23-05-30 A12 TIC; Evaluatie beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008, bijlage.pdf

Evaluatie beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied

April 2023

Inhoudsopgave Samenvatting...........................................................................................................................................3 1.

2.

3.

Inleiding ...........................................................................................................................................4 1.1.

Aanleiding................................................................................................................................4

1.2.

Doel .........................................................................................................................................4

1.3.

Opzet van deze evaluatie ........................................................................................................4

Doelen van functieverandering .......................................................................................................6 2.1.

Streekplan Gelderland 2005 ....................................................................................................6

2.2.

Regionaal Plan 2005-2020 .......................................................................................................6

2.3.

Regionale notitie KAN-raad .....................................................................................................7

2.4.

Beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008 ....................11

Regelingen voor functieverandering .............................................................................................13 3.1.

4.

5.

Beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008 ....................13

3.1.1.

Nieuwvestiging (agrarisch bedrijf).................................................................................19

3.1.2.

Verschillen in gebiedstypen...........................................................................................20

3.2.

Bestemmingsplan buitengebied 2013 ...................................................................................20

3.3.

Bestemmingsplan Park Lingezegen .......................................................................................27

3.4.

Bevindingen ...........................................................................................................................28

De toepassing van functieverandering in het buitengebied van Overbetuwe ..............................30 4.1.

Uiteenzetting van de toepassing van de regeling..................................................................30

4.2.

Analyse van toepassingen in de bestemmingsplannen in het buitengebied.........................31

4.3.

Analyse verschillen tussen beleidsstukken in toepassing......................................................32

4.4.

Kritische reflectie op de toepassing op basis van data..........................................................33

4.5.

Reflectie op de regeling vanuit beleidsmedewerkers ...........................................................34

Conclusie en aanbevelingen ..........................................................................................................35 5.1 Concrete aanbevelingen voor aanpassing beleid ........................................................................35

BIJLAGEN ...............................................................................................................................................37 Bijlage 1: Overzicht bestemmingsplannen in het buitengebied........................................................37 Bijlage 2: Toelichting op analyse toepassing beleidsregel per vastgesteld bestemmingsplan..........38

2

Samenvatting De aanleiding om te reflecteren op deze beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied is een motie die in het jaar 2018 is aangenomen door de gemeenteraad. Door middel van deze evaluatie kan een voorzet worden gegeven voor een eventuele herziening van het functieveranderingsbeleid. Er bestaan verschillende beleidskaders voor functieverandering die ten grondslag liggen aan de gemeentelijke beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008. Dit zijn het provinciale Streekplan 2005, Regionaal Plan 2005-2020 en de regionale notitie van de KAN-raad. Momenteel is er geen provinciaal of regionaal beleid meer aangaande functieverandering. Echter, doordat de gemeente Overbetuwe in de gemeentelijke beleidsregel verwijst naar de notitie van de KAN-raad is deze nog wel zelfbindend. Met de vaststelling van het bestemmingsplan buitengebied in 2013 zijn verschillende aspecten van de beleidsregel functieverandering vertaald in wijzigingsbevoegdheden in het bestemmingsplan. Daarnaast zijn er ook in het bestemmingsplan Park Lingezegen een aantal regelingen die betrekking hebben op functieverandering opgenomen. In de uitwerking van de regelingen blijkt dat de beleidsregel niet in zijn geheel door vertaald naar het bestemmingsplan, maar voor de meest voorkomende functieveranderingen. Dit is ook een bewuste keuze geweest.

Het bestemmingsplan stelt concretere kaders, wat gezien de aard van een bestemmingsplan ten opzichte van een beleidsregel ook aannemelijk is. Echter, wat blijkt is dat de inhoudelijke kaders niet overeenstemmend zijn op alle aspecten. Dit leidt ertoe dat er in concrete toepassing verschillende toetsingskaders zijn die een andere uitkomst kunnen hebben voor de toepassing. Het blijkt dat de gemeentelijke beleidsregel in de afgelopen jaren veelvuldig is toegepast. Dit in tegenstelling tot de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan buitengebied die weinig is toegepast. De toepassing gaat in de meeste gevallen over functieverandering en in sterk mindere mate over nieuwvestiging. De nadruk bij functieverandering ligt op de functieverandering van agrarische bedrijvigheid naar een reguliere woonbestemming met de realisatie van nieuwbouwwoningen of hergebruik van bestaande bebouwing voor bewoning. In de toepassing blijkt dat er veel gebruik is gemaakt van andere vormen van verevening dan de primaire vereveningsvorm sloop van bedrijfsbebouwing die in principe het uitgangspunt is van de regeling. Andere vormen van verevening zijn vaak ook een aanvulling op de sloop. In de toepassing blijkt dat er ruimte gezocht wordt in de toepassing van de regeling.

Er blijkt uit de analyse van de regelingen dat de definiëren en inkadering vrij ruim blijft en er hierdoor ruimte ontstaat voor interpretatie. Ook blijkt dat er soms meer ruimte wordt toegepast dan de regeling eigenlijk voorschrijft. Vanuit de analyse van de regelingen uit de beleidsregel, de doorvertaling in het bestemmingsplan en de praktische toepassing van de beleidsregel in de afgelopen jaren kunnen de volgende aanbevelingen gedaan worden om de beleidsregel aan te passen: • Pas de maatvoeringen, sloopcategorieën en maatvoeringen van de beleidsregel aan naar de kaders die hiervoor gesteld zijn in het bestemmingsplan buitengebied. • Stel duidelijke kaders voor verevening: Het is op basis van de beleidsregel niet duidelijk wanneer verevening genoeg is. Soms is ook niet duidelijk wat een uitgangspunt is voor de toepassing van beleid, of wat een andere vorm van verevening is (landschappelijk inpassing). Scherp hiervoor de spelregels aan en geef hier duiding aan in de beleidsregel. • Het beleid heeft een brede toepassing. Let er in de bewoordingen in het beleid op dat concreet genoeg blijkt waar de specifieke regeling op toeziet en waarop niet. Vooral afbakenen waar het niet op toeziet is vaak niet gebeurd. Er ontstaan daarmee grijze gebieden waarin regels ruimte voor interpretatie kunnen laten.

• Onderzoek met de beleidsvrijheid die er momenteel is ontstaan op welke manier de beleidsregel ook beter kan aansluiten bij het recentere gemeentelijke beleid, waaronder de Omgevingsvisie. Daarbij is er ook nieuwe ruimte om de integraliteit hierin op te zoeken en de beleidsregel te verbreden naar een bredere visie op het buitengebied. 3

1. Inleiding 1.1.

Aanleiding

In 2008 stelde de gemeenteraad de ‘beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied’ vast (hierna afgekort tot ‘beleidsregel functieverandering’). Na inwerkingtreding is de beleidsregel veelvuldig toegepast bij ruimtelijke initiatieven in het buitengebied van Overbetuwe. In 2013 stelde de gemeenteraad van Overbetuwe het bestemmingsplan Buitengebied vast. Daar is de beleidsregel ook vertaald in de regels bij dit bestemmingsplan. Doormiddel van verschillende wijzigingsbevoegdheden kan het college van B&W een plan dat van de regeling gebruik maakt vaststellen. De aanleiding om te reflecteren op deze beleidsregel functieverandering is een motie die in het jaar 2018 is aangenomen door de gemeenteraad. Op 29 mei 2018 nam de gemeenteraad een besluit over het bestemmingsplan “Buitengebied, Ooijenhuizensestraat 2 en Wolfkampseweg ongenummerd, Randwijk”. De gemeenteraad constateerde dat de percelen bij dit bestemmingsplan niet in elkaars nabijheid lagen en dat er een tekort was aan gesloopte vierkante meters agrarische opstallen om de nieuwbouw te rechtvaardigen. Aangegeven werd dat conform de vigerende beleidsregel er in dit bestemmingsplan gecompenseerd werd door extra vereveningsmaatregelen te treffen.

De gemeenteraad sprak hierin een behoefte uit om samen met het college van B&W een langeretermijnvisie te ontwikkelen en vast te stellen ten aanzien van bouwen in het buitengebied vooruitlopend op de omgevingsvisie. Enkele strategische principes voor functieverandering ten behoeve van de lange termijn zijn al opgenomen in paragraaf 4.1 van de ‘Omgevingsvisie Overbetuwe 2040’. De Omgevingsvisie 2040 is in oktober 2019 vastgesteld. De gemeenteraad verzocht het college van B&W om het volgende in de motie: • • •

de raad een overzicht te doen toekomen van alle tot nu toe door de raad vastgestelde besluiten over “bouwen, wonen en werken in het buitengebied van Overbetuwe”; de raad daarnaast een overzicht te doen toekomen waaruit blijkt welke wet en regelgeving ( incl Rijk en Provincie) van toepassing zijn; beleidsregel “functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied Overbetuwe 2008” met de raad te evalueren.

1.2.

Doel

Dit document gaat in op bovenstaand verzoek van de raad om overzicht en een evaluatie. Dit document geeft een aanzet om de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied Overbetuwe 2008 met de raad te evalueren. Het doel van deze rapportage is om de gemeenteraad van de gevraagde informatie te voorzien en hiermee de toepassing en inhoud van de beleidsregel te analyseren en in kaart te brengen. Dit evaluatierapport geeft de gemeenteraad handvatten voor het vervolg ten aanzien van functieveranderingsbeleid.

1.3.

Opzet van deze evaluatie

Hoofdstuk 2 bevat een uiteenzetting van de beleidskaders voor functieverandering. Er is samenvattend uitgewerkt wat de doelen van de verschillende beleidskaders zijn die momenteel geldend zijn, maar ook in het verleden golden en de basis zijn geweest voor het gemeentelijke beleid. Hierbij gaat het om de doelen van functieverandering die beoogd zijn met de verschillende beleidsstukken. Vervolgens gaat hoofdstuk 3 in op de doorvertaling van deze doelen in specifieke regelingen en hoe deze regelingen onderling met elkaar samenhangen. Ook wordt er ingegaan op verschillen en overeenkomsten in de regelingen. Vervolgens worden hier de bevindingen bij gegeven. 4

De daaropvolgende stap is geweest om inzichtelijk te maken hoe de regeling uit het gemeentelijke beleid in de praktijk is toegepast. In de bijlagen is concreet inzicht gegeven in een overzicht van alle plannen (bijlage 1) en de onderbouwing waarom specifieke plannen al dan wel of niet aan de regeling voldoen (bijlage 2). In hoofdstuk 4 van de evaluatie worden de bevindingen uit deze analyse van de specifieke bestemmingsplannen gedeeld. Allereerst in kwantitatieve zin; in welke hoeveelheden er toepassing is geweest van bepaalde aspecten van de regeling. Vervolgens wordt beschreven hoe de lijn van toepassing in de gemeente is gehanteerd. Daarna wordt aangegeven in welke aspecten een verschil zit in de toepassing en wat het beleid voorschrijft. Tenslotte bevat hoofdstuk 5 de conclusie en worden aanbevelingen gedaan voor aanpassing van het beleid op basis van de evaluatie.

5

2. Doelen van functieverandering Anno 2023 is er geen provinciaal en regionaal beleid meer aangaande functieverandering. De beleidsstukken die de basis zijn voor de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging 2008 van de gemeente Overbetuwe naar verwezen wordt, gelden op dit moment niet meer. Het regionale beleid (de notitie van de KAN-raad) wordt wel beschreven, ook wordt er naar verwezen. Daardoor is het regionale beleid in dit kader nog bindend voor de gemeente Overbetuwe. Tegenwoordig toetst de provincie plannen voor functieverandering niet meer op een spcifieke provinciale regeling voor functieverandering. Zij beoordelen wel (afhankelijk van inhoud en locatie) aan toepasselijke inhoudelijke regelingen. Denk bijvoorbeeld aan regels uit de provinciale Omgevingsvisie voor behoud en versterking van natuurwaarden in de Groene Ontwikkelingszone (GO) of Gelders Natuurnetwerk (GNN). Deze regels zijn vastgelegd in respectievelijk de Omgevingsverordening en beschreven in de Omgevingsvisie van de provincie Gelderland. In het kader van deze evaluatie worden voor om de context van het beleid te beschrijven kort de kaders die ten grondslag liggen aan het gemeentelijke beleid en aan de regionale notitie beschreven. Dit zijn het Streekplan en het Regionale structuurplan.

Daarna worden de regionale notitie functieverandering van de KAN-raad en de gemeentelijke beleidsregel beschreven, die op dit moment wel bindend zijn voor de gemeente Overbetuwe.

2.1.

Streekplan Gelderland 2005

In 2005 heeft de Provinciale Staten van Gelderland het streekplan vastgesteld. Hierin is algemeen beleid opgenomen voor functieverandering van vrijgekomen bebouwing (veelal agrarisch). Het streekplan gaf de mogelijkheid tot een regionale beleidsuitwerking. Dit specifiek gericht op het beschrijven van maatvoeringen. De provincie wilde met dit plan bevorderen dat de vrijkomende bebouwing op een goede wijze kan worden hergebruikt. Door functieverandering kan tegemoet gekomen worden aan de wens aan wonen en werken in de landelijke omgeving, zonder daarvoor extra bouwlocaties toe te voegen. In het streekplan geeft de provincie alleen kaders voor fysiek bestaande gebouwen. De doelen die gesteld zijn in het kader van functieverandering in het buitengebied richten zich op: dat land- en tuinbouwbedrijven de mogelijkheid krijgen om nietagrarische nevenfuncties te vervullen; de behoefte aan landelijk wonen en werken in vrijgekomen gebouwen in landelijk gebied toe te staan; niet agrarische bedrijvigheid die gebonden is aan de kwaliteiten en functies van het buitengebied ruimte te bieden; de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren door vrijgekomen gebouwen te hergebruiken en de overige bebouwing te slopen.

De provincie geeft in het streekplan ook aan dat gemeente een vorm van verevening kunnen toepassen en dringt hier ook op aan om de kwalitatieve ontwikkeling van het buitengebied dan ook te borgen. Uitgangspunt is dan ook dat door de initiatiefnemer voor de functieverandering wordt bijgedragen aan ruimtelijke kwaliteitswinst en publieke functies in het buitengebied. In het streekplan is ruimte geboden voor het regionaal uitwerken van beleid voor functieverandering.

2.2.

Regionaal Plan 2005-2020

In het Regionaal Plan 2005-2020 is het provinciale beleid ten aanzien van functieverandering vervolgens regionaal uitgewerkt. De stadsregio heeft als regionaal samenwerkingsorgaan namens de gemeenten het streekplan regionaal uitgewerkt. Het Regionaal Plan besteed ook meer aandacht aan de multifunctionaliteit van het buitengebied, waaronder aan functies aan recreatie, toerisme en natuur- en landschapsbehoud. De VAB’s (Vrijkomende Agrarische Bedrijfsgebouwen) worden ingezet als instrument om natuur- en landschapsontwikkeling te bevorderen door hier landelijk wonen toe te staan. In de stedelijke invloedssfeer zijn er meer mogelijkheden voor landelijk wonen, waarbij er combinaties worden gemaakt met natuur, recreatie en cultuurhistorie. In het agrarische productielandschap is de aanpak wat restrictiever, zodat deze functie daar blijft bestaan en ruimte wordt geboden aan de landbouw. Dit gezien de milieueisen die bij een functieverandering naar wonen gelden. De verstening in het buitengebied mag op regionaal niveau per saldo niet toenemen. 6

2.3.

Regionale notitie KAN-raad

De regionale notitie functieverandering buitengebied is eind 2007 vastgesteld door de KAN-raad. Dit was een uitwerking en deels een vervanging van de delen in het Regionaal Plan en Streekplan die gingen over functieverandering. De gedeputeerde staten van de provincie heeft deze notitie niet vastgesteld, maar door de bijzondere bestuurlijke positie van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, maakte dat de Stadsregio Arnhem-Nijmegen eigen ruimtelijke verantwoordelijkheden had. Hiermee is deze notitie voor de gemeente Overbetuwe bindend geworden. Voor de beoordeling van de Provincie Gelderland zijn de doelstellingen vanuit het streekplan leidend gebleven. De notitie is geen regeling op zichzelf en daarom opgenomen in dit hoofdstuk als een van de kaders waaruit de doelen van functieverandering blijken. De regionale notitie is niet meer regionaal bindend. Hij is voor de gemeente Overbetuwe alleen nog maar bindend doordat er in de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied naar verwezen wordt. Functieverandering naar wonen De regionale notitie van de KAN-raad stelt dat functieverandering naar wonen kan plaatsvinden bij volledige bedrijfsbeëindiging van de bedrijfsmatige activiteiten. Het streekplan gaf eerder aan dat nieuwe woningen zoveel mogelijk in één gebouw en hoogstens twee woongebouwen komen die dicht bij elkaar staan.

De bestaande bedrijfswoning telt onder dit streekplan mee als woongebouw. Als hergebruik van de bestaande bebouwing niet mogelijk is, dan kan na sloop van alle bedrijfsgebouwen vervangende nieuwbouw plaatsvinden in één woongebouw met meerdere wooneenheden met een maximum oppervlak van maximaal 50% van het gesloopte oppervlak. Dat houdt in dat naast de eventuele omvorming van de bedrijfswoning dus maar één bestaand of nieuw gebouw voor wonen mag worden ingericht. In de regionale notitie is het uitgangspunt 50% sloop van de bestaande bebouwing. Hier valt de bedrijfswoning buiten, deze blijft als woning bestaan. Indien de bestaande bebouwing hergebruikt wordt voor wonen, dan is dus het uitgangspunt dat er maximaal 2 woongebouwen ontstaan en ten minste 50% van de bebouwing gesloopt wordt. Het regionale beleid telt hier in tegenstelling tot het provinciale beleid de bestaande bedrijfswoning dus niet in mee. Sloop vormt in dat geval de noodzakelijke verevening. Het regionale beleid stelt overigens voor de woongebouwen geen maximum hoeveel wooneenheden per woongebouw gerealiseerd mogen worden. Hier wordt beleidsvrijheid voor gemeenten gelaten. In de notitie is ook verwezen naar andere vormen van verevening (buiten sloop). Voor sloop en vervangende nieuwbouw is er ook een regeling in de notitie.

Uitgangspunt is dat één woongebouw of maximaal twee woongebouwen gerealiseerd kunnen worden ter grootte van maximaal 50% van de gesloopte bebouwing. Ter plaatse van de gesloopte bebouwing worden dan nieuwe woningen opgericht. De regeling beschrijft wel dat het mogelijk is om in te spelen op specifieke situaties om een hogere ruimtelijke kwaliteit te bereiken. Bij sloop in gebieden voor grondgebonden landbouw en veehouderij is vervangende nieuwbouw ook mogelijk buiten deze gebieden en buiten het groen-blauwe raamwerk dat beschreven is in het streekplan. Als alternatief gebied wordt ook gewezen naar kernrandzones die in aanmerking komen hiervoor. Dit kunnen gemeenten vervolgens opnemen in bestemmingsplannen indien zij dit wensen. De notitie geeft verder nog aan dat het in geval van sloop van alle voormalige bedrijfsgebouwen in plaats van één of twee woongebouwen, één of twee vrijstaande woningen te realiseren. De volgende uitgangspunten worden gesteld: - Het is mogelijk om bij sloop van minimaal 750 m2 bedrijfsbebouwing ‘’één vrijstaande woning te realiseren in plaats van een woongebouw. - Indien 1500 m2 of meer aan bedrijfsbebouwing wordt gesloopt, dan kunnen ter plaatse twee vrijstaande woningen worden gerealiseerd.

Er wordt benadrukt dat als er van deze mogelijkheden gebruik wordt gemaakt er aandacht dient te worden besteed aan de proportionaliteit van de verevening en inpassing. 7

Functieverandering naar werken Maximaal 500 m2 vloeroppervlak kan per locatie voor niet-agrarische bedrijvigheid worden gebruikt wanneer de resterende bebouwing wordt gesloopt, zo schrijft het regionale beleid voor. Wanneer het in multifunctioneel gebied is gelegen, dan is het mogelijk om tot 50% van de bestaande bebouwing met een maximum van 750 m2 hiertoe te gebruiken, mits de overige bebouwing wordt gesloopt. Er dient dan boven de 500 m2 voor de nieuwe werkfunctie wel verevend te worden. Er wordt geadviseerd om te werken met een indicatieve bedrijvenlijst om te beoordelen of hergebruik gewenst is. Het is aan gemeenten individueel om hier invulling aan te geven. Verder worden nog een aantal specifieke regels gesteld:

Voor functieverandering binnen EHS-natuur zijn specifieke afwijkingsregels gesteld. In EHS-natuur is geen algemene functieverandering mogelijk. Verblijfsrecreatie, dagrecreatie, zorg en functies die het recreatief routenetwerk versterken, zijn wel regels opgesteld. Overige functieverandering dient te passen binnen het provinciale “nee-tenzij” beleid dat voor de EHS geldt. Woon-werkcombinaties Hierbij gaat het om hergebruik van een deel van vrijkomende bedrijfsbebouwing. Hiervoor geldt ook het uitgangspunt dat ten minste 50% van de voormalige bedrijfsbebouwing gesloopt dient te worden. Dezelfde maten als bij functieverandering naar werken zijn vervolgens toegestaan. In plaats van een woongebouw wordt een woon-werkcombinatie gerealiseerd. Er is een directe relatie tussen wonen en werken. Dus bij voorkeur zijn de functies in één gebouw geclusterd, maar maximaal op 25 meter afstand van de elkaar. De bewoner van de woning dient een directe band met het bedrijf te hebben. Functieverandering bij glastuinbouw Ook binnen de regionale notitie is er een aparte regeling voor glastuinbouw. Indien alle glasopstanden worden gesloopt mag bij beëindiging of verplaatsing van een glastuinbedrijf 100% van de bedrijfsgebouwen veranderen naar wonen of werken. Dat zijn dan de bedrijfsgebouwen die niet voor primaire teelt bedoeld zijn, maar ondersteunend daaraan.

Het nieuw oprichten van gebouwen voor woon- of werkfuncties is ook mogelijk onder gestelde voorwaarden. Dan gelden de volgende mogelijkheden:

8

Nevenfuncties De regionale notitie laat wat meer vrijheden aan (agrarische) nevenfuncties dan het eerdere streekplan deed. Waar het streekplan maximaal 25% van het bebouwd oppervlak met een maximum tot 350m2 zonder verevening toeliet, geeft de regionale notitie de mogelijkheid een groter maximum toe te staan mits er verevening plaatsvindt. De uitgangspunten zijn wel dat de nevenfunctie ondergeschikt blijft aan de hoofdfunctie. Bij het beoordelen van de nevenfuncties dient de gemeente ook een bedrijvenlijst te hanteren, wordt gesteld. Voor multifunctioneel gebied is er een absoluut maximum van 750m2 met ten hoogste 50% van het bebouwd oppervlak. Met de bedrijvenlijst bepaald de gemeente de maximale omvang van de nevenfunctie. Voor verblijfsrecreatie, dagrecreatie en zorg is minder verevening nodig wanneer dit boven de 350m2 uit komt. In EHSnatuur mogen alleen verblijfsrecreatie, dagrecreatie en zorg plaatsvinden met een maximum van 500m2. In concentratiegebieden van intensieve teelten zijn uitsluitend gebiedsdoel gerelateerde nevenfuncties toegestaan tot een maximum van 500m2. Bestaande niet-agrarische bedrijven De regionale notitie stelt ook voorwaarden aan de uitbreidingsmogelijkheden van bestaande nietagrarische bedrijven.

Voor uitbreiding van bestaande niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied geldt een maximum van 20% van het bebouwd oppervlak per planperiode tot maximaal 375 m2. Er wordt onderscheid gemaakt in verschillende gebiedstypen en functies. Voor gebiedsgebonden functies wordt ruimte geboden, maar voor niet-gebiedsgebonden functies wordt aangegeven dat het de voorkeur heeft deze te clusteren op bedrijventerreinen. Er worden vervolgens regels gesteld voor maximale oppervlakten uitbreiding per gebiedstype en/of functie. Vereveningsvormen De primaire vorm van verevening in de regionale notitie blijft sloop, zoals ook in de uitgangspunten benoemd is. Tenminste 50% van de vrijkomende bebouwing dient als uitgangspunt gesloopt te worden. Echter, er zijn ook andere vormen van vereveningen mogelijk vanuit de notitie van de KANraad. De verevening kan gezien worden als een bijdrage die gevraagd wordt aan een initiatiefnemer tot hergebruik of functieverandering te verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de directe omgeving. De bijdrage moet in verhouding staan met de gevolgen van de functieverandering voor de omgeving en de gewenste verbeteringen in omgevingskwaliteit van de nieuwe functies. De hoogte van de vereveningsbijdrage, wordt gesteld, is niet in een regel te vatten. Ook de provincie gaat bij functieverandering uit van een reductie van 50% van het bebouwd oppervlak.

Het regionale beleid van de KAN-raad geeft de mogelijkheid hier gemotiveerd van af te wijken. Mits minder sloop wordt 9

gecompenseerd door een andere kwaliteitsbijdrage. Er worden verschillende kwaliteitsdimensies onderscheiden: • Beeldkwaliteit van bebouwing • Instandhouding karakteristieke of monumentale bebouwing • Landschappelijke en/of ecologische kwaliteit • Kwaliteit van publieke voorzieningen • Leefbaarheid van het platteland. Sloop De hoeveelheid verhard oppervlak dient hiermee af te nemen. Alle gebouwen die geen nieuwe functie zijn of niet karakteristiek zijn dienen te verdwijnen. Een aantal vierkante meters zal mogen blijven staan als bijgebouw. Het is hiermee ook mogelijk om ontwikkeling op twee of meer locaties gezamenlijk te bezien. Saldering tussen de locaties kan plaatsvinden mits de ruimtelijke kwaliteit op de verschillende locaties verbeterd wordt. Verkleining bouwvlak / groene herbestemming Het gaat hierbij om het verkleinen van het bestaande bouwvlak zodat de bouwmogelijkheden voor de toekomst beperkt worden. Daarnaast kan ook een deel van het perceel als groen bestemd worden, zodat hier de bouwmogelijkheden beperkt zijn. Behoud van karakteristieke/monumentale bebouwing Met deze vorm van verevening wordt waardevolle bebouwing als landschapselement behouden. Een deel van de bebouwing is aangewezen als rijksmonument of gemeentemonument. Ook kan een gebouw het behouden waard zijn als het deze status niet heeft, dat zijn karakteristieke gebouwen.

Het bepalen van karakteristieke bebouwing is erg subjectief, zo stelt de regionale notitie. Indicatoren die genoemd zijn is een nominatie voor een monumentenlijst, of een vermelding op de bestemmingsplankaart voor karakteristieke gebouwen. Indien het pand niet op een lijst voorkomt, maar wel karakteristiek is, is een afzonderlijke beoordeling door een onafhankelijke adviescommissie noodzakelijk. Natuurontwikkeling Dit kan de aanleg van nieuwe natuurelementen betreffen. Denk hierbij aan poelen, beplanting die ter plaatse voorkomt en uit ecologisch oogpunt van belang is voor verblijf- en schuilplaats voor dieren in dat gebied. Behoud en verbetering van bestaande natuurelementen met ecologische waarde valt hier ook onder. Indien er een landschapsontwikkelingsplan is in de betreffende gemeente, dan dient dit het toetsingsdocument te zijn. Landschappelijke inpassing Dit onderdeel speelt bij hergebruik een groot onderdeel. Op welke wijze de landschappelijke inpassing plaatsvindt is context afhankelijk. Het is afhankelijk van de karakteristiek en de beeldkwaliteit van een gebied. Ook hier is het landschapsontwikkelingsplan van een gemeente het toetsingsdocument.

Als er sprake is van een waardevol landschap zoals beschreven in het streekplan, dan zal er gekeken moeten worden naar de gebiedskwaliteiten die in de Streekplanuitwerking ‘Kernkwaliteiten Waardevolle Landschappen’ zijn benoemd. Verbetering infrastructuur Door een nieuwe functie kunnen er andere eisen gesteld worden aan de bestaande infrastructuur als er meer of zwaarder verkeer ontstaat. Ook bestaande knelpunten en problemen kunnen aangepakt worden.

10

Aanleg recreatieve voorzieningen Fiets- en wandelpaden of andere recreatieve voorzieningen kunnen worden aangelegd op of direct aangrenzend aan het bouwperceel waar hergebruik plaatsvindt. Voorzieningen kunnen ook elders, mits geborgd in een overeenkomst, gerealiseerd worden. Financiële bijdrage Indien er geen andere mogelijkheden zijn tot verevening, kan ook verevening middels een financiële bijdrage plaatsvinden. Deze bijdrage kan alleen gebruikt worden ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in de directe omgeving en dient ook gerelateerd te zijn aan de functieverandering. In een overeenkomst moet duidelijk aangegeven worden waaraan het geld wordt uitgegeven en dient de relatie met de functieverandering te worden beschreven. Aandachtspunt bij deze vorm van verevening is het opstellen van een transparante berekeningsmethode en een goede, juridisch houdbare regeling. Overig De lijst is niet limitatief, stelt de regionale notitie van de KAN-raad. Eventuele andere vormen van verevening die bijdragen aan de ruimtelijke kwaliteit zijn ook mogelijk. Het is contextafhankelijk welke vorm van verevening wordt toegepast. Praktische uitvoering voor gemeenten Gemeenten kunnen gebruik maken van de verschillende mogelijkheden tot verevening indien zij dit mogelijk maken via een regeling in het bestemmingsplan of door middel van een vrijstellingsbesluit.

Hierbij is het van belang dat de afspraken met de initiatiefnemer in een overeenkomst worden vastgelegd. Het is een bevoegdhedenovereenkomst waarbij het gemeentebestuur planologische medewerking toezegt en de initiatiefnemer zich verplicht de overeengekomen vereveningsmaatregelen uit te voeren. Er dient bijvoorbeeld een groenplan aangeleverd te worden en bij dit groenplan dient een beheerplan gevoegd te zijn, waarin het streefbeeld en de wijze van onderhoud is aangegeven. Er wordt ook een boeteclausule opgenomen en de termijn van realisatie.

2.4.

Beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008

De beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied is een beleidsregel die in 2008 is vastgesteld als actualisatie van de beleidsregel ‘Hergebruik vrijkomende agrarische bebouwing en nieuwvestiging van agrarische bedrijven in het buitengebied’ uit het jaar 2005 (hierna afgekort als de VAB). De VAB was grotendeels gebaseerd op het streekplan Gelderland 2005. De beleidsregel diende geactualiseerd te worden omdat er in aanvulling op het streekplan het regionaal plan 2005-2020 door was vastgesteld. Daarnaast is daaropvolgend ook nog de notitie functieverandering buitengebied vastgesteld door de KAN-raad. Er is in de notitie van de KAN-raad, (zoals uit paragraaf 2.3 ook blijkt) wel ruimte voor gemeentelijke beleidsinvulling waar de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging 2008 van de gemeente Overbetuwe op in gaat. Daarnaast zijn er verbeteringen/veranderingen uit ervaring van het werken met de VAB verwerkt in de beleidsregel van 2008. Waar de VAB nog specifiek in ging op vrijkomende agrarische bebouwing is de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging breder opgesteld. Het gaat om een bredere scope aan functieveranderingen in het buitengebied. Daarmee is de beleidsregel ook afwijkend van en meer integraal dan het bovengenoemde regionaal plan 2005 en de regionale notitie functieverandering buitengebied, het is namelijk meer integraal.

In het functieveranderingsbeleid van de gemeente Overbetuwe werd in 2008 al voorgesorteerd op de komst van een overkoepelend bestemmingsplan voor het gehele buitengebied van de gemeente Overbetuwe. Aanbevolen werd om het beleid al dan 11

wel als bouwsteen, al dan wel volledig te verankeren in het nieuwe bestemmingsplan buitengebied. Met de vaststelling van het bestemmingsplan buitengebied in 2013 is het beleid (gedeeltelijk) door vertaald (zie hoofdstuk 4). Doel en werking van de beleidsregel De regeling biedt een beleidskader aan de gemeente Overbetuwe om te bepalen of de gemeente al dan niet medewerking kan verlenen aan het opstarten van een planologische procedure voor functieverandering of nieuwvestiging in het buitengebied. De beleidsregel gaat niet meer over specifiek agrarische functieverandering, maar om functieverandering in brede zin in het buitengebied van de gemeente. Hierbij zijn alle omvormingen naar de functies wonen, werken (bedrijven, horeca, recreatie) of combinaties daarvan even relevant voor het beleid. Het gaat om de ontwikkelingen in het buitengebied waarbij qua ontwikkelingen wel met name agrarische bouwpercelen hun huidige functie verliezen. De gemeente wil met de regeling bevorderen dat gebouwen in het buitengebied op een goede wijze kunnen worden hergebruikt. De beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008 bestaat uit drie onderdelen: Een gebiedstypenkaart, de toelichting en de regels. De beleidsregel is daarmee hetzelfde opgebouwd als een bestemmingsplan.

Bij een verzoek of aanvraag wordt er bekeken in welk gebied de ontwikkeling valt binnen de gebiedstypenkaart. De gebiedstypenkaart maakt onderscheid tussen verschillende gebieden, zoals agrarisch gebied, agrarisch gebied met waarden, bijzonder gebied, uiterwaarden en nog enkele andere gebieden. Hierin is aansluiting gezocht met het Landschapsontwikkelingsplan (LOP). De gebiedsindeling staat los van de geldende bestemmingen op percelen. De vigerende bestemmingen doen er in het kader van de gebiedstypenkaart namelijk niet toe. Per gebied zijn er regels gesteld aan functieverandering en nieuwvestiging. Deze regels zijn te vinden in deel B, de regels bij de beleidsregel. In de toelichting, deel A, is de regeling beschreven, is er een overzicht gegeven met relevante beleidskaders en is beschrijving gegeven op de manier van toepassing. De toelichting op het beleid geeft aan dat de functieverandering van toepassing is op fysiek, bestaande legale vrijgekomen en ook vrijkomende gebouwen in het buitengebied. Als behoud van de (agrarische) functie niet meer haalbaar is, wordt een andere nuttige bestemming gezocht voor de bedrijfsopstallen. In enkele gevallen is het – op basis van een goede ruimtelijke ordening – beter de agrarische bedrijfsopstallen te slopen. In praktijk is volledige sloop van de opstallen niet haalbaar, stelt de toelichting bij de beleidsregel.

Er is immers in de meeste situaties sprake van kapitaalvernietiging of er is sprake van een karakteristiek gebouw of monument. Nieuwvestiging van agrarische bedrijven is onder voorwaarden toegestaan. Nieuwvestiging van niet-agrarische bedrijven is niet mogelijk. Het buitengebied is namelijk primair bedoeld voor agrarische functies. Verstening in het buitengebied moet voorkomen worden. Nieuwe bedrijfswoningen bij boomkwekerijen worden ook niet toegestaan, stelt de toelichting.

12

3. Regelingen voor functieverandering 3.1.

Beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008

De provinciale en regionale beleidskaders voor functieverandering zoals benoemd in hoofdstuk 2, waarvan specifiek de regionale notitie van de KAN-raad, zijn de kaders waaruit de beleidsregel functieverandering in het buitengebied is opgesteld en vervolgens is vastgesteld. De beleidsregel geeft nadere invulling aan de beleidsruimte die de regionale notitie van de KAN-raad geeft en tevens bindend is (geweest) voor de gemeente Overbetuwe. Met het steeds lokaler maken van het beleid voor functieverandering zijn er ook steeds concretere kaders gekomen. In de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging heeft dit geresulteerd in de regeling waar in dit hoofdstuk op gereflecteerd en geëvalueerd wordt. Per gebiedstype zijn er regels gesteld voor functieverandering in het buitengebied in de beleidsregel, bijvoorbeeld gebiedstype uiterwaarden, agrarisch of agrarisch met waarden. Elk gebiedstype heeft een eigen regeling voor functieverandering. De specifieke bestemming of functie ter plekke staat los van het gebiedstype. Het gaat om de functieverandering naar de functie wonen, werken of een combinatie daarvan. Dus ook functieveranderingen naar horeca of bijvoorbeeld recreatie vallen binnen het functieveranderingsbeleid. Maar ook bijvoorbeeld omvormingen van horeca naar wonen vallen binnen de beleidsregel. Hier is het uitgangspunt dat er geen nieuwe bebouwing gerealiseerd mag worden.

Functieverandering wordt alleen toegestaan in bestaande bebouwing als er ook voldaan wordt aan het aantal benodigde gesloopte vierkante meters. Hier wordt nog apart op ingegaan binnen deze paragraaf. Algemene uitgangspunten functieveranderingsbeleid In artikel 3 van het functieveranderingsbeleid zijn de algemene voorwaarden van het beleid beschreven. Uitgangspunt is volgens lid a dus dat er alleen bij volledige sloop nieuwbouw plaats kan vinden. Daarnaast moet er ten minste 50% reductie van bebouwing plaatsvinden om gebruik te maken van de regeling. Wordt de 50% reductie niet bereikt, dan zijn er eventueel andere vormen van verevening mogelijk. Voorwaarden zijn ook het behoud van cultuurhistorische/architectonische waarde en waarborging van landschappelijke inpassing. Buitenopslag, detailhandel en industriële bedrijvigheid zijn niet toegestaan. Daarbij moet de reeds bestaande infrastructuur voldoende zijn voor de nieuwe activiteit en niet meer verkeer aantrekken dan 50 verkeersbewegingen per dag. Er mag ook geen negatieve invloed zijn op overige aanwezige functies in de omgeving. Parkeervoorzieningen moeten op het bestaande erf worden voorzien.

13

Functieverandering naar wonen Voor elk van de gebiedstypen (met uitzondering van uiterwaarden) gelden de volgend uitgangspunten:

Uit deze uitgangspunten blijkt de voorkeur voor hergebruik van bestaande bebouwing voor meerdere wooneenheden in één of hoogstens twee nabijgelegen gebouwen. Als het hergebruik in bestaande bebouwing niet mogelijk blijkt, dan kan na sloop van alle bedrijfsgebouwen vervangende nieuwbouw plaatsvinden. Hier zijn dan ook weer kaders aan gesteld. Uitgangspunt is dan ook dat de nieuwbouw maximaal 50% van de oppervlakte van de gesloopte bebouwing mag bedragen. Los van dat dus bij nieuwbouw wel alle bedrijfsbebouwing gesloopt moet zijn en niet 50% daarvan. Als er hergebruik plaatsvindt is het uitgangspunt volgens lid a ten minste 50% reductie van de gesloopte bebouwing. Dan mag je dus in de resterende, maximaal 50% van de bebouwing, wooneenheden realiseren als hergebruik. In lid a wordt verwezen naar de toelichting bij de beleidsregel (Deel A) voor andere wijzen van verevening die eventueel kunnen worden toegepast. Echter, deze vormen van verevening staan in deel A benoemd als onderdeel van het regionale beleid (de notitie functieverandering buitengebied). Het is niet expliciet opgenomen als onderdeel van de gemeentelijke beleidsregel. Daarnaast is op te merken dat er ook vanuit het EHS verevening benoemd is in deel A.

De precieze toepassing van wanneer welke vereveningsmaatregelen kunnen worden toegepast in het kader van het gemeentelijke beleid voor functieverandering is hiermee niet duidelijk. De toepassing van de vereveningsmaatregelen wordt enkel in lid a benoemd. Daarmee impliceert dit ook dat de vereveningsmaatregelen enkel in afwijking van dit lid kunnen worden toegepast. Dat is dus indien er minder dan 50% reductie van bebouwing plaatsvindt of als aanwezige gebouwen niet kunnen worden hergebruikt.

14

Vervolgens is er een sloopregeling uitgewerkt. Hierin is aangegeven welke bouwrechten er ontstaan na het slopen van bedrijfsbebouwing.

Zoals blijkt uit bovenstaande regeling kan er afhankelijk van het gesloopte oppervlak een bepaalde hoeveelheid woningen in een specifieke vorm teruggebouwd worden. Het uitgangspunt dat nieuwbouw pas mag plaatsvinden als hergebruik niet mogelijk is en alle bedrijfsbebouwing gesloopt komt niet expliciet terug in deze regelingen. De regeling impliceert in bijvoorbeeld lid e dat het een keuze is een bestaand gebouw te gebruiken voor wooneenheden of nieuwbouw toe te passen. Daarnaast wordt ook niet per regel gesteld dat alles gesloopt hoeft te zijn, dat zie je bijvoorbeeldook in lid e. Daarin wordt geïmpliceerd dat als je niet alle bebouwing sloopt, maar wel het benodigde aantal sloopmeters haalt, je een combinatie kunt maken van hergebruik van een bestaand bijgebouw voor één woning en één nieuw woongebouw met twee woningen. In geval van sloop van alle bijgebouwen, wordt het artikel vervolgd, dan kan er ook één nieuw woongebouw met drie wooneenheden of twee vrijstaande woningen teruggebouwd hoeven te worden. Hieruit lijkt dat volledige sloop dus niet per se een voorwaarde is, terwijl het uitgangspunt in artikel 3 dit wel stelt. Bij volledige sloop kun je één nieuw woongebouw realiseren met drie woningen of als vervangende nieuwbouw met twee vrijstaande woningen. Eerder in het lid wordt volledige sloop niet genoemd en is er alsnog nieuwbouw mogelijk.

De andere leden in de regeling benoemen de volledige sloop van alle bijgebouwen ook niet expliciet. Hoewel het uitgangspunt uit artikel 3 leidend blijft dat er voor nieuwbouw volledig gesloopt dient te worden en deze ook een doorwerking zou moeten hebben op de sloopregeling, zou bij de toepassing van deze regeling hieruit verwarring kunnen ontstaan gezien de beschreven formulering. Bij sloop van meer dan 3.000 m2 aan bedrijfsbebouwing kan er maatwerk worden toegepast. Buiten het uitgangspunt in principe niet meer dan 3 nieuwe woningen toe te willen staan, zijn er geen kaders of afwegingskaders voor maatwerk beschreven. Daarmee kan indien er meer dan 3.000 m2 gesloopt wordt in principe alles toegestaan worden. Er zijn namelijk geen verdere beperkingen, criteria of afwegingskaders beschreven, dan de uitgangspunten van de regeling in zijn totaliteit. In de regeling worden de termen, bijgebouwen, gebouwen en bedrijfsbebouwing door elkaar heen gebruikt. Dit geeft geen eenduidig beeld. Het is niet duidelijk en eenduidig wanneer bijvoorbeeld bedrijfswoningen ook mee tellen. Dit is wel bedrijfsbebouwing en ook een gebouw, 15

maar is geen bijgebouw. Daarnaast gaat de regeling over alle functieveranderingen naar wonen, dus is het niet per se noodzakelijk dat het sloop is van een bedrijfsgebouw. Voor de terug te bouwen woningen of woningen die in bestaande bebouwing worden gerealiseerd zijn kaders gesteld qua inhoud van de woning.

Er worden geen eisen gesteld zijn qua goot- en nokhoogte. Voor bijgebouwen worden de volgende eisen gesteld. Deze zijn uitvoeriger vergeleken met de eisen aan de hoofdgebouwen.

Hieruit blijkt dat de bijgebouwen ten dienste van de woning dienen te staan (lid j). De regeling richt zich met name op nieuwe bijgebouwen. Indien er niet volledig gesloopt wordt is niet duidelijk wat hiertoe de eisen zijn. Met uitzondering van lid L wordt er niets benoemd over bestaande bijgebouwen. De gebruikmaking van de bestaande ontsluiting is een verplicht onderdeel. Hiertoe is een aparte regeling opgenomen.

Functieverandering naar werken Voor functieverandering naar werken is een aparte regeling opgesteld met daarin de voorwaarden voor medewerking aan een initiatief

16

De toepassing van deze regeling zit in functieveranderingen naar niet-agrarische bedrijvigheid. Dit kunnen bedrijfsbestemmingen zijn, maar ook bijvoorbeeld horeca of recreatie. In bestaande gebouwen mag bij verdere sloop van bebouwing, maximaal 500 m2 aan niet-agrarische bedrijvigheid plaatsvinden. Als er sprake is van een multifunctioneel gebied dan kan dit vergroot worden tot een maximum van 750 m2, waarbij de overige bebouwing wordt gesloopt. Nog steeds dient dit dan maximaal 50% van de totale bebouwing te zijn. Er dient bij deze vergroting wel verevening plaats te vinden waarvoor verwezen wordt naar de toelichting van de beleidsregel. Dit zijn dan wederom de vereveningen in het kader van de EHS of de regionale notitie, gezien dat de enige stukken in de toelichting zijn die ingaan op verevening. Voor wat betreft de ligging in het multifunctioneel gebied wordt verwezen naar het streekplan Gelderland 20051 en de hierbij behorende beleidskaart ruimtelijke structuur. Lid c stelt als er één gebouw is dat groter is dan het maximaal toegestane oppervlakte voor de werkfunctie, dan mag dit hele gebouw worden gebruikt, als het bebouwde oppervlakte maar met 50% wordt verkleind op het perceel. Dan mag ook afgeweken worden van de eerdergenoemde oppervlakten. Mocht deze reductie van 50% niet kunnen, dan kan ook op een andere wijze verevend worden.

Hiertoe wordt niet verwezen naar de toelichting, maar het lijkt wel aannemelijk dat ook hier een verwijzing naar de toelichting zoals in lid b bedoeld is. Bij een functieverandering waarbij er functies ontstaan zoals verblijfsrecreatie, dagrecreatie of zorg, dan geldt aanvullend lid d. Wanneer de functieverandering in de nabijheid komt van het recreatief routenetwerk2 of deze versterkt, dan kan het maximum verhoogd worden met 250 m2. Er gelden nog steeds de voorwaarden dat ten hoogste 50% van bestaande bebouwing mag worden gebruikt en dat 50% van het bebouwde oppervlakte wordt gereduceerd of dan wel op een andere wijze worden verevend. Echter, er is niet gedefinieerd wat precies nabij is en welke afstand hiervoor wordt gehanteerd. Er is ook geen beoordelingskader benoemd waarop wordt beoordeeld of de ontwikkeling een versterkende werking heeft op het recreatief routenetwerk. In principe is de basis vanuit de regeling dus maximaal 500 m2, als er geen sprake is van een multifunctioneel gebied, één gebouw dat groter is dan 500 m2 (of een vergroot toegestaan oppervlak op basis van de andere leden), of van een specifieke functie (verblijfsrecreatie, dagrecreatie of zorg). Indien hier wel sprake van is gelden uitzonderingen en de daarbij horende kaders. 1 Hierbij is te benoemen dat anno 2023 dit streekplan niet meer van kracht is.

In 2014 is de Omgevingsvisie Gelderland in plaats vastgesteld van het Streekplan 2005. In 2019 is de geconsolideerde omgevingsvisie Gaaf Gelderland in werking getreden. 2 Er wordt verwezen hiervoor naar het ‘Regionaal Plan 2005-2020 – Stadsregio Arnhem Nijmegen’ en daarbij specifiek de projectenkaart landschap en recreatie die op pagina 92 van dat document is weergeven. Anno 2023 is ook dit plan niet meer van kracht.

17

Functieverandering naar woon-werkcombinaties De beleidsregel staat ook combinaties van wonen en werken toe. Er dient wel een relatie te bestaan tussen het bedrijf en de woning. Er wordt verder geen duiding aan gegeven of dit dan ook een woonbestemming voor de woning zou betreffen en een bedrijfsbestemming voor het bedrijf. Of dat het hier om bedrijfswoningen bij een bedrijf zou gaan. Het wordt geïmpliceerd dat het om nietagrarische bedrijvigheid gaat.

Functieverandering bij glastuinbouw Voor het slopen van glasopstanden en hiervoor een andere functie laten terugkomen is een aparte regeling opgenomen. Deze geldt voor zowel een functieverandering naar wonen als een functieverandering naar werken.

Er is meer inperking qua inhoud bij woongebouwen met meerdere woningen ten opzichte van woongebouwen met één woning. Hierover staat in de eerdere regeling over de sloop van bedrijfsbebouwing (geen glasopstallen) niets. Ook wordt er hier niet verwezen naar een andere vorm van verevening en is er in de laatste categorie geen sprake van maatwerk. Nevenfuncties Het functieveranderingsbeleid staat nevenfuncties toe.

18

Nevenfuncties bij bestaande agrarische bedrijven in bestaande bedrijfsgebouwen mogen op basis van het beleid onder voorwaarden worden toegestaan tot maximaal 25% van het bebouwd oppervlak met een maximum van 350m2. Er is benoemd dat hierbij geen verevening plaats hoeft te vinden. Er is alleen niet geduid of de gestelde voorwaarden in lid a enkel die maximaal 25% van het bebouwd oppervlak en het maximum van 350m2 zijn of dat er nog aanvullende voorwaarden gelden om dit toe te staan. Lid a impliceert namelijk dat de nevenactiviteiten in bestaande bedrijfsgebouwen alleen onder voorwaarden zijn toegestaan. Voor multifunctioneel gebied geldt er een groter toegestaan oppervlak. Als er geen sprake is van een multifunctioneel gebied en er is meer dan 350m2 in gebruik voor nevenfuncties dan dient er wel verevening plaats te vinden. Voor het recreatieve routenetwerk is minder verevening nodig. Wat proportioneel is, is echter niet afgebakend. In agrarisch gebied met waarden, volgens de gebiedstypenkaart, is nog een lid toegevoegd over de Ecologische Hoofdstructuur. In de EHS geldt een maximum voor nevenfuncties van 500 m2.

3.1.1. Nieuwvestiging (agrarisch bedrijf) Waar de beleidsregel voornamelijk een focus lijkt te hebben op functieverandering is er ook een component waarin kaders worden geboden aan agrarische bedrijven die zich nieuw willen vestigen in het buitengebied in Overbetuwe. Dit is echter niet zomaar mogelijk zoals blijkt uit de regels die hiervoor gelden.

Pas als aan de genoemde voorwaarden voldaan wordt, is het toegestaan om een agrarisch bedrijf te vestigen in het buitengebied van Overbetuwe. Splitsing van een agrarisch bedrijf is zondermeer niet toegestaan. Er zitten onderzoeksverplichtingen gekoppeld aan deze regels. Zoals het opstellen van 19

een bedrijfsplan dat getoetst wordt en een onderzoek naar de noodzakelijkheid bij de aanvraag om een bedrijfswoning.

3.1.2. Verschillen in gebiedstypen In voorgaande toelichting op de werking van de regeling is geen onderscheid gemaakt in de gebiedstypen. Dit komt omdat deze regels voor de gebiedstypen grotendeels identiek zijn. In deze paragraaf wordt toegelicht waar de regels afwijken van de gangbare regels voor de verschillende gebiedstypen. Deze paragraaf gaat om verschillen tussen de gebiedstypen voor zowel de regeling voor functieverandering als die voor nieuwvestiging. Zo is de regeling voor nieuwvestiging niet van toepassing in bijzonder gebied. Hier is nieuwvestiging niet toegestaan. Hetzelfde geldt voor uiterwaarden. Hier is nieuwvestiging ook niet toegestaan. De regeling voor glastuinbouw bij functieverandering is ook niet opgenomen in het bijzonder gebied en ook niet in de uiterwaarden. De grootste uitzondering zit in de regeling voor de uiterwaarden. Hier is nieuwbouw niet toegestaan in het kader van functieverandering (en nieuwvestiging). De volgende uitgangspunten gelden daar:

Deze uitgangspunten vertalen zich door in de regelingen. Bij sloop mag er geen nieuwbouw plaatsvinden. Er mogen afhankelijk van het aantal sloopmeters alleen maar een x-aantal woningen worden gerealiseerd binnen bestaande bedrijfsbebouwing, waarbij de overige bebouwing dus gesloopt wordt. Nieuwe bijgebouwen worden wel conform de regeling zoals bij de andere gebiedstypen toegestaan. Ook de functieverandering naar werken en nevenfuncties zijn identiek. De regeling voor combinaties van wonen en werken zijn niet opgenomen. Nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf is niet toegestaan.

3.2.

Bestemmingsplan buitengebied 2013

In 2013 is de beleidsregel functieverandering door vertaald in het bestemmingsplan buitengebied van de gemeente Overbetuwe. Hiermee is er een concreet “extra” kader voor de toepassing van functieverandering ontstaan. Er zijn verschillende wijzigingsbevoegdheden of regelingen toegevoegd aan sommige bestemmingen. Een wijzigingsbevoegdheid zorgt ervoor dat het college van B&W de bevoegdheid heeft om het plan vast te stellen. Daarmee zorgt dit voor een kortere doorlooptijd in de procedure. Er is gekozen om de meest voorkomende functieveranderingen als wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan op te nemen. Tezamen overlappen deze voor een groot deel met de kaders van het functieveranderingsbeleid. Het functieveranderingsbeleid ligt namelijk ook aan de basis van deze doorvertaling. Het bestemmingsplan neemt concretere regelingen tot functieverandering op, gezien deze concreetheid ook noodzakelijk is bij een wijzigingsbevoegdheid. Daaruit kunnen echter ook verschillen ontstaan tussen beleidskader en doorvertaling. In onderstaande paragraaf worden de regelingen in het bestemmingsplan buitengebied onder de loep genomen. In de toelichting van het bestemmingsplan wordt er ook nog duiding en uitleg gegeven hoe het functieveranderingsbeleid door vertaald is in de bestemmingsplannen. Dit is ook meegenomen in onderstaande analyse.

Functieverandering naar wonen Voor functieverandering naar wonen zijn twee wijzigingsbevoegdheden opgenomen. Eén wijzigingsbevoegdheid voor de omvorming van een agrarisch bedrijf naar wonen met een eventuele 20

woningsplitsing (artikel 3.6.4). Ook is er een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor het toevoegen van extra woningen als bedrijfsbebouwing gesloopt wordt (artikel 3.6.5). Voor de duidelijkheid zijn in dit evaluatierapport alle genoemde regelingen uit de agrarische bestemming overgenomen. Vervolgens is in een aparte paragraaf uitgewerkt hoe de regelingen terugkomen in andere bestemmingen en of hier verschillen in zitten.

Artikel 3.6.4. komt niet direct uit het functieveranderingsbeleid. In de gemeentelijke beleidsregel is niet expliciet benoemd hoe er omgegaan wordt met de omvorming van agrarische bedrijfswoningen naar reguliere woningen zonder sloop of realisatie van extra woningen. In de definitie van het beleid zou dit echter binnen functieverandering kunnen passen, wanneer men de regeling hierin interpreteert. Wanneer men namelijk de regeling voor functieverandering naar wonen beschouwd in de gemeentelijke beleidsregel, dan zou men kunnen stellen dat onder lid a de bedrijfswoning ook onder de definitie van ‘aanwezige gebouwen’ valt en hiermee ook onder dit artikel valt. Het is namelijk een omvorming van een agrarische functie naar een woonfunctie waarbij je een gebouw hergebruikt. In het kader van deze evaluatie worden dergelijke initiatieven voor omvorming van de bedrijfswoning naar reguliere woning zonder sloop of extra woningen niet als functieverandering direct binnen het functieveranderingsbeleid gezien. Wel worden deze apart genoemd in de analyse. Dit ook gezien de formulering van de beleidsregel hierin ruimte laat. Met de regeling in het bestemmingsplan (3.6.4.) kan een agrarische bedrijfswoning met deze wijzigingsbevoegdheid omgeschakeld worden naar een reguliere woning en daarbij tegelijkertijd gesplitst worden, mits voldaan wordt aan de voorwaarden.

In principe geeft dit ook mogelijkheid tot het toevoegen van een (planologische) woning. Bijgebouwen hoeven niet per direct gesloopt te worden, maar mogen het bestaande oppervlak behouden bij de voormalige bedrijfswoning.

21

De wijzigingsbevoegdheid in artikel 3.6.5 is een regeling in het kader van het functieveranderingsbeleid zoals beschreven is in de toelichting bij het bestemmingsplan. Er zijn verschillen in de regeling in het bestemmingsplan ten opzichte van de regeling van het functieveranderingsbeleid. Deze verschillen ontstaan doordat voor een bestemmingsplan de beleidsregel concreet door vertaald dient te worden. Bedrijfsbeëindiging wordt als voorwaarde benoemd is. Dit komt in het functieveranderingsbeleid niet (expliciet) terug. Het wordt alleen kort benoemd bij de beschrijving van de regionale notitie van de KAN-raad, maar vervolgens in het eigen beleid niet benoemd of van toepassing verklaard. De eis dat nieuwbouw ten behoeve wonen mogelijk is bij sloop van alle opstallen (lid c) is in overeenstemming met de beleidsregel. De categorieën voor sloop en nieuwbouw wijken af van de categorieën in de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging 2008. De categorie 750 m2 – 1500 m2 bestaat niet in de beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging. Hier gelden in plaats van deze categorie twee categorieën: de categorie 100 tot 500 m2; en de categorie 500 m2 tot 1500 m2. Hier gelden ook andere bouwrechten voor. In de eerste categorie uit de beleidsregel kan binnen gebiedstype agrarisch en agrarisch met waarde één woning in bestaande bouw worden teruggebouwd.

In dit bestemmingsplan vervalt deze categorie en ontstaan er geen bouwrechten of rechten op hergebruik van de bebouwing. Voor de categorie 500 m2 tot 1500 m2 zijn op basis van de beleidsregel maximaal twee woningen mogelijk in één bestaand bijgebouw of in één nieuw woongebouw. De overige categorieën blijven hetzelfde als de beleidsregel. Vanaf 3000m2 is ook in dit bestemmingsplan 22

maatwerk. Dit maatwerk wordt niet geregeld in het bestemmingsplan. Het toetsingskader hiervoor blijft de beleidsregel. De maximale inhoudsmaat voor de terug te bouwen woningen wijkt af van maximale inhoudsmaat benoemd in de beleidsregel. In de beleidsregel is de maximale inhoudsmaat 600 m3 en in de wijzigingsbevoegdheid 800m3 (lid e). In lid f wordt verwezen naar artikel 27.2.2. Dit artikel is de regeling voor bijgebouwen bij woningen. In dit artikel worden de regels voor bijgebouwen gegeven, zoals de oppervlakte, afstand van de gevel van de woning etc. Deze regels gelden voor alle woningen in het buitengebied. Echter, het wijkt wel af van wat de beleidsregel hierin voorschrijft. In de beleidsregel is een maximum van 75m2 oppervlak aan bijgebouwen toegestaan. In de beleidsregel is een maximum van 90 m2 oppervlak aan bijgebouwen per woning toegestaan. De afstandseis tussen de bijgebouwen en woning is hierbij 20 meter in plaats van de 25 meter in de beleidsregel functieverandering. De minimaal 3 meter achter de voorgevel van de woning en binnen het voormalige bouwvlak of bestemmingsvlak is aanvullend ten opzichte van het functieveranderingsbeleid. In het bestemmingsplan wordt ook een maximale goothoogte en bouwhoogte gegeven. Dit is niet benoemd in het functieveranderingsbeleid.

In ditzelfde lid komt wel de regeling met betrekking tot het oprichten van een extra bijgebouw bij de voormalige bedrijfswoning terug. Hier is echter geen voorwaarde aan gesteld dat dit een machineberging zou moeten zijn. Functieverandering naar werken

In de beleidsregel is voor functieverandering naar werken voor niet-agrarische bedrijvigheid een maximum aan 500m2 toegestaan in bestaande bebouwing (in het bestemmingsplan dus maximaal 750m2). Overige bebouwing dient te worden gesloopt. Alleen in multifunctioneel gebied is uitbreiding naar 750 m2 mogelijk. Er is binnen het bestemmingsplan maximaal 50% van de bebouwing tot een maximum van 500 m2 toegestaan voor verblijfs- of dagrecreatieve of maatschappelijke functies. In de beleidsregel werd juist indien hier sprake van was het maximum verhoogd met 250m2. Detailhandel en buitenopslag wordt hier ook uitgesloten, zoals een van de uitgangspunten is van het functieveranderingsbeleid. Ook zijn de aanvullende regels ten aanzien van parkeren, verkeer en 23

landschappelijke inpassing die ook in het functieveranderingsbeleid als uitgangspunt gelden teruggekomen in de gestelde voorwaarden. Functieverandering naar woon-werkcombinaties De combinatie van wonen en werken wordt niet in de toelichting bij het bestemmingsplan genoemd, en komt ook niet expliciet terug in de regels bij het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan borgt bij de woonbestemming wel mogelijkheden tot aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten. De voorwaarden uit het functieveranderingsbeleid komen niet terug in de woonbestemming. Functieverandering bij glastuinbouw

Het uitgangspunt hierbij is net als in de beleidsregel dat bij sloop van alle glasopstanden alle overige bedrijfsbebouwing mag worden hergebruikt voor wonen. Hier wordt ook wel weer bedrijfsbeëindiging genoemd als uitgangspunt. Dit is niet expliciet benoemd in het functieveranderingsbeleid. Herbouw voor wonen of werken is gekoppeld aan het gesloopte oppervlak van de glasopstanden. Er zijn een aantal punten waarop de regeling verschilt van de beleidsregel. Dit zit met name in de inhoudsmaten van de terug te bouwen woningen bij sloop. De inhoudsmaat voor een vrijstaande woning is verhoogd naar 800m3 in plaats van 600 m3. De woningen in een woongebouw blijven maximaal 400m3 per woning zoals in het functieveranderingsbeleid. De woongebouwen met meer dan één woning blijven in totaal eenzelfde toegestane inhoudsmaat hebben als in het functieveranderingsbeleid is toegestaan. Echter, intern kan er wel een andere verdeling per woning worden gemaakt gezien ook de maximale inhoudsmaat per woning bij de laatste twee categorieën van 600m3 naar 800m3 is gegaan. 24