24-04-16 mvt wijziging wgr 2021 met markeringen informatieplicht

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 513

Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING ALGEMEEN DEEL 1. Inleiding Dit wetsvoorstel strekt ertoe de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen1 bij taken die in gemeenschappelijke regelingen worden uitgevoerd te versterken door de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en enige andere wetten te wijzigen. Dat gebeurt door meer ruimte te geven voor keuzes omtrent de werking van een gemeenschappelijke regeling, bijvoorbeeld door te kiezen voor een gemeenschappelijke adviescommissie of het gebruik van zienswijzen door gemeenteraden. Om de maatschappelijke opgaven waar lokale overheden zich voor gesteld zien te kunnen realiseren en de bestuurlijke slagkracht te vergroten, werken overheden steeds meer en intensiever met elkaar samen.

Dat gebeurt op verschillende niveaus en op verschillende manieren, onder andere via gemeenschappelijke regelingen, waarbij bevoegdheden van het lokale bestuur worden overgedragen aan (het bestuur van) een regionaal, interbestuurlijk samenwerkingsverband.2 De legitimatie van deze gemeenschappelijke regelingen is gebaseerd op het beginsel van «verlengd lokaal bestuur», wat betekent dat het bestuur van het samenwerkingsverband geen eigen democratische legitimatie heeft en de politieke controle op het door het samenwerkingsverband gevoerde bestuur uiteindelijk berust bij de betrokken deelnemers. Hoe dat in de praktijk precies uitpakt hangt af van de bestuursorganen die samenwerken 1

In het vervolg wordt in deze toelichting alleen over gemeenten en gemeentelijke organen gesproken. De wijzigingen zien uiteraard ook op provincies en waterschappen. Deze keuze is gemaakt voor de leesbaarheid. 2 Uit een inventarisatie uit 2017 blijkt dat gemeenten, provincies en waterschappen deelnemen aan 877 samenwerkingsverbanden. Inventarisatie samenwerkingsverbanden decentrale overheden, Kwink en Proof, 2017 (bron: https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/ inventarisatie-samenwerkingsverbanden-decentrale-overheden/). Uit eerder onderzoek onder gemeenten blijkt dat het in circa 70% van de gevallen om een gemeenschappelijke regeling op basis van de Wgr gaat.

kst-35513-3 ISSN 0921 - 7371 ’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

1

en de gekozen vorm. De meest voorkomende constructie is die waarin colleges met elkaar samenwerken in een openbaar lichaam. Gemeenteraden zijn zelf geen partij in dit soort samenwerkingsverbanden. Dat is op zichzelf logisch, omdat zij op gemeentelijk niveau ook niet gaan over de uitvoering van collegetaken. Wel kunnen raden daar via kaderstelling en controle op sturen. Ook kan een raad een mandaat meegeven aan een wethouder die naar een vergadering van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam gaat. Kaders die raden stellen moeten in principe ook door een gemeenschappelijke regeling gevolgd worden bij de uitoefening van overgedragen bevoegdheden. De controle of dat goed gebeurt is voor raden wel lastiger vorm te geven en het bijsturen zo mogelijk nog lastiger, vanwege de besluitvorming op afstand. Het aangaan van een gemeenschappelijke regeling door colleges zal betekenen dat op deze vlakken de invloed van de raad minder wordt. Zo wordt de controle beperkt tot de inbreng van de eigen vertegenwoordiger. Maar de rol van de raad moet nog wel aanwezig zijn om van verlengd lokaal bestuur te kunnen spreken. Daarmee is de legitimatie van gemeenschappelijke regelingen direct gekoppeld aan de mogelijkheden die de raden hebben tot het uitoefenen van controle en het stellen van kaders bij samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente deelneemt.

Het is daarmee van belang dat gemeenteraden voldoende mogelijkheden en informatie hebben om deze rol bij gemeenschappelijke regelingen goed in te kunnen vullen. Deze rol kan op dit moment onvoldoende worden waargemaakt. Gemeenteraden en -raadsleden ervaren een te grote afstand tot gemeenschappelijke regelingen zo is gebleken uit verschillende onderzoeken.3 Het verlengd lokaal bestuur en daarmee de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen is onder druk komen te staan. Ook de Raad van State wijst in de vierde periodieke beschouwing naar de interbestuurlijke verhoudingen op de gevolgen van regionale samenwerking voor de democratische sturing en legitimatie.4 Uit het onderzoek »Effecten van regionaal bestuur»5 dat de Universiteit Twente in 2015 in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft uitgevoerd blijkt dat ruim 75% van de gemeenten regionale bestuursvormen belangrijk vindt voor onder meer het behalen van de doelstellingen van het college van burgemeester en wethouders, het ontwikkelen van beleid en het vergroten van de bestuurlijke slagkracht. De keerzijde is dat de lokale volksvertegenwoordiging en de burger meer op afstand komen te staan, waardoor de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden onder druk kan komen te staan en de democratische legitimatie van samenwerkingsverbanden kan afnemen.

Deze afstand wringt des te meer nu het aantal gemeenschappelijke regelingen en de zwaarte ervan de afgelopen jaren aanzienlijk is toegenomen. Dit wetsvoorstel introduceert daarom onder meer een aantal aanpassingen van c.q. aanvullingen op de bestaande instrumenten die de volksvertegenwoordiging kan gebruiken om de eigen controlerende en kaderstellende rol bij gemeenschappelijke regelingen beter in te kunnen vullen en om de democratische legitimatie van de besluitvorming binnen een gemeenschappelijke regeling te vergroten. Daarnaast richt dit wetsvoorstel zich op het vergroten van participatiemogelijkheden van

3

Op weg naar meervoudige democratie, Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, 2016; Maatwerkdemocratie, derde denktank VNG, 2016; Raad en regionale samenwerking 2017, onderzoek Nederlandse Vereniging voor raadsleden, 2017. 4 En nu verder!, Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein, Raad van State, Bijlage bij Kamerstukken II, 2016/17, 34 550 VII, nr. 12. 5 Effecten van regionaal bestuur, Quick scan van de effectiviteit en democratische kwaliteit van regionaal bestuur, prof. dr. Marcel Boogers, prof. dr. Bas Denters, dr. Maurits Sanders, april 2015, Bijlage bij Kamerstukken II, 2015/16, 33 841, nr. 172.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

2

burgers en belanghebbenden bij de besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen. Dit wetsvoorstel geeft daarmee invulling aan de afspraak uit het regeerakkoord dat de Wgr wordt aangepast om de politieke verantwoording over gemeentelijke samenwerking te verbeteren. Het wetsvoorstel is aangekondigd door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in haar brief van 29 juni 2018.6 Naast onderhavig wetsvoorstel wordt ook langs andere weg ingezet op versterking van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Daarbij moet worden gedacht aan diverse maatregelen ter versterking van de toerusting en ondersteuning van raadsleden en griffiers op het gebied van regionale samenwerking. De maatregelen in dit wetsvoorstel zijn onder meer gebaseerd op de uitkomsten van twee onderzoeken die in opdracht van het Ministerie van BZK zijn uitgevoerd. Eén naar ervaren knelpunten en mogelijke oplossingen met betrekking tot de democratische legitimatie van regionale samenwerking op basis van gesprekken met direct betrokkenen bij interbestuurlijke samenwerking en één met een juridische analyse van de mogelijke toegevoegde waarde van het controle-instrumentarium van de gemeenteraad, zoals opgenomen in de Gemeentewet, dat geen (volledig) equivalent kent in de Wgr.

Deze onderzoeken zijn in februari 2019 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden.7 In juli 2019 zijn vier regiobijeenkomsten georganiseerd om de uitkomsten van deze onderzoeken te toetsen bij direct betrokkenen uit de praktijk en mogelijk aanvullende oplossingsrichtingen te verkennen. In paragraaf 2.3 wordt nader ingegaan op deze onderzoeken en in paragraaf 2.5 op de uitkomsten van de bijeenkomsten. Tussentijds is in een ambtelijke werkgroep met vertegenwoordigers van de verschillende koepelorganisaties (Interprovinciaal Overleg (IPO), Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Unie van Waterschappen (UvW)) gesproken over mogelijke wijzigingen van de Wgr om de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de controlerende en kaderstellende rol van gemeenteraden daarbij te versterken. De regering realiseert zich dat gemeenteraden bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling onmiskenbaar meer op afstand komen te staan. Dat is inherent aan het huidige kader van verlengd lokaal bestuur. Dat laat onverlet dat er ook binnen dat kader mogelijkheden zijn om de positie van gemeenteraden te versterken.

Dat ziet deels op het vergroten van de kennis over mogelijkheden die er al zijn om invloed en controle uit te oefenen op het bestuur van gemeenschappelijke regelingen en deels op het introduceren van nieuwe instrumenten of het verbeteren van bestaande, vooral gericht op het verbeteren van de informatiepositie van gemeenteraden. De hieronder voorgestelde wijzigingen van de Wgr dragen hieraan bij. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State heeft de regering nader bezien of een aantal in dit voorstel geïntroduceerde nieuwe instrumenten bijdragen aan verlengd lokaal bestuur of juist leiden tot rolonduidelijkheid. De Afdeling wijst specifiek op dat laatste risico. Dit heeft geleid tot een aantal aanvullende overwegingen bij de voorstellen. Voor de regering staat voorop dat verlengd lokaal bestuur het uitgangspunt achter de Wgr blijft. In de bestaande besluitvormings- en verantwoordingsprocedures wordt in dit wetsvoorstel dan ook geen verandering doorgevoerd. Wel krijgen vooral gemeenteraden op een aantal punten een betere informatiepositie zodat zij hun 6 7

Kamerstukken II, 2017/18, 34 775-B, nr. 17. Kamerstukken II, 2018/19, 35 000-B, nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

3

kaderstellende en controlerende rol beter kunnen invullen. In het vervolg van de toelichting is nader toegelicht hoe de regering dit ziet. 2. Inhoud van het voorstel 2.1 Inleiding De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) vormt de grondslag voor publiekrechtelijke samenwerking tussen overheidslichamen en is gebaseerd op artikel 135 Grondwet. De Wgr voorziet niet alleen in samenwerking tussen gemeenten, maar ook in samenwerking tussen provincies onderling, waterschappen onderling, en allerhande varianten van samenwerking tussen gemeenten, provincies en waterschappen. Daarnaast kunnen ook openbare lichamen en rechtspersonen deelnemen aan een samenwerkingsverband op grond van de Wgr. De Wgr kent vijf vormen van interbestuurlijke samenwerking. Expliciet biedt de wet grondslagen voor de volgende vier samenwerkingsvormen: 1) een openbaar lichaam (artikel 8, eerste lid), 2) een gemeenschappelijk orgaan (artikel 8, tweede lid), 3) een bedrijfsvoeringsorganisatie (artikel 8, derde lid) en 4) een centrumconstructie (artikel 8, vierde lid). Daarnaast vloeit impliciet nog een vijfde samenwerkingsvorm uit de wet voort (meer specifiek uit artikel 1, eerste lid): de «gemeenschappelijke regeling zonder meer.» Deze vijfde vorm komt neer op een bestuurlijk convenant. De samenwerkingsverbanden verschillen onderling in aard en zwaarte.

Het openbaar lichaam betreft de zwaarste variant van samenwerking, omdat hier volledige rechtspersoonlijkheid aan toekomt en zij een geleed bestuur kent. Dit betekent dat het bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit een algemeen en dagelijks bestuur en een voorzitter. Aan het openbaar lichaam kunnen in beginsel alle bevoegdheden «tot regeling en bestuur» worden overgedragen door de gemeente.8 Het gemeenschappelijk orgaan vormt een minder vergaande vorm van samenwerking dan het openbaar lichaam en heeft geen rechtspersoonlijkheid. Ook kunnen minder bevoegdheden worden overgedragen aan het gemeenschappelijk orgaan dan aan het openbaar lichaam: de bevoegdheid om belastingen te heffen of algemeen verbindende voorschriften vast te stellen mag bijvoorbeeld niet aan het gemeenschappelijk orgaan worden gedelegeerd. Een ander verschil is dat het gemeenschappelijk orgaan geen algemeen en dagelijks bestuur kent, zoals het openbaar lichaam, maar een ongeleed bestuur heeft. De bedrijfsvoeringsorganisatie heeft wel rechtspersoonlijkheid, maar kent, in tegenstelling tot het openbaar lichaam, geen geleed bestuur. Een bedrijfsvoeringsorganisatie kan enkel worden ingesteld door colleges van B&W en deze regeling kan enkel worden getroffen ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers.

Gezien de aard van de bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen aan de bedrijfsvoeringsorganisatie slechts bevoegdheden worden overgedragen die betrekking hebben op de uitvoering van taken waarin geen beleidsruimte bestaat. De centrumconstructie betreft een lichte vorm van samenwerking waarbij geen bevoegdheden worden overgedragen door de deelnemers en geen nieuwe organisatie wordt opgericht, maar bevoegdheden door de deelnemers gemandateerd worden aan de zogenaamde centrumgemeente(n). De regeling zonder meer ten slotte betreft de lichtste samenwerkingsvorm. Hierbij worden geen bevoegdheden door de deelnemers overgedragen, maar wordt een overeenkomst tussen de deelnemers aangegaan. In de overeenkomst worden publiekrechtelijke afspraken neergelegd over de samenwerking. 8

Enkele beperkingen aan de bevoegdheidsoverdracht zijn opgelegd op grond van artikel 30 en 31 Wgr.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

4

2.2 Kader wijziging Wgr De Wgr is per 1 januari 2015 gewijzigd. Deze wijziging regelde in hoofdzaak drie onderwerpen: de bedrijfsvoeringsorganisatie werd geïntroduceerd als nieuw samenwerkingsmodel, de positie van gemeenteraden in de planning & control-cyclus werd versterkt en de schakelbepaling naar de Gemeentewet van voor de dualisering werd vervangen door een zelfstandige regeling van die onderwerpen in de Wgr. Daarmee bevatte dit voorstel al enkele maatregelen die de positie van gemeenteraden bij gemeenschappelijke regelingen versterkte. Na dit wetsvoorstel is de discussie over de legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de positie van de gemeenteraad echter niet gestopt, zoals onder andere blijkt uit het rapport Wisselwerking van de Raad voor het Openbaar Bestuur uit 2015,9 en andere nadien verschenen rapporten10.

Tegelijkertijd was er in de periode na de wijziging aandacht voor de behoefte aan effectieve vormen van regionaal samenwerken, zoals onder meer blijkt uit het rapport Maak verschil van de Studiegroep openbaar bestuur, met bijvoorbeeld de aanbeveling om territoriale bestuurscommissies mogelijk te maken.11 Naast een versterking van de positie van gemeenteraden kan ook effectiviteit van de samenwerking van invloed zijn op de ervaren democratische legitimatie van een samenwerkingsverband; naarmate het samenwerkingsverband effectiever opereert wordt de ervaren afstand tot het samenwerkingsverband kleiner. Dit is zeker het geval bij meer uitvoerende en bedrijfsmatige samenwerkingsverbanden, zoals ook blijkt uit de eerder genoemde onderzoeken die in februari 2019 naar de Tweede Kamer zijn gestuurd. Voor deze regelingen geldt dat geen strategische beleidsafwegingen worden gemaakt en dat het beleid dat ontwikkeld wordt voornamelijk op de bedrijfsvoering en uitvoering ziet. Dat maakt deze regelingen politiek-bestuurlijk, zeker vanuit het perspectief van de gemeenteraden, minder relevant. Een gemeenteraad zal zich doorgaans ook niet actief bemoeien met de bedrijfsvoering en uitvoering van gemeentelijke diensten. Uiteraard wordt dit anders als er (financiële) problemen ontstaan.

De mate van controle op een gemeenschappelijke regeling die vanuit de volksvertegenwoordiging nodig en gewenst is, kan daardoor per regeling verschillen. Een regeling die puur gericht is op bedrijfsvoering of uitvoering vraagt om een ander soort betrokkenheid van gemeenteraden dan een regeling waar ook beleidsvoorbereiding of zelfs (strategische) beleidskeuzes zijn belegd of deze keuzes materieel worden genomen, omdat er dan veel eerder sprake zal zijn van kaderstelling. Zoals hierna wordt toegelicht, blijkt dit ook uit de onderzoeken die zijn uitgevoerd ter voorbereiding van dit wetsvoorstel. De regering is zich hiervan bewust en komt daarom niet met harde inhoudelijke verplichtingen. Het onderhavige voorstel bevat een combinatie van nieuwe bevoegdheden voor gemeenteraden en verplichtingen om in de gemeenschappelijke regeling afspraken over bepaalde onderwerpen te maken, waarbij de inhoud van deze afspraken aan de betrokken partijen wordt overgelaten. Dat kan ook zijn dat een onderwerp niet speelt bij een bepaalde regeling. Zo kan per gemeenschappelijke regeling de door raden gewenste controle en invloed worden gecreëerd. Dat draagt, naar de mening van de regering, bij aan een bewuste keuze en biedt meer waarborgen voor adequate controle door de raden van de deelnemende gemeenten dan nu het geval is.

Omdat gemeenteraden uiteindelijk moeten instemmen met het treffen en wijzigen van een gemeenschappelijke regeling, ook als zij geen deelnemer aan de regeling zijn, is geborgd dat de manier waarop raden bij een 9

Kamerstukken II, 2015/16, 33 841, nr. 172. Zie noot 3. 11 Kamerstukken II, 2017/18, 34 775 VII, nr.53 10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

5

gemeenschappelijke regeling betrokken worden op steun van de deelnemende raden kan rekenen. Voor een aantal maatregelen in dit voorstel geldt dat deelnemers deze nu ook al kunnen inzetten als zij daarover afspraken maken in hun regeling. De verandering die de regering met dit voorstel doorvoert is dat in het vervolg over deze onderwerpen afspraken gemaakt moeten worden en de raden met de uitkomst moeten instemmen door toestemming te verlenen voor het treffen van de regeling. Dit voorstel organiseert daarmee een bredere discussie over de manier waarop raden bij een bepaalde regeling betrokken willen zijn en geeft raden meer positie in die discussie via de zienswijzenprocedure over het ontwerp van de regeling. In dit voorstel wordt vastgehouden aan het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur. De leden van het algemeen bestuur van een regeling, doorgaans wethouders, verantwoorden zich richting het bestuursorgaan namens wie zij zitting nemen. In het geval van wethouders dus aan het college van hun eigen gemeente. En de wethouders verantwoorden zich over hun eigen handelen ook richting de gemeenteraad. Met dit voorstel krijgen gemeenteraden geen directe zeggenschap over besluiten van gemeenschappelijke regelingen waar zij zelf niet aan deelnemen. Als dat wel zou gebeuren, zouden raden directe zeggenschap krijgen over bevoegdheden waar zij op gemeentelijk niveau ook niet over gaan.

Dat zou de dualistische verhoudingen tussen raad en college doorbreken. Om recht te doen aan die dualistische verhoudingen, moet de raad echter wel in staat zijn daadwerkelijk sturing en controle uit te kunnen oefenen op het college. Dat is de essentie van het verlengd lokaal bestuur. Daarom wordt de (informatie)positie van gemeenteraden, ook bij besluitvorming in de gemeenschappelijke regeling, met de hierna volgende maatregelen versterkt en worden mogelijkheden gecreëerd voor raden om, voordat een besluit genomen wordt, inbreng te kunnen leveren. De formele besluitbevoegdheid verandert daarmee niet. Besluiten worden nog steeds genomen in de organen van de gemeenschappelijke regeling en de gemeentelijke vertegenwoordigers daarin leggen verantwoording af aan hun achterban. Wel wordt een verandering aangebracht in de informatievoorziening. Deze verandering zorgt ervoor dat raden meer in positie komen om kaders te kunnen stellen, te kunnen controleren bij gemeenschappelijke regelingen of een mandaat mee te geven aan de eigen vertegenwoordiger in de regeling. Anders dan de Afdeling advisering van de Raad van State, is de regering niet van mening dat de voorgestelde maatregelen in strijd zijn met verlengd lokaal bestuur of leiden tot rolonduidelijkheid. De formele besluitvormings- en verantwoordingsrelaties blijven gelijk.

Een op enkele vlakken versterkte (informatie)positie die de mogelijkheid geeft voor eerdere betrokkenheid van gemeenteraden dan nu het geval is, ondersteunt de raad in zijn verantwoordelijkheden. Een cruciaal verschil tussen verlengd lokaal bestuur en gemeentelijke taakuitvoering door het college zelf, is dat bij dat laatste bijsturing veel ingewikkelder is. Waar dat op gemeentelijk niveau vrij eenvoudig kan, is een nieuw besluit van een algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling veel moeilijker te organiseren dan een nieuw collegebesluit. Dit verschil in mogelijkheden van de raad rechtvaardigt een sterkere (informatie)positie op die onderwerpen en bij die gemeenschappelijke regelingen waar raden dat nodig vinden. Het advies van de Afdeling om de werking van de nieuwe instrumenten te evalueren wordt overgenomen. Bij die evaluatie zal ook bekeken worden of de voorstellen, anders dan de regering verwacht, wel hebben geleid tot rolonduidelijkheid of dat deze door de al hoge belasting van raadsleden in de praktijk niet gebruikt zijn. Terecht signaleert de Afdeling dat de wijzigingen die met dit voorstel worden geïntroduceerd vooral werken om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

6

de positie van gemeenteraden te versterken indien het raden lukt om intern en ook samen met andere raden tot gedeelde opvattingen te komen. Dit vraagstuk is echter niet uniek voor het verlengd lokaal bestuur. De essentie van de lokale democratie is nu eenmaal dat deze pas kan functioneren wanneer de betrokken organen de door de wet geboden bevoegdheden en mogelijkheden tot controle effectief inzetten. Ook bij de voorbereiding en uitvoering van zuiver lokale vraagstukken is het aan de raad zelf om zijn rol waar te maken en invloed uit te oefenen. Dit voorstel draagt naar de mening van de regering bij aan de randvoorwaarden voor deze invloed, maar de praktijk zal moeten uitwijzen of het (alle) raden lukt hiervan gebruik te maken. Dat kan alleen als samengewerkt wordt in en tussen raden. Ook dit zal onderwerp van de evaluatie zijn. Dit wetsvoorstel richt zich enkel op publiekrechtelijke vormen van interbestuurlijke samenwerking op basis van de Wgr. De regering realiseert zich dat er ook andere vormen van samenwerking plaatsvinden tussen overheden, bijvoorbeeld informeel via akkoorden of convenanten. Daarnaast werken overheden via privaatrechtelijke vormen met elkaar samen. Deze vormen van samenwerking zijn deels ook meegenomen in het onderzoek naar de praktijk van interbestuurlijke samenwerking dat hierna wordt beschreven.

In het traject ter versterking van de toerusting en ondersteuning van raadsleden, griffiers en anderen zullen de andere vormen van samenwerking, waar mogelijk en relevant, wel worden meegenomen. Het blijft uiteraard een eigen verantwoordelijkheid van gemeenten om de uitvoering van hun eigen taken vorm te geven en binnen de daarvoor bestaande ruimte te kiezen voor andere vormen van samenwerking als hen dat aangewezen lijkt. 2.3 Uitkomsten onderzoeken Wgr Ter voorbereiding van dit wetsvoorstel zijn twee onderzoeken uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van BZK. Deze zijn, zoals hiervoor al vermeld, in februari 2019 door de Minister van BZK aan de Tweede Kamer verzonden. De uitkomsten van deze onderzoeken zijn een belangrijke bron voor dit wetsvoorstel geweest. Het eerste onderzoek12 betreft de weerslag van gesprekken met betrokkenen rond dertien samenwerkingsverbanden, en een enkele keer rond meerdere regelingen, over de ervaren knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen met betrekking tot de democratische legitimiteit13 van intergemeentelijke samenwerking. Democratische legitimiteit wordt in dit onderzoek gedefinieerd langs vier lijnen, namelijk input (goede participatie), output (effectief en efficiënt gedragen resultaten bereiken), feedback (verantwoording en terugkoppeling) en throughput (goede proceseisen als «due process» en transparantie) legitimiteit.

Het tweede onderzoek14 betreft een juridische verkenning van controle-instrumenten die gemeenteraden en -raadsleden hebben richting het college van burgemeester en wethouders, maar die geen (volledig) equivalent kennen richting het bestuur van gemeenschappelijke regelingen.

12

Democratische legitimiteit bij interbestuurlijke samenwerking, Knelpunten, oplossingen en een handelingsperspectief voor het Rijk, Berenschot, 21 december 2018. 13 In het onderzoek wordt de term «democratische legitimiteit» gebruikt. In dit wetsvoorstel is gekozen voor «democratische legitimatie». 14 Versterking gemeenteraden bij effectieve samenwerking?, Mogelijkheden tot wijziging van de Wgr en Gemeentewet in relatie tot de positie van de gemeenteraad, PROOF adviseurs, januari 2019.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

7

Uitkomsten onderzoek ervaringen praktijk Uit de gevoerde gesprekken komen acht knelpunten bij samenwerking op basis van de Wgr naar voren. Per knelpunt wordt beschreven of er mogelijkheden zijn voor de deelnemers zelf om tegemoet te komen aan het knelpunt in hun regeling, of er een rol ligt bij het ondersteunen van onder meer bestuurders, raadsleden en griffiers of dat er een rol ligt voor de wetgever om door middel van een wetswijziging het stelsel aan te passen. Uit het onderzoek komen de volgende acht knelpunten naar voren: 1. Weerstand tegen de vorm gemeenschappelijke regeling 2. Vertegenwoordigende organen ervaren beperkte invloed en controle 3. Leden van vertegenwoordigende organen hebben onvoldoende tijd om zich goed in samenwerking te verdiepen 4. Informatievoorziening aan vertegenwoordigende organen is niet op orde 5. De samenwerking sluit onvoldoende aan bij de wensen van burgers en maatschappij 6. Druk op harmonisatie versus wens behoud couleur locale 7. Onduidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden van gremia en formele organen 8. Uittreding is ingewikkeld. Naast deze algemene knelpunten blijkt de legitimiteitssopgave te verschillen afhankelijk van het soort opgave waarop wordt samengewerkt.

Bij meer strategische samenwerking, bijvoorbeeld de ruimtelijkeconomische ontwikkeling van een gebied, blijken de verschillende deelnemers elkaar over het algemeen moeilijk te vinden in een gezamenlijke agenda en wordt het besluitvormingsproces vaak ondoorzichtig gevonden. De legitimiteitsopgave is hier breed en gaat vooral over het vergroten van de input-, feedback- en throughputlegitimiteit. Bij samenwerking gericht op beleidsvorming draait het vooral om het vergroten van de input- en feedbacklegitimiteit, oftewel mogelijkheden om kaders te stellen en bij te sturen. Bij op uitvoering gerichte samenwerking zijn inputen outputlegitimiteit de aandachtspunten. Het draait hier om overeenstemming over de te bereiken doelen en het behalen ervan, wat leidt tot een grotere ervaren democratische legitimatie van het samenwerkingsverband bij de betrokkenen. Een andere belangrijke uitkomst van de gevoerde gesprekken is dat er binnen de huidige kaders van de Wgr al veel mogelijkheden zijn om invloed en controle uit te oefenen op het bestuur van gemeenschappelijke regelingen en dat het veeleer gaat om het vinden van goede manieren om daar gebruik van te maken. In de in de inleiding reeds aangekondigde versterking van de toerusting en ondersteuning van raadsleden en griffiers zal dit aspect ook worden meegenomen.

Langs deze lijn hoopt de regering knelpunten als «weerstand tegen de vorm» en «gebrek aan tijd» te verminderen. Tot slot blijkt dat ervaren knelpunten en mogelijke oplossingen contextgebonden zijn. Ze kunnen afhangen van de aard van de samenwerking, het soort taak dat wordt uitgevoerd of de looptijd van de samenwerking. Een aanpassing van de Wgr moet daarom niet leiden tot ingrepen in modellen of het opleggen van zware verplichtingen, maar tot meer mogelijkheden voor maatwerk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

8

Verkenning controle-instrumenten Het tweede onderzoek heeft een aantal goede suggesties opgeleverd om de positie van gemeenteraden te versterken. Daarbij kan worden gedacht aan de introductie van een gemeenschappelijk recht van enquête als stok achter de deur richting het bestuur van een gemeenschappelijke regeling voor de raden van aan een regeling deelnemende gemeenten, het verduidelijken van de mogelijkheden van (gezamenlijke) rekenkamers om onderzoek te doen naar de bestuursvoering in den brede bij gemeenschappelijke regelingen en de introductie van een nieuw soort commissie: de gemeenschappelijke adviescommissie bij een gemeenschappelijke regeling. In een gemeenschappelijke adviescommissie hebben raadsleden van deelnemende gemeenten zitting, om een gemeenschappelijke regeling te volgen en raadsleden zowel een adviserende rol te geven naar het bestuur van een samenwerkingsverband toe, als naar de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Ook kan deze commissie zienswijzen van de raden met betrekking tot de gemeenschappelijke regeling voorbereiden. Deze instrumenten kunnen een belangrijke rol spelen bij het ondersteunen van gemeenteraden bij hun controlerende rol richting gemeenschappelijke regelingen en worden in dit voorstel overgenomen.

Het onderzoek maakt ook duidelijk dat een vertaling naar de Wgr niet voor alle controle-instrumenten uit de Gemeentewet even voor de hand ligt. In een aantal gevallen, zoals bijv. het (individuele) recht van initiatief of het recht van amendement van raadsleden stuit een dergelijke vertaling op de kaders van verlengd lokaal bestuur, omdat individuele raadsleden daarmee bevoegdheden krijgen om invloed te hebben op het bestuur van een regeling zonder steun van de gemeenteraad. Bovendien geldt voor sommige instrumenten, zoals een herroepingsrecht of bevoegdheid tot goedkeuring van bepaalde besluiten, dat deze de raden weliswaar een stevig instrument in handen zouden geven om hun controlerende taak richting gemeenschappelijke regelingen te vergroten, maar introductie tegelijkertijd op gespannen voet zou staan met een effectieve besluitvorming. De regering kiest er daarom niet voor deze instrumenten in te zetten. 2.4 Toelichting wijzigingen Niet alle knelpunten die hiervoor benoemd zijn, kunnen opgelost worden met een wijziging van de Wgr. Wetswijziging geeft raadsleden bijvoorbeeld niet meer tijd. Wel kunnen de voorgestelde wijzigingen, in combinatie met een goede toerusting en ondersteuning, bijdragen aan scherpere keuzes met betrekking tot de tijdsbesteding.

Ook weerstand tegen de vorm gemeenschappelijke regelingen zal niet direct minder worden door deze wijziging, omdat deze weerstand (deels) is ingegeven door beelden en aannames over de Wgr. De andere knelpunten worden wel ondervangen met dit wetsvoorstel. Hierna worden de voorgestelde wijzigingen besproken en wordt per voorstel aangegeven hoe het kan bijdragen aan de versterking van de positie van gemeenteraden en -indien van toepassing- de betrokkenheid van burgers, en daarmee aan de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. De voorgestelde wijzigingen zijn grofweg in te delen in drie categorieën: 1. Versterken van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen (verruiming zienswijzen, introductie gemeenschappelijke adviescommissie, verplichte afspraken over participatie, actieve informatieplicht, introductie vergoeding voor lidmaatschap gemeenschappelijke adviescommissies en adviseurs). 2. Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden (introductie gemeenschappelijk onderzoeksrecht, verduidelijking onderzoeksbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

9

voegdheid lokale rekenkamers richting bestuur gemeenschappelijke regeling). 3. Verbeteren van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling (afspraken over evaluatie, aanscherping afspraken uittreding, betere aansluiting begrotingscyclus gemeenschappelijke regeling op gemeentelijke cyclus). Versterken positie raden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regeling: a. Verruiming zienswijzen Zienswijzeprocedure bij treffen regeling Het treffen van een nieuwe regeling is bij uitstek het moment waarop raden hun opvatting kunnen geven over de overdracht c.q. uitvoering van gemeentelijke taken aan een bestuur dat op afstand staat van het lokale bestuur. Onder het treffen van een regeling wordt mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling (artikel 1, derde lid). Om de raad een meer sturende positie te geven bij het treffen van een regeling tussen colleges wordt raden het recht gegeven een zienswijze naar voren te brengen bij een ontwerpregeling van burgemeesters of colleges van burgemeesters en wethouders. Indien de raden hier geen gebruik van wensen te maken dienen zij de colleges van burgemeester en wethouders of de burgemeesters hier zo spoedig mogelijk van op de hoogte te stellen, zodat de besluitvorming niet onnodig vertraagd wordt.

Vervolgens hebben de raden nog als laatste stok achter de deur de mogelijkheid om hun toestemming tot het treffen van de regeling te onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang (artikel 1, tweede lid, van de Wgr). Onder de weigeringsgrond «strijd met het recht» valt strijd met zowel het geschreven als het ongeschreven recht. Onder de weigeringsgrond «strijd met het algemeen belang» vallen die gevallen waarin de grond voor onthouding van toestemming niet nauwkeurig in de wet kan worden gespecificeerd, waarbij kan worden gedacht aan de situatie dat de raad meent dat het ondoelmatig is om ten aanzien van de desbetreffende belangen samen te werken met andere gemeenten, dat de bevoegdheid zich niet leent voor gezamenlijke behartiging of dat de raad meent dat de eigen betrokkenheid bij een gemeenschappelijke regeling onvoldoende is geborgd in de regeling. Omdat de raden toestemming moeten verlenen voor het aangaan van een gemeenschappelijke regeling is afgezien van de verplichting voor het college om schriftelijk te reageren op de zienswijze van een gemeenteraad. Als naar het oordeel van de raad onvoldoende is gedaan met een uitgebrachte zienswijze of onvoldoende is uitgelegd waarom een zienswijze geheel of deels niet is overgenomen, kan de raad toestemming onthouden.

Zienswijzeprocedure omtrent besluiten Met dit voorstel wordt de verplichting geïntroduceerd om in de gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over besluiten van een bij gemeenschappelijke regeling opgericht samenwerkingsverband, waarop door het bestuur van de regeling een zienswijze aan de raden wordt gevraagd. Hiermee wordt bereikt dat gemeenteraden hun opvatting kenbaar kunnen maken over bepaalde voorgenomen besluiten voordat het besluit is genomen. De verplichting om een zienswijze te vragen aan de raden geldt nu alleen voor de begrotingsprocedure. Het is denkbaar dit ook voor andere besluiten te regelen, zoals besluiten met een aanzienlijk financieel belang, politiek gevoelige besluiten of beleidsmatige keuzes. De regering heeft er evenwel voor gekozen om niet dwingend voor te schrijven voor welke besluiten een zienswijze aan de raden moet worden gevraagd, maar dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

10

over te laten aan de deelnemers en de raden. De voorgestelde wijziging is bedoeld om een bewuste afweging hierover te bevorderen. Deze wijziging is niet van toepassing in die gevallen waarin reeds op grond van afdeling 3.4 Awb een zienswijzeprocedure is voorgeschreven. In de voorbereiding op dit wetsvoorstel is meermaals ingebracht dat zienswijzen alleen nut hebben als duidelijk is wat met de ingebrachte zienswijzen gebeurt. Het beeld bestaat dat zienswijzen in de huidige situatie vaak of niet altijd onderbouwd door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling aan de kant worden gelegd. Om dit uit te sluiten wordt bepaald dat altijd gemotiveerd en schriftelijk wordt gereageerd op zienswijzen, voorafgaande aan het nemen van het besluit waarop de zienswijze is gegeven. Expliciet is bepaald dat de zienswijzen worden gevraagd door het dagelijks bestuur en dat dit bestuur ook de schriftelijke reactie verzorgt, indien het gaat om de besluitvorming door een openbaar lichaam. Dit geldt zowel richting de raden als richting het algemeen bestuur. Aan het algemeen bestuur zal duidelijk gemaakt moeten worden hoe is omgegaan met de zienswijzen die zijn ontvangen voordat dit orgaan een afgewogen besluit kan nemen.

Gekozen is voor een procedure via het dagelijks bestuur omdat dit doorgaans een hoger vergaderritme kent dan het algemeen bestuur en omdat het dagelijks bestuur de besluitvorming van het algemeen bestuur voorbereidt. Indien gekozen zou worden voor het vragen van zienswijzen door het algemeen bestuur en het geven van een reactie via het algemeen bestuur zou dit tot een forse vertraging in de besluitvorming kunnen leiden. Anders dan de Raad van State, ziet de regering dit niet als afwijking van de gebruikelijke rolverdeling bij gemeenschappelijke regelingen. Deze vormgeving is bijvoorbeeld gelijk aan de zienswijzeprocedure voor de begroting die al in artikel 35 van de Wgr is opgenomen. Daarnaast is de zienswijzeprocedure zo vormgegeven dat de leden van het algemeen bestuur, de gemeentelijke vertegenwoordigers in het samenwerkingsverband, op de hoogte zijn van de opvattingen van de deelnemende gemeenteraden over een voorgenomen besluit en de manier waarop het dagelijks bestuur van de regeling daarnaar kijkt. Het is vervolgens aan het algemeen bestuur om het besluit te nemen. Daarbij mag in het algemeen bestuur afgeweken worden van ingebrachte zienswijzen. Van bestuurders mag verwacht worden dat ze deze ruimte nemen als dat nodig blijkt te zijn en van volksvertegenwoordigers dat hier begrip voor is.

De duiding van het dagelijks bestuur over de wijze waarop zienswijzen zijn verwerkt draagt hieraan bij. De gebruikelijke bevoegdheidsverdeling wordt dan ook niet verbroken. Dat de zienswijze door het dagelijks bestuur wordt uitgevraagd en verwerkt doet hier niet aan af. Het uiteindelijke besluit wordt genomen door het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur bereidt de besluitvorming van het algemeen bestuur voor en daar komt, wanneer daar bij de raden behoefte aan is, deze stap bij. Er zou gekozen kunnen worden voor een procedure via het algemeen bestuur, maar dat zou, zoals hiervoor ook betoogd, tot een te grote vertraging in procedures kunnen leiden. Het opvragen van zienswijzen van gemeenteraden hoort ook bij de verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur om besluitvorming in het algemeen bestuur voor te bereiden. b. Regionale gemeenschappelijke adviescommissie Dit wetsvoorstel introduceert de mogelijkheid van een nieuwe commissie waar raadsleden zitting in hebben, die op voorstel van de raden van de deelnemende gemeenten wordt ingesteld door het algemeen bestuur van een openbaar lichaam. Met de gemeenschappelijke adviescommissie wordt beoogd dat de raden in een vroegtijdig stadium kunnen worden betrokken bij voorgenomen besluiten door het bestuur van de regeling. Zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

11

fungeert daarmee als «vooruitgeschoven post» van de gemeenschappelijke raden. De gemeenschappelijke adviescommissie kan het bestuur van een openbaar lichaam adviseren omtrent voorgenomen besluiten, zelf aandacht voor een onderwerp kunnen vragen en (gezamenlijke) standpunten van de raden van de deelnemende gemeenten op het punt van de regeling voorbereiden en daaromtrent adviseren. Daarmee kunnen de raden eerder en nauwer betrokken worden dan op dit moment het geval is. Er is geen sprake van delegatie van bevoegdheden aan de gemeenschappelijke adviescommissie. Uiteindelijk blijven de raden beslissingsbevoegd over in te dienen zienswijzen. De Afdeling signaleert dat dit voorstel, net als het voorstel omtrent zienswijzen, kan leiden tot rolonduidelijkheid. De regering heeft hier grotendeels dezelfde overwegingen om vast te houden aan het voorstel als bij dat over de zienswijzen. Verschil is wel dat dit voorstel een nieuwe bevoegdheid voor gemeenteraden introduceert. Daarmee gaat dit voorstel vergder dan dat over de zienswijzen, hoewel ook hier niet wordt afgeweken van de formele bevoegdheidsverdeling. Terecht signaleert de Afdeling dat met het wetsvoorstel de mogelijkheid wordt geopend voor deze commissie om het algemeen bestuur te adviseren en tegelijkertijd zienswijzen van gemeenteraden aan het dagelijks bestuur voor te bereiden.

De adviescommissie kan gezamenlijke zienswijzen van raden voorbereiden en het algemeen bestuur van een regeling adviseren. Als dit in hetzelfde besluitvormingsproces zou gebeuren, kan dit tot verwarring leiden. Maar dit hoeft niet. Een advies van een dergelijke commissie kan ook gaan over andere zaken die politiek wenselijk worden gevonden, los van besluitvormingsprocedures, zoals het al dan niet wijzigen van beleid, het voorbereiden van nieuwe besluiten of op de wijze van verwerken van zienswijzen die door raden zijn gegeven. Deze nieuwe commissie heeft geen (formele) rol in het besluitvormingsproces en zienswijzen blijven door raden gegeven worden, eventueel voorbereid door de adviescommissie. De regering ziet daarom voldoende reden dit voorstel niet aan te passen vanwege de sterkere (informatie)positie die dit zal opleveren voor raadsleden en raden. Tegelijkertijd realiseert de regering zich dat een commissie als hier voorgesteld slechts voor een beperkt aantal regelingen geschikt zal zijn. Ook gelet op de tijdsinvestering die dit van raadsleden vraagt, verwacht de regering dat alleen gekozen zal worden voor een dergelijke commissie waar dat nodig is vanuit de verantwoordelijkheden en rollen van raden.

Indien de raden een voorstel doen, is het algemeen bestuur van het openbaar lichaam verplicht om de commissie in te stellen; het algemeen bestuur kan de commissie niet instellen als de raden hiertoe geen voorstel doen. Het is dus aan de raden van de deelnemende gemeenten om te bepalen of er behoefte is aan een dergelijke commissie. De instelling van deze commissie vindt door het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling plaats omdat de gemeenschappelijke adviescommissie onderdeel van de regeling is en daardoor bij de organisatie van het samenwerkingsverband hoort en niet bij de gemeentelijke organisatie. Daarbij regelt het algemeen bestuur een aantal zaken met betrekking tot het functioneren van de commissie, na de raden de gelegenheid geboden te hebben hun wensen hieromtrent naar voren te brengen, omdat de gemeenschappelijke adviescommissie die niet voor zichzelf kan regelen voordat zij begonnen is. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam wordt geacht binnen een redelijke termijn na indiening van het voorstel door de raden van de deelnemende gemeenten de gemeenschappelijke adviescommissie in te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

12

De gemeenschappelijke adviescommissie wordt ingesteld op voorstel van de raden van de aan de regeling deelnemende gemeenten gezamenlijk. Alle raden dienen dus in te stemmen met het voorstel. De commissie bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden zijn gekozen. Vanuit de gedachte achter de gemeenschappelijke adviescommissie ligt deelname vanuit de raden van alle deelnemende gemeenten voor de hand. Een gemeenteraad is echter niet verplicht een raadslid af te vaardigen. De raden kiezen zelf de leden van de commissie. Zij opereren zonder last of ruggespraak. Als een individuele raad van mening is dat zijn raadslid de lokale belangen onvoldoende behartigt kan hij een voordracht doen aan het bestuur van het openbaar lichaam om het betreffende raadslid te vervangen. Het ligt wel in de rede dat leden niet direct vanuit eigen politieke opvattingen inbreng leveren, maar meer oog hebben voor het belang van het bestuursorgaan gemeenteraad. Hoewel bij waterschappen in tegenstelling tot bij gemeenten en provincies sprake is van een monistische bestuursstructuur, kan door het openen van de mogelijkheid tot het instellen van een dergelijke commissie bij een regeling tussen waterschappen de vertegenwoordiging van het lokale belang op regionaal niveau ook in deze context een impuls gegeven worden. c.

Afspraken over participatie in de gemeenschappelijke regeling Bij gemeenschappelijke regelingen kunnen taken en bevoegdheden met grote maatschappelijke relevantie zijn belegd. Op gemeentelijk niveau kan bijvoorbeeld via inspraak bij de gemeenteraad door inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties aandacht voor een bepaald onderwerp worden gevraagd. Die mogelijkheid bestaat niet wanneer een bevoegdheid of taak bij een gemeenschappelijke regeling is belegd, tenzij de regeling een procedure voor inspraak bevat. Deze wijziging ziet erop dat in elke regeling wordt afgesproken hoe om te gaan met participatie. Dat kan nog steeds inhouden dat deze mogelijkheid niet geboden wordt, maar dat is dan een bewuste keuze, waar de gemeenteraad mee dient in te stemmen. Er kan natuurlijk ook voor worden gekozen deze inspraak te laten lopen via gemeenteraden, waarna de inbreng bijvoorbeeld meegenomen kan worden in een zienswijze. d. Actieve informatieplicht Met deze wijziging wordt geregeld dat het bestuur van een gemeenschappelijke regeling een actieve informatieplicht heeft omtrent hetgeen in een regeling speelt. Daarmee is deze bepaling vergelijkbaar met de actieve informatieplicht van het college aan de gemeenteraad, zoals nu is neergelegd in de Gemeentewet.

Deze verplichting richt zich niet alleen op informatie over te nemen besluiten, maar betreft alles dat de raad behoort te weten om zijn taak goed te kunnen vervullen. In de gemeenschappelijke regelingen moeten wel afspraken worden gemaakt over de wijze waarop deze informatie wordt aangeleverd. De Afdeling stelt dat dit voorstel kan leiden tot rolonduidelijkheid omdat er een directe relatie ontstaat tussen het bestuur (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter) van een gemeenschappelijke regeling en gemeenteraden en dat niet duidelijk is hoe dit voorstel zich verhoudt tot de reeds bestaande informatieplichten. De regering verwacht hier geen probleem. De Wgr kent op dit moment in artikel 17 het recht van een raadslid of raadsleden om vragen te stellen aan het bestuur van de regeling en de verplichting om de gevraagde informatie te verstrekken. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen het algemeen, het dagelijks bestuur en de voorzitter. Er is derhalve een passieve informatie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

13

plicht van het hele bestuur van een regeling. Dit voorstel voegt daar een actieve informatieplicht aan toe, dus de verantwoordelijkheid om actief relevante informatie te verstreken voor het hele bestuur van een regeling. Er wordt derhalve geen nieuwe informatie-relatie gecreëerd, maar een bestaande uitgebreid. Het ligt wel in de rede in de gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over de verzending van informatie op basis van deze nieuwe plicht. Daarbij is van belang dat het voorstel geen verantwoordingsplicht van het bestuur van de regeling aan gemeenteraden betreft. De formele besluitvormings- en verantwoordingslijnen worden niet gewijzigd. Maar het eerder en aan alle raden beschikbaar stellen van informatie betekent dat raden beter in positie worden geplaatst voor het vervullen van hun rol bij gemeenschappelijke regelingen. Het kan bijdragen aan het opstellen van zienswijzen en het bespreken van de gemeentelijke inbreng met de eigen vertegenwoordiger in het verband. Een actieve informatieplicht kan derhalve bijdragen aan de bestaande besluitvormings- en verantwoordingsmechanismen. e. Extra vergoeding voor lidmaatschap nieuwe gemeenschappelijke commissies Het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur betekent dat kaderstelling en controle met betrekking tot regionale samenwerkingsverbanden onderdeel uitmaakt van de reguliere werkzaamheden van raadsleden.

Bij verschillende gelegenheden is door raadsleden aangekaart dat de kaderstelling en controle ten aanzien van een in aantal en complexiteit steeds verder toenemend aantal regionale samenwerkingsverbanden veel extra tijd en inzet vergt, terwijl daar geen extra vergoeding tegenover staat. De regering meent dat wanneer aantoonbaar sprake is van extra werkzaamheden bovenop de reguliere raadswerkzaamheden, zoals hierna omschreven, het inderdaad passend is te voorzien in een extra vergoeding. Daarom wordt voorgesteld om te voorzien in de mogelijkheid van een extra vergoeding voor raadsleden die lid zijn van de gemeenschappelijke onderzoekscommissie en gemeenschappelijke adviescommissie, zoals geïntroduceerd met dit wetsvoorstel. De eerste zal gerealiseerd worden door middel van een nog voorziene wijziging van het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers, conform de al bestaande vergoeding voor raadsleden voor het lidmaatschap van een onderzoekscommissie. In verband met de vergoeding voor het lidmaatschap van een gemeenschappelijke adviescommissie wordt een voorstel tot wijziging van de Wgr gedaan. De vergoeding voor deze commissie is in overeenstemming met de vergoeding voor raadsleden voor deelname aan bijzondere commissies, zoals opgenomen in artikel 3.1.4. van het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers. Aanvullende controle-instrumenten: f.

Recht van onderzoek Dit voorstel versterkt de controlemogelijkheden van gemeenteraden op gemeenschappelijke regelingen, doordat het functioneren van de gemeenschappelijke regeling als geheel kan worden onderzocht door een gezamenlijk door de deelnemende raden in te stellen gemeenschappelijke onderzoekscommissie. Net als in de Gemeentewet wordt gesproken over een onderzoekscommissie en recht van onderzoek, ook wel aangeduid als recht van enquête. Die laatste twee termen worden daarom beide gebruikt in deze toelichting. Het gemeenschappelijk recht van enquête geeft de gezamenlijke raden dezelfde onderzoeksbevoegdheden als de individuele raden op basis van de Gemeentewet reeds hebben ten aanzien van het gemeentebestuur. Het enquêterecht is nu nog op grond van de Gemeentewet beperkt tot de gemeentelijke inbreng in, c.q. het gemeentelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

14

handelen als onderdeel van een gemeenschappelijke regeling, omdat het een recht tot onderzoek van de raad jegens het door het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester gevoerde bestuur betreft. Met de introductie van het gemeenschappelijk recht van enquête krijgen de gezamenlijke gemeenteraden de mogelijkheid om onderzoek te doen naar eventuele misstanden bij een gemeenschappelijke regeling als geheel, door een gezamenlijke enquête uit te voeren naar de bestuursvoering van een gemeenschappelijke regeling. Dit instrument is nadrukkelijk bedoeld als stok achter de deur met het oog op het goed functioneren van gemeenschappelijke regelingen. De gemeenteraden zullen het gezamenlijk eens moeten worden over de inzet ervan en kunnen enkel een gemeenschappelijke onderzoekscommissie instellen als alle raden hiermee instemmen. Omdat een enquête alle deelnemers raakt en het instellen van het gemeenschappelijk orgaan dat nodig is om de gezamenlijke onderzoekscommissie te kunnen vormen instemming van alle raden vraagt, moeten alle raden daaraan deelnemen. De regering kiest er daarom voor om unanimiteit onder de raden voor te schrijven als voorwaarde voor het instellen van een onderzoek. Dat betekent niet dat elk raadslid voor een enquête moet zijn, wel dat alle raden in meerderheid dat moeten zijn.

Zonder overeenstemming tussen de raden zal een goede uitvoering van de enquête immers onmogelijk zijn. Aangezien de waterschappen geen wettelijk recht van enquête hebben is deze wijziging niet op hen van toepassing. g. Lokale rekenkamers Met deze wijziging wordt voorts de mogelijkheid van lokale rekenkamers, waaronder gezamenlijke rekenkamers, om onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling verduidelijkt. Gebleken is dat in de praktijk onduidelijkheid bestond over de vraag of rekenkamers deze mogelijkheid op grond van de huidige wet al hebben. Ook is toegevoegd dat een rekenkamer de andere rekenkamers van de deelnemers informeert op het moment dat een dergelijk onderzoek wordt ingesteld. Aangezien de waterschappen geen wettelijke bevoegdheid hebben om een rekenkamer in te stellen is deze wijziging niet op hen van toepassing. Verbeteren positie raden in gesprek over functioneren regeling: h. Afspraken over evaluatie in de gemeenschappelijke regeling Met dit voorstel wordt een verplichting gecreëerd om afspraken te maken over evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. Om te voorkomen dat dit voorstel leidt tot onnodige administratieve lasten voor de deelnemende partijen kiest de regering er niet voor om wettelijk voor te schrijven waar de evaluatie specifiek op gericht moet zijn, hoe vaak die moet plaatsvinden en op welke wijze.

Er kan dus ook worden gekozen voor de afspraak om de regeling niet te evalueren, maar dit is dan een bewuste keuze waar de gemeenteraad mee dient in te stemmen. De meerwaarde van een evaluatie is dat periodiek wordt stilgestaan bij het functioneren van de gemeenschappelijke regeling. Daarnaast kan een evaluatiemoment een ijkpunt in de samenwerking zijn. Met zo’n moment kan rekening gehouden worden bij bijvoorbeeld meerjarige investeringen. Daardoor kan een natuurlijk en mogelijk (financieel) gunstig moment van uittreden ontstaan als bij omvangrijke investeringen of overeenkomsten rekening wordt gehouden met de evaluatietermijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

15

i. Aanpassen regels gevolgen uittreding Hoewel artikel 9 van de Wgr al verplicht om bij een voor onbepaalde tijd ingestelde gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over het regelen van de gevolgen van de uittreding, laat de praktijk zien dat veel problemen worden ervaren ten gevolge van de uittreding. Dat komt omdat in de regeling vaak wordt volstaan met de afspraak dat in geval van uittreding het (algemeen) bestuur de uittreedvoorwaarden vaststelt. Om hier een einde aan te maken wordt voorgesteld artikel 9 van de Wgr aan te scherpen met een bepaling over de reikwijdte van de afspraken die moeten worden gemaakt over het regelen van de gevolgen van de uittreding, zodat niet langer volstaan kan worden met een vaststelling door het (algemeen) bestuur. Toegevoegd is dat in ieder geval afspraken moeten worden gemaakt over de gevolgen voor het vermogen van de rechtspersoon, waarbij moet worden gedacht aan afspraken over personeel, contracten, huisvesting en investeringen. Daarnaast wordt de verplichting om hierover afspraken te maken ook geïntroduceerd voor tijdelijke gemeenschappelijke regelingen. Hoewel deze regelingen vanwege de tijdelijkheid waarschijnlijk minder noodzaak tot uittreding zullen kennen, kunnen deze regelingen lange tijd bestaan.

Omdat daardoor uittreding kan voorkomen, valt niet goed uit te leggen waarom in deze gevallen geen afspraken over uittreding hoeven te worden gemaakt. Daarnaast is ook bij deze regelingen voorstelbaar dat een wijziging of toetreding gaat spelen, daarom wordt ook in de wet opgenomen dat hierover afspraken moeten worden gemaakt. j. Veranderingen in de begrotingscyclus De inrichting van de begrotingscyclus van gemeenschappelijke regelingen leidt in de praktijk tot een moeilijke verhouding tot die van gemeenten. Bijdragen aan een gemeenschappelijke regeling zijn verplichte uitgaven voor een gemeente die moeten worden verwerkt in de begroting van de gemeente zelf. Daar moet tijd voor zijn. Tegelijkertijd is het ook van belang dat een raad zicht heeft op de doelen van een gemeenschappelijke regeling en op de eigen begroting bij de bespreking van begrotingen van gemeenschappelijke regelingen. Zonder zicht op de doelen van een samenwerkingsverband is het lastig om iets te vinden van de begroting en zonder goed zicht op de financiële positie van de gemeente is het lastig te oordelen over investeringen of bezuinigingen bij een regeling. Vanuit gemeenteraden komt nu een sterk signaal dat de financiële stukken van een regeling vaak te weinig inhoud bevatten en te vroeg komen om deze goed te kunnen beoordelen. Daarom kiest de regering voor een verruiming van de uiterste termijnen.

Per regeling kan gekozen worden voor kortere termijnen, maar niet voor latere data. Dit biedt meer ruimte voor maatwerk al naar gelang de behoefte bij gemeenteraden. Om gemeenteraden meer positie te geven in de begrotingscyclus van een gemeenschappelijke regeling is ervoor gekozen de termijnen voor de indiening van de kadernota, ontwerpbegroting en begroting aan te passen. De begrotingscyclus van gemeenschappelijke regelingen sluit daardoor beter aan op die van gemeenten, waardoor het voor gemeenteraden makkelijker wordt te overzien wat de gevolgen zijn van uitgaven aan regelingen voor de eigen gemeente. Ook krijgen gemeenteraden langer de tijd om een zienswijze op de concept-begroting van een regeling te geven en ontvangen zij de kadernota later. Dit gebeurt door drie wijzigingen: – de kadernota moet voor 30 april naar gemeenteraden worden gestuurd in plaats van 15 april; – de begroting van een regeling moet uiterlijk 15 september naar gedeputeerde staten worden gestuurd in plaats van 1 augustus; en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 513, nr. 3

16

–

de ontwerpbegroting moet uiterlijk 12 weken voor 15 september voor een zienswijze aan gemeenteraden aangeboden worden, in plaats van 8 weken.

De mogelijkheden voor verruiming van de termijnen worden ingeperkt door samenloop met de gemeentelijke begrotingscyclus en praktische overwegingen als het zomerreces. De regering vindt het daarom niet wenselijk dat de concept-begroting later dan juni naar de gemeenteraden gaat, vandaar de keuze voor een termijn van 12 weken voor een zienswijze. Daardoor kan een raad nog vóór het zomerreces de conceptbegroting bespreken en dit na het zomerreces afronden. Door de indiening van de begroting bij de toezichthouder op 15 september te zetten, hebben de gemeenteraden vier weken langer de tijd, namelijk twaalf weken, om tot een eigen of met andere raden afgestemde zienswijze bij de concept-begroting te komen. De datum 15 september ligt fors dichter bij de datum waarop de gemeentelijke begroting moet worden ingediend bij de toezichthouder dan nu het geval is. Daardoor is het mogelijk een meer afgewogen oordeel te hebben over de conceptbegroting van een gemeenschappelijke regeling. De twee maanden tussen beide deadlines worden voldoende geacht om de uitgaven aan een regeling als verplichte uitgaven te verwerken in de gemeentelijke begrotingen.

2.5 Uitkomsten regiobijeenkomsten De uitkomsten van de hierboven in paragraaf 2.3 besproken onderzoeken en het merendeel van de in paragraaf 2.4 toegelichte wijzigingen zijn in juli 2019 op hoofdlijnen getoetst tijdens een viertal in opdracht van het Ministerie van BZK georganiseerde regiobijeenkomsten met direct betrokkenen uit de praktijk van gemeenschappelijke regelingen (bestuurders, volksvertegenwoordigers, directeuren van samenwerkingsverbanden en griffiers). Daarnaast zijn de bijeenkomsten benut om aanvullende input te verzamelen voor het wetsvoorstel en de overige maatrelen ter versterking van de democratische legitimatie van interbestuurlijke samenwerking op basis van de Wgr. In de bijeenkomsten kwam naar voren dat de gesignaleerde knelpunten worden herkend en dat de voorgestelde wijzigingen van de Wgr om de kaderstellende en controlerende rol van volksvertegenwoordigers bij gemeenschappelijke regelingen te versterken, over het algemeen neutraal tot positief worden ontvangen. Daarbij is nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de verschillen tussen gemeenschappelijke regelingen en opgeroepen om ruimte te laten aan de deelnemers om afwegingen te maken, oftewel ruimte voor maatwerk en differentiatie te creëren.