Toch doorzetten van een besluit vergt dan een uitvoerige onderbouwing door het bestuur. Een bevoegdheid tot goedkeuring van bepaalde besluiten door de raden gaat nog een stap verder. Zonder goedkeuring treedt een besluit niet in werking. Bovendien zou de introductie van dergelijke bevoegdheden evenzeer vragen kunnen oproepen over de verhouding tot de uitgangspunten van dualisering en verlengd lokaal bestuur als de deelname van raadsleden aan het bestuur van een openbaar lichaam. Bijvoorbeeld het uitgangspunt dat een raad richting een gemeenschappelijke regeling geen bevoegdheden hoort te hebben die zij bij collegebevoegdheden op gemeentelijk niveau ook niet heeft. De regering kiest er daarom uiteindelijk niet voor deze instrumenten te introduceren. Hoofdlijnen reacties internetconsultatie De reacties via de internetconsultatie komen voornamelijk van samenwerkingsverbanden op grond van een gemeenschappelijke regeling en raadsleden. Enkele reacties komen van gemeenten. Slechts één of twee reacties lijken van inwoners afkomstig te zijn.

De reacties zijn in overwegende mate ondersteunend met kanttekeningen of vragen bij één of meerdere voorstellen. Een klein aantal reacties is te kenmerken als zonder meer afwijzend omdat het doel van het voorstel, meer legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen, niet gedeeld wordt of het middel, wetgeving, niet nodig wordt gevonden. Een gelijk aantal reacties is zonder meer instemmend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

25

Het argument dat het vaakst terugkomt als bezwaar tegen de voorstellen is dat deze (kunnen) leiden tot vertraging, stroperige procedures of bestuurlijke drukte met gevolgen voor de belastbaarheid van volksvertegenwoordigers. Dan gaat het om voorstellen als verruiming van de zienswijzeprocedure of de mogelijkheid tot het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie. Tegelijkertijd worden deze voorstellen in andere reacties positief geduid als een versterking van de positie van gemeenteraden of raadsleden. Enkele malen wordt betwijfeld of de keuze voor de verplichting om een afspraak te maken voldoende is om een grotere democratische legitimatie tot stand te brengen of dat de Wet gemeenschappelijke regelingen concrete verplichtingen moet neerleggen, bijvoorbeeld over het ritme van evaluaties of de onderwerpen voor zienswijzen. Twee voorstellen hebben duidelijk geleid tot de meeste reacties: a) Raadsleden in het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Dit voorstel zou niet passen binnen de uitgangspunten van dualisering en verlengd lokaal bestuur van het gemeentebestuur en raadsleden in een ingewikkelde positie brengen omdat zij worden geacht het college te controleren, maar in dit geval ook zelf verantwoording aan het college moeten afleggen over hun handelen in het algemeen bestuur. b) Wijzigingen in de P&C-cyclus.

Op dit voorstel zijn zowel positieve als negatieve reacties ontvangen. De positieve reacties hebben betrekking op de sterkere koppeling aan de gemeentelijke begroting en op de mogelijkheid om meer zicht te hebben op de inhoud van de begroting van een gemeenschappelijke regeling als deze later in het jaar wordt vastgesteld. De negatieve reacties hebben betrekking op de korte tijd die resteert om buiten het zomerreces om tot een zienswijze te komen en op de kortere verwerkingstijd van de begroting in die van de gemeente. Daarnaast is vaak een extra duiding gevraagd van wat wordt voorgesteld, bijvoorbeeld rond de gemeenschappelijke adviescommissie of het recht van enquête. Ook is verschillende malen opgemerkt dat een overgangstermijn van één jaar te kort is om bestaande regelingen aan te passen aan wetwijzigingen. Daarnaast is een aantal maal gevraagd om extra wijzigingsvoorstellen, zoals het opnemen van een passief informatierecht in de Wgr of extra controle-instrumenten. De regering herkent zich niet in het bezwaar dat een aantal van de voorgestelde maatregelen zouden leiden tot vertraging en stroperigheid.

Het kan zo zijn dat door gebruikmaking van een bevoegdheid in sommige situaties meer tijd nodig is voor een besluit genomen kan worden, maar alleen als de deelnemers aan een samenwerkingsverband en hun volksvertegenwoordiging hebben geoordeeld dat een zienswijze of gemeenschappelijke adviescommissie wenselijk is. Daarnaast zou een besluit in deze gevallen op meer draagvlak moeten kunnen rekenen wat een voorspoedige uitvoering daarna kan vergemakkelijken. Bovendien is het expliciete doel van dit wetsvoorstel om de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers bij gemeenschappelijke regelingen te versterken. Tegelijkertijd heeft de regering geprobeerd om procedurele vertraging zoveel mogelijk te vermijden. Zo is geëxpliciteerd dat zienswijzen door het dagelijks bestuur worden gevraagd en vervolgens door hen worden verwerkt in een voorstel aan het algemeen bestuur. De Wgr maakt zo geen dubbele behandeling in het algemeen bestuur noodzakelijk. In de toelichting is ook nader ingegaan op de keuze om in de Wgr meer onderwerpen op te nemen waarover verplicht afspraken gemaakt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

26

moeten worden, gelet op de vragen daarover in de consultatie. Op punten als raadsleden in het algemeen bestuur, de planning en control-cyclus en de implementatietermijn is hierboven al ingegaan. Tot slot geldt voor een voorstel als een passief informatierecht dat de Wgr deze al kent. Veiligheidsregio’s De meeste reacties via internetconsultatie zijn ingediend door veiligheidsregio’s. Naast het punt over mogelijke vertraging in besluitvorming is de essentie van de door hen ingediende zienswijzen dat voor verplichte gemeenschappelijke regelingen een uitzondering gemaakt moet worden op een aantal voorstellen, omdat deze niet relevant zijn voor verplichte samenwerkingsverbanden. Dit wordt niet gedeeld door de regering. Onderwerpen als evaluatie en een recht van enquête kunnen ook bij verplichte samenwerking relevant zijn. Dergelijke instrumenten hebben dan weliswaar een kleiner bereik, maar kunnen nog steeds nut hebben om niet verplichte delen van de organisatie te evalueren of onderzoeken. Specifiek voor de veiligheidsregio wordt opgemerkt dat daar waar de Wet veiligheidsregio’s afwijkt van de Wgr of een bijzondere procedure voorschrijft, deze uiteraard voor gaat op de Wgr. De nu voorgestelde veranderingen in de Wgr brengen daar geen verandering in.

Enkele veiligheidsregio’s merken op dat de bepaling in de Wgr dat de leden van het dagelijks bestuur nimmer de meerderheid mogen uitmaken van het algemeen bestuur, niet in persoon en niet in stemgewicht, voor enkele veiligheidsregio’s niet of lastig uitvoerbaar is. Voor dit punt wordt verwezen naar de lopende evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s. Als er specifiek voor deze samenwerkingsverbanden samenloopproblemen zouden zijn met de Wgr, past het om die in dat kader goed te evalueren. Vragen naar de samenstelling van besturen en de legitimatie van veiligheidsregio’s maken ook onderdeel uit van de onderzoeksopdracht van de evaluatiecommissie. ARTIKELSGEWIJS DEEL Artikel I Onderdelen A, L, Q, V, AA, AF, AK en AQ Onderdeel A regelt door middel van een wijziging van artikel 1 van de Wgr dat een procedure wordt ingericht waarmee de raden van de deelnemende gemeenten aan een gemeenschappelijke regeling bij het treffen van de regeling de mogelijkheid geboden wordt om een zienswijze te geven voorafgaande aan het treffen van de regeling door de colleges van burgemeester en wethouders en burgemeesters. De zienswijzeprocedure is niet van toepassing bij het treffen van een raadsregeling of gemengde regeling aangezien de betrokkenheid van de raden bij de totstandkoming van de regeling dan voldoende gewaarborgd is.

De raden krijgen acht weken de tijd om hun zienswijze in te dienen bij de colleges van burgemeester en wethouders of bij de burgemeesters. Indien zij geen gebruik wensen te maken van de zienswijzeprocedure dan dienen zij het colleges of de burgemeesters hier zo spoedig mogelijk van op de hoogte te stellen, opdat voorkomen wordt dat de besluitvorming onnodig vertraagd wordt. In het wetsvoorstel wordt geregeld dat eenzelfde soort zienswijzeprocedure van toepassing is bij regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies, tussen waterschappen, provincies en gemeenten en regelingen tussen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba (onderdelen L, Q, V, AA, AF, AK en AQ).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

27

Onderdeel B Dit onderdeel regelt door middel van een wijziging van artikel 9 van de Wgr dat zowel in de voor onbepaalde als de voor bepaalde tijd getroffen regeling bepalingen met betrekking tot de gevolgen van uittreding voor het vermogen van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie en de deelnemende gemeente worden opgenomen en de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden. De gevolgen voor het vermogen omvatten zowel de gevolgen van de uittreding voor de verplichtingen op grond van aangegane verbintenissen als de gevolgen van de uittreding voor de goederen (zaken en vermogensrechten) van de betreffende rechtspersoon. Daarnaast wordt met dit onderdeel geregeld dat ook in de voor bepaalde tijd getroffen regeling bepalingen dienen te worden opgenomen omtrent wijziging, opheffing, toetreding en de gevolgen van uittreding. Door middel van de betreffende schakelbepalingen zijn deze voorwaarden ook van toepassing op regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies, tussen waterschappen, provincies en gemeenten en regelingen tussen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Onderdeel C Door middel van dit onderdeel wordt bepaald dat in een regeling waarmee een openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan of bedrijfsvoeringsorganisatie wordt ingesteld bepalingen worden opgenomen omtrent besluiten van het bestuur van het samenwerkingsverband waarover de raden van de deelnemende gemeenten een zienswijze mogen geven voorafgaande aan de besluitvorming, en de wijze waarop de zienswijze gegeven kan worden. Het staat de deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling daarbij vrij om in de regeling op te nemen dat geen besluiten van het bestuur van een samenwerkingsverband vatbaar zijn voor het geven van een zienswijze door de raden. Het besluit tot het vaststellen of wijzigen van de begroting wordt uitgesloten van deze regeling, aangezien in artikel 35 van de Wgr al geregeld is dat een zienswijze door de raden omtrent deze besluiten gegeven kan worden. Dit geldt evenzo voor besluiten die vallen onder afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, aangezien ten aanzien van deze besluiten op grond van deze afdeling een zienswijzeprocedure gevolgd dient te worden, waardoor inbreng van de raad van een deelnemende gemeente al verzekerd is, indien dit wenselijk geacht wordt.

Indien op grond van de gemeenschappelijke regeling een zienswijze gegeven kan worden door de raden van de deelnemende gemeenten omtrent een bepaald besluit, geldt dat het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van het gemeenschappelijk orgaan of de bedrijfsvoeringsorganisatie de raden van de deelnemende gemeenten schriftelijk en gemotiveerd in kennis stelt van zijn oordeel over de zienswijze en de conclusies die het daaraan verbindt, voorafgaande aan de besluitvorming. Het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam dient evenzo het algemeen bestuur van het openbaar lichaam op de hoogte te stellen van zijn zienswijze en conclusies. De conclusies kunnen verwerkt worden in een voorstel voor een besluit dat het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur voorlegt. Daarnaast wordt door middel van deze wijziging in artikel 10 van de Wgr vastgelegd dat in de gemeenschappelijke regeling bepalingen dienen te worden opgenomen of en, indien de mogelijkheid tot participatie geopend wordt, omtrent de wijze waarop ingezetenen van de deelnemende gemeenten en belanghebbenden bij de totstandkoming en uitvoering van beleid op grond van de betreffende regeling betrokken worden. Uit dit artikel vloeit dus een verplichting voort om afspraken te maken omtrent participatie in de gemeenschappelijke regeling, echter de keuze voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

28

openen van deze mogelijkheid wordt overgelaten aan de gemeente. Dit betekent dat in de regeling ook afgesproken kan worden dat er geen mogelijkheid geopend wordt voor participatie. Op dat moment hoeft ook niets omtrent de wijze van participatie te worden vastgelegd. Voor het belanghebbende begrip wordt aangesloten bij de definitie zoals neergelegd in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Indien de deelnemers aan de regeling ervoor kiezen de participatie te regelen in de vorm van inspraak dan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing voor zover in de regeling niet anders is bepaald. Door middel van de betreffende schakelbepalingen in de Wgr zijn deze voorwaarden ook van toepassing op regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies, tussen waterschappen, provincies en gemeenten en regelingen tussen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Onderdeel D In dit onderdeel wordt geregeld dat in een regeling tot het instellen van een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan, een bedrijfsvoeringsorganisatie of in een centrumregeling bepalingen worden opgenomen omtrent de evaluatie van de regeling.

Op grond van dit artikel wordt enkel verplicht gesteld om een bepaling omtrent evaluatie op te nemen in de gemeenschappelijke regeling, waarbij het besluit of wordt geëvalueerd wordt overgelaten aan de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling. Dit betekent dat ook kan worden bepaald dat geen evaluatie plaatsvindt. Deze bepaling geldt door middel van de desbetreffende schakelbepalingen in de Wgr ook voor regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies, tussen waterschappen, provincies en gemeenten en regelingen tussen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Onderdelen E en F Met onderdeel E wordt geregeld dat secretarissen niet langer lid kunnen zijn van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam van een regeling die uitsluitend strekt tot de behartiging van de opleiding en vorming van ambtenaren (onderdeel E). Sinds de introductie van de bedrijfsvoeringsorganisatie ligt het niet meer voor de hand om een openbaar lichaam in te stellen met enkel het doel ambtenaren op te leiden en te vormen, wat bij uitstek een uitvoeringstaak betreft.

De bepaling waarmee een secretaris lid kan zijn van het algemeen bestuur is daarom verplaatst naar artikel 14b van de Wgr, zodat enkel nog bij een regeling tot instelling van een bedrijfsvoeringsorganisatie bepaald kan worden dat een secretaris lid kan worden van het algemeen bestuur. In hetzelfde artikel is eveneens opgenomen dat het lidmaatschap van het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie eindigt op het moment dat men ophoudt secretaris van de betreffende gemeente te zijn (onderdeel F). Door middel van de betreffende schakelbepalingen in de Wgr gelden deze wijzigingen ook voor regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies, tussen waterschappen, provincies en gemeenten en regelingen tussen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

29

Onderdeel G In onderdeel G wordt geregeld dat door middel van een wijziging van artikel 17 van de Wgr een informatieverplichting in het leven geroepen wordt voor het bestuur van een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan, om de raden van de deelnemende gemeenten alle inlichtingen te verschaffen die de raden nodig hebben voor de uitoefening van hun taken. Deze informatieverplichting is vergelijkbaar met de informatieverplichting zoals neergelegd in artikel 169 van de Gemeentewet waarin is bepaald dat het college de raad van alle inlichtingen voorziet die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Door middel van de betreffende schakelbepalingen in de Wgr gelden deze wijzigingen ook voor regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies, tussen waterschappen, provincies en gemeenten en regelingen tussen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Onderdelen H, M, R, W, AB, AG, AL, AR In onderdeel H wordt door middel van het invoegen van een nieuw artikel 24a in de Wgr de mogelijkheid gecreëerd, indien de raden van de deelnemende gemeenten hiertoe gezamenlijk een voorstel doen, voor het instellen door het algemeen bestuur van een openbaar lichaam van een gemeenschappelijke adviescommissie waarin raadsleden zitting hebben die zowel de raden van de deelnemende gemeenten assisteert bij de voorbereiding van besluitvorming met betrekking tot de betreffende gemeenschappelijke regeling of het algemeen bestuur van het openbaar lichaam kan adviseren. De gemeenschappelijke adviescommissie wordt ingesteld ter behartiging van de belangen van de raden van de deelnemende gemeenten bij het openbaar lichaam. Het voorbereiden van de besluitvorming door de gemeenschappelijke adviescommissie dient breed opgevat te worden en omvat ook het louter informeren van de raden omtrent de regeling waaraan de betreffende gemeente deelneemt. Ook kan de gemeenschappelijke adviescommissie bijvoorbeeld zienswijzen van de raden bij besluiten van het algemeen bestuur van een samenwerkingsverband voorbereiden of advies geven aan de raden van de deelnemende gemeenten of het bestuur van het samenwerkingsverband omtrent besluitvorming van het openbaar lichaam.

De commissie wordt ingesteld op voorstel van de raden van de aan de regeling deelnemende gemeenten gezamenlijk. Alle raden dienen dus in te stemmen met het instellen van de commissie. Indien de raden een voorstel doen is het algemeen bestuur van het openbaar lichaam verplicht om de commissie in te stellen; het algemeen bestuur kan de commissie niet instellen als de raden hiertoe geen voorstel doen. Het is dus aan de raden van de deelnemende gemeenten om te bepalen of er behoefte is aan een dergelijke commissie. De commissie bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden worden gekozen. Een raad kan er voor kiezen geen lid aan te wijzen. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam dient de bevoegdheden, taken, samenstelling en werkwijze van de commissie te regelen. Het dient voorafgaand aan het regelen hiervan de raden van de deelnemende gemeenten in de gelegenheid te stellen hun wensen en bedenkingen hieromtrent ter kennis van het algemeen bestuur te brengen. De gemeenschappelijke adviescommissie kan niet zelfstandig besluiten nemen en heeft geen raadsbevoegdheden; zij heeft een adviserende rol richting het algemeen bestuur van het openbaar lichaam en een voorbereidende rol in de besluitvorming van de raden van de deelnemende gemeente aan de gemeenschappelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

30

regeling omtrent punten die gerelateerd zijn aan de betreffende regeling en kan daaromtrent ook advies geven aan de raden. Geregeld wordt dat de leden van een gemeenschappelijke adviescommissie een vergoeding voor het bijwonen van de vergaderingen van de gemeenschappelijke raadscommissie kunnen krijgen. De hoogte van de vergoeding dient in redelijke verhouding te staan tot de werkzaamheden van de leden van de commissie. Daarnaast wordt geregeld dat de vergoeding op gelijke wijze zal worden vormgegeven als de vergoeding voor leden van een bijzondere commissie, bedoeld in artikel 96, tweede lid, van de Gemeentewet. De vergoeding dient ingevolge artikel 24a, vijfde lid, jo. artikel 96, tweede lid, en 99, tweede lid, van de Gemeentewet te worden geregeld in een door het algemeen bestuur vast te stellen verordening. Ingevolge artikel 29 van de Wgr jo. artikel 98 van de Gemeentewet dient de verordening te worden toegezonden aan gedeputeerde staten van de provincie waarin de plaats van vestiging van het openbaar lichaam is gelegen. Door middel van de betreffende schakelbepalingen in de Wgr gelden deze bepalingen ook voor regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies, en tussen waterschappen, provincies en gemeenten (onderdelen M, R, W, AB, AG, AL).

Alhoewel bij waterschappen sprake is van een monistische bestuursstructuur, waardoor betrokkenheid van het algemeen bestuur van een waterschap beter wordt gewaarborgd bij besluitvorming door het algemeen bestuur van een openbaar lichaam dan het geval is bij de dualistische bestuursstructuur van gemeente en provincie, kan door het openen van de mogelijkheid tot het instellen van een dergelijke commissie bij een regeling tussen waterschappen ook bij een dergelijke regeling de vertegenwoordiging van het lokale belang op regionaal niveau een impuls gegeven worden. Het algemeen bestuur van de waterschappen kan er natuurlijk te allen tijde voor kiezen om geen gebruik te maken van de mogelijkheid om een dergelijke commissie in te stellen, indien de wens hiertoe ontbreekt. De gemeenschappelijke adviescommissie kan niet worden ingesteld op de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba omdat een commissiestelsel bij de gemeenschappelijke regelingen daar ontbreekt (onderdeel AR). Onderdelen I, N, S, X, AC, AH, AM Met onderdeel I wordt geregeld dat de datum waarvoor het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan de vastgestelde begroting verzonden dient te hebben aan gedeputeerde staten wordt gewijzigd van 1 augustus tot 15 september van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient.

Door middel van de betreffende schakelbepalingen in de Wgr gelden deze bepalingen ook voor regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies en tussen waterschappen, provincies en gemeenten (onderdelen N, S, X, AC, AH, AM). Vanwege een afwijkende begrotingsstructuur wordt deze wijziging niet doorgevoerd op de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Onderdelen J, O, T, Y, AD, AI, AN Met onderdeel L wordt geregeld dat de datum voor het zenden van de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening aan de raden van de deelnemende gemeenten door het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan verplaatst wordt van 15 april naar 30 april in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

31

het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient (onderdelen O, T, Y, AD, AI, AN). Door middel van de betreffende schakelbepalingen in de Wgr gelden deze bepalingen ook voor regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies en tussen waterschappen, provincies en gemeenten. Vanwege een afwijkende begrotingsstructuur wordt deze wijziging niet doorgevoerd op de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Onderdelen K, P, U, Z, AE, AJ, AO, AS In onderdeel K wordt geregeld dat het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan de ontwerpbegroting twaalf weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, onderscheidenlijk twaalf weken voordat zij door het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan wordt vastgesteld, toezendt aan de raden van de deelnemende gemeenten in plaats van de acht weken die nu gelden.

Daarnaast wordt geregeld dat het bestuur de raden van de deelnemende gemeenten schriftelijk en gemotiveerd in kennis stelt van zijn oordeel over de zienswijze over de ontwerpbegroting die de raden van de deelnemende gemeenten bij het bestuur naar voren hebben gebracht, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt voorafgaande aan de vaststelling van de begroting. Door middel van de betreffende schakelbepalingen in de Wgr gelden deze bepalingen ook voor regelingen tussen waterschappen, tussen provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen waterschappen en provincies en tussen waterschappen, provincies en gemeenten (onderdelen P, U, Z, AE, AJ, AO). Vanwege een afwijkende begrotingsstructuur wordt op de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba enkel de wijziging doorgevoerd die betrekking heeft op het geven van de zienswijze en het daarop gemotiveerd reageren (onderdeel AS). Artikel II Onderdeel A Door middel van deze wijziging van artikel 81l wordt geregeld dat de bepalingen met betrekking tot het geven van zienswijzen, inspraak en evaluatie die met dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd niet van toepassing zijn op de gemeenschappelijke rekenkamer. Onderdeel B In het nieuwe artikel 155g wordt de basis gelegd voor het inzetten van een gemeenschappelijk enquêterecht bij gemeenschappelijke regelingen.

Op grond van dit artikel kan de gemeenteraad tezamen met de andere gemeenteraden van de deelnemende gemeenten op voorstel van een van de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten aan een gemeenschappelijke regeling een onderzoek instellen naar de bestuursvoering van het betreffende openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijke orgaan (eerste lid). Gezien het feit dat het enquêterecht bedoeld is als onderzoeksinstrument en controlemiddel van de raad richting het collegebestuur, kan het gemeenschappelijke enquêterecht enkel worden ingesteld door gemeenteraden van deelnemende gemeenten aan een collegeregeling, en is het gebruik ervan uitgesloten bij deelname aan raadsregelingen of gemengde regelingen waaraan raden deelnemen (tweede lid). Het onderzoek wordt uitgevoerd door een door de gemeenteraden gezamenlijk in te stellen gemeenschappelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

32

onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie wordt vormgegeven door het instellen van een gemeenschappelijk orgaan, naar analogie van de gemeenschappelijke rekenkamer of gemeenschappelijke ombudscommissie. De gemeenschappelijke onderzoekscommissie heeft ten minste drie leden en bestaat uitsluitend uit leden van de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten (vierde lid). De commissie kan enkel haar bij de wet verleende bevoegdheden uitoefenen als minimaal drie van haar leden aanwezig zijn (achtste lid). Bij de samenstelling van de commissie dient gezorgd te worden dat de gemeenten die aan de regeling deelnemen op evenwichtige wijze vertegenwoordigd worden (vijfde lid). In de regeling waarmee de gemeenschappelijke onderzoekscommissie wordt ingesteld worden nadere regels met betrekking tot het onderzoek gesteld waarbij in ieder geval een regeling dient te worden opgenomen met betrekking tot de ambtelijke bijstand die aan de onderzoekscommissie wordt verschaft, waarmee de onafhankelijkheid van de bijstand die wordt verleend dient te worden gewaarborgd (zesde lid).

Voor de gemeenschappelijke onderzoekscommissie geldt dat de leden die deelnemen aan de beraadslaging niet in rechte kunnen worden vervolgd of aangesproken worden dan wel worden verplicht getuigenis af te leggen over hetgeen zij in de vergadering van de gemeenschappelijke onderzoekscommissie hebben gezegd of aan de raad schriftelijk hebben overgelegd (zevende lid). Daarnaast geldt dat de gemeenschappelijke onderzoekscommissie geheimhouding kan opleggen omtrent stukken en het in vergadering met gesloten deuren behandelde overeenkomstig artikel 86, eerste lid, van de Gemeentewet (zevende lid). Het is van belang dat van het onderzoek, de instelling van de commissie en de (wijziging van) de omschrijving van het onderzoek openbare kennisgeving wordt gedaan. Om die reden worden de artikelen 139, tweede lid, 141 en 142 van overeenkomstige toepassing verklaard in het tiende lid. Tot slot staan bezwaar en beroep open tegen het besluit om een gemeenschappelijk onderzoek in te stellen en het besluit de omschrijving van dit onderzoek te wijzigen. In het nieuwe artikel 155h wordt geregeld dat de bestaande bevoegdheden van de onderzoekscommissie, bedoeld in artikel 155a, ook van toepassing verklaard worden op de gemeenschappelijke onderzoekscommissie zoals geïntroduceerd in het nieuwe artikel 155g.

Dit betekent ten eerste dat de gemeenschappelijke onderzoekscommissie, net als de «gewone» onderzoekscommissie, inzage kan vorderen in bescheiden waarbij medewerking van de doelgroep als omschreven in artikel 155h verplicht is. Aangezien het hier gaat om een gemeenschappelijk onderzoeksrecht van de raden naar de bestuursvoering van een openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan of bedrijfsvoeringsorganisatie ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling, geldt dat de medewerkingsplicht zich uitstrekt tot alle personen die direct te maken hebben met de bestuursvoering van dit lichaam. Gezien het beginsel van het verlengd lokaal bestuur dat ten grondslag ligt aan de bestuursvoering van een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan is ervoor gekozen deze doelgroep daarom uit te laten strekken tot zowel het gemeentebestuur, de ambtenaren in dienst van de gemeente of uit andere hoofde ondergeschikt aan het gemeentebestuur, de commissies ingesteld door het gemeentebestuur, als het bestuur van het samenwerkingsverband en de ambtenaren in dienst van het samenwerkingsverband of uit andere hoofde ondergeschikt aan het bestuur van het samenwerkingsverband en de commissies ingesteld door dit bestuur. Bezwaar en beroep staan open tegen het besluit tot vordering van bepaalde documenten.

Daarnaast bestaat een verplichting voor personen die behoren tot de doelgroep zoals hierboven omschreven om te verschijnen en te getuigen voor de gemeenschappelijke onderzoekscommissie indien zij hiertoe worden opgeroepen door de commissie, net als bij het lokale enquêterecht. Artikel 155c wordt van overeenkomstige toepassing verklaard.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

33

De besluiten in beide leden van het van overeenkomstige toepassing verklaarde artikel 155d zijn besluiten in de zin van de Awb. Op grond van bijlage 1 bij de Awb staat tegen deze besluiten rechtstreeks beroep open bij de rechter. Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 155e op de gemeenschappelijke onderzoekscommissie wordt geregeld dat het verschoningsrecht van toepassing is. Dit betekent dat onder bepaalde voorwaarden geen getuigenis hoeft te worden afgelegd aan de gemeenschappelijke onderzoekscommissie of geen inzage in bescheiden gegeven hoeft te worden. Dit kan onder andere aan de orde zijn bij geheimhouding uit hoofde van ambt of beroep, of indien het verstrekken van inlichtingen in strijd is met het openbaar belang. Een uitgebreide omschrijving van de voorwaarden kan gevonden worden in het nieuwe artikel 155h juncto artikel 155e van de Gemeentewet. Tot slot geldt dat het gemeenschappelijk enquêterecht ook kan worden ingezet bij regelingen tussen provincies en gemeenten op grond van artikel 51 van de Wgr. Al de hierboven omschreven voorwaarden zijn dan van overeenkomstige toepassing op een gemeenschappelijke onderzoekscommissie ingesteld door de raden en provinciale staten van provincies en gemeenten gezamenlijk (zie artikel 155g (nieuw)).

Onderdeel C Met deze wijziging wordt in artikel 156 geregeld dat, evenzo als bij het lokale enquêterecht, bij het gemeenschappelijke enquêterecht zoals neergelegd in artikel 155g, de raad deze bevoegdheid niet kan overdragen aan het college of een door het college ingestelde bestuurscommissie. Onderdeel D In dit onderdeel wordt door een wijziging van artikel 184, derde lid, van de Gemeentewet verduidelijkt dat de rekenkamer een onderzoek kan instellen naar het gevoerde bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan waaraan de gemeente deelneemt. Deze bevoegdheid dient gezien te worden als een verdere inkleuring van de bevoegdheid van de rekenkamer om onderzoek in te stellen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Gezien het beginsel van het verlengd lokaal bestuur ligt de eindverantwoordelijkheid voor de bestuursvoering binnen een samenwerkingsverband op grond van de Wgr immers op het niveau van de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling. Dit onderzoek kan worden ingesteld door de rekenkamer op het moment dat de jaarrekening of andere rapporten omtrent deze instellingen die zich bij het gemeentebestuur bevinden hiertoe aanleiding geven.