22-05-24.14 Rekenkamerrapport Klimaatbeleid in Overbetuwe.pdf

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021

Onderzoek naar doelen, middelen en resultaten van het klimaatbeleid in Overbetuwe

Rekenkamercommissie Overbetuwe 9 maart 2022

Registratienummer: 2022-007211

Inhoudsopgave 1. Voorwoord 3 2. Onderzoeksrapport 4 3. Bestuurlijke reactie college

48

4. Nawoord rekenkamercommissie

49



2

1. Voorwoord Tijdens ons periodiek rondje langs de fracties viel het ons op hoe vaak het onderwerp ‘klimaat’ werd genoemd. Het klimaat is gegeven de mondiale uitdagingen een urgent thema en heeft tegelijkertijd een groeiende invloed op de inrichting en daarmee ook voor kwaliteit van onze ruimtelijke omgeving. Het bestuurlijk belang is daarmee evident en daarmee voor ons relevant als onderzoeksonderwerp. Wij hebben getracht om het voor Overbetuwe relevante klimaatbeleid voor u goed in beeld te brengen, inclusief regionale afspraken en de mate waarin de gemeente Overbetuwe en de regio erin slagen om dit beleid tot uitvoering te brengen en zo het gewenste resultaat te bereiken. Reeds eerder hebben wij voor u een quickscan uitgevoerd naar de Routekaart Duurzaam Overbetuwe. Deze was wat betreft de scope beperkt en ging vooral over energie. Daarom kende dit onderzoek -naar het klimaatbeleid- een bredere insteek, waarbij wij ook de onderwerpen klimaatadaptatie en circulariteit hebben betrokken. In de oriëntatiefase van dit onderzoek namen wij kennis van onderzoeken die reeds elders door rekenkamercommissies naar dit onderwerp zijn gedaan. Met name een reeds eerder door het Instituut voor Milieuvraagstukken (IVM) van de Vrije Universiteit Amsterdam uitgevoerd onderzoek sprak ons zeer aan.

Nadat wij de onderzoeksopdracht hadden opgesteld en vastgesteld heeft Frans Oosterhuis, onderzoeker bij het IVM dit onderzoek uitgevoerd. Wij wensen u veel leesplezier toe. Harry Smeets Voorzitter

3

2. Onderzoeksrapport

4

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken Onvenantgers

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten Rapport, 27 januari 2022 Frans Oosterhuis opdrachtgever: Rekenkamercommissie gemeente Overbetuwe

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken Faculteit der Aard- en Levenswetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam De Boelelaan 1087 1081 HV AMSTERDAM T +31-20-598 9555 F +31-20-598 9553 E info.ivm@vu.nl I www.ivm.vu.nl

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

2

Inhoud 1

Inleiding

4

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Achtergrond Onderzoeksvragen Afbakening van het onderzoeksterrein Uitvoering en aanpak van het onderzoek Opzet van dit rapport

4 5 5 6 6

2

Overzicht van het gevoerde klimaatbeleid

7

2.1 2.2

Doelen en middelen Resultaten

7 7

3

Duurzame energie

10

3.1 3.2 3.3 3.4

Doelen en voortgang Windenergie Zonne-energie WKO, geothermie en biomassa

10 11 13 16

4

Gemeentelijke gebouwen, taken en bedrijfsvoering

19

4.1 4.2 4.3 4.4

Gemeentelijk vastgoed Openbare verlichting Aanbestedingen en inkoopbeleid Organisatorische maatregelen en internationale samenwerking

19 21 22 23

5

Woningen

25

5.1 5.2 5.3

Doelen en middelen Resultaten Beoordeling

25 26 29

6

Bedrijven

30

6.1 6.2 6.3

Doelen en middelen Resultaten Beoordeling

30 31 34

7

Verkeer en vervoer

35

7.1 7.2 7.3

Doelen en middelen Resultaten Beoordeling

35 36 37

8

Effectiviteit en de ruimte voor verbetering

38

8.1

Voortgang op weg naar de doelstellingen en de bijdrage van het Overbetuwse beleid daaraan Opties voor verbetering van de effectiviteit Sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad

38 39 40

8.2 8.3

Referenties en bronnen

41

Lijst van afkortingen

42

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten Bijlage: Lijst van geraadpleegde personen en informanten

44

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

3

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

1

Inleiding

1.1

Achtergrond

Gemeenten en andere decentrale overheden spelen een belangrijke rol bij het streven naar een reductie van broeikasgasemissies met het oog op de beperking van klimaatverandering. Deze rol is heel duidelijk geworden sinds het Klimaatakkoord van Parijs van 2015 en het Nederlandse Klimaatakkoord van 2019 (ROB, 2021). Maar veel gemeenten in Nederland zijn al veel langer bezig hun steentje bij te dragen aan klimaatbeleid. De gemeente Overbetuwe heeft zich al in 2007 ten doel gesteld om in 2030 klimaatneutraal te zijn. In 2009 werd het Uitvoeringsprogramma ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’ vastgesteld (Overbetuwe, 2009). Dat bevatte 73 actiepunten en projecten, bedoeld als eerste stappen op weg naar de genoemde doelstelling, te nemen in de periode 2009-2012. Gezien de voorbeeldfunctie van de gemeente was het streven om ervoor te zorgen dat de eigen gemeentelijke organisatie al in 2015 klimaatneutraal zou zijn. In 2016 is de ‘Routekaart Duurzaam Overbetuwe’ opgesteld en in februari 2017 door de gemeenteraad vastgesteld (Overbetuwe, 2016a). Daarin is een aangepaste doelstelling geformuleerd: de gemeente Overbetuwe moet energieneutraal zijn in 2050, maar liever eerder1. De Routekaart had betrekking op de periode 2017-2020.

De Raad heeft in de periode 2016-2019 geprobeerd om door middel van de Werkgroep Duurzaam Overbetuwe (WDO) de gemeente op duurzaamheidsgebied ‘bij de les te houden’ (zie ook § 4.4.1). De Rekenkamercommissie van de gemeente Overbetuwe heeft in 2019 een Quickscan uitgevoerd naar de stand van zaken met betrekking tot (de realisatie van) het duurzaamheidbeleid zoals geformuleerd in de Routekaart (Rekenkamercommissie, 2019). Geconcludeerd werd dat er een globaal beeld bestond van stevige, op papier vastgelegde ambities, helder geformuleerde doelstellingen, vooralsnog matige concrete resultaten en onvolledige monitoring. Ook was er sprake van actuele ontwikkelingen waarvan niet duidelijk was hoe deze precies pasten in de Routekaart. Verder constateerde de Rekenkamercommissie dat er weinig controlemogelijkheden door de gemeenteraad waren. Er leek progressie op verschillende thema’s zonder dat duidelijk was hoe deze ontwikkelingen zich onderling tot elkaar of tot de Routekaart verhielden. Het was evenmin duidelijk of en zo ja, hoe de gemeente Overbetuwe de door haar gestelde doelen zou halen. De Rekenkamercommissie verwachtte dat deze zonder extra inspanningen niet zouden worden gehaald. Deze bevindingen mondden uit in drie aanbevelingen aan de gemeenteraad: 

Laat u als gemeenteraad conform afspraak informeren. Leg koppelingen tussen nieuwe initiatieven en de Routekaart beter vast en geef aan hoe deze bijdragen aan de duurzaamheidsdoelstellingen;



Expliciteer als raad uw behoefte aan sturingsinformatie en probeer waar mogelijk deze te integreren in het P&C-proces. Zie toe op de naleving van deze afspraken;



Bepaal op basis van deze informatie of u op koers ligt en stel of uw doelstellingen bij of intensiveer uw bestuurlijke inzet.

In zijn reactie op de Quickscan liet het college van B&W weten deze aanbevelingen te zullen betrekken bij de actualisatie van de Routekaart. De Raad stelde op 4 februari 2020 de Quickscan vast en nam daarbij unaniem een motie aan waarin werd aangedrongen op een betere monitoring van de voortgang en resultaten van het duurzaamheidsbeleid. 1

In de geactualiseerde Routekaart Duurzaam Overbetuwe 2025 (Overbetuwe, 2021) is deze doelstelling gehandhaafd.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

4

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten Intussen heeft de Rekenkamercommissie in haar Onderzoeksprogramma 2021 het onderwerp ‘klimaat’ opnieuw opgenomen. Daarbij was het voornemen om het (voor Overbetuwe relevante) klimaatbeleid goed in beeld te brengen, inclusief regionale afspraken en de mate waarin de gemeente Overbetuwe en/of de regio erin slaagt (of lijkt te slagen) om dit beleid tot uitvoering te brengen en (zo) het gewenste resultaat te bereiken. Voor de uitvoering van dit onderzoek heeft de Rekenkamercommissie contact gezocht met het Instituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit (IVM). In dit rapport worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd.

1.2

Onderzoeksvragen

De centrale vraag van het onderzoek is door de Rekenkamercommissie als volgt geformuleerd: Hoe doeltreffend en doelmatig was het door de gemeente Overbetuwe gevoerde klimaatbeleid? Het gaat hierbij om het beleid dat is gevoerd in de periode 2008-2021. Voor de beantwoording hiervan zijn vier deelvragen opgesteld: a. Wat zijn de beleidsdoelen en -maatregelen van de gemeente Overbetuwe op het gebied van klimaatbeleid? b. In hoeverre zijn de in het beleid opgenomen doelstellingen bereikt en hoeverre is dit toe te schrijven aan het beleid van de gemeente Overbetuwe? c. Welke maatregelen kunnen bijdragen aan verbetering van de doeltreffendheid? d. Hoe kan de raad beter sturen op het bereiken van de in het beleid opgenomen doelen?

1.3

Afbakening van het onderzoeksterrein

Onder ‘klimaatbeleid’ wordt in het kader van dit onderzoek verstaan: plannen, projecten, maatregelen en instrumenten die expliciet en primair gericht zijn op reductie van CO2-uitstoot, energiebesparing/-efficiëntie, vermindering van de vraag naar energie en/of het bevorderen van de productie of het gebruik van hernieuwbare energie. Beleid op het gebied van klimaatadaptatie (aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering) blijft in dit onderzoek buiten beschouwing, aangezien de gemeente Overbetuwe tot voor kort geen specifiek beleid had geformuleerd op dit terrein. In 2021 is intussen de Regionale Adaptatie Strategie voor het rivierengebied vastgesteld, waarin Overbetuwe participeert (RAS, 2021). De nadruk ligt op beleid van de gemeente zelf. Dat betreft niet alleen de taken en verantwoordelijkheden waartoe de gemeente wettelijk verplicht is. De gemeente kan in het klimaatbeleid diverse rollen spelen, zoals kaders stellen, stimuleren, faciliteren, ondersteunen, samenwerken, informeren en zelf ‘het goede voorbeeld geven’. Meestal doet ze dit samen met andere actoren: bedrijven, burgers, maatschappelijke organisaties en mede-overheden. Gemeentelijk klimaatbeleid is dus vrijwel altijd een ‘coproductie’. Dit onderzoek richt zich wel specifiek op de inbreng van de gemeente Overbetuwe in deze ‘coproducties’.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

5

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

1.4

Uitvoering en aanpak van het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode oktober – december 2021. Daarbij is gebruik gemaakt van (beleids)documenten van de gemeente zelf, rapportages, krantenartikelen, informatie van websites en andere documentatie. Een belangrijk bron voor gegevens over de energie- en emissiesituatie in Overbetuwe was de Klimaatmonitor, die veel data bevat op gemeentelijk niveau. Naast deze bronnen is ook gebruik gemaakt van informatie uit rechtstreekse contacten met enkele betrokkenen bij het Overbetuwse klimaatbeleid. Per beleidsterrein is in kaart gebracht welke doelstellingen er zijn geformuleerd, welke plannen en acties er in de periode 2008-2021 zijn gemaakt en (al dan niet) uitgevoerd, en hoe de feitelijke ontwikkelingen met betrekking tot de doelstellingsparameters zijn geweest.

1.5

Opzet van dit rapport

Hoofdstuk 2 geeft een algemeen overzicht van het Overbetuwse klimaatbeleid in de periode 2008-2021 en laat de voortgang zien op twee van de kernvariabelen (energiegebruik en CO2emissie). Hoofdstuk 3 is gewijd aan de belangrijkste vormen van duurzame (hernieuwbare) energie. In hoofdstuk 4 kijken we naar het door de gemeente gevoerde beleid met betrekking tot de eigen organisatie en activiteiten. De hoofdstukken 5 t/m 7 gaan over respectievelijk de sectoren woningen, bedrijven en verkeer en vervoer. In hoofdstuk 8 proberen we op basis van de bevindingen iets te zeggen over de effectiviteit van het beleid, mogelijkheden voor verbetering daarvan, en de wijze waarop de gemeenteraad meer grip zou kunnen krijgen op het klimaatbeleid van Overbetuwe.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

6

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

2

Overzicht van het gevoerde klimaatbeleid

2.1

Doelen en middelen

In het Uitvoeringsprogramma ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’, vastgesteld in 2009, waren twee doelstellingen geformuleerd: 

De gemeentelijke organisatie Overbetuwe is klimaatneutraal in 2015 (netto geen CO2uitstoot voor wat betreft het eigen elektriciteitsgebruik, het eigen gasgebruik en de eigen transportkilometers).



De gehele gemeente streeft ernaar om klimaatneutraal te zijn in 2030 (netto geen CO2uitstoot voor wat betreft het elektriciteits- en gasgebruik van huishoudens, bedrijven en organisaties; verkeer en vervoer bleven hierbij buiten beschouwing).

Het programma bevatte 73 actiepunten en projecten, bedoeld als eerste stappen op weg naar de genoemde doelstellingen, te nemen in de periode 2009-2012. De belangrijkste hiervan komen in de volgende hoofdstukken aan de orde. Nadat gebleken was dat de bovengenoemde doelstellingen te ambitieus waren, is in 2016 de ‘Routekaart Duurzaam Overbetuwe’ opgesteld en in februari 2017 door de gemeenteraad vastgesteld. Daarin is een aangepaste doelstelling geformuleerd: de gemeente Overbetuwe moet energieneutraal zijn in 2050, maar liever eerder. Onder ‘energieneutraal’ wordt daarbij verstaan een “situatie waarbij de vraag naar energie volledig gedekt wordt uit hernieuwbare bronnen”. Het gebruik van fossiele energie zou om te beginnen moeten dalen van 4.072 TJ in 2014 naar 3.298 TJ in 2020. Deze reductie zou moeten worden gerealiseerd door energiebesparing (353 TJ, 1,5% per jaar) en een toename van het gebruik van hernieuwbare energie (met 421TJ, naar in totaal 537 TJ, 14% van het voorziene totale energiegebruik in 2020). Hiermee zou de totale CO2-uitstoot moeten dalen van 279 kiloton in 20142 naar 226 kiloton in 2020. De Routekaart bevatte minder concrete en specifieke acties en projecten dan zijn voorganger. Het accent lag meer op de rol die de gemeente kan spelen bij het stimuleren van energiebesparing en duurzame energie.

De Routekaart, die aansluit bij het in 2015 afgesloten Gelders Energieakkoord, had betrekking op de periode 2017-2020. In de Routekaart Duurzaam Overbetuwe 2025, die in oktober 2021 door het college aan de raad is voorgelegd, is de doelstelling ‘energieneutraal in 2050, maar liever eerder’ gehandhaafd. Naast energie bestrijkt deze Routekaart ook de thema’s circulaire economie en klimaatadaptatie3. Op 7 december 2021 is de nieuwe Routekaart door de Raad vastgesteld. Daarbij werd unaniem een amendement aangenomen waarin wordt gevraagd om bij alle raadsvoorstellen toe te lichten hoe het aspect duurzaamheid op de drie genoemde thema’s erin is verwerkt.

2.2

Resultaten

Al snel na de vaststelling van ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’ werd duidelijk dat de trends in de CO2-uitstoot in de gemeente niet in overeenstemming waren met de geformuleerde ambities. De totale CO2-uitstoot (exclusief autosnelwegen4) steeg in de periode 2010-2015 zelfs 2

Volgens de Klimaatmonitor was de emissie in 2014 overigens 269 kiloton. Klimaatadaptatie was nog geen onderwerp in de eerdere klimaatbeleidsplannen en blijft, zoals gezegd in § 1.3, buiten beschouwing in dit onderzoek. 4 Doordat enkele belangrijke autosnelwegen over het grondgebied van Overbetuwe lopen (A15, A50 en A325) is het aandeel van het verkeer op deze wegen in de totale uitstoot relatief groot. Deze uitstoot 3

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

7

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten met 5%, van ruim 268 kiloton naar bijna 282 kiloton (zie Figuur 2.1). Vanaf 2015 is wel een dalende trend zichtbaar. In 2019 was de totale bekende CO2-uitstoot met 242 kiloton bijna 10% lager dan in 2010 (maar nog wel 7% hoger dan de doelstelling voor 2020).

Figuur 2.1: Totale bekende CO2-uitstoot in de gemeente Overbetuwe, 2010-2019. Bron: Klimaatmonitor. Ook het totale energieverbruik in de gemeente is niet in de beoogde mate gedaald (zie Figuur 2.2). Over de gehele periode 2010-2019 bedroeg de daling ruim 6% (minder dan 1% per jaar) en in de jaren 2015-2018 was er zelfs sprake van een stijging.

blijft in dit rapport verder buiten beschouwing, gezien hun beperkte relatie met zowel de activiteiten in als het beleid van de gemeente.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

8

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

Figuur 2.2: Totaal bekend energieverbruik in de gemeente Overbetuwe, 2010-2019, in TJ. Bron: Klimaatmonitor.

In de volgende hoofdstukken zullen we bekijken hoe de verschillende sectoren en deelterreinen van het klimaatbeleid aan deze uitkomsten hebben bijgedragen.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

9

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

3

Duurzame energie

3.1

Doelen en voortgang

In ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’ werd voor wat betreft de doelstelling voor duurzame energie aangesloten bij het destijds geldende Gelderse Milieuplan: toename van het aandeel duurzame energie van 6% in 2010 tot 10% in 2015 en richting 20% in 2020. In de Routekaart Duurzaam Overbetuwe 2017-2020 staat als doelstelling: “De gemeente Overbetuwe wil [...] ultimo 2020 minimaal 14% van de energievraag dekken met duurzame energie die in de gemeente is geproduceerd”. Figuur 3.1 toont de ontwikkeling van de totale hoeveelheid geproduceerde hernieuwbare5 energie in Overbetuwe (boven) en het aandeel in het totale energieverbruik (onder) in de periode 2010-2019. Het aandeel hernieuwbare energie in het totale energiegebruik in Overbetuwe bedroeg in 2019 (volgens de berekeningsmethode van de Klimaatmonitor6) 5,4%; ruimschoots beneden de voor 2020 geformuleerde doelstellingen (aanvankelijk 20, later 14%). In de volgende paragrafen zullen we voor de belangrijkste vormen van hernieuwbare energie bekijken hoe de ontwikkelingen zijn geweest. Verkeer en vervoer blijven daarbij buiten beschouwing.7

5

We beschouwen de termen ‘duurzame energie’ en ‘hernieuwbare energie’ in dit rapport als synoniemen. 6 Hierbij worden noodzakelijkerwijs veel schattingen gemaakt. Veel vormen van hernieuwbare energie zijn niet bemeterd, omdat opwekking en verbruik geheel of gedeeltelijk 'achter de meter' plaatsvinden (bijvoorbeeld zonnepanelen en warmtepompen) of omdat bemetering niet nodig of onmogelijk is (bijvoorbeeld houtkachels in woningen). Als er wel bemeterd wordt, zijn deze gegevens meestal niet beschikbaar voor publicatie. Bijvoorbeeld vanwege de herleidbaarheid naar individuele bedrijven of omdat ‘slimme meter’-data niet gebruikt mogen worden voor monitoringdoeleinden. 7 Het aandeel hernieuwbare energie in de sector verkeer en vervoer wordt voornamelijk bepaald door de (Europese) regels die gelden voor het bijmengen van biobrandstoffen in benzine en diesel.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

10

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

Figuur 3.1: Hernieuwbare energie in Overbetuwe: totale geproduceerde hoeveelheid (boven) en deze hoeveelheid als percentage van het totale energiegebruik (onder), 2010-2019. Bron: Klimaatmonitor. NB: De scherpe daling van 2014-2015 is toe te schrijven aan het buiten gebruik stellen van een of meer biomassaketels bij bedrijven (49 TJ).

3.2

Windenergie

3.2.1

Doelen en middelen

Het programma ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’ uit 2009 bevatte de doelstelling om vóór 2015 minimaal 12 MW aan windenergie te realiseren. Er werd niet alleen aan grote turbines

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

11

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten gedacht, maar ook aan kleine (gebouwgebonden) exemplaren. Speciaal voor kleine windturbines zou in 2010 een ‘facetbeleid’ worden geformuleerd (actie nr. 56). Particulieren en non-profit-organisaties die in kleine windturbine investeerden kwamen ook in aanmerking voor de in 2008 ingevoerde gemeentelijke subsidieregeling. Ook nadat de Raad van State een streep had gehaald door de eerste concrete plannen (zie 3.2.2) bleef de ambitie bestaan om windenergie in Overbetuwe van de grond te laten komen. In de Routekaart Duurzaam Overbetuwe 2017-2020 werd ervan uitgegaan dat er in 2020 drie of vier windturbines van elk 3 MW gerealiseerd zouden zijn, samen goed voor een energieproductie van ruim 80 TJ (22 GWh). Kleinschalige toepassing van windenergie zou volgens de Routekaart niet (meer) gestimuleerd worden. In het kader van de Regionale Energiestrategie voor de regio Arnhem-Nijmegen (RES 1.0), gepresenteerd in 2020 en vastgesteld in 2021, speelt windenergie tot 2030 een beperkte rol. In eerste instantie (het ‘conceptbod’) zou wind zelfs in slechts 3% van de uitbreiding van de duurzame elektriciteitsproductiecapaciteit in de regio voorzien, en zon in de overige 97%. In de vastgestelde versie van RES 1.0 is deze verhouding 11% tegen 89% geworden.

Dit zou voor 2030 een jaarlijkse productie van windenergie van 178 GWh in de regio betekenen, geleverd door zo’n 38 windturbines. Het zoekgebied voor zowel zonne- als windenergie ligt wat de gemeente Overbetuwe betreft alleen langs de A15.

3.2.2

Resultaten

Plannen voor de plaatsing van windturbines in de gemeente Overbetuwe kennen een lange geschiedenis. Al vóór 2009 waren er plannen voor een 12 MW windenergieproject bij de A15, op het Betuws Bedrijvenpark (later ‘Park15’ geheten), nabij Oosterhout. Deze plannen werden gesteund door de gemeente. Toen in 2009 een andere initiatiefnemer een verzoek indiende voor een bestemmingsplanherziening t.b.v. de realisatie van vier windturbines in Valburg, werd dit verzoek door de gemeenteraad afgewezen omdat de turbines te dicht (< 4 km) bij het geplande windpark op het Betuws bedrijvenpark zouden komen en omdat het gemeentelijk beleid was om maar één windpark (of grenspark) binnen de gemeente te realiseren. In januari 2010 sloten de gemeenten Overbetuwe en Nijmegen een convenant over de windmolens langs de A15 bij Oosterhout. Er zouden negen molens in lijn komen, waarvan vier op Overbetuws en vijf op Nijmeegs grondgebied. Het voor het Overbetuwse deel benodigde bestemmingsplan werd eveneens in januari 2010 vastgesteld, maar de Raad van State vernietigde op 29 februari 2012 de in dat plan opgenomen bestemming ‘windturbines’.8 In 2014 besloot het nieuwe college van Overbetuwe de plannen voor deze windturbines voorlopig in de ijskast te zetten. Op Nijmeegs grondgebied zijn wel vijf turbines planologisch mogelijk gemaakt en daarvan zijn inmiddels vier exemplaren gerealiseerd.

De plannen voor de Overbetuwse windturbines zijn inmiddels weer opgepakt en de ambitie is om deze alsnog te realiseren. In 2019 kwam een nieuw initiatief van de grond. Windpark Hemmen BV en Maatschap Betuwemolen willen langs de A15, tussen Opheusden en Zetten, het windpark Midden-Betuwe aanleggen. De gemeenten Overbetuwe en Neder-Betuwe werken samen om de haalbaarheid van dit windpark te onderzoeken. De gemeenteraad van Overbetuwe heeft op 9 november 2021 een initiatiefvoorstel aangenomen. Met dit initiatiefvoorstel werd beoogd een rondetafelgesprek te houden met (en over) alle betrokken partijen alsmede aanvullende kaders op te stellen waar zowel het proces als de uitwerking van het initiatief aan moet voldoen. 8

Volgens de Raad van State had er een volledig milieueffectrapport (mer) moeten worden gemaakt, omdat de Nijmeegse en Overbetuwse windturbines (tezamen 18 MW) als één project moesten worden beschouwd. De ondergrens voor een verplicht volledig mer is 15 MW. Overbetuwe meende dat de vier windturbines op haar grondgebied slechts beperkt mer-plichtig waren omdat ze tezamen een capaciteit van minder dan 15 MW zouden hebben.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

12

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten Daarbij is het de bedoeling dat de kaders worden ingebracht bij de planvorming van initiatiefnemers. Het rondetafelgesprek heeft inmiddels plaatsgevonden.

3.2.3

Beoordeling

Windturbines kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de transitie naar een elektriciteitsvoorziening zonder CO2-emissies. Tot nu toe zijn er echter, ondanks hooggespannen verwachtingen, nog steeds geen windturbines geplaatst in de gemeente Overbetuwe. Wel is te voorzien dat deze niet lang meer op zich zullen laten wachten, gegeven de recente initiatieven, die lijken te passen bij het in de RES 1.0 afgesproken ‘zoekgebied’ langs de A15. Volgens de Klimaatmonitor zat er in de gemeente Overbetuwe in 2020 voor 38,4 MW aan windvermogen in de vergunningenprocedure. Als dat allemaal wordt gerealiseerd, wordt de doelstelling van de Routekaart voor 2020 ruimschoots overtroffen. Windenergie is in de afgelopen jaren steeds rendabeler geworden en daarmee ook aantrekkelijker voor investeerders. Dat geldt vooral voor de nieuwe generatie zeer grote windturbines (rond de 5 MW). De ruimtelijke inpassing van deze kolossen vergt zorgvuldige procedures en kan ook dan nog op weerstand rekenen (zoals Overbetuwe al ondervond bij de eerdere, gestrande plannen voor windmolens op het Betuws Bedrijvenpark; daarbij ging het om veel kleinere turbines met een vermogen van 2 MW)9. Als de vergunningverlening eenmaal rond is, moet ook de (SDE(+(+))-)subsidie nog worden verkregen om de exploitatie sluitend te krijgen.

Uitstel en afstel behoren altijd tot de mogelijkheden en de ervaring leert dat een gemeente zich vaak ‘te rijk rekent’ als het gaat om de snelheid waarmee windenergie kan gaan bijdragen aan het aandeel duurzame energie op het eigen grondgebied. De gemeente heeft bij windenergie vooral voor een coördinerende en faciliterende rol gekozen, met name in de vorm van het scheppen van de planologische randvoorwaarden. Overbetuwe heeft zelf geen geld gestoken in windmolens en heeft voor zichzelf ook nooit een voortrekkersrol gezien.10 Wel was er enige tijd subsidie beschikbaar voor kleinschalige toepassing van windenergie, maar hiervan is, voor zover bekend, geen gebruik gemaakt. Van het beoogde ‘facetbeleid’ voor kleinschalige windenergie is het niet meer gekomen en deze vorm van elektriciteitsopwekking wordt ook niet meer gestimuleerd. Gezien het (ook energetisch11) zeer lage rendement van kleine windmolens lijkt dit een logische beleidsstap.

3.3

Zonne-energie

3.3.1

Doelen en middelen

Het programma ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’ uit 2009 bevatte nog geen kwantitatieve doelstelling voor zonne-energie. In de Routekaart 2017-2020 werd gemikt op: 

4,2 hectare zonneveld;



1500 woningen met PV;

9

Anderzijds blijkt dat de weerstand tegen windturbines kan verdwijnen als ze eenmaal draaien en er maatregelen zijn genomen om de overlast te beperken of te compenseren.Illustratief is het verhaal van Koos Nijssen, inwoner van Reeth, in De Gelderlander van 11 mei 2019. 10 Zo staat in de Routekaart 2017-2020 bijvoorbeeld: “In het algemeen geldt dat de gemeente Overbetuwe openstaat voor grootschalige duurzame energie initiatieven.” 11 Op locaties met een beperkt windaanbod kan een kleine windmolen soms minder energie produceren gedurende zijn technische levensduur dan de productie ervan heeft gekost; zie https://www.milieucentraal.nl/klimaat-en-aarde/energiebronnen/kleine-windmolens/.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

13

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten 

750 woningen met zonneboiler;



150 bedrijven met PV;



15 bedrijven met zonneboiler.

Daarbij werd van PV een bijdrage van 213 TJ aan de energievoorziening in 2020 verwacht, en van zonneboilers 6 TJ. De bijbehorende CO2-reductie werd geraamd op 15,7 respectievelijk 0,3 kiloton. In de periode 2008-2012 kwamen particulieren en non-profitorganisaties die zonnepanelen en zonneboilers installeerden in aanmerking voor een gemeentelijke subsidie van maximaal € 5.000. Daarna is er geen gemeentelijke subsidie meer naar zonne-energie gegaan12, maar is de gemeente Overbetuwe wel de installatie van zonnepanelen blijven propageren en stimuleren. Dit gebeurde bijvoorbeeld in de vorm van ondersteuning voor particuliere initiatieven zoals het Zonnecollectief Overbetuwe en later WatBeters (een organisatie die zich sinds 2017 richt op zowel het installeren van zonnepanelen als op de collectieve inkoop van gas en (groene) elektriciteit; eventuele winst gaat naar een lokale instantie die opkomt voor het algemeen belang). Ook werden zonnepanelen aangebracht op gemeentelijke gebouwen, zoals zwembaden, sportcentra, scholen, brandweerkazernes en het gemeentehuis. In februari 2020 besloot de gemeente tot verdere uitbreiding van het PV-vermogen op gemeentelijke gebouwen. Verder is een groot deel (ongeveer 80%) van de door de gemeente sinds 2017 aan particulieren verstrekte duurzaamheidsleningen besteed aan zonnepanelen.

Via kanalen als het Bedrijvenloket en het Energieloket krijgen geïnteresseerde bedrijven en burgers informatie over de (landelijke) subsidieregelingen voor zonnepanelen. De gemeente heeft ook een faciliterende rol in de vorm van het wegnemen van belemmeringen en het creëren van de (ruimtelijke) randvoorwaarden voor zonne-energieprojecten. Zo werd ervoor gezorgd dat huiseigenaren in Herveld die volgens het koopcontract geen zonnepanelen op hun dak mochten leggen dit alsnog konden doen. Op sommige terreinen heeft de gemeente echter niet het laatste woord; de aanleg van zonnepanelen bij een steenfabriek in de uiterwaarden bij Heteren kon bijvoorbeeld niet door een bestemmingsplanwijziging worden gefaciliteerd omdat Rijkswaterstaat geen bebouwing in uiterwaarden toestond.

3.3.2

Resultaten

Sinds 2012, het jaar waarin een landelijke subsidieregeling werd ingevoerd, is de belangstelling voor zonnepanelen in Nederland, en ook in Overbetuwe, snel toegenomen. De onverwacht grote belangstelling voor de eerste acties van Zonnecollectief Overbetuwe in 2012 en later voor die van WatBeters is illustratief. In februari 2016 werd het 10.000ste zonnepaneel in de gemeente Overbetuwe geplaatst op een woning in de wijk De Eshof in Elst. Niet alleen op woningen, maar ook op de daken van veel andere (bedrijfs)gebouwen verschenen zonnepanelen. Grote projecten die in de afgelopen jaren werden gerealiseerd zijn bijvoorbeeld de zonnepanelen op het recyclingcentrum van Kruidvat in Heteren (1700 stuks) en op het distributiecentrum van Lidl op Park 15. Daarnaast kwamen er initiatieven voor grootschalige niet-gebouwgebonden toepassingen van zonne-energie (‘zonnevelden’ of ‘zonneparken’). In 2014 werd een eerste plan voor een drijvend zonnepark op de Aamseplas (Eisenhowerplas) in Elst gelanceerd. In eerste instantie stuitte realisatie ervan op problemen door een niet-ontvankelijke SDE-subsidieaanvraag, maar in 2021 is voor het plan (in aangepaste vorm) een nieuw plan ingediend door initiatiefnemer. In 2018 waren er twee nieuwe initiatieven voor grote zonneparken in de buurt van de A15 12

Onder de in 2012 ingevoerde landelijke subsidieregeling was ook geen ‘stapeling’ met gemeentelijke subsidies toegestaan.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

14

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten (Overbetuwe en Hemmen13). Begin 2019 ging de gemeenteraad akkoord met de hiervoor benodigde bestemmingsplanafwijkingen en konden de omgevingsvergunningen worden verleend. Verder is op initiatief van bewonersorganisatie Leefbaar Reeth het zonnepark Reethse Veld in voorbereiding. Hiervoor is in oktober 2021 een definitieve vergunning verleend. De snelle opmars van zonnepanelen in Overbetuwe sinds 2012 is duidelijk zichtbaar in Figuur 3.2. In 2020 was er 32,9 MW aan opgesteld vermogen en zat er nog eens 136 MW ‘in de pijplijn’. De helft van het geïnstalleerde vermogen bevindt zich op woningen. De doelstelling van de Routekaart voor elektriciteitsproductie uit zonlicht was daarmee overigens nog (lang) niet bereikt. In 2020 werd er volgens de Klimaatmonitor 88 TJ aan elektriciteit uit zonlicht geproduceerd in Overbetuwe; de doelstelling was 213 TJ. Bij realisatie van alle plannen die in de pijplijn zitten zal deze doelstelling wel worden gehaald; het vermogen daarvan is immers vier keer zo groot als de al geïnstalleerde capaciteit.

Figuur 3.2: Zonnepanelen in Overbetuwe 2010-2021, opgesteld vermogen en vermogen ‘in de pijplijn’ (in MW). Bron: Klimaatmonitor. Warmte uit zonne-energie heeft zich, in tegenstelling tot elektriciteit, maar langzaam ontwikkeld. Sinds de start van de ISDE in 2016 zijn er in de gemeente Overbetuwe 47 zonneboilers met ISDE-subsidie geplaatst (43 bij particulieren en vier bij bedrijven).14 Hoewel het denkbaar is dat er ook zonneboilers zonder subsidie zijn gekomen, is het niet erg waarschijnlijk dat de in de Routekaart 2017-2020 beoogde aantallen (750 bij woningen, 150 bij bedrijven) en warmteproductie daarvan (6 TJ) zijn gerealiseerd.15 13

Het Zonnepark Hemmen is onderdeel van een groter geheel, doordat ook de gemeente Neder-Betuwe voor een aansluitend gebied inmiddels een onomkeerbare vergunning voor een zonneveld heeft verstrekt. 14 Bron: RVO (ISDE Viewer). 15 De Klimaatmonitor bevat geen informatie over zonnewarmte per gemeente. Volgens het CBS bedroeg de productie van zonnewarmte in Nederland in 2020 1177 TJ. Als de gemeente Overbetuwe (0,28%

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

15

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

3.3.3

Beoordeling

De sterke toename van de investeringen in zon-PV in de laatste jaren zien we niet alleen in Overbetuwe, maar in heel Nederland (en daarbuiten). Naast prijsdalingen van PV-panelen zijn in Nederland vooral ook landelijke subsidies en fiscale faciliteiten sterke stimulansen. Voor grotere installaties (> 15 kW) is dat met name de SDE+(+)-regeling; voor kleinere installaties (vaak op het dak van een woning) gaat het vooral om de ‘salderingsregeling’, waarbij iedere kWh aan het net geleverde elektriciteit onder bepaalde voorwaarden evenveel opbrengt als er moet worden betaald voor een kWh elektriciteit die van het net wordt afgenomen. Gemeentelijk beleid kan in de eerste jaren van de hier beschouwde periode zeker een rol hebben gespeeld, vooral in de vorm van bewustwording en inspirerende voorbeelden. In hoeverre de gemeentelijke subsidies destijds meegeholpen hebben om inwoners en instellingen ‘over de streep te trekken’ is moeilijk te beoordelen; de omvang ervan is in elk geval relatief bescheiden gebleven. Meer recent (sinds 2017) hebben veel particulieren en instellingen bij het investeren in zonnepanelen geprofiteerd van de gemeentelijke duurzaamheidslening, maar ook daarvan is niet bekend of deze investeringen zonder die lening niet gedaan zouden zijn. De laatste jaren is de rol van de gemeente Overbetuwe vooral stimulerend en faciliterend geweest.

De initiatieven voor toepassing van zonne-energie zijn over het algemeen vanuit bewoners, bedrijven en instellingen gekomen.

3.4

WKO, geothermie en biomassa

3.4.1

Doelen en middelen

Naast zon en wind zijn er nog andere vormen van duurzame of hernieuwbare energiebronnen, zoals het gebruik van aardwarmte, de opslag van warmte (en koude) in de bodem (WKO), en het gebruik van verschillende soorten biomassa. Deze bronnen spelen in het beleid en de praktijk van de Overbetuwse energievoorziening tot nu toe een beperkte rol. In het programma ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’ (2009) werd als doelstelling geformuleerd: 5 MW aan energie uit biomassa in 2030. Als eerste concrete project werd gedacht aan het opstellen van een uitvoeringsprogramma Bio-energie in samenwerking met de tuinbouw-/fruitsector (2009-2010), dat 200 ton CO2-reductie zou moeten opleveren. In 2010 werd aangekondigd dat Overbetuwe ging meedoen aan een regionaal onderzoek naar de mogelijkheden om stroom op te wekken uit groenafval. Ook is er rond die tijd onderzocht of het sportcentrum de Helster verwarmd kon worden met biomassa (houtsnippers van snoeihout uit de regio). Ook in de Routekaart 2017-2020 werd nog een (bescheiden) rol toebedacht aan biomassa: bij de ‘ingrediënten duurzame energie’ staan 75 woningen en vier bedrijven met houtpelletkachels genoemd. Inmiddels wordt stimulering van het gebruik van houtpellets niet meer wenselijk geacht, onder meer wegens de uitstoot van fijnstof.

Ook met de toepassing van andere vormen van biomassa voor warmte wil de gemeente terughoudend zijn (Transitievisie Warmte, 2020). Van geothermie wordt in Overbetuwe geen grote bijdrage aan de energievoorziening verwacht. De Transitievisie Warmte (2020) stelt: “In Overbetuwe lijkt warmte uit de bodem en diepere

van de Nederlandse bevolking) daarvan een evenredig deel voor z’n rekening nam, zou dat minder dan 3 TJ zijn.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

16

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten aardlagen voor collectieve oplossingen minder kansrijk.” Wel wordt een bijdrage van warmte uit oppervlakte- en afvalwater aan de Overbetuwse warmtevoorziening mogelijk geacht.

3.4.2

Resultaten

Figuur 3.3 laat de ontwikkeling zien van het gebruik van hernieuwbare warmte uit verschillende bronnen in Overbetuwe. Daaruit blijkt dat het hierbij vooral gaat om het gebruik van houtkachels in woningen (op een vrij stabiel niveau, rond de 65 TJ) en biomassaketels bij bedrijven (waarvan het gebruik fluctueert tussen 0 en 49 TJ). Andere bronnen spelen vooralsnog een verwaarloosbare rol, maar ondiepe bodemwarmte vertoont wel een duidelijke groei (van 0 TJ in 2010 naar 3 TJ in 2019).

Figuur 3.3: Bronnen van hernieuwbare warmte in Overbetuwe, 2010-2020 (in TJ). Bron: Klimaatmonitor. In de periode van 2016 t/m 2019 zijn er in de gemeente Overbetuwe met subsidie uit de ISDE (Investeringssubsidie duurzame energie) 22 biomassaketels geplaatst (12 particulier, 10 zakelijk) en 108 pelletkachels (98 particulier, 10 zakelijk).16 In de gemeente Overbetuwe zijn op dit moment geen geothermieprojecten gerealiseerd of in uitvoering.17 In Oosterhout zijn woningen aangesloten op het Nijmeegse warmtenet van Vattenfall. Dit net wordt gevoed met warmte uit de afvalverbrandingsinstallatie ARN in Weurt. In de toekomst zal

16

Bron: RVO (ISDE Viewer). Sinds 1 januari 2020 komen biomassaketels en pelletkachels niet meer voor de ISDE in aanmerking. 17 Bron: https://geothermie.nl/index.php/nl/geothermie-aardwarmte/geothermie-innederland/projectoverzicht.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

17

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten de warmte voor dit net mogelijk uit geothermie of aquathermie (oppervlakte- of afvalwater) komen.

3.4.3

Beoordeling

In lijn met de landelijke ontwikkelingen zijn de verwachtingen van de rol die biomassa in de energievoorziening zou kunnen spelen in het afgelopen decennium sterk getemperd, mede gezien groeiende twijfel over de duurzaamheid ervan. De gemeente Overbetuwe heeft overigens nooit een actief beleid gevoerd om de toepassing van biomassa te bevorderen. Wel zijn er in het verleden enkele studies aangekondigd. Het aantal biomassaketels en pelletkachels is wel gegroeid, mede dankzij de ISDE. De bijdrage van de bodem aan de warmtevoorziening is bescheiden, maar neemt toe. Mogelijk gaan ook oppervlakte- en afvalwater een rol spelen. Grootschalige toepassing van geothermie wordt niet voorzien. De terughoudendheid van de gemeente Overbetuwe met betrekking tot biomassa lijkt achteraf bezien verstandig te zijn geweest. Er zijn in elk geval geen investeringen gedaan waarvan men, gezien de veranderde opvattingen over biomassa, spijt had kunnen krijgen.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

18

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

4

Gemeentelijke gebouwen, taken en bedrijfsvoering

4.1

Gemeentelijk vastgoed

4.1.1

Doelen en middelen

De voorbeeldrol van de gemeente heeft vanaf het begin een belangrijke plaats ingenomen in het klimaatbeleid van Overbetuwe. Een van de doelen van ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’ was dat de gemeentelijke organisatie in 2015 klimaatneutraal zou zijn. Verduurzaming van de gebouwen in gemeentelijk eigendom moest daaraan een flinke bijdrage leveren. Zo werd van “het realiseren van een zeer duurzaam en voorbeeldstellend gemeentehuis” een CO2-reductie van 90 ton per jaar verwacht. Daarnaast werd geschat dat er op het elektriciteits- en gasverbruik van de gemeentelijke gebouwen respectievelijk 5 en 10% kon worden bespaard door gedragsveranderingen en eenvoudige besparingsmaatregelen, tezamen goed voor nog eens 11 ton CO2-reductie. Ook bij schoolgebouwen werd gerekend op een substantiële daling van de CO2-emissies, zowel door duurzame nieuwbouw (10 – 100 ton) als bij bestaande scholen (34,6 ton, via het ‘Frisse scholen’-project). In 2013 werd besloten om de daken van de brandweerkazerne in Valburg en sportcentrum De Helster in Elst van zonnepanelen te voorzien. De gemeente Overbetuwe trok daar 60.000 euro voor uit, met de bedoeling om een 'duurzaamheidssignaal' af te geven. In de Routekaart 2017-2020 werd de instelling van een ‘revolverend fonds’ voor de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed aangekondigd.

Nog vóór de bouw van het nieuwe gemeentehuis werden al energiebesparende maatregelen genomen bij de oude gemeentehuizen in Elst en Andelst. Het ging om maatregelen die zich zouden terugverdienen voordat de verhuizing zou plaatsvinden. In 2018 verscheen de nota ‘Visie op vastgoed’ (Overbetuwe, 2018d). Zowel het onderhoud aan maatschappelijk vastgoed aangekondigd als nieuwbouw en grootschalige renovatie zouden volgens deze Visie voortaan duurzaam worden uitgevoerd. In november 2018 stemde de gemeenteraad in met de Duurzame Meerjarenonderhoudsplannen (DMJOP’s) voor het gemeentelijk vastgoed. Voor de verduurzaming is in de komende 20 jaar € 1 miljoen beschikbaar. Voor 2021 stond een actualisatie van ‘Visie op vastgoed’ gepland. In 2020 besloot Overbetuwe gebruik te maken van een SDE+-subsidie van een kleine 1,5 miljoen euro die het mogelijk maakt de komende vijftien jaar eigen panden van zonnedaken te voorzien. In eerste instantie gaat het om ongeveer 1500 panelen op zes panden in eigendom van de gemeente. In april 2020 stemde de gemeenteraad in met de investering van € 861.000 die voor deze zonnestroomsystemen nodig is. In juli 2020 werd het vernieuwde gemeentehuis in Elst in gebruik genomen. Energiebesparing en duurzaamheid hebben bij de ver/nieuwbouw veel aandacht gekregen.

Het energielabel van het gemeentehuis is van G naar A gegaan.18 Voor de isolatie is onder meer gebruik gemaakt van 5000 oude spijkerbroeken die in 2018 door inwoners van de gemeente zijn gedoneerd. De Helster zal worden vervangen door een nieuw multifunctioneel sportcentrum. In oktober 2021 stelde de Raad hiervoor het Programma van Eisen vast. Het gebouw zal ‘all electric’ worden (zonder aardgasaansluiting) en een ‘groen dak’ krijgen.

18

In september 2017 werd een motie van BBO en GroenLinks, waarin gevraagd werd om een energieneutraal gemeentehuis, verworpen.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

19

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

4.1.2

Resultaten

Figuur 4.1 toont de ontwikkeling van het energieverbruik in de sector ‘openbaar bestuur’ in de gemeente Overbetuwe over de periode 2010-2020. Er is sinds 2013 sprake van een duidelijke daling, van 65 naar 34 TJ. Voor een deel is deze daling toe te schrijven aan het afstoten van gemeentelijk vastgoed en aan zachte winters, maar ook maar ook het doorvoeren van verduurzaamheidsmaatregelen heeft een rol gespeeld.

Figuur 4.1. Energieverbruik in de sector ‘openbaar bestuur’ in Overbetuwe, 2010-2020, in TJ. Bron: Klimaatmonitor. Figuur 4.2 laat de verdeling van de openbare gebouwen in energielabelklassen in 2020 zien. De meeste gebouwen hebben energielabel A of hoger. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat niet alle gebouwen een energielabel hebben en dat de kans bestaat dat relatief energiezuinige gebouwen oververtegenwoordigd zijn bij de ‘gelabelde’ gebouwen.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

20

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

Figuur 4.2: Energielabels van utiliteitsgebouwen in Overbetuwe, 2020. Bron: Klimaatmonitor.

4.1.3

Beoordeling

Het oorspronkelijke streven om al in 2015 als gemeentelijke organisatie klimaatneutraal te zijn is niet gerealiseerd. Er zijn wel van het begin af aan acties ondernomen om het gemeentelijk vastgoed te verduurzamen, maar pas sinds de Routekaart 2017-2020 worden er op dit gebied grote stappen gezet, tot uiting komend in bijvoorbeeld het ter beschikking komen van een revolverend fonds, het aanbrengen van PV-panelen op diverse openbare gebouwen19, en het zeer energiezuinig uitvoeren van de ver/nieuwbouw van het gemeentehuis.

4.2

Openbare verlichting

4.2.1

Doelen en middelen

Na een geslaagde proef in de wijk De Helster in Elst besloot de gemeente in 2009 dat in alle woonwijken dimmers zouden worden geplaatst op de straatlantaarns (bijna 2100 stuks). Dit zou leiden tot een daling van de CO2-uitstoot met 90 ton per jaar en een besparing op energie- en onderhoudskosten. De investering (ruim 233.000 euro) zou in tien jaar zijn terugverdiend.20 In februari 2018 werd het beleidsplan ‘Licht in Overbetuwe’ vastgesteld (Overbetuwe, 2018c). Een van de uitgangspunten met betrekking tot openbare verlichting was: per situatie bepalen wat de meest energiezuinige oplossing is die past bij budget en stand der techniek. Overbetuwe beschouwt zichzelf als volger van nieuwe technieken en heeft niet de ambitie om koploper te zijn. Voor 2021 stond een actualisatie van ‘Licht in Overbetuwe’ gepland.

19

Het feit dat de gemeente zelf zonnepanelen op openbare gebouwen ging plaatsen betekende overigens wel dat die daken niet meer beschikbaar waren voor collectieve acties zoals die van WatBeters. Dit ‘elkaar voor de voeten lopen’ deed zich bijvoorbeeld voor bij sporthal De Bongerd in Heteren. 20 Deze maatregel wordt in ECN (2010) als een voorbeeldproject naar voren gehaald.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

21

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

4.2.2

Resultaten

Het aandeel energiezuinige ledverlichting in straatlantaarns is de laatste jaren in Overbetuwe sterk gestegen. Overbetuwe had in 2016 nog maar 650 van de 9030 straatlantaarns uitgerust met ledlicht. Eind 2019 was dat gestegen tot 1550, oftewel 17,2 procent van het aantal lichtmasten. Verwacht werd dat het ledaandeel eind 2020 naar 23 procent zou groeien. In de periode 2013-2018 is het elektriciteitsverbruik voor openbare verlichting en verkeersregelinstallaties in Overbetuwe gedaald van ruim 1,7 mln naar minder dan 1,5 mln kWh.21

4.2.3

Beoordeling

Op dit beleidsterrein heeft Overbetuwe aanvankelijk een voortrekkersrol gespeeld (dimmen van openbare verlichting), maar later is bewust gekozen voor een ‘volgende’ rol. Een reden hiervoor zou kunnen zijn dat de technische ontwikkelingen op het gebied van energiebesparende verlichting erg snel gaan. Grote investeringen in energiebesparende maatregelen kunnen daardoor al gauw worden achterhaald door nieuwe opties die nóg energiezuiniger zijn. Dit kan een motief zijn om het verduurzamen van de openbare verlichting in te passen in de bestaande cyclus van vernieuwing en vervanging.

4.3

Aanbestedingen en inkoopbeleid

4.3.1

Doelen en middelen

In augustus 2013 stelde het College het Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2013 vast (Overbetuwe, 2013). Daarin werd het streven vastgelegd om in 2015 100% duurzaam in te kopen. In september 2019 werden deze regels vervangen door het ‘Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019 gemeente Overbetuwe’ (Overbetuwe, 2019). Daarin komt de doelstelling van ‘100% duurzaam inkopen’ niet meer voor. Wel geldt het uitgangspunt dat de gemeente “ook als opdrachtgever en inkoper een voorbeeldfunctie in het maatschappelijk verkeer” heeft en “overweegt [...] sociale, ecologische en economische aspecten mee te nemen bij Inkoop en aanbesteding”. De Routekaart 2017-2020 bevat het project: “Duurzaam aanbesteden energiecontracten voor restant energievraag, gebruiken lokaal geproduceerde duurzame energie door afsluiten langjarig leveringscontract”.

4.3.2

Resultaten

Over de periode 2015-2017 is onderzocht welke rol duurzaamheidsoverwegingen (naast andere aspecten) hebben gespeeld in de aanbestedingen van de gemeente Overbetuwe (Overbetuwe, 2018b). Daaruit bleek dat bij de 169 onderzochte aanbestedingen in 9,5% van de gevallen een geregistreerde, gemotiveerde afweging was gemaakt met betrekking tot duurzaamheid. In 8,3% van de gevallen was zo’n afweging niet gemaakt. In meer dan 80% van de gevallen is dus onbekend of er wel of niet sprake is geweest van expliciete duurzaamheidsafwegingen. In 2017 hebben Overbetuwe en zestien andere gemeenten uit de regio Arnhem-Nijmegen besloten de komende vijf jaar voor hun elektriciteitsvoorziening gebruik te gaan maken van duurzame energiebronnen in de eigen regio. De Europese aanbesteding werd gewonnen door 21

Bron: Klimaatmonitor, op basis van gegevens van Rijkswaterstaat. Na 2018 heeft Rijkswaterstaat de monitoring van deze gegevens stopgezet.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

22

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten de lokale Nijmeegse energieleverancier De Groene Stroomfabriek, die in samenwerking met de stichting Wiek II nieuwe wind- en zonneparken gaat realiseren. Sinds 2021 neemt Overbetuwe in regionaal verband ook deel aan projecten waarmee de CO2-uitstoot van het ingekochte aardgas wordt gecompenseerd. Ook het indirecte energiegebruik dat voortvloeit uit Overbetuwse aanbestedingen wordt geleidelijk verduurzaamd. Zo werd bijvoorbeeld in mei 2019 bekend dat de openbare aanbesteding van het groenonderhoud voor de periode 2019-2022 is gewonnen door Vaarkamp BV. Bij de gunning speelden de CO2-reducerende maatregelen die het bedrijf neemt mede een rol.

4.3.3

Beoordeling

De doelstelling van ‘100% duurzaam inkopen’ is in 2019 in het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid niet meer expliciet opgenomen. Dit heeft wellicht te maken met het feit dat 100% duurzaam moeilijk te realiseren is als daarbij ook alle schakels in de ketens van toeleveranciers worden meegenomen. Er hoeft in al die ketens immers maar één schakel te zitten waar nog wel CO2-uitstoot plaatsvindt om de claim ongeldig te maken (aannemende dat ‘duurzaam’ onder meer inhoudt: ‘zonder netto CO2-uitstoot’). Veel overheden hebben echter wel stappen gezet om het streven naar 100% duurzaam inkopen toch handen en voeten te geven. Zo hebben veel gemeenten het ‘Manifest Maatschappelijk Verantwoord Inkopen 2016 – 2020’ (waarvan de geldigheid in 2021 is verlengd) ondertekend. Daarmee verplichten zij zich tot het opstellen van een actieplan Maatschappelijk Verantwoord Inkopen, waarbij ze gebruik kunnen maken van de expertise van PIANOo (het Expertsecentrum Aanbesteden). De gemeente Overbetuwe behoort niet tot de ondertekenaars van dit Manifest en is ook niet in latere instantie toegetreden. In de praktijk blijken duurzaamheids- en klimaataspecten wel degelijk een rol te spelen bij inkoop en aanbestedingen van de gemeente Overbetuwe.

Het ontbreekt echter aan een expliciet afwegings- en verantwoordingskader om de ‘koopkracht’ van de gemeente systematisch in te zetten als instrument van het klimaatbeleid.

4.4

Organisatorische maatregelen en internationale samenwerking

4.4.1

Doelen en middelen

In 2008 werd bij de gemeente Overbetuwe een klimaatcoördinator aangesteld, die de taak kreeg om de doelstelling ‘Overbetuwe klimaatneutraal in 2030’ in concrete plannen te vertalen. Hiervoor werd een bedrag van € 30.000 uitgetrokken. Globaal genomen was er in de periode 2008-2021 1,5 tot 2,0 fte aan menskracht specifiek voor klimaatbeleid beschikbaar. In juli 2011 ondertekende de gemeente Overbetuwe ‘Covenant of Mayors for Climate & Energy’. Dit is een internationaal samenwerkingsverband van lokale overheden dat zich richt op acties om bij te dragen aan de beperking van klimaatverandering. Van 2012 tot 2015 participeerde Overbetuwe in het KLIKER-project (Klimaschutz in Kommunen in der Euregio Rhein-Waal). Daarin werd samen met vijf andere Nederlandse en vijf Duitse gemeenten gewerkt aan klimaatmanagement. Doel van de samenwerking was het delen van kennis, ervaringen en oplossingen om bij te dragen aan de doelstelling van 20% CO2-reductie in 2020. KLIKER werd gefinancierd met bijna 6 ton aan EU-subsidie (Euregio). Ook de provincie

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

23

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten Gelderland en de deelstaat Nordrhein-Westfalen droegen financieel bij. De gemeente Overbetuwe leverde een bijdrage ‘in natura’ in de vorm van werk door ambtenaren. In 2016 werd op initiatief van de gemeenteraad de ‘Werkgroep Duurzaam Overbetuwe’ (WDO) ingesteld. De WDO was bedoeld als adviesorgaan en klankbord voor het College over het duurzaamheidsbeleid (niet alleen klimaat). Alle raadsfracties waren in de WDO vertegenwoordigd. De WDO heeft zich bezig gehouden met de voortgang van de acties uit de Routekaart 2017-2020 en heeft in juni 2019 een raadsconferentie over duurzaamheid georganiseerd. De werkgroep is na deze conferentie weer opgeheven.

4.4.2

Resultaten

In 2014 moest worden vastgesteld dat Overbetuwe het in 2011 ondertekende Covenant of Mayors niet waar zou kunnen maken. De gemeente had gehoopt dat aansluiting bij dit netwerk niet alleen zou bijdragen aan de uitwisseling van kennis en ervaring, maar ook de weg zou effenen naar Europese subsidies. De schaal van de projecten die voor zulke subsidies in aanmerking komen bleek in de praktijk voor Overbetuwe te groot te zijn. Ook waren er te hoge administratieve lasten verbonden aan het lidmaatschap van het Covenant. Inmiddels is Overbetuwe niet meer bij het Covenant of Mayors aangesloten. Het KLIKER-project heeft gezorgd voor uitwisseling van kennis en ervaring op het gebied van klimaatbeleid tussen lokale overheden in de Euregio Rijn-Waal. Een van de KLIKER-workshops heeft in april 2014 in Elst plaatsgevonden. Het project heeft echter niet geleid tot duidelijke vervolgacties of een vorm van duurzame grensoverschrijdende samenwerking.

4.4.3

Beoordeling

Gedurende de periode waarop dit onderzoek betrekking heeft, heeft de gemeente Overbetuwe een bescheiden hoeveelheid menskracht ter beschikking gehad die zich specifiek aan klimaatbeleid kon wijden. Daarnaast heeft vanuit de raad korte tijd de WDO gefunctioneerd. Minstens zo belangrijk is de mate waarin het ‘klimaatbewustzijn’ is gegroeid binnen de gemeentelijke organisatie als geheel. Dit is niet direct meetbaar, maar komt tot uitdrukking in de beleidsvoorstellen die worden gedaan en keuzes die worden gemaakt op de diverse terreinen van het gemeentelijk beleid, zoals deze elders in dit rapport naar voren komen. Op het gebied van internationale samenwerking is het klimaatbeleid van Overbetuwe tot nu toe beperkt gebleven tot een tweetal losse acties, die voor zover bekend geen blijvende of structurele effecten hebben gehad.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

24

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten

5

Woningen22

5.1

Doelen en middelen

Voor nieuwbouw had Overbetuwe in het programma ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’ (2009) het voornemen uitgesproken om bouwbeleid vast te stellen waarin de eisen voor de energieprestatie tenminste 25% scherper zouden zijn dan die van het (landelijke) Bouwbesluit. Hiervan werd een CO2-reductie van 1400 ton verwacht. Het streven naar zo’n algemeen geldende strengere norm is in de Routekaart 2017-2020 niet meer terug te vinden. Wel stond daarin de doelstelling dat er in 2020 in Overbetuwe 150 nieuwbouwwoningen zouden zijn met een warmtepomp. Ook zouden er in 2018 minimaal 50 Nul-Op-de-Meter (NOM) woningen moeten zijn. In november 2017 nam de gemeenteraad een motie aan waarin het college van B&W wordt verzocht te streven naar 100% aardgasloze nieuwbouw en plannen te maken voor het loskoppelen van het gas van bestaande woningen. Voor het verbeteren van de energie-efficiëntie van bestaande woningen heeft Overbetuwe de afgelopen jaren diverse beleidsinstrumenten ingezet. In 2008 werd gestart met de ‘Energiebox’actie. Huishoudens met lage inkomens konden, naast gratis energieadvies, een energiebox krijgen met energiebesparende artikelen ter waarde van 75 euro. De bedoeling was dat 5000 huishoudens een energiebox zouden krijgen en dat er daarvan 750 daadwerkelijk energiebesparende maatregelen zouden treffen. De gemeente Overbetuwe trok er € 400.000 voor uit en Nuon droeg € 200.000 bij.

Van 2009 t/m 2016 heeft Overbetuwe ook een subsidieregeling gehad waarvoor energiebesparende maatregelen (isolatie) bij huishoudens in aanmerking kwamen. De gemeente stak hier zelf € 20.000 per jaar in; daarnaast werd de regeling mede gefinancierd door de provincie Gelderland. In 2016 werd deze subsidieregeling opgevolgd door de mogelijkheid van een ‘duurzaamheidslening’, die in samenwerking met het Stimuleringsfonds volkshuisvesting wordt verstrekt. De duurzaamheidslening is intussen samengevoegd met een andere regeling en heet nu ‘Toekomstbestendig Wonen Lening’. In maart 2013 werd een Energiemarkt gehouden in Elst, een initiatief van Het Groene Podium en de gemeente Overbetuwe, waar lokale ondernemers, bedrijven en leveranciers zich konden presenteren. Bewoners konden informatie inwinnen over energiebesparing of over de verschillende subsidieregelingen. In april 2017 werd een duurzaamheidsmarkt gehouden in het gemeentehuis te Elst, waarop het ‘Energieloket’ werd gepresenteerd. Op het (online) Energieloket, dat in regionaal verband is georganiseerd, is informatie te vinden over energiebesparende maatregelen, financieringsmogelijkheden en subsidies. Inwoners van de gemeente Overbetuwe kunnen ook terecht bij het Loket Duurzaam Wonen Plus, elke woensdagmiddag in het gemeentehuis in Elst. Het Energieloket verzorgt ook acties gericht op energiebesparing.

Zo waren er eind 2021 bijvoorbeeld een cadeaubonnenactie voor gratis energiebesparende producten en een webinar over isolatie. Ook konden inwoners van Overbetuwe zich inschrijven voor een actie waarbij ze een offerte voor isolatie ontvangen van door het Energieloket geselecteerde installateurs. De gemeente Overbetuwe benadert haar inwoners via verschillende kanalen over verduurzaming, zoals (nieuws)brieven, sociale media en stands op markten.

22

De toepassing van zonne-energie op woningen blijft in dit hoofdstuk buiten beschouwing; zie hiervoor § 3.3.

IVM Instituut voor Milieuvraagstukken

25

Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021: doelen, middelen en resultaten Eind 2019 heeft opnieuw een duurzaamheidsmarkt plaatsgevonden, gecombineerd met participatie over de Transitievisie warmte. In juli 2020 werd deze Transitievisie warmte vastgesteld, als uitvloeisel van het landelijke Klimaatakkoord. Daarin staan de eerste stappen op weg naar een volledig aardgasvrije warmtevoorziening voor woningen en gebouwen in 2050. Elst Centrum, Elst Oost, Herveld Noord en Elst Noordwest zijn geïdentificeerd als de meest kansrijke wijken om als eerste nader te onderzoeken. Daarnaast wordt in alle dorpen en wijken het duurzaam en ‘transitiegereed’ maken van gebouwen gefaciliteerd door een gemeentebrede aanpak. Aansluitend bij de Transitievisie warmte hebben de gemeente, woningcorporaties en huurdersorganisaties in december 2019 prestatieafspraken gemaakt, waarin is afgesproken dat gezamenlijk wordt gewerkt naar een CO2-neutrale sociale huurvoorraad in 2050. Het zetten van realistische stappen, aansluitend bij de renovatieplanning van woningen is het uitgangspunt om de huurvoorraad CO2-neutraal te maken. Voor de huurder zullen de maatregelen niet voor stijging van de woonlasten zorgen en in ieder geval voor extra comfort in de woning. In december 2020 en december 2021 zijn opnieuw prestatieafspraken gemaakt.

De meest recente zijn opgesplitst in jaarafspraken voor 2022 en kaderafspraken voor de periode 2022 t/m 2025. De kaderafspraken moeten in de loop van 2022 nog worden uitgewerkt en geconcretiseerd.

5.2

Resultaten

De ‘algemene’ aanscherping van de energieprestatie-eisen voor nieuwbouwwoningen met 25% ten opzichte van het Bouwbesluit, zoals beoogd in ‘Overbetuwe naar klimaatneutraal’, is niet gerealiseerd. Wel zijn er diverse nieuwbouwprojecten tot stand gekomen met bijzonder energiezuinige woningen. Zo werden in september 2017 in Herveld de eerste vier sociale nulop-de-meterhuurwoningen in Overbetuwe opgeleverd. In maart 2019 werd bekend dat Woonstichting Valburg zo’n dertig nul-op-de-meterwoningen zou gaan bouwen in Zetten en Herveld. Het gaat om soortgelijke woningen als in het genoemde pilotproject in Herveld, dat door huurders en verhuurders als zeer succesvol werd omschreven. Het doel uit de Routekaart (50 NOM-woningen in 2018) is niet verwezenlijkt, maar begint dus wel in zicht te komen. Ook de projecten gericht op de bestaande bouw hebben resultaten opgeleverd. Aan de ‘Energiebox’-actie (2008-2009) hebben 4.925 huishoudens meegedaan. De uitstoot van CO2 was dankzij de actie met zo’n 3000 ton gereduceerd. Voor deze resultaten ontving Overbetuwe in november 2009 de Gelderse Energieprijs. Volgens het juryrapport werden met het ‘energieadvies aan huis’ veel inwoners bereikt die anders misschien lastig te bereiken zouden zijn. Ook waren in Overbetuwe in totaal 35 mensen met een uitkering opgeleid tot energieadviseur.