23-05-30 A12 TIC; Evaluatie beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008, bijlage.pdf

Functieverandering naar werken is identiek voor het functieveranderingsbeleid en het bestemmingsplan buitengebied.

Nevenactiviteiten

In de bestemmingsomschrijving van de bestemming agrarisch komt de regeling voor nevenactiviteiten terug. Dit is dus binnen de bestemming toegestaan. Er is geen aparte wijzigingsprocedure meer nodig om dit mogelijk te maken. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt voor de voorwaarden verwezen wordt naar het functieveranderingsbeleid. Echter, niet alle voorwaarden uit het functieveranderingsbeleid komen in de regeling voor nevenactiviteiten voor. Er is geen verwijzing gemaakt hiernaar. Bij afwijkingsregels voor nevenactiviteiten, zoals artikel 3.5.2 van het bestemmingsplan, komen deze voorwaarden ook niet terug. In het bestemmingsplan bestaat geen mogelijkheid voor verevening bij een groter oppervlak dan 350 m2, die in de beleidsregel wel wordt geboden. In lid 1 wordt verwezen naar een lijst aan nevenactiviteiten. In het functieveranderingsbeleid wordt er gewerkt met een indicatieve bedrijvenlijst. Deze lijsten zijn niet identiek. Een dergelijke lijst dient bij een bestemmingsplan dan ook concreter te zijn. Uiterwaarden Voor uiterwaarden geldt een afwijkend kader ten opzichte van agrarische gebieden en dit komt ook voort uit de beleidsregel. Dit is in dit bestemmingsplan geborgd door een aparte bestemming met dus een aparte regeling op te nemen voor de uiterwaarden, namelijk: agrarisch met waardenuiterwaarden.

Er is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen van de omschakeling van een agrarisch bedrijf naar een niet-agrarisch bedrijf. De categorieën voor de te slopen bebouwing wijken op eenzelfde wijze af van het functieveranderingsbeleid als de andere bestemmingen in het bestemmingsplan waarin het functieveranderingsbeleid is door vertaald. De eerste categorie uit het functieveranderingsbeleid is geschrapt en de tweede categorie is vanaf 750m2 in plaats van 500m2. Afwijkend ten opzichte van de bestemmingen agrarisch en agrarisch met waarden is dat het gebruiksoppervlak hier een maximum van 500 m2 heeft in plaats van 750 m2. Daarnaast is de regeling over verblijfs- en dagrecreatie of maatschappelijke functie hieruit verdwenen. Er is ook een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor het omschakelen van een agrarisch bedrijf naar wonen al dan niet met woningsplitsing. Dit kent nagenoeg dezelfde voorwaarden als de agrarische bestemmingen die eerder genoemd zijn. Echter, aanvullend is het uitsluiten van nieuw te bouwen bijgebouwen. Er een afwijkende regeling voor extra woningen bij sloop van bedrijfsbebouwing ten opzichte van de andere agrarische bestemmingen, wat ook conform hetgeen genoemd is in de toelichting is. De wijzigingsbevoegdheid sluit de realisatie van nieuwe bijgebouwen uit. Er mogen alleen bijgebouwen in bestaande bebouwing worden gerealiseerd.

Echter, de beleidsregel staat wel nieuw te bouwen bijgebouwen toe.

25

Nevenactiviteiten zijn ook onder voorwaarden binnen de bestemmingsomschrijving toegestaan. Dit is dezelfde regeling voor nevenactiviteiten als in de andere agrarische bestemmingen. Waar komen de wijzigingsbevoegdheden/regelingen terug? Waar het functieveranderingsbeleid een wat bredere insteek lijkt te hebben dan omvorming van agrarisch naar wonen of werken, lijkt dit zich niet helemaal door te vertalen naar de wijzigingsbevoegdheden. De wijzigingsbevoegdheden voor functieverandering zoals hierboven beschreven komen alleen voor in de bestemmingen Agrarisch en Agrarisch met waarden. Daarbij komt een aangepaste regeling voor in de bestemming Agrarisch met waarden-uiterwaarden. Delen van de regeling komen ook in andere bestemmingen voor. Hiertoe wordt in deze paragraaf een overzicht gegeven. Bedrijfsbestemming: De wijzigingsbevoegdheid voor het omschakelen van bedrijf naar wonen (eventueel met woningsplitsing) komt hier terug. Tevens komt er een regeling voor extra woningen bij sloop van bedrijfsbebouwing terug. Deze is echter gelijk aan de regeling voor uiterwaarden (artikel 7.6.2). Nieuwbouw van woningen is dan ook niet mogelijk binnen de wijzigingsbevoegdheid hier. Nevenactiviteiten zijn in de bestemmingsomschrijving niet opgenomen en dus niet toegestaan. Hier is geen regeling voor opgenomen.

Bedrijfsbestemming-uiterwaarden: De wijzigingsbevoegdheid voor het omschakelen van bedrijf naar wonen (eventueel met woningsplitsing) komt hier terug. Tevens komt er een regeling voor extra woningen bij sloop van bedrijfsbebouwing terug. Deze is echter gelijk aan de regeling voor uiterwaarden (artikel 7.6.2). Nieuwbouw van woningen is dan ook niet mogelijk binnen de wijzigingsbevoegdheid hier. Ook hier komt de regeling voor glastuinbouw niet voor, en hiervoor geldt dezelfde argumentatie als in de bedrijfsbestemming. Nevenactiviteiten zijn in de bestemmingsomschrijving niet opgenomen en dus niet toegestaan. Hier is geen regeling voor opgenomen. Cultuur en ontspanning: Geen van de regelingen komt hier voor.

26

Detailhandel: geen van de regelingen komt hier voor. Met uitzondering van de wijzigingsbevoegdheid voor het omschakelen van detailhandel (bedrijfswoning hierbij) naar wonen met eventuele woningsplitsing. Horeca: geen van de regelingen komt hier voor. Horeca-uiterwaarden: geen van de regelingen komt hier voor. Kantoor: geen van de regelingen komt hier voor. Kantoor-uiterwaarden: geen van de regelingen komt hier voor. Maatschappelijk: Geen van de regelingen komt hier voor. Recreatie: Geen van de regelingen komt hier voor. Recreatie-verblijf: Geen van de regelingen komt hier voor. Recreatie- verblijf uiterwaarden: geen van de regelingen komt hier voor. Sport: Geen van de regelingen komt hier voor. Sport- Golfterrein: geen van de regelingen komt hier voor. Wonen: De regeling voor nevenactiviteiten komt hier terug. Hier is aan toegevoegd dat nevenactiviteiten alleen bij voormalig agrarische bedrijven zijn toegestaan en dat degene die de activiteit uitoefent de bewoner van de woning is. Functieverandering naar werken komt ook niet terug. De regeling voor extra woningen bij sloop van agrarische bebouwing komt hier ook terug. De regeling voor glastuinbouw is niet opgenomen binnen de woonbestemming. Dit wekt de suggestie dat wanneer er glasopstanden zijn gerealiseerd ter plekke, deze gezien kunnen worden als agrarische bebouwing binnen deze regeling.

De sloopregeling voor agrarische bebouwing wordt dan toegepast op glastuinbouw. Dit zou meer terugbouwmogelijkheden geven in die gevallen. Voor de realisatie van extra woningen bij sloop van voormalig agrarische bebouwing is het afwijkend dat er geen mogelijkheid is tot machineberging van 150m2. De bijgebouwen dienen gebouwd te zijn binnen 20 meter afstand van de te realiseren woning, met een maximale oppervlakte van 90m2. Er is een afwijkingsbevoegdheid opgenomen voor een grotere oppervlakte met een maximum tot 120 m2. Wonen – uiterwaarden: Geen van de regelingen komt hier voor. Wonen – woonboot: Geen van de regelingen komt hier voor.

3.3.

Bestemmingsplan Park Lingezegen

Park Lingezegen is een bestemmingsplan dat een kleiner grondgebied in de gemeente omvat dan het bestemmingsplan Buitengebied. Ook binnen het bestemmingsplan park Lingezegen komt er een regeling voor functieverandering terug. Eenzelfde soort regelingen komen hier terug. Waaronder functieverandering naar wonen en werken bij sloop. De regelingen in Park Lingezegen wijken af ten opzichte van het bestemmingsplan buitengebied. Ze zijn in grote lijnen meer overeenkomend met het functieveranderingsbeleid zelf dan met het bestemmingsplan buitengebied.

27

Er is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor de omschakeling van bedrijf naar wonen. Dit is een uitgebreidere regeling dan in het bestemmingsplan buitengebied. Er worden meer voorwaarden gesteld aan het omvormen van bedrijfswoningen naar reguliere woningen al dan wel met woningsplitsing. Bij functieverandering naar wonen bij sloop van bedrijfsbebouwing zijn de categorieën gelijk aan de categorieën uit het bestemmingsplan buitengebied en niet aan het functieveranderingsbeleid. Qua mogelijkheden voor het terugbouwen van nieuwe bebouwing gelden dezelfde regels als in het bestemmingsplan buitengebied. Echter, de inhoud van woningen en oppervlakte van bijgebouwen is gelijk aan die zijn opgenomen in het functieveranderingsbeleid. Er zijn wat extra bepalingen opgenomen om een goede ruimtelijke ordening en goed woon- en leefklimaat te garanderen (voldoen aan wet geluidhinder en bodemonderzoek). Bij Park Lingezegen zijn er meer soorten wijzigingsbevoegdheden voor andere functieveranderingen. Zo is er in de bestemming bedrijf een wijzigingsbevoegdheid voor de omschakeling van bedrijf naar verblijfsrecreatie opgenomen. Er zijn geen specifieke regels/voorwaarden hierover gesteld in het functieveranderingsbeleid, maar hiertoe is wel een regeling opgenomen in de wijzigingsbevoegdheid.

Het functieveranderingsbeleid zou in de geest van het beleid ook gaan om omvorming naar verblijfsrecreatie, maar een specifieke regeling blijft achterwege in het beleid. Binnen de bestemming agrarisch – de buitens zijn ook verschillende wijzigingsbevoegdheden opgenomen zoals de omvorming van agrarisch bedrijf naar recreatie. Overigens zijn er in een aantal bestemmingen ook geen wijzigingsbevoegdheden voor functieverandering opgenomen, zoals bijvoorbeeld in de bestemming horeca, de verschillende sport bestemmingen. Ook in de recreatiebestemming zit geen wijzigingsgbevoegdheid voor functieverandering.

3.4.

Bevindingen

Er zijn een aantal belangrijke verschillen te herkennen in de beleidsregel en de toepassing/doorvertaling van de beleidsregel in de bestemmingsplannen buitengebied en Park Lingezegen. Deze verschillen zijn ontstaan door de doorvertaling van de beleidsregel in een bestemmingsplan dat concreter dient te zijn. Daarmee is te zien dat de wijzigingsbevoegdheid strakkere kaders geeft en meer concreet is dan de beleidsregel. De beleidsregel laat in de formulering meer ruimte. Daarnaast is te zien dat de beleidsregel niet in de totaliteit is door vertaald in het bestemmingsplan. Er is voor de meest voorkomende functieveranderingen gekozen. Daarnaast bestaan er ook verschillen tussen de kaders in de beleidsregel en in de wijzigingsbevoegdheden in het bestemmingsplan. De vertaling van functieverandering in het bestemmingsplan staat qua uitgangspunten wat dichter bij de notitie van de KAN-raad, zeker gelet op het verschil in categorisering bij sloop. In onderstaand overzicht is aangegeven waar de belangrijkste verschillen tussen de beleidsregel en bestemmingsplan met betrekking tot functieverandering in zitten: Functieverandering naar wonen • Bedrijfsbeëindiging is een voorwaarde in de wijzigingsbevoegdheid. Dit is geen genoemde voorwaarde in het functieveranderingsbeleid (gemeentelijk).

• Afwijking in categorieën: o In de beleidsregel bestaat de categorie 100 m2 tot 500m2 gesloopt oppervlak. Deze is komen te vervallen in het bestemmingsplan buitengebied o De categorie 500 tot 1500 m2 uit de beleidsregel is ook komen te vervallen in het bestemmingsplan buitengebied. Deze categorie is verkleind naar 750m2 tot 1500m2 gesloopt oppervlak. Daarbij zijn de terugbouw/hergebruik mogelijkheden hetzelfde.

28

• •

• •

Afwijking in maximale inhoudsmaat: De maximaal toegestane inhoudsmaat per woning is in de beleidsregel 600 m3 en in het bestemmingsplan 800 m3. Bijgebouwen: o Er is in het bestemmingsplan een maximum oppervlak van 90 m2 aan bijgebouwen toegestaan bij een woning. In de beleidsregel is dit 75 m2. o De afstandseis tussen de woning en bijgebouw is verkleind in het bestemmingsplan naar 20 meter, waar dit in de beleidsregel nog 25 meter was. Ook is er een aanvullende eis gesteld dat het binnen het voormalige bouwvlak/bestemmingsvlak en 3 meter achter de voorgevel gesitueerd dient te worden. Parkeren: Dat er maatwerk mogelijk is wordt in het bestemmingsplan benoemd. Dit is in de beleidsregel niet het geval. In de wijzigingsbevoegdheid is bedrijfsbeëindiging een voorwaarde.

Functieverandering naar werken • Bedrijfsbeëindiging is een voorwaarde in de wijzigingsbevoegdheid. Dit is geen voorwaarde in het functieveranderingsbeleid. • Afwijking in toegestaan oppervlakte dat mag worden gebruikt voor de werkfunctie: Het maximum oppervlakte in de beleidsregel is 500m2. In het bestemmingsplan is dit 750 m2. Bij verblijfs- of dagrecreatie of een maatschappelijke functie kan volgens de beleidsregel het maximum toegestane oppervlak worden vergroot met 250m2. In het bestemmingsplan is er voor dergelijke functies slechts 500m2 als maximum oppervlak toegestaan. • Multifunctioneel gebied: In de beleidsregel is er een groter maximum oppervlak mogelijk als er sprake is van een multifunctioneel gebied. Dit komt niet terug in dit bestemmingsplan. • De regeling dat als er één gebouw groter is dan het toegestane oppervlak dat gebouw gebruikt mag worden voor de werkfunctie als tenminste maar 50% van de bebouwing gesloopt is, komt niet terug in het bestemmingsplan, maar is wel in de beleidsregel opgenomen. Functieverandering naar woon-werkcombinaties • De regeling uit het functieveranderingsbeleid komt niet terug in het bestemmingsplan. Functieverandering bij glastuinbouw • Bedrijfsbeëindiging wordt als voorwaarde in de wijzigingsbevoegdheid genoemd. In het functieveranderingsbeleid is dit geen expliciet genoemde voorwaarde.

• Functieverandering naar wonen: o Vrijstaande woningen mogen een inhoud van 800 m3 hebben in plaats van 600 m3. o Woongebouwen met meerdere woningen mogen in de wijzigingsbevoegdheid dezelfde maximale totale inhoud hebben. De inhoud per woning binnen die woongebouwen is echter wel verhoogd. Dit geeft mogelijkheden tot binnen de woongebouwen een kleinere en grotere woning te realiseren. Nevenactiviteiten • De voorwaarden die zijn genoemd in het functieveranderingsbeleid, komen niet terug in de regelgeving in het bestemmingsplan.

29

4. De toepassing van functieverandering in het buitengebied van Overbetuwe In het kader van deze evaluatie zijn de vastgestelde bestemmingsplannen sinds 2008 geanalyseerd (zover deze beschikbaar zijn in de archivering). Deze plannen zijn nagelopen op de onderbouwing ten aanzien van het functieveranderingsbeleid en bij twijfel verder nagelopen op de regels en toelichting die een invloed zouden kunnen hebben op de beoordeling ten aanzien van functieverandering. Er is getoetst op de uitgangspunten van de gemeentelijke beleidsregel voor functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied, niet op andere kaders zoals het bestemmingsplan buitengebied of de notitie van de KAN-raad. De bestemmingsplannen en beoordelingen zijn in een overzicht bijgehouden (bijlage 1). Daarnaast is er per plan dat gebruik maakt van de regeling of hiervan afwijkt aangegeven waarom het in deze evaluatie als zodanig is beoordeeld (bijlage 2). Zoals ook al uit de analyse van de verschillende regelingen binnen de gemeente blijkt, laat de regeling veel ruimte voor beoordeling en zijn er ook ‘grijze gebieden’ waarin niet precies duidelijk is in hoeverre de regeling van toepassing is, of dat er voldaan wordt aan de regeling. Om deze reden is er ook per plan een toelichting gegeven waarom het op een bepaalde manier beoordeeld is binnen deze evaluatie. Dit maakt de beoordeling navolgbaar en inzichtelijk.

Dit geeft de lezer zelf de mogelijkheid een nuancering te vinden en te beoordelen in hoeverre of in welke mate het afwijkt van het beleid in diens oogpunt. Dit is noodzakelijk gebleken in deze evaluatie omdat gedurende de uitvoering van deze evaluatie al is gebleken dat de toepassing en het toepassingsbereik van de regeling sterk uiteenloopt en de toepassing niet altijd even eenduidig is gebleken.

4.1.

Uiteenzetting van de toepassing van de regeling

Uit de analyse van de vastgestelde plannen door de gemeenteraad sinds de in werking stelling van het beleid in 2008 blijkt dat er in het buitengebied vaak gebruik gemaakt wordt van deze regeling. In totaal zijn er in het buitengebied 131 bestemmingsplannen vastgesteld in de onderzochte periode. In 47 plannen is de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging 2008 toegepast. In de toelichtingen van deze bestemmingsplannen is er dan ook getoetst aan het functieveranderingsbeleid. Er is in vele mate meer sprake van functieverandering dan van nieuwvestiging. In 43 plannen is er sprake van functieverandering naar een andere functie. In de overige plannen is er sprake van nieuwvestiging, of een combinatie. Deze functieveranderingen zijn het vaakste van agrarisch naar wonen, maar er vinden ook andere functieveranderingen plaats. Bijvoorbeeld naar werken, maar ook van functies als recreatie naar wonen. In deze laatste gevallen wordt er niet altijd aan de beleidsregel getoetst in het bestemmingsplan, maar deze zijn in de voorgenoemde telling niet meegenomen en worden apart benoemd later in dit hoofdstuk. Daarnaast worden met meerdere plannen (alleen) bedrijfswoningen omgezet in reguliere woonbestemmingen zonder verdere sloop of hergebruik van bedrijfsgebouwen voor extra woningen, of andere vorm van verevening. Er wordt hierbij niet aan het beleid functieverandering getoetst.

Zoals in de evaluatie van de regeling al gesteld is, is dat het niet expliciet benoemd is als functieveranderingsbeleid. In de regeling van de beleidsregel is echter ruimte voor interpretatie om een dergelijke omvorming van agrarische bedrijfswoning naar reguliere woning wel als daadwerkelijk vallend binnen het functieveranderingsbeleid te zien. Daarom is het in het overzicht apart aangegeven wanneer dit van toepassing is. Gelet op de beleidsregel en de regionale notitie is wel te stellen dat de omvorming van agrarische bedrijfswoning naar reguliere woning zonder verevening of verder hergebruik, niet onwenselijk is. Er zijn immers geen concrete uitgangspunten of voorwaarden voor benoemd. Gelet op de notitie en de beleidsregel is dus te stellen dat men wel zou kunnen spreken van een functieverandering, maar zijn hier geen kaders voor gesteld. Daarmee zou men kunnen stellen dat omvorming van agrarische bedrijfswoning naar reguliere woning niet ongewenst is, en er ook geen verdere kaders/voorwaarden voor gelden op basis van de beleidsregel. 30

De wijzigingsbevoegdheden die in het bestemmingsplan Buitengebied zijn opgenomen worden niet vaak toegepast. De meeste bestemmingsplannen zijn namelijk herzieningen van het bestemmingsplan en geen bestemmingsplanwijzigingen. Er wordt vaak een andere vorm van verevening gezocht dan enkel sloop. In 15 gevallen wordt er een andere vorm van verevening gezocht om te voldoen aan de beleidsregel. Er is dan ook te stellen dat er in eerste opzet vaak niet voldaan wordt aan het primaire uitgangspunt van de beleidsregel, namelijk sloop, en dat hiermee een andere vorm van verevening gezocht wordt om de ontwikkeling toe te staan binnen de regeling. In de meeste gevallen is de aanvullende verevening nodig omdat er niet voldoende gesloopt wordt of kan worden. Het doel van de wijzigingsbevoegdheden is om met een ‘gemakkelijkere’ ‘snellere’ procedure een functieverandering mogelijk te maken. De vraag is daarbij te stellen of dit doel wel bereikt wordt, gezien de geringe toepassing van de wijzigingsbevoegdheden. Er zijn ook een aantal gevallen waarin het niet voldoet aan de beleidsregel of dat dit twijfelachtig is. Dat het in het kader van deze evaluatie beoordeeld is als niet voldaan aan het beleid heeft uiteenlopende oorzaken. Ter nuancering, dat wil niet automatisch zeggen dat het in alle gevallen volledig niet aan het beleid voldaan wordt.

In sommige gevallen wordt er niet voldaan aan het aantal sloopmeters, maar is ook geen andere vorm van verevening beschreven in het bestemmingsplan. Er is dan onduidelijk op basis waarvan het alsnog is toegestaan. Ook is het in sommige gevallen zo dat het agrarische bedrijf niet wordt beëindigd of er agrarische bebouwing gedeeltelijk niet gesloopt wordt ondanks er nieuwbouw plaatsvindt voor woonfuncties. Dit zijn wel zaken die niet passend zijn in de beleidsregel. In enkele gevallen worden niet alle ontwikkelingen bij verandering naar verschillende functies op hetzelfde perceel getoetst aan het beleid. In enkele gevallen wordt er überhaupt (ten onrechte) niet getoetst aan het functieveranderingsbeleid. In twintig bestemmingsplannen is het zondermeer duidelijk dat er wel aan de voorwaarden uit de beleidsregel voldaan wordt en zijn er ook geen aanvullende vormen van verevening nodig geweest.

4.2.

Analyse van toepassingen in de bestemmingsplannen in het buitengebied

In paragraaf 4.1 is op een meer kwantitatieve manier geduid in welke mate en wijze de toepassing van de beleidsregel heeft plaatsgevonden. In deze paragraaf zal worden ingegaan op hoe de beleidsregel is toegepast en wordt hierop gereflecteerd. Er zal niet op specifieke bestemmingsplannen worden ingegaan, maar wel op algemene en meer overkoepelende toepassingen die uit de analyse van deze plannen naar voren komen. Het zal gaan over wat hierbij opvallend is in de toepassing, maar ook om zaken waaruit blijkt dat de regeling op een andere wijze dan is voorgeschreven wordt toegepast, of waar kanttekeningen te plaatsen zijn bij de toepassing. •

•

Een van de uitgangspunten van de regeling is dat er pas nieuwbouw mag plaatsvinden als hergebruik niet mogelijk is en als alle bedrijfsbebouwing gesloopt is. In de toepassing is dit niet altijd een gehanteerd uitgangspunt. Er wordt ook nieuwbouw toegestaan wanneer er geen sprake is van volledige sloop. (In paragraaf 4.3 komt ook terug dat de gemeentelijke beleidsregel hier onduidelijke kaders voor geeft, hoewel ook daar een uitgangspunt is dat alle bebouwing gesloopt dient te worden). Er wordt verevend voor een tekort aan sloopmeters in de sloopcategorieën en niet voor het tekort aan sloopmeters op basis van het uitgangspunt dat er ten minste 50% reductie zou moeten zijn van bedrijfsbebouwing. Om dit te illustreren met een hypothetisch voorbeeld, dat wel realistisch is in hoe de beleidsregel in sommige gevallen wordt toegepast: o Stel er is 3000m2 aan bedrijfsbebouwing in een agrarisch gebiedstype. De initiatiefnemer sloopt hiervan 1000m2. Dit is 33,3% van de bebouwing. Er wordt niet voldaan aan de 50% sloopnorm. Op basis van 1000m2 sloop zijn maximaal 2 woningen toegestaan in een bestaand bijgebouw of in een nieuw woongebouw 31

• • •

volgens de sloopregeling. Echter, er wordt naar verevening gezocht omdat er niet voldaan wordt aan de 50% reductie. Deze wordt gevonden in landschappelijke inpassing. Vervolgens wordt er bij de beoordeling van in welke categorie het valt alsnog uitgegaan van bouwrechten die zouden horen bij een sloop van 1500m2. Daarmee ontstaan er meer bouwrechten dan dat er eigenlijk sloopmeters zijn. Met verevening wordt dus een andere hoeveelheid bouwrechten toegestaan. Echter, de regeling schrijft niet voor dat hiervoor verevend kan worden. Er kan alleen verevend worden voor een tekort aan de reductie van bebouwing van 50%. In sommige gevallen worden er meer bouwrechten toegekend dan er op grond van de sloopmeters ontstaan, of dat het beleid toestaat. De agrarische activiteit is niet altijd (volledig) beëindigd wanneer er gebruik wordt gemaakt van de functieveranderingsregeling. Er zitten verschillen tussen de regelingen voor functieverandering tussen de verschillende beleidsdocumenten/bestemmingsplannen. Zo ook in de categorisering van de sloopregeling, maar ook op meerdere vlakken, zoals beschreven is in deze evaluatie in paragraaf 3.4. Daarmee is de realiteit dat enkele bestemmingsplannen aan de ene regeling wel voldoen en aan de andere regeling niet.

4.3.

Analyse verschillen tussen beleidsstukken in toepassing

Zoals uit voorgaande hoofdstukken die ingingen op de werking van de gemeentelijke beleidsregel, de doorvertaling in het bestemmingsplan buitengebied, en de regionale notitie van de KAN-raad, zijn er afwijkende kaders in deze regelingen ten opzichte van elkaar. Hoewel er in deze evaluatie met name nadruk is gelegd op de toepassing van de gemeentelijke beleidsregel voor functieverandering, komt ook in de analyse van de toepassing van de beleidsregel naar voren dat er bij het hanteren van de verschillende toetsingskaders uit deze stukken, ook andere resultaten en beoordelingen kunnen ontstaan. Hier wordt in deze paragraaf op gereflecteerd. • De beleidsregel gaat in principe om alle functieveranderingen in het buitengebied van de voormalige functie naar wonen, werken of een combinatie daarvan. Ook voor recreatieve voorzieningen, nevenactiviteiten en zorgfuncties zijn regelingen opgenomen. In zowel de doorvertaling naar het bestemmingsplan buitengebied, als in de daadwerkelijke uitvoering, blijkt dat de nadruk sterk ligt op de agrarische functies die omvormen naar een andere functie (veelal wonen). o Wanneer er functieveranderingen zijn waarbij er meerdere functies ontstaan zoals horeca of recreatie bij wonen, dan wordt vaak niet de totale omvorming getoetst aan het beleid.

Daarnaast worden ook niet alle functieveranderingen naar wonen getoetst aan het beleid, wanneer het een andere bestemming dan agrarisch betreft. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een omvorming van recreatie of horeca naar wonen. o De sloopregeling voor extra woningen richt zich sterk op agrarische bedrijven. Het is namelijk af te vragen of andersoortige bedrijven in het buitengebied een dermate groot oppervlak bedrijfsbebouwing heeft om te kunnen voldoen aan het aantal sloopmeters. • De regeling uit de gemeentelijke beleidsregel stelt dat nieuwbouw pas mag plaatsvinden bij volledige sloop. Dit is ook in lijn met de regionale notitie van de KAN-raad. Echter, als men in de sloopregeling kijkt voor omvorming naar wonen, wordt daar geïmpliceerd dat er keuze is tussen hergebruik of herbouw wanneer het aantal vierkante sloopmeters wordt bereikt. • De vereveningsvormen zien slechts op een select aantal regels in de regelingen toe. Echter, er is geen regeling die aangeeft dat er van de categorieën sloop afgeweken kan worden middels verevening, waardoor er meer woningen/bouwrechten ontstaan dan het aantal sloopmeters eigenlijk toestaat. De praktische toepassing van de vereveningsvormen wordt daarmee breder toegepast. 32

•

• • •

•

• • • •

Zoals ook uit de toelichting op de verschillende beleidskaders (gemeentelijke beleidsregel, regionale notitie en doorvertaling in het bestemmingsplan buitengebied) blijkt, zijn er een aantal verschillen tussen de regelingen. Het is daarbij niet duidelijk aan welke regeling nu getoetst moet worden, en welke regeling daarbij leidend is. Dit kan iets betekenen voor rechtszekerheid, en verwarring geven bij de beoordeling. Daarnaast kan het leiden tot ‘shopgedrag’ bij initiatiefnemers, waarbij zij gebruik willen maken bij de voor hen meest gunstige regelingen. Landschappelijke inpassing is zowel een vereiste/uitgangspunt bij de beleidsregel, als dat het een vereveningsvorm is. Het is daarmee onduidelijk wat de kaders zijn die onderdeel zijn van het uitgangspunt, en de kaders zijn die onderdeel zijn van de extra verevening. De vereveningsvormen zijn alleen beschreven in de beleidsregel als onderdeel van de notitie van de KAN-raad. Er is niet expliciet genoemd hoe de gemeente in haar beleidsregel om gaat met deze vereveningsvormen. In de notitie van de KAN-raad is het uitgangspunt het terugbrengen van maximaal 2 woningen. Bij 3000m2 sloop staat de gemeentelijke beleidsregel echter een uitgangspunt van 3 woningen toe, met daarbij nog ruimte voor maatwerk. De notitie van de KAN-raad laat deze ruimte niet. Daar zijn maximaal 2 woningen/woongebouwen toegestaan.

Bij een functieverandering naar wonen bestaat in de beleidsregel de categorie 100-500 m2 sloopoppervlak. Deze bestaat in de regionale notitie niet. Vanuit de regionale notitie ontstaan vanuit dit sloopoppervlak geen bouwrechten. Deze ontstaan pas vanaf 750m2. Deze categorie loopt dan van 750-1500m2 in de notitie van de KAN-raad, in de beleidsregel begint deze categorie al bij 500m2. Daarmee ontstaan er op basis van de verschillende regelingen verschillende beoordelingen voor ontstane bouwrechten. De categorisering is weer hersteld in het bestemmingsplan buitengebied. Echter, het beleid is tegelijkertijd ook nog van kracht. Niet de gehele gemeentelijke beleidsregel is door vertaald naar het bestemmingsplan buitengebied. De gemeentelijke beleidsregel stelt geen kaders voor functieveranderingen zonder sloop. In de praktijk blijkt dat ook veel agrarische bedrijfswoningen worden omgezet in reguliere woningen zonder sloop. Er vindt dan ook geen andersoortige verevening plaats. De gemeentelijke beleidsregel voor functieverandering is niet heel duidelijk over de noodzaak van bedrijfsbeëindiging. Dit wordt pas geborgd in het bestemmingsplan buitengebied. De KAN-raad stelt in haar regionale notitie dit echter wel als voorwaarde. De regeling van de KAN-raad geeft aan dat de gemeente (onder voorwaarden) ook herbouw kan toestaan in gebieden waar de sloop niet plaatsvindt.

De gemeente kan dit bijvoorbeeld ook in bestemmingsplannen opnemen. Dit wordt echter in het gemeentelijk functieveranderingsbeleid niet benoemd, maar wel toegepast. Er zijn in de uitvoering meerdere plannen geweest waarbij de nieuwbouw elders plaatsvond, dan de sloop.

4.4.

Kritische reflectie op de toepassing op basis van data

In deze analyse blijkt dat de regeling niet op alle specifieke gevallen regels stelt. De regeling laat ruimtes voor interpretatie en invulling. Dat maakt een beoordeling ook subjectiever van aard, gezien de kaders niet hard gesteld zijn. Het is van belang geweest in deze analyse om een grens te trekken wat wel en niet onder de regeling valt, omdat het toepassingsbereik niet duidelijk (genoeg) wordt ingekaderd voor alle situaties. In deze analyse is gekeken wat onder de regeling en het beleid valt, ook al is dit in het bestemmingsplan daartoe zelf niet getoetst of benoemd. Dit maakt namelijk ook meteen inzichtelijk op welke mogelijke onderdelen de regeling dus te weinig of juist te veel ruimte laat. Er is ook aangegeven waar bijvoorbeeld niet duidelijk wordt of het (volledig) binnen de regeling valt of waar het wel in de geest van de regeling valt, maar er geen kaders zijn beschreven. Er is bijgehouden hoe beoordeeld is of een plan passend is binnen de regeling of niet. Dit geeft een nuancering en uitleg bij de cijfers. Daarnaast kan de lezer daarmee ook zelf een oordeel vormen. 33

4.5.

Reflectie op de regeling vanuit beleidsmedewerkers

In het kader van deze evaluatie is aan beleidsmedewerkers die nauw betrokken zijn bij de toepassing van de beleidsregel naar hun reactie. Thema’s van reflectie die hierbij terugkomen zijn de volgende. Is met deze regeling leegstand, verpaupering etc. te voorkomen? Zijn de stoppende agrariërs geholpen met deze regeling? Welke nadelen kleven er aan deze regeling? Zoals bijvoorbeeld terugbouwen op de slooplocatie. Er ontstaat zo namelijk een versnippering aan woonlocaties in het buitengebied. Is dit bijvoorbeeld te clusteren? Dit sluit ook aan bij de Omgevingsvisie 2040 van de gemeente Overbetuwe, specifiek paragraaf 4.1.

34

5. Conclusie en aanbevelingen Gedurende de werking van de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied van 2008, hebben er meerdere geldende toetsingskaders langs elkaar bestaan gedurende enkele jaren. Buiten de beleidsregel zijn namelijk ook de regionale notitie van de KAN-raad en het bestemmingsplan buitengebied toetsingskaders geweest ten aanzien van het al dan wel of niet toestaan van een functieverandering. De notitie van de KAN-raad is nu niet langer bindend. Enkel doordat in het gemeentelijk beleid naar deze notitie verwijzen, is deze nog bindend voor de gemeente Overbetuwe. Uit deze evaluatie blijkt dat deze kaders niet met elkaar overeenkomen op verschillende facetten. Dit zorgt ervoor dat het onduidelijk is geweest en nog steeds onduidelijk kan zijn bij het beoordelen van een initiatief welk kader gehanteerd moet worden om te beoordelen of het passend is of niet. Het heeft de aanbeveling om één lijn te hanteren en de beoordelingskaders met elkaar te integreren en te laten corresponderen. Daarnaast heeft het ook de aanbeveling om de spelregels duidelijk af te kaderen. Op veel vlakken wordt in de toepassing maatwerk, andere vormen van verevening of ruimte gezocht. Pas de kaders zo aan dat je de ruimte geeft die je wilt geven, maar verklein het aantal zaken dat ter beoordeling voor dient te liggen bij de gemeente.

Vrijwel alle regelingen worden een beoordelingsregel in de beleidsregel omdat verevening breder wordt toegepast dan voorzien is. Daarom is ook een aanbeveling om toe te zien op of de verevening die wordt toegepast ook op een juiste manier wordt toegepast en ook op dat onderdeel toegepast mag worden. Daarnaast is niet afgebakend of zijn geen kaders gegeven voor verevening. Op basis van de beleidsregel wordt het niet duidelijk inzichtelijk hoeveel verevening genoeg is en op basis waarvan beoordeeld wordt wat genoeg is. Gelet op het feit dat er provinciaal en regionaal geen kaders meer gesteld worden zoals voorheen het geval is geweest bij functieverandering, zou het de aanbeveling hebben om te onderzoeken hoe beleid ten aanzien van functieverandering geïntegreerd zou kunnen worden of aanvullend zou kunnen werken op andere beleidsdocumenten. Hiermee kan ook beter invulling gegeven worden aan de strategische principes die de raad in de ‘Omgevingsvisie Overbetuwe 2040’ heeft vastgesteld voor (functieverandering in) het buitengebied. Tegelijkertijd zijn er namelijk geen kaders meer waarop ons beleid gebaseerd dient te zijn of een doorvertaling van dient te zijn. Er bestaat momenteel de beleidsvrijheid als gemeente hier zelf beleid over te ontwikkelen of het beleid zelfs los te laten.

Dit geeft de gemeenteraad de vrijheid om de huidige beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008 naar eigen inzicht en behoefte te herzien. Hierbij zou je het beleid kunnen verbreden of versmallen, of kunnen aansluiten op andere beleidskaders binnen de gemeente Overbetuwe. Om voorbeelden uit de praktijk te noemen, zou bijvoorbeeld onderzocht kunnen worden of ontstane bouwrechten elders dan de locatie waar gesloopt is geclusterd kunnen worden, wat ook zou aansluiten op hetgeen in hoofdstuk 4 van de Omgevingsvisie is gesteld. Het behoeft de aanbeveling om deze mogelijkheden te onderzoeken. Dit komt tegemoet aan de reflectie van betrokken stakeholders die in 2018/2019 heeft geleid tot de nieuwe strategische principes voor functieverandering uit paragraaf 4.1 van de geldende Omgevingsvisie. Deze stakeholders zijn voorafgaand aan de Omgevingsvisie 2040 betrokken geweest in de totstandkoming van de Omgevingsvisie op specifiek dit onderdeel.

5.1 Concrete aanbevelingen voor aanpassing beleid In hoofdstuk 3 (paragraaf 3.4) bij deze evaluatie worden een aantal verschillen tussen de beleidsregel en de doorvertaling in het bestemmingsplan Buitengebied uiteengezet. De doorvertaling van een beleidsregel in een regeling in het bestemmingsplan vereist dat een beleidsregel concreet gemaakt dient te worden. De kaders moeten duidelijk afgebakend zijn. Dit zorgt ervoor dat er ook verschillen kunnen ontstaan, waar het beleid nog ruimte voor afweging en maatwerk laat, laat een regeling in een bestemmingsplan dit niet/minder. Daarnaast is ook niet de gehele beleidsregel in volle breedte concreet door te vertalen in bestemmingsplannen, waardoor er altijd twee kaders zullen blijven 35

bestaan wanneer men de keuze maakt een beleidsregel door te vertalen. Vanuit dienstverlening is het aantrekkelijk en ook een bewuste keuze geweest de beleidsregel voor de meest voorkomende vormen van functieverandering wel door te vertalen. Met een wijzigingsbevoegdheid kun je namelijk daarmee makkelijker deze ontwikkelingen toestaan en regelen. In het bestemmingsplan Buitengebied is er qua categorisering van de sloopcategorieën een aanpassing geweest ten opzichte van de beleidsregel. Deze aanpassing heeft plaatsgevonden omdat de categorisering in onze beleidsregel niet correspondeerde met de voorgeschreven categorieën opgenomen in de notitie van de KAN-raad. Heden de dag is er daarom nog een verschil in deze categorieën tussen de beleidsregel en de regeling in het bestemmingsplan buitengebied. De volgende concrete voorstellen voor aanpassing van de beleidsregel kunnen worden gegeven: • Gelet op de verschillen benoemd in paragraaf 3.4: Pas de maatvoeringen, sloopcategorieën en maatvoeringen van de beleidsregel aan naar de kaders die hiervoor gesteld zijn in het bestemmingsplan Buitengebied. Het overzicht uit paragraaf 3.4 kan hierin leidend zijn. • Stel duidelijke kaders voor verevening: Het is op basis van de beleidsregel niet duidelijk wanneer verevening genoeg is.

Soms is ook niet duidelijk wat een uitgangspunt is voor de toepassing van beleid, of wat een andere vorm van verevening is (landschappelijk inpassing). Scherp hiervoor de spelregels aan en geef hier duiding aan in de beleidsregel. • Het beleid heeft een brede toepassing. Let er in de bewoordingen in het beleid op dat concreet genoeg blijkt waar de specifieke regeling op toeziet en waarop niet. Vooral afbakenen waar het niet op toeziet is vaak niet gebeurd. Er ontstaan daarmee grijze gebieden waarin regels ruimte voor interpretatie kunnen laten. • Onderzoek met de beleidsvrijheid die er momenteel is ontstaan op welke manier de beleidsregel ook beter kan aansluiten bij het (recentere) gemeentelijke beleid, waaronder de Omgevingsvisie. Daarbij is er ook nieuwe ruimte om de integraliteit hierin op te zoeken en de beleidsregel te verbreden naar een bredere visie op het buitengebied.

36

BIJLAGEN Bijlage 1: Overzicht bestemmingsplannen in het buitengebied

37

Bijlage 2: Toelichting op analyse toepassing beleidsregel per vastgesteld bestemmingsplan

38