22-05-24.09 Rekenkamerrapport (Be)grip sociaal domein

(Be)grip sociaal domein

Beheersing (uitgaven) sociaal domein Overbetuwe

Rekenkamercommissie Overbetuwe Datum: 30 maart 2022 Registratienummer: 2022-009832

Inhoudsopgave Inleiding/ aanleiding 2 Onderzoeksvragen 3 Planning 3 Bevindingen 4 Beleid(-skaders) 4 Wettelijke kaders 4 Regionaal en lokaal beleid 6 Vertaling naar de uitvoering 16 Uitvoering 20 Toekomstbestendig sociaal domein: interne notitie

21

Financiën 22 Monitoring 28 Conclusies 32 Aanbevelingen (aan de gemeenteraad) 36 Aanbevelingen (aan het college van B&W)

37

Documentatie 38 Geïnterviewde personen 38 Bestuurlijke reactie 39 Nawoord rekenkamercommissie 42 17

2

Inleiding/aanleiding Net als andere gemeenten heeft Overbetuwe de ambitie om inwoners adequate zorg en ondersteuning te bieden, zo licht als kan en zo zwaar als nodig, daarbij optimaal gebruikmakend van informele ondersteuning en binnen vooraf vastgestelde budgettaire kaders. De daarvoor te hanteren inhoudelijke kaders zijn door de gemeenteraad vastgelegd in het Beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025 (20int03058) en zijn uiteraard verankerd in o.a. de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Participatiewet. Met het oog op een beheersbare ontwikkeling van de uitgaven voor de beleidsmatig en wettelijk vastgestelde doelen heeft er in 2020 een concretisering plaatsgevonden in de vorm van een notitie ‘Een toekomstbestendig sociaal domein in Overbetuwe 2020-2024’1. In deze notitie is een financieel kader opgenomen, inclusief uitgaven beperkende maatregelen waarbinnen het door de raad vastgestelde beleid invulling moet krijgen. Daar in deze notitie ‘enkel’ de taken op het gebied van jeugd en maatschappelijke ondersteuning (en niet participatie) zijn opgenomen (en daar klaarblijkelijk de aandacht naar uit gaat) hebben we deze taken gehanteerd als onderzoeksafbakening. Ook elders stellen raden zich vragen over de ontwikkelingen op het gebied van de uitgaven in het sociaal domein.

Zo zijn er recent in Zutphen, Leusden en Tiel door de betreffende rekenkamercommissies onderzoeken uitgevoerd naar het sociaal domein. Deze onderzoeken hadden met name een focus op de mate waarin, en de wijze waarop, de afzonderlijke raden zijn geïnformeerd en de mate waarin de raad zelf (aan de hand van indicatoren) in staat is gesteld om de ontwikkelingen te volgen. Het zijn weliswaar interessante onderzoeken, maar deze raken niet de vraag wat nu de eventuele overschrijdingen heeft veroorzaakt. Meerdere antwoorden zijn daarop namelijk mogelijk, zoals een te ambitieus beleid, onjuiste beleidsveronderstellingen, een ondoordachte aanpak, te weinig middelen, inefficiëntie in de uitvoering, autonome ontwikkelingen etc. Uit de notitie die wij van de gemeenteraad hebben ontvangen, hebben wij begrepen dat de aanleiding tot de door de gemeenteraad aan ons gestelde vraag het in de raad breed gedragen gevoel is dat er meer grip zou moeten zijn op (de uitgaven van) het sociaal domein en dat dit gevoel (bij de gemeenteraad) is versterkt door de recent aangekondigde (financiële) tegenvaller op het sociaal domein. En dat deze urgentie is versterkt door de komende herverdeling van het gemeentefonds2.

Belangrijk om vast te stellen is dat het lijkt dat er hierbij wordt uitgegaan van de (impliciete) veronderstelling dat de raad voldoende middelen beschikbaar heeft gesteld voor het door hem vastgestelde beleid. Met andere woorden, er is sprake van een reële begroting. Zonder deze veronderstelling te toetsen, is het niet mogelijk om vast te stellen of er inderdaad sprake is van een tekort. Vervolgens volgen in de notitie die wij van de raad ontvingen een aantal (impliciete) veronderstellingen die een nadere beschouwing behoeven omdat ze mogelijk een relatie hebben met de (te hoge) uitgaven. Namelijk een veronderstelde koppeling met het welzijnsniveau van de Overbetuwse jongeren of het mogelijk iets laten liggen op andere beleidsterreinen rondom jeugd(hulp). Ook wordt er verwezen naar de kwaliteit van de samenwerking tussen zorgaanbieders, doorverwijspatronen van externe verwijzers en stimuli met betrekking tot uitstroom. 1

2

3

Een toekomstbestendig sociaal domein in Overbetuwe 2020-2024. Maatregelen voor een goede dienstverlening tegen beheersbare kosten. Concretisering o.b.v. Beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025. Notitie ter informatie voor de gemeenteraad. (20bij13255) Notitie Input vanuit raad/werkgroep sociaal domein voor onderzoek rekenkamercommissie, november 2021.

Het is ons in ieder geval duidelijk dat de gemeenteraad veel vragen heeft die weliswaar de moeite van het beantwoorden waard zijn, maar niet noodzakelijkerwijs een relatie hebben met de (behoefte aan) grip op de uitgaven in het sociaal domein. In deze rapportage hebben wij, mede aan de hand van de grote hoeveelheid documentatie die er in Overbetuwe ten aanzien van dit domein inmiddels is geproduceerd, een analyse uitgevoerd die het gemeentebestuur behulpzaam kan zijn bij het vinden van een bij de gemeente Overbetuwe passend beleid en direct daarvan afgeleide uitvoering die enerzijds recht doet aan wet- en regelgeving en eigen ambities, maar anderzijds ook past bij de door de gemeenteraad beschikbaar gestelde middelen. Strikt genomen is dit daarmee dus geen ‘gewoon’ rekenkameronderzoek is.

Onderzoeksvragen

Op basis van de bestudeerde documentatie en gehouden interviews hebben wij een analyse uitgevoerd en hebben wij ‘antwoord gegeven’ op de door ons geformuleerde centrale onderzoeksvragen: A. Is het sociaal beleid in Overbetuwe doeltreffend en doelmatig? B. Welke concrete bijsturingsmogelijkheden zijn er mogelijk? En, daarvan afgeleid, een aantal deelvragen: Ten aanzien van het beleid: 1. Wat zijn de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsinhoudelijke en budgettaire kaders voor jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning? 2. Welke (impliciete en expliciete) beleidsveronderstellingen liggen er ten grondslag aan het uitgavenniveau? Ten aanzien van de uitvoering: 3. Op welke wijze heeft het college (en de organisatie) het beleid geoperationaliseerd? 4. Is er (gelet op de beantwoording van de vorige vraag) sprake van een reële begroting? 5. Welke beleidsveronderstellingen liggen ten grondslag aan de in oktober 2020 vastgestelde maatregelen, zijn deze geëffectueerd en met welk resultaat? 6. Welke risico’s en welke beheersmaatregelen zijn er onderkend en geformuleerd? Ten aanzien van de controle door de raad en (bij-)sturingsmogelijkheden: 7. Over welke sturingsinformatie beschikken het college en de gemeenteraad en in hoeverre wordt de raad in staat gesteld hiermee invulling te geven aan zijn controlerende rol? 8.

Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om het beleid of om de uitgaven bij te stellen?

Planning

De gemeenteraad heeft ons verzocht om eind maart 2022, dat wil zeggen direct na de gemeenteraadsverkiezingen, met een rapport te komen. Dat is enerzijds een mooi moment omdat een nieuw gekozen gemeenteraad en een op dat moment nog te vormen college de inhoud daarvan kan meenemen en meewegen in het bestuurlijk programma voor de komende vier jaar. Wij hebben ons ook gerealiseerd dat dit wel een heel korte onderzoekstijd betekent. Zeker, wanneer er rekening wordt gehouden met de onvermijdelijke feestdagen in deze periode en de voorgeschreven termijnen voor ambtelijk wederhoor en bestuurlijke reactie. Netto resteerde er, inclusief het verzamelen van informatie en interviews, circa acht weken zuivere onderzoekstijd. Dat was zeer kort. Om te voorkomen dat we tijd zouden verliezen aan het zoeken naar een geschikt extern bureau, hebben we ervoor gekozen om het onderzoek in eigen beheer uit te voeren en gebruik te maken van in het netwerk van de commissieleden aanwezige externe expertise.

4

Bevindingen

In dit hoofdstuk hebben we onze bevindingen opgenomen ten aanzien van de wijze waarop de gemeente Overbetuwe invulling heeft gegeven aan de opgaven met betrekking tot de wettelijke taken zoals deze voortvloeien uit de Jeugdwet en Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo). Naast de wijze waarop de gemeente Overbetuwe deze opgaven lokaal heeft vormgegeven, hebben we ook gekeken naar de wijze waarop aan deze taken regionaal invulling is gegeven. Dit vanuit het oogpunt dat een aantal vormen van jeugdhulp (boven)regionaal is ingekocht en de wettelijke taken op het gebied van beschermd wonen en maatschappelijke opvang regionaal vorm en inhoud zijn gegeven.

Beleid(-skaders)

Belangrijk voor het analyseren van het gemeentelijk beleid zijn de door de gemeenteraad vastgestelde beleidskaders. Met andere woorden, wat is door de gemeenteraad vastgesteld als ‘bestuurlijke bestelling’? Op grond van welke (expliciete en impliciete) aannames en op welke wijze heeft de gemeenteraad de wettelijke taken vertaald naar de specifiek lokale (en regionale) situatie, waaraan de uitvoering (door het college) moet voldoen? Beleidskaders bestaan uit twee elementen. Allereerst is daar de verplichting op grond van wet- en regelgeving, in dit geval in de kern de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna Wmo). Anderzijds heeft iedere gemeente de ruimte om ‘eigen’ beleid te ontwikkelen en vast te stellen, passend bij de lokale context en passend bij de politieke voorkeur van de bestuurlijke meerderheid. In de bestuurlijke praktijk zijn beide elementen met elkaar vervlochten en vormen zij gezamenlijk het door de gemeenteraad vastgestelde en door ons onderzochte beleid. Wettelijke kaders Zoals hiervoor aangegeven dient het lokale beleid invulling te krijgen binnen hetgeen de wetgever als kader heeft vastgesteld. In deze paragraaf hebben we de belangrijkste kaders uit de Wmo en Jeugdwet opgenomen. Kaders op grond waarvan de gemeenteraad een plan (in de vorm van beleid) dient vast te stellen en waaraan dit plan (minimaal) moet voldoen.

Wmo 2015 In artikel 2.1.2. tot en met 2.1.7 is ten aanzien van een op te stellen beleidsplan onder andere het volgende gedefinieerd: 1. De gemeenteraad stelt periodiek een plan vast met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. 2. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens inzake door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen die erop gericht zijn: a. de sociale samenhang, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking te bevorderen, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente te bevorderen, alsmede huiselijk geweld te voorkomen en te bestrijden; b. de verschillende categorieën van mantelzorgers, en vrijwilligers, zoveel mogelijk in staat te stellen hun taken als mantelzorger of vrijwilliger uit te voeren; c. vroegtijdig vast te stellen of ingezetenen maatschappelijke ondersteuning behoeven; d. te voorkomen dat ingezetenen op maatschappelijke ondersteuning aangewezen zullen zijn; e. algemene voorzieningen te bieden aan ingezetenen die maatschappelijke ondersteuning behoeven; f. maatwerkvoorzieningen te bieden ter ondersteuning van de zelfredzaamheid en participatie aan ingezetenen van de gemeente die daartoe op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantel-

5

zorg of met hulp van andere personen uit hun sociale netwerk niet of onvoldoende in staat zijn; g. maatwerkvoorzieningen te bieden aan personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving en beschermd wonen of opvang behoeven in verband met psychische of psychosociale problemen of omdat zij de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld; h. uitvoering te geven aan het op 13 december 2006 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap; i. de participatie van ingezetenen die geestelijke gezondheidszorg nodig hebben, te versterken. In de volgende artikelen wordt nader ingegaan op de doelen van het plan, de punten waaraan bijzonder aandacht dient te worden gegeven in het plan en welke resultaten het gemeentebestuur in de door het plan bestreken periode wenst te behalen, welke criteria worden gehanteerd om te meten hoe deze resultaten zijn behaald en welke prestatie-indicatoren worden gehanteerd ten aanzien van aanbieders. In het verlengde hiervan wordt ingegaan op de verordening en dat wat in de verordening dient te worden bepaald, de wijze waarop mantelzorgers worden gewaardeerd en een eventuele tegemoetkoming voor aannemelijke meerkosten voor personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen.

Jeugdwet In artikel 2.2. wordt ten aanzien van de rol van de gemeenteraad het volgende gesteld: 1. De gemeenteraad stelt periodiek een plan vast dat richting geeft aan de door de gemeenteraad en het college te nemen beslissingen betreffende preventie en jeugdhulp, de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. 2. Het plan bevat de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid betreffende preventie, jeugdhulp, de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en geeft daarbij in ieder geval aan: a. wat de gemeentelijke visie en doelstellingen zijn van dit beleid; b. hoe dit beleid zal worden uitgevoerd in samenhang met de verantwoordelijkheid van het college inzake Veilig Thuis en welke acties in de door het plan bestreken periode zullen worden ondernomen; c. welke resultaten de gemeente in de door het plan bestreken periode wenst te behalen, hoe gemeten zal worden of deze resultaten zijn behaald en welke outcomecriteria gehanteerd worden ten aanzien van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen; d. hoe het college uitvoering zal geven aan artikel 2.7, tweede lid (verantwoordelijkheidstoedeling), en hoe wordt gewaarborgd dat de jeugdhulpaanbieder voldoet aan de eisen inzake de verantwoordelijkheidstoedeling; e.

op welke wijze de gemeenteraad en het college zich hebben vergewist van de behoeften van kleine doelgroepen, en f. hoe het college uitvoering zal geven aan het op 13 december 2006 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. 3. Het plan wordt, voor zover het de afstemming van en effectieve samenwerking met het onderwijs betreft, niet vastgesteld dan nadat over een concept van het plan op overeenstemming gericht overleg heeft plaatsgevonden met het samenwerkingsverband.

6

Regionaal en lokaal beleid Het beleidskader van de gemeente Overbetuwe bestaat uit een regionale en een lokale component. Wij zullen eerst ingaan op de regionale beleidskaders en vervolgens inzoomen op het lokale beleidsplan. Als gevolg van de parallelle ontwikkeling van (regionale en lokale) beleidsplannen is het niet mogelijk gebleken om de verschillende beleidsplannen geheel in chronologische volgorde te behandelen als we de indeling van regionaal naar lokaal vasthouden. Regionaal beleid In het lokale beleidsplan ‘Sociaal Domein Overbetuwe 2020-2025’ (zie voor een nadere toelichting hierna) wordt kort ingegaan op de regionale samenwerking: “De gemeente Overbetuwe maakt deel uit van een regionaal samenwerkingsverband, de regio Centraal Gelderland. Dit is een samenwerking van 11 gemeenten. Alle gemeenten in deze regio hebben een financiële opgave en voelen de noodzaak van een transformatie / kanteling. De inkoop van specialistische ondersteuning vindt plaats op regionaal niveau, en voor onderdelen van de Jeugdwet op bovenregionaal en landelijk niveau. Begin 2020 is een nieuwe aanbesteding gestart voor de Jeugdzorg en de Wmo met strengere kwaliteitseisen; deze aanbesteding dient ondersteunend te zijn aan de geformuleerde transformatie- en financiële doelen. Het aantal gekwalificeerde aanbieders is teruggebracht van ruim 700 naar ongeveer 400.

Daarnaast zijn de producten vereenvoudigd; er zijn nu nog acht zorgvormen. De nieuwe contracten zijn ingegaan op 1 juli 2020. Naast de gezamenlijke inkoop, wordt ook op het gebied van beleid samengewerkt en onderling afgestemd (onder andere een regionale verbeteragenda voor de Jeugdzorg). Deze samenwerking moet leiden tot een betere samenwerking tussen lokale teams, Jeugdbescherming en de Raad voor de Kinderbescherming zodat er minder wachtlijsten komen en sneller actie ondernomen wordt.” Verder wordt gesteld dat de komende jaren wordt onderzocht op welke wijze vanuit de regionale aanbesteding het aantal aanbieders dat ondersteuning biedt in Overbetuwe ‘overzichtelijk’ kan worden gehouden met een focus op de lokale situatie en het lokale netwerk in Overbetuwe. Transformatieplan Jeugdhulp 2018-2020 Regio Centraal Gelderland3 In het transformatieplan Jeugdhulp worden de ontwikkellijnen beschreven van de Regio Centraal Gelderland voor de Jeugdhulp in 2018, 2019 en 2020. Deze lijnen sluiten aan bij de missie dat ieder kind in de regio de hulp krijgt die het nodig heeft om kansrijk, gezond en veilig op te groeien, waarbij het uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid hiervoor allereerst bij de ouders en de jeugdige zelf ligt. Om kinderen, jongeren en gezinnen passender te ondersteunen tijdens de levensloop van het kind zijn 6 inhoudelijke acties gedefinieerd: 1.

Betere toegang tot jeugdhulp voor kinderen en gezinnen. 2. Meer kinderen zo thuis mogelijk laten opgroeien. 3. Alle kinderen de kans bieden zich optimaal te ontwikkelen. 4. Kwetsbare jongeren beter op weg helpen zelfstandig te worden. 5. Jeugdigen beter beschermen als hun ontwikkeling gevaar loopt. 6. Investeren in vakmanschap van jeugdprofessionals.

3

7

Op 7 september 2018 is het plan vastgesteld door het Regionaal Portefeuillehoudersoverleg Zorg. De colleges van Burgemeester en Wethouders in de Regio zijn vervolgens geïnformeerd.

In het transformatieplan is geformuleerd dat de basis voor de regionale samenwerking is vastgelegd in de regiovisie Sociaal Domein Regio Arnhem van december 2014. Uitgangspunt hierbij was ”lokaal wat kan, regionaal wat moet”. Daarbij is ook expliciet gekozen voor het niet onderbrengen van beleid in de samenwerking. Wel werken de gemeenten vanaf het begin samen met lokale partners en zorgaanbieders aan transformatievraagstukken in het jeugdstelstel, bijvoorbeeld via een regionaal transformatiefonds sociaal domein en een provinciale subsidie voor transformatie jeugdzorg. In 2017 is er een transformatieagenda voor jeugdhulp en voor Wmo opgesteld. Voor Jeugdhulp zijn de volgende drie thema’s afgesproken: Versterken van de Lokale Toegang, Afschalen van Specialistische Jeugdzorg en Sturen op Resultaat. Rondom deze thema’s zijn transformatietafels opgericht met vertegenwoordigers van de lokale teams, van aanbieders en andere partners in het netwerk. Naast samenwerking rondom transformatievraagstukken, heeft de regio het onderdeel inkoop direct regionaal georganiseerd op basis van bestuurlijk aanbesteden. Vanuit efficiëntieoverwegingen en om onnodige bureaucratie te voorkomen is het zogenaamd IAS ontwikkeld: Interactief Aankoop Systeem wat veel weg heeft van het ‘Open House’ systeem.

Er is gekozen voor meerjaren raamcontracten waarbij iedere nieuwe aanbieder kan toetreden indien hij voldoet aan het programma van eisen. De contracten hadden een looptijd van 2017-2019 en aan het einde van die periode heeft een evaluatie plaatsgevonden. In de paragraaf ‘Regionaal beleid‘ heeft u kunnen lezen dat in het kader van de nieuwe aanbesteding het aantal aanbieders fors is verminderd en het aantal producten is teruggebracht tot acht zorgvormen. In het document staat dat vanuit het contractmanagement aan gemeenten managementinformatie beschikbaar wordt gesteld via een trimesterrapportage. De regionale samenwerking heeft in 2017 een formele vorm gekregen: de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland (MGR). De MGR heeft haar informatiemanagement ingericht met een website, een informatiesysteem voor ondersteuning van het contractmanagement en een informatiesysteem voor aanbieders en verwijzers. Tevens wordt vanuit het contractmanagement aan gemeenten managementinformatie beschikbaar gesteld via een trimesterrapportage. Op basis van een analyse (MGR) zijn de volgende verbetermogelijkheden gedefinieerd: • Passende zorg, zo vroegtijdig, licht en dichtbij mogelijk en zo zwaar als nodig. Er wordt geconstateerd dat de top van de jeugdzorgpiramide een onevenredig groot deel van de kosten met zich meebrengt.

Het gaat hier om een beperkte groep kinderen met een zeer hoog kostenaandeel. Om financiële redenen, maar meer nog om inhoudelijke redenen, wil de regio hier graag verandering in brengen. Kinderen zijn immers (over het algemeen) het beste gebaat bij hulp die op tijd en zo licht mogelijk en dichtbij huis wordt gegeven. Ook binnen het ambulante deel van de jeugdhulp is het de bedoeling een verdere beweging in gang te zetten naar passende zorg, zo vroegtijdig, licht en dichtbij mogelijk. Ook wordt gestreefd naar een beweging naar (preventieve) ondersteuning vanuit de basisvoorzieningen en lokale toegang, bijvoorbeeld door hier de vrij toegankelijke basishulp uit te breiden. • Integrale inzet vanuit het netwerk op basis van de brede hulpvraag. Door de veelheid aan aanbieders, producten en werkwijzen is er sprake van een versnipperd zorgaanbod. Hierin schuilt het gevaar dat niet de brede hulpvraag van het kind en zijn systeem vertrekpunt vormt voor de zorginzet maar het zorgaanbod van de aanbieders. Integrale inzet komt zodoende nog onvoldoende van de grond.

8

•

•

•

Zo min mogelijk onderbrekingen. Verder wordt geconstateerd dat er bij sommige zorgvormen en bij sommige aanbieders sprake is van lange wachttijden. Daarbij gaat het niet alleen om wachttijden tussen de eerste verwijzing vanuit de toegang naar de zorg, maar ook om wachttijden tussen de intake en de daadwerkelijke behandeling of van de ene naar de andere aanbieder. Lokale Teams versterken. Lokale Teams bieden laagdrempelige hulp en basiszorg. Daarnaast verwijzen zij waar nodig naar specialistische hulp. De Lokale Teams hebben een cruciale rol in het komen tot passende en integrale zorg. Er wordt geconstateerd dat de Lokale Teams nog versterkt kunnen worden in hun verbindende rol in het lokale netwerk. Lerend netwerk. Er wordt verder geïnvesteerd in een lerend netwerk dat bovenstaande verbetermogelijkheden verder gaat verzilveren.

De concrete uitvoering zou in de looptijd van het transformatieplan vorm en inhoud moeten krijgen langs de volgende vier ontwikkellijnen die verder zijn uitgewerkt in acties en gedefinieerde resultaten: 1. Versterken van de Lokale Teams (beoogd resultaat: elke gemeente in Centraal Gelderland heeft in 2019 een visie op de doorontwikkeling van de Lokale Teams, gericht op het primaire proces (zorg voor passende, integrale en betaalbare zorg, optimale samenwerking) en de bijdrage aan de doelen in het Regionaal Transformatieplan). 2. Transformatie van specialistische ambulante jeugdhulp (beoogd resultaat dient nader uitgewerkt te worden maar gedacht werd aan indicatoren rond wachttijden, minder doorverwijzingen). 3. Transformatie van jeugdhulp met verblijf (beoogd resultaat: het aantal jongeren op een terreinvoorziening neemt voor 1-1-2021 met minimaal 50% af, waarbij de regio erkent dat dit percentage afhankelijk is van meerdere factoren. Daarom wordt dit beoogde resultaat gezien als een gezamenlijke ambitie.). 4. Beschermen van kinderen in complexe scheidingen (beoogd resultaat: het aantal kinderen in de knel neemt af, waarbij de indicator nog nader dient te worden bepaald). Beschermd wonen De maatwerkvoorziening beschermd wonen maakt onderdeel uit van de Wmo (artikel 1.2.1. lid b). Van belang is daarom het bestuurlijk akkoord van juni 2021.

In dit bestuurlijk akkoord wordt voortgebouwd op het Transformatieplan Beschermd Thuis: beschermd wonen en maatschappelijke opvang 2019 – 2021. In dit transformatieplan is de ambitie geformuleerd om de beweging van beschermd wonen naar beschermd thuis door te zetten, waarbij de visie wordt omgezet naar de praktijk: werken aan sociale inclusie. De doelen die hierbij voor de komende jaren zijn geformuleerd vragen om ontwikkeling, keuzes en actie van gemeenten en stakeholders: • Versterken van de lokale infrastructuur, met aandacht voor preventie. • Inregelen van het gezamenlijke regionaal georganiseerd aanbod opvang en intramuraal beschermd wonen (vangnet). • Toegang: lokale toegankelijkheid en toegang tot regionaal georganiseerd aanbod (vangnet). • Wonen: voldoende passende woningen, spreiding en woonvarianten. Het is de rekenkamercommissie uit de ontvangen documenten niet duidelijk geworden hoe de lokale toegang tot beschermd wonen is c.q. wordt georganiseerd in relatie tot de werkzaamheden van het STO. Door de organisatie wordt aangegeven4 dat dit nog onderwerp van overleg is binnen de regio en hierover naar verwachting in 2022 meer duidelijkheid zal ontstaan. Uit het ambtelijk wederhoor is vernomen dat in februari 2022 hierover besluitvorming is voorzien. Er wordt voorgesteld dat de toegang wordt belegd bij de lokale Wmo consulenten die ook (extra) worden geschoold.

Deze consulenten maken onderdeel uit van het STO.

4

9

Interview, d.d. 14 januari 2022.

De taak beschermd wonen is met ingang van 1 januari 2022 doorgedecentraliseerd (van de centrumgemeente naar alle gemeenten). Er zal -wat betreft de middelen voor beschermd wonen- sprake zijn van een (nieuw) objectief verdeelmodel. De prognose is dat het totaalbudget voor de regio Arnhem daalt van circa € 63 miljoen in 2022 naar circa € 38 miljoen in 2032. Dit is een afname van € 25 miljoen, i.c. 40% minder dan het budget in 20225 . De lokale basisinfrastructuur in Overbetuwe zal in orde moeten zijn om in deze uitdaging te voorzien en dit verschil in middelen op te vangen. Er is een nieuwe Kadernota ‘Samen aan Zet, de volgende stap in de transformatie van beschermd wonen naar beschermd thuis (2022 en verder)’ opgesteld waarin vier centrale thema’s zijn benoemd: 1. De inwoner centraal: integrale ondersteuning dicht bij huis, preventie en vroegsignalering. 2. Beschermd thuis: ambulantisering en een huis in de wijk is een lokale opgave. 3. Beschermd wonen is een regionaal vangnet. 4. Sturen op het regionaal zorglandschap: een breed palet aan zelfstandige woonvormen en ondersteuningsarrangementen. In deze nota wordt nader ingegaan op een (in 2022 nog te verschijnen) uitvoeringsplan. Verder wordt er gesteld dat de prestatieafspraken met de woningcorporaties al zijn gemaakt (Opstapregeling).

Er wordt niet nader ingegaan op de financiën, anders dan de uitgangspunten uit het bestuurlijk akkoord. Wel wordt gesteld dat transformatie een inhoudelijke en mogelijk een financiële uitdaging is. In het verlengde hiervan zijn er tien uitwerkingspunten gedefinieerd: 1. Preventie, vroegsignalering en doorgaande lijn in ondersteuning staan centraal. 2. Integrale ondersteuning vraagt om lokale regie en flexibel op- en af te schalen ondersteuning. 3. De toegang tot beschermd wonen wordt lokaal, elke gemeente blijft verantwoordelijk voor de eigen inwoner. 4. Zonder woningen geen transformatie, creatieve oplossingen zijn nodig. 5. We maken lokaal afspraken over uitstroom vanuit een regionaal kader. 6. Beschermd wonen wordt een regionaal vangnet. Dit vangnet blijft altijd nodig. 7. Een stevige lokale basis zorgt dat het regionale vangnet kan blijven functioneren. 8. We streven naar een breed palet aan zelfstandige woonvormen en ondersteuningsarrangementen. 9. Kwaliteit staat voorop bij het contracteren van aanbieders. 10. Ons regionale zorglandschap is betaalbaar nu en in de toekomst. Tijdens de gesprekken die we aan de hand van deze documentatie met ambtelijk betrokkenen hebben gevoerd is de rekenkamercommissie niet duidelijk geworden hoe de lokale toegang en het lokale aanbod er voor gaat zorgen dat Overbetuwe aan de inhoudelijke en mogelijke financiële opgave kan (gaan) voldoen.

Het (nog niet verschenen) uitvoeringsplan zal daarover helderheid moeten geven. Wel heeft de rekenkamercommissie uit de gesprekken opgemaakt dat er nadrukkelijk bestuurlijke6 aandacht is voor de financiële consequenties van de doordecentralisatie. In het bestuurlijk akkoord is onder andere de volgende procesafspraak gemaakt: “We stellen een gezamenlijk eindbeeld vast voor het jaar 2032 als ijkpunt voor de regionale samenwerking (tevens 5

Kadernota ‘Samen aan Zet’, pagina 12. Tijdens het onderzoek blijkt dat deze nota plus raadsvoorstel van de raadsagenda van 22 december 2021 zijn gehaald, vanwege een nieuw raadsvoorstel en besluit. De rekenkamercommissie heeft dit voorstel niet ontvangen. (e-mail, 14 december 2021). Echter uit het ambtelijk wederhoor is vernomen dat de besluitvorming hierover is voorzien voor februari 2022.

6

Bron: interviews. 10

regiovisie Norm voor opdrachtgeverschap). We gaan een Raadsstuk opstellen voor de meerjarige ontwikkeling. Onderdeel daarvan is beantwoording van de vragen: wat doen we regionaal en wat lokaal? Hoe werken we regionaal samen en hoe sluiten we lokaal hierop aan (lokale plannen)?” Verder wordt aangegeven dat er in 2022 wordt gewerkt met een convenant: “We zien het eerste jaar van de inhoudelijke doordecentralisatie (2022) als opstapjaar (Uitleg: het eerste jaar waarin we vanuit het eindbeeld, een vernieuwde samenwerking (convenant), en met vernieuwde financiële afspraken werken en waarin we gezamenlijk verdere voorbereidingen treffen, onder meer op het gebied van toegang, contracteren en financiën voor de periode vanaf 1-1-2023). We sluiten in 2021 een convenant 2022 e.v. waarin we afspraken vastleggen over de uitvoering met ingang van 2022. In het convenant leggen we in ieder geval afspraken vast over: regionale besluitvorming, werken met een gezamenlijke regionale begroting, toegang, contracteren, beleid, toezicht, lokale basis, monitoring en woonafspraken. In het convenant regelen we de besluitvorming over de regionale begroting (o.a. vaststellen begroting, omgaan met totaalbudget en hoe om te gaan met tekorten en overschotten).

In het convenant wordt eveneens de kassiersfunctie voor 2022 geregeld en maken we afspraken over de financiële monitoring en (tussentijdse) verantwoording.” Ten aanzien van de vertaling naar de lokale situatie wordt het volgende gesteld: “Onze ambitie vraagt lokaal inspanningen. Gemeenten zetten zich in voor de lokale opgave en zijn zelf verantwoordelijk voor het realiseren van lokale doelen. Denk aan: woonafspraken7 , het opstellen en realiseren van lokale plannen, opstarten van innovatie (ambulantisering) etc. De financiële middelen geven de mogelijkheid om hier concreet mee aan de slag te gaan.” Lokale Beleidsplan Sociaal Domein Overbetuwe 2020-2025 Het Beleidsplan Sociaal Domein Overbetuwe 2020-2025 met als titel ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’ vormt het vigerende lokale beleidskader. In dit beleidsplan worden de doelen en beleidsvoornemens beschreven die zijn gericht op het realiseren van een sterke sociale basis en een integraal aanbod van ondersteuning dat ook in de toekomst betaalbaar is. Het beleidsplan bestaat uit twee delen. In het eerste deel wordt ingegaan op de uitvoering van de wettelijke basistaken: Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo), Jeugdwet, Participatiewet en Schuldhulpverlening. In het tweede gedeelte wordt ingegaan op de overige onderdelen van het sociaal domein: sport, kunst en cultuur en onderwijs8 .

Met het opstellen van het beleidsplan is ook invulling gegeven aan de aanbevelingen uit het rekenkameronderzoek naar de sociale kernteams en naar de digitale toegankelijkheid van het sociaal domein. Evenals verschillende moties en een amendement om uiterlijk in juli 2020 een vervolg voor ‘de beweging’ Overbetuwe SAMEN op te stellen.

7

In dit kader kan worden opgemerkt dat in de Meerjarenprestatieafspraken Overbetuwe 2022-2025 in het hoofdstuk ‘Wonen en zorg’ het volgende wordt gesteld: een belangrijke opgave is daarnaast het faciliteren van de uitstroom uit Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang naar zelfstandig wonen (al dan niet groepsgewijs en/of met begeleiding). Deze uitstroom is nodig om de voorzieningen weer beschikbaar te krijgen voor doelgroepen die op deze woonvormen zijn aangewezen. Een inschatting van de regio Arnhem laat zien dat er in Overbetuwe ongeveer 8 mensen per jaar moeten worden gehuisvest vanuit enige vorm van (intramuraal) Beschermd Wonen. Dit aantal is vastgelegd in de ‘Opstapregeling Overbetuwe’. Op basis van de ‘Opstapregeling’ reserveren de corporaties acht vrijkomende woningen per jaar voor mensen die uitstromen uit Beschermd wonen (voor de komende jaren beschouwen partijen deze afspraak als concrete doelstelling).

8

In het kader van de scope van dit onderzoek hebben wij het tweede gedeelte van het beleidsplan niet bestudeerd. Dit betekent ook dat wij geen aandacht hebben kunnen besteden aan het inzichtelijk maken van de wijze waarop ‘logische’ verbindingen met bijvoorbeeld Passend Onderwijs (verbinding tussen onderwijs en jeugdzorg) zijn vormgegeven.

11

In het beleidsplan wordt ook gewag gemaakt van een financiële opgave9 . In dit kader wordt gesteld “dat het essentieel is om de ondersteuning aan de (kwetsbare) inwoners op peil te houden tegen beheersbare kosten die passen binnen onze begroting”. Er is sprake van een forse financiële opgave. Enerzijds een taakstelling voor het sociaal domein (Jeugdwet en Wmo) en anderzijds is Overbetuwe geconfronteerd met een groeiend tekort: een ‘tekort’ van 3,5 miljoen euro ten opzichte van de begroting waarvan 2,5 miljoen euro als gevolg van de uitvoering van de Jeugdwet. De verwachting die in het beleidsplan wordt geformuleerd, is dat er met het uitvoeren van de ingezette activiteiten belangrijke stappen worden gezet om financieel in control te komen. Het beleidsplan is een integraal beleidsplan dat is gericht op een integrale uitvoering van de drie voormalige decentralisatieopgaven. De rekenkamercommissie heeft op basis van het bestudeerde beleidsplan nog niet de indruk gekregen dat er al sprake is van een uitgekristalliseerde integrale uitvoering. In februari 2019 heeft de gemeenteraad een transformatieambitie vastgesteld voor Overbetuwe SAMEN. Het doel van de beoogde beweging was en is om ondersteuning van inwoners in eerste instantie te voorkomen én waar deze ondersteuning toch nodig is deze nabij, toegankelijk, kwalitatief goed, integraal en betaalbaar te organiseren.

Hierbij is het de bedoeling om het zélf-oplossend vermogen van inwoners aan te spreken of te versterken en hun eigen netwerk actief te betrekken. Met meer eigen regie door inwoners, meer zorg voor elkaar, minder indicaties, meer ontschotting tussen budgetten, meer netwerksamenwerking en met meer vertrouwen in elkaar, waarbij er het besef is dat niet alle (kwetsbare) inwoners zelf de regie kunnen voeren. Er dient dan ook altijd een vangnet te zijn als dat nodig is. In het beleidsplan wordt het realiseren van deze transformatieambitie ook als het belangrijkste aandachtspunt genoemd. De uitvoering hiervan wordt belegd bij een nieuw integraal Sociaal Team Overbetuwe (STO). Met dit STO wordt voortgebouwd op de transformatieambitie van 2019 (Overbetuwe Samen). Er wordt in de inleiding ook teruggeblikt op het vorige beleidsplan 2017-2021 Sociaal Domein Overbetuwe, waarbij onder andere de volgende constateringen worden gedaan: • De transformatieambitie richtte zich op de thema’s preventie, langer thuis wonen, algemene voorzieningen en afschalen van zorg. Wat betreft deze thema’s hebben we te weinig resultaat gehaald de afgelopen jaren. • Het plan bevatte 42 actiepunten. In de praktijk bleek het werken met 42 actiepunten, van heel verschillend niveau, niet effectief op beleidsniveau. Het is lastig focus te houden en voortgang te boeken bij zoveel meerjarige actiepunten.

• Het plan beschreef het voornemen om jaarlijks een monitor uit te brengen met metingen op basis van kritische prestatie-indicatoren (kpi’s). Dit doel is nog niet bereikt en daarom nog steeds zeer actueel. Vanuit het beleidsplan is veel geïnvesteerd in monitoring van de geleverde inspanningen middels kwartaalrapportages. Dit laat zien dat er hard gewerkt is. Het is echter onvoldoende gelukt om het resultaat van onze inzet voor de inwoner in beeld te brengen. Ook worden in het beleidsplan beleidskeuzes gemaakt waarvan wordt gesteld dat deze zijn gebaseerd op de ervaringen die zijn opgedaan in de afgelopen jaren, zowel procesmatig als cijfermatig. Er wordt aangegeven dat de onderbouwing van de analyse van de data in een bijlage is beschreven. Hoe robuust zijn echter de uitgevoerde analyses die de basis vormen voor het toekomstig beleid indien er in de terugblik van het vorige beleidsplan wordt gesteld dat er weliswaar hard gewerkt is aan het opzetten van een monitor met kwartaalrapportages, maar tegelijkertijd wordt

9

Beleidsplan Sociaal Domein Overbetuwe 2020-2025 ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’, pagina 1.

12

geconstateerd dat het onvoldoende is gelukt om het resultaat van de inzet voor de inwoner in beeld te brengen? De lessen die uit de voorgaande ervaringen zijn getrokken, worden door de onderzoekers beschouwd als ‘beleidsvoornemens’. Beleidsvoornemens op het gebied van de uitvoering van de wettelijke taken en beleidsvoornemens die een bijdrage moeten leveren aan kostenbesparende maatregelen: • Er moet meer worden gestuurd op integraal werken vanuit één gezin, één plan, één regisseur en vertrouwen in de professional. • De organisatie van het Sociaal Domein Overbetuwe kan meer uitgaan van de kracht van inwoners en hun omgeving en de gezamenlijke professionaliteit van maatschappelijke partners. Daarnaast kan Overbetuwe de rol van opdrachtgever meer zorgvuldig, zakelijk en consequent vormgeven. • De positie van de 0e en 1e lijn moet verder worden versterkt en nog meer aansluiten bij de uitvoering van de Wmo, Jeugd- en Participatiewet. • Vroegsignalering: de verwachting wordt geformuleerd dat vroegsignalering, gerichte inzet van ondersteuning in een vroegtijdig stadium en op eerdere leeftijd (voor het 9e levensjaar) een stapeling van steeds zwaardere zorg kan voorkomen.

• Goede screening: er wordt gesproken over het investeren in een goede screening in een zo vroeg mogelijk stadium van de vraag van de inwoner, om de eigen mogelijkheden van inwoners meer te benutten, onnodige ondersteuning te voorkomen en waar dat wel nodig is, snel de juiste ondersteuning in te zetten. Dit in gezamenlijkheid met andere verwijzers om de groeiende cliëntaantallen te laten afnemen. • Het principe van één gezin, één plan, één regisseur vraagt meer aandacht. ◊ Een klein aantal gezinnen ontvangt heel veel hulp. Een meer systeemgerichte benadering van de totale hulp die naar een gezin gaat, biedt echt kansen. ◊ De overgang van cliënten van de Jeugdwet naar de Wmo kan de komende jaren flink oplopen. Dit vraagt om meer regievoering op jongvolwassenen, zodat de mogelijkheden en ondersteuningsbehoefte voor deze groep goed in beeld blijven. ◊ Regie voeren is nodig om te kunnen sturen op afbouw van de hulp. Met name bij kinderen en gezinnen kan dit zeer effectief zijn. • Wet langdurige zorg (Wlz): er wordt aangenomen dat voor een deel van de inwoners die kostbare ondersteuning ontvangen in het kader van de Wmo of de Jeugdwet alternatieve inzet of overdragen naar de Wlz mogelijk is, bijvoorbeeld jeugdigen met een (licht) verstandelijk beperking met jarenlang verblijf.

• Dyslexie: er bestaat een onvolledig beeld van de cijfers rond dyslexie en in 2019 wordt een toename geconstateerd die niet goed te verklaren is, hetgeen vraagt om nader onderzoek. • Huishoudelijke hulp: er wordt een sterke groei van het gebruik van huishoudelijke hulp geconstateerd hetgeen wordt toegeschreven aan de invoering van het abonnementstarief en een gedateerd normenkader. Het voornemen is om het normenkader te actualiseren om meer grip op de uitgaven te krijgen. • Voorkomen en afschalen van (zware) zorg: er wordt gesteld dat nader onderzoek nodig is om te toetsen of extramurale hulp leidt tot het voorkomen en afschalen van zware zorg (verblijf). De cijfers laten dit nog niet zien. Ook vroegtijdig signaleren, normaliseren en beschikkingsarm werken kan helpen bij het voorkomen van de inzet van langdurige, zware zorg. Niet het probleem is uitgangspunt, maar de vraag achter de vraag. Specialistische ondersteuning zou naar voren moeten worden gehaald om de vraag achter de vraag vroegtijdig te signaleren en diagnosticeren. Visie, ambitie, doelstellingen en uitgangspunten Het beleidsplan ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’ is een integraal beleidsplan op hoofdlijnen dat is gestoeld op de visie en uitgangspunten van de gemeente Overbetuwe:

13

Samenlevingsgerichte en communicatieve gemeente Onze ambitie om een samenlevingsgerichte en communicatieve gemeente te zijn, is de basis voor onze beleidskeuzes en de wijze waarop we uitvoering geven aan onze taken. 1. Het gesprek met de samenleving is voor ons vanzelfsprekend. 2. De dorpsagenda van onze inwoners geeft richting aan ons handelen. 3. Inwoners en partners weten de gemeente te vinden; onze informatie is duidelijk. 4. We stimuleren innovatie en kijken vooruit. Betrouwbare gemeente Onze ambitie om een betrouwbare gemeente te zijn, vraagt iets van ons als opdrachtgever. We versterken daarom onze opdrachtgeversrol voor onze subsidie- en inkooprelaties zodat we deze zakelijk, zorgvuldig en consequent vormgeven. Hierbij hebben we aandacht voor toezicht op kwaliteit en rechtmatigheid, lokaal en regionaal. 5. Het is steeds duidelijk wat onze rol is in relatie tot de samenleving. 6. Onze regelgeving gaat uit van de bedoeling. 7. Onze dienstverlening wordt door inwoners als kwalitatief goed ervaren. 8. We gaan zorgvuldig en doelgericht om met gemeenschapsgeld. Op basis van deze visie en uitgangspunten is de ambitie als volgt geformuleerd: “Een sterke sociale basis, kwaliteit van leven van onze inwoners en een inclusieve samenleving. Dát is en blijft onze ambitie. Zorg voor elkaar is in essentie de verantwoordelijkheid van onze inwoners zelf.

Moeders en vaders zorgen voor hun kinderen, kinderen zorgen voor hun oudere ouders, geliefden zorgen voor elkaar, buren zorgen voor hun buurtgenoten en buurtgenoten zorgen voor hun buurt. Dat is onze sociale basis.” Deze ambitie is uitgewerkt in vier hoofddoelen die ook verder zijn uitgewerkt in subdoelen: 1. Inwoners van Overbetuwe hebben zorg voor elkaar: sociale cohesie. a. Inwoners van Overbetuwe (jong en oud) hoeven zich niet eenzaam te voelen, hebben een sociaal netwerk en voelen zich duurzaam verbonden met elkaar en de buurt. b. Voor inwoners is een plek in de buurt beschikbaar voor ontmoeting. c. Inwoners zetten zich vrijwillig in voor de samenleving en zijn hiertoe optimaal toegerust. d. Mantelzorgers voelen zich gewaardeerd, ondersteund en niet overbelast. 2. Inwoners zijn vitaal en doen mee: sociaal empowerment. e. Inwoners van Overbetuwe zijn veerkrachtig en in staat te participeren in de samenleving. Ook als zij kwetsbaarheden ervaren. f. Inwoners hebben een gezonde financiële basis. g. Inwoners van Overbetuwe voelen zich veilig en dragen bij aan de veiligheid in hun omgeving. Zij komen op voor zichzelf en anderen en weten hoe zij moeten handelen wanneer zij zelf of iemand in de omgeving zich onveilig voelt. h. Inwoners zijn in staat hun leven naar eigen wens vorm te geven op het gebied van bijvoorbeeld wonen, werken of een dagbesteding. i.

Inwoners voelen zich vitaal, genieten van het leven en hebben vertrouwen in hun toekomst. 3. Ondersteuning is passend en nabij: sociale en economische zekerheid. j. Ondersteuning sluit aan op de vraag, behoefte en mogelijkheden van de inwoner en draagt bij aan het versterken van de zelfredzaamheid. k. Ondersteuning wordt bij voorkeur indicatievrij, collectief en nabij de inwoner aangeboden. l. Professionals signaleren vroegtijdig risicofactoren, ondersteuningsbehoeften en maatschappelijke onrust bij inwoners en dragen actief bij aan passende oplossingen. m. Ondersteuning en (vroeg)signalering dragen bij aan het voorkomen van calamiteiten, interventies, recidive en ongeplande (crisis)zorg. 4. Voorzieningen zijn toegankelijk, betaalbaar en kwalitatief goed: sociale inclusie. n. Het aanbod aan voorzieningen is bekend, toegankelijk, vindbaar en tijdig beschikbaar voor inwoners van Overbetuwe.

14

o. Inwoners zijn tevreden over de kwaliteit van ondersteuning en eventuele overdracht wanneer andere ondersteuning ingezet wordt (op- of afschalen). p. Partners, vrijwilligersorganisaties en bewonersinitiatieven werken optimaal samen bij de ondersteuning van inwoners / gezinnen. q. Gemeentelijke ondersteuning blijft betaalbaar, nu en in de toekomst. Om te borgen dat de doelen compleet zijn en aansluiten op dat wat nodig is, heeft de gemeente Overbetuwe zich gebaseerd op twee landelijke modellen: het model van Sociale Kwaliteit en het model van Positieve Gezondheid. Om de sociale kwaliteit en daarmee individuele levenskwaliteit te versterken, moet voldaan worden aan de voorwaarden van sociaal economische zekerheid, sociale inclusie, sociale cohesie en sociaal empowerment. In het model van Positieve Gezondheid staat een betekenisvol leven centraal. Het richt zich niet op de ziekte of het probleem, maar op mensen zelf, op hun veerkracht en op wat hun leven betekenisvol maakt. Het draagt bij aan het vermogen van mensen om met de fysieke, emotionele en sociale uitdagingen in het leven om te gaan. En om zo veel mogelijk eigen regie te voeren. De uitvoering van het beleidsplan is belegd bij het STO en een aantal maatschappelijke partners. Het STO kent één integrale toegang voor alle ondersteuningsvragen.

De professionals van het STO werken volgens een aantal kernwaarden en vanuit een bepaalde houding: De ondersteuning aan de inwoners is: • In de basis informeel en collectief: zorg voor elkaar en collectieve oplossingen gaan voor individuele ondersteuning. En lichte ondersteuning gaat áltijd voor specialistische ondersteuning. • Ondersteunend: het eigen plan van de inwoner is altijd vertrekpunt, de professional is hier ondersteunend aan en laat de regie bij de inwoner. • Systemisch en één gezin, één plan, één regisseur: er is oog voor de inwoner én zijn gezin of netwerk, we organiseren coördinatie van ondersteuning (één huishouden, één plan, één regisseur) vanuit een systeemgerichte benadering. • Menselijk: de focus ligt op wat nodig is voor het welbevinden van de inwoner. • Present: zichtbaar aanwezig en ingebed in de sociale structuur in de dorpen en wijken. • Professioneel: deskundig, met mandaat. • Legitiem: voor iedereen toegankelijk, betaalbaar en te verantwoorden. Overbetuwe vindt het belangrijk dat professionals luisteren en coachen en niet te zeer adviseren: • Vertrouwen: vertrouwen in de inwoner, in de professional en in elkaar is de basis. De regie ligt bij de inwoner zelf. • Vernieuwen: de samenleving is continu in ontwikkeling, Overbetuwe staat niet stil en beweegt mee.

• Versterken: de ondersteuning richt zich op de inwoner zelf die wordt aangesproken op zijn kracht en niet op zijn zwakte. Hierbij wordt ook gekeken naar de systemen rond de inwoner en de omgeving. We normaliseren en ontzorgen en we problematiseren niet. • Verbinden: samenwerking is de basis, medewerkers en partners zoeken de verbinding en benutten elkaars expertise. • Verplaatsen: de expertise is altijd gericht op het faciliteren van de inwoner. In het kader van de financiële opgave wordt in het beleidsplan het volgende gesteld: Maatregelen betaalbaarheid: Van veel van bovengenoemde activiteiten10 verwachten we een financieel effect. Daarnaast zetten we een aantal specifieke maatregelen in om onze financiële opgave

10

Activiteiten die in het beleidsplan worden genoemd.

15

te behalen. We zorgen voor een gedegen administratie waaruit we betrouwbare managementinformatie kunnen genereren die toegerust is op beleidskeuzes. Samen met de partners van het STO gaan we een intensief traject in om de gewenste efficiencymaatregelen te kunnen verwezenlijken. Naast bovengenoemde activiteiten kijken we ook naar puur kostenbesparende maatregelen. Zoals het her-indiceren van bijvoorbeeld huishoudelijke hulp. Of het werken met omzetplafonds. Als laatste wordt in het beleidsplan ingegaan op de monitoring van de prestaties (een eerste schets). Er wordt gestreefd naar een sterkere sturing op kwaliteit, resultaten en voortgang aan de hand van kritische prestatie-indicatoren (kpi’s) op basis van een betrouwbare monitor. De basis hiervoor wordt geleverd door de Monitor Sociaal Domein Overbetuwe. Hierbij wordt opgemerkt dat in het verleden vooral is gemonitord op inspanning (input) en te weinig op resultaat (output c.q. outcome). Er wordt gesteld dat de Monitor Sociaal Domein wordt verbeterd en vier keer per jaar zal verschijnen in de vorm van een schriftelijke rapportage aan bestuur en raad. Daarin zal de voortgang rond kpi’s worden beschreven. Daarnaast zal de nieuwe monitor digitaal en op real time basis sturingsinformatie leveren over de kpi’s waarmee het STO direct kan bijsturen als dat nodig is.

Tenslotte wordt aangegeven dat er een 0-meting wordt uitgevoerd (1 januari 2021) en dat op basis van deze 0-meting de streefwaarden worden bijgesteld. Deze passage met betrekking tot de 0-meting en het bijstellen van streefwaarden is naar het oordeel van de rekenkamercommissie cruciaal. Immers, het bijstellen van streefwaarden (en dus ambities) naar boven of naar beneden heeft vrijwel altijd direct effect op de noodzakelijke middelen die hiervoor beschikbaar moeten worden gesteld. Dit wekt de indruk dat de streefwaarden, en dus daarmee de bestuurlijke ambities, afhankelijk zijn van de actuele gemeten waarden. In plaats daarvan zou de (mate van) uitvoering en de (omvang van de) daaraan verbonden middelen afhankelijk moeten zijn van de spanning tussen streefwaarde en gemeten waarde. Uit de documentatie blijkt dat kpi’s11 zijn gedefinieerd op outcome ten aanzien van (het welbevinden etc.) van de inwoner. In de gesprekken die door de onderzoekers zijn gevoerd met de organisatie wordt opgemerkt dat het niet nodig is om steeds (weer) nieuw beleid te maken op de onderdelen. In de praktijk wordt er gesignaleerd dat er een voortdurende behoefte bestaat -op alle niveaus- om steeds weer nieuw beleid te gaan schrijven.

Vertaling naar de uitvoering

Voor de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de geformuleerde ambitie en doelen in het kader van de Wmo, Jeugdwet en Participatiewet is het Uitvoeringsplan Sociaal Team Overbetuwe 2020-2021 opgesteld12 . Op deze plaats is het echter noodzakelijk om ook terug te grijpen op het beleidsplan ‘Een sterke sociale basis in Overbetuwe’ omdat dit het kader voor dit uitvoeringsplan zou moeten zijn en ook hierin acties zijn geformuleerd voor de uitvoering. In het beleidsplan zijn per ambitie (thema) de volgende activiteiten gedefinieerd. Activiteiten die naar het oordeel van de rekenkamercommissie meer het karakter hebben van (algemene) kaders, ontwikkelingsrichtingen of nog op te stellen plannen dan van concrete activiteiten: 1. Inwoners van Overbetuwe hebben zorg voor elkaar • Dorpsprofielen en -agenda’s: zorg voor elkaar is in eerste instantie een verantwoordelijkheid van inwoners zelf, waarbij de gemeente hen faciliteert. Bijvoorbeeld met het opstellen van

11

Kpi: kritieke prestatie indicator, variabele om de prestaties te meten.

12

Uitvoeringsplan Sociaal Team Overbetuwe 2020-2021 (20bij09310). 16

dorpsprofielen waarmee inzicht wordt verkregen in de opgaven van de dorpen en wijken. Op basis hiervan kunnen inwoners een dorpsagenda maken. Hieruit volgt ook een agenda voor de gemeente: welke voorzieningen worden gemist, welke ondersteuning is nodig, etc. • Eenzaamheid: het verminderen van eenzaamheid is een verantwoordelijkheid van iedereen. Vanuit deze insteek wordt deelgenomen aan het landelijk programma Eén tegen eenzaamheid en wordt ingezet op het versterken van gemeenschapszin om eenzaamheid te signaleren en voorkomen. • Jongerenparticipatie: het stimuleren en borgen van jongerenparticipatie. • Ontmoetingsplekken: het inventariseren of er een ontmoetingsplek is in iedere buurt en het stimuleren en faciliteren dat in iedere wijk of dorp een laagdrempelige ontmoetingsplek is waarbij inwoners in the lead zijn. • Vrijwilligersondersteuning. De gemeente ondersteunt, faciliteert, verbindt en stimuleert vrijwilligers en vrijwilligersorganisaties. Naast het verstrekken van subsidie wordt het vrijwilligerssteunpunt verder versterkt en verbreed. • Mantelzorg: Forte Mantelzorg als centraal punt voor mantelzorgers voor ondersteuning wordt versterkt en er wordt een klankbordgroep opgericht met mantelzorgers om hun ervaringen op te halen (extra aandacht gaat naar jonge en werkende mantelzorgers, mensen met NAH, afasie en een beperking).

Ook wordt ingezet op een dementievriendelijk Overbetuwe. • Wonen en zorg: de lokale opgave wonen en zorg wordt inzichtelijk zodat inwoners met een beperking of op hoge leeftijd zo lang als mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen. Op basis van deze inventarisatie wordt ingezet op samenwerking met partners op het gebied van vernieuwing en verbreding van het aanbod in woonvormen en/of voorzieningen. 2. Inwoners voelen zich vitaal, iedereen telt en doet mee • Laaggeletterdheid: er wordt uitvoering gegeven aan het uitvoeringsplan laaggeletterdheid 2021. • Preventie en handhaving alcohol: het opstellen van een uitvoeringsplan, waarin de focus wordt gelegd op preventie. • Vervoer: er wordt ingezet om zelfstandig reizen te bevorderen met hulp van een maatje en om alternatieve vervoersvoorzieningen aan te bieden zoals een buurtbus en toegankelijke bussen. • Statushouders: alle statushouders in Overbetuwe zijn in beeld en samen wordt een passend traject gezocht waardoor zij kunnen participeren naar vermogen en een sociaal netwerk kunnen opbouwen. Ter voorbereiding op de overgang naar de nieuwe Wet Inburgering wordt een uitvoeringsplan opgesteld voor de komende jaren. • Armoede: er wordt uitvoering gegeven aan het uitvoeringsplan armoede. • Participatiewet: er wordt uitvoering gegeven aan het uitvoeringsplan participatie. • Maatwerkvoorzieningen ombuigen tot algemene voorzieningen.

Om mensen minder afhankelijk te maken van geïndiceerde zorg (maatwerkvoorzieningen), wordt het aanbod van algemene voorzieningen verbreed. 3. Ondersteuning is passend en nabij, voor jong en oud • Sociaal Team Overbetuwe: het versterken van het samenwerkingsnetwerk heeft de hoogste prioriteit. In het uitvoeringsplan STO is uitgewerkt hoe dit geschiedt. • Wijk-GGZ’er: er wordt gestart met het werken met een wijk-GGZ’er (outreachend naar inwoners met complexe problematiek die zorgmijdend zijn en/of geen inzicht hebben in de eigen problematiek). • Onafhankelijke cliëntondersteuning en koplopersproject: onafhankelijke cliëntondersteuning kan een belangrijke bijdrage leveren aan het behalen van onze doelen en het voorkomen van onnodige zware ondersteuning. • Verbinden onderwijs, (gezondheids-)zorg en ondersteuning: er wordt een plan van aanpak

17

gemaakt om deze verbinding te realiseren en zetten hierbij in op de samenwerking van het STO met huisartsen, gecertificeerde instellingen, zorgverzekeraar, 1e lijnszorg, onderwijs en kinderopvang en jeugdgezondheidszorg. • Verbreden laagdrempelig aanbod: onderzocht wordt welk laagdrempelig aanbod voor jeugd toegevoegd kan worden zodat voorzien wordt in een behoefte. • Verbeteren aanpak dyslexie: de aanbieders in Overbetuwe werken een plan uit, samen met het onderwijs, het samenwerkingsverband Passend Wijs en de gemeente. • 18-/18+: de verschillende elementen die belangrijk zijn, zoals onderwijs, werk, dagbesteding en ondersteuning worden meer op elkaar afgestemd. • Verstevigen aanpak bij onveilige situaties: aandacht voor grensoverschrijdend en onveilig gedrag. • Beschermd wonen: in de regio wordt hiervoor een plan opgesteld dat is gericht op de verdere doordecentralisatie van beschermd wonen. • Voorkomen en afschalen van zware zorg (verblijf): regionaal wordt een plan uitgewerkt om het aantal (dreigende) uithuisplaatsingen en het aantal jongeren in verblijf te verminderen (regionaal perspectiefoverleg) en het voorkomen van verblijf en het ombuigen van verblijf naar ambulant. 4.

Voorzieningen en ondersteuning zijn betaalbaar, toegankelijk en kwalitatief goed • Communicatie: veel waarde wordt gehecht aan enerzijds het verstrekken van actieve en duidelijke communicatie richting inwoners. En anderzijds het luisteren naar inwoners en hun behoefte. • Omgekeerde en integrale verordening waarin onder andere een afwegingskader woonvoorzieningen en een scherper normenkader huishoudelijke hulp wordt verwerkt. • Toezicht, handhaving en fraudebestrijding. • Nieuwe subsidieregel: een integrale subsidieregel voor het Sociaal Domein Overbetuwe (voor kleine en grote subsidies) op basis van de geformuleerde doelen met een duidelijk afwegingskader. • Monitoring: één van de belangrijkste instrumenten om te volgen of doelen worden behaald en grip te krijgen op de uitgaven, is een goede en betrouwbare monitoring. • Registratie: het nader onderzoeken van het registratiesysteem met als streven om de administratieve druk terug te dringen, de resultaten te kunnen monitoren, te werken met een duidelijkere taakafbakening en het neerzetten van de regiefunctie. In het uitvoeringsplan worden de activiteiten die in het beleidsplan zijn opgenomen echter niet nader uitgewerkt c.q. geconcretiseerd. In het uitvoeringsplan wordt ten aanzien van de betaalbaarheid het volgende gesteld: We geven in het Sociaal Domein meer uit dan we vanuit het Rijk aan uitkering ontvangen.

We zullen naar structurele oplossingen moeten zoeken om de uitgaven in balans te brengen met de begrote middelen. Om de gemeentelijk (zorg)taken ook in de toekomst betaalbaar te houden, zullen we efficiënter en effectiever moeten omgaan met de inzet van zorg. Daarbij is het noodzakelijk dat we de zorg en ondersteuning verder transformeren om weer in balans te komen. In hoofdstuk 4 van het uitvoeringsplan ‘Financiële opgave en maatregelen’ wordt vervolgens aangegeven: Zoals eerder benoemd, is onze financiële opgave binnen het sociaal domein zeer fors. Het is essentieel om de zorg en ondersteuning aan onze inwoners op peil te houden tegen beheersbare kosten die in balans zijn met de begroting. We zullen efficiënter en effectiever moeten omgaan met de inzet van zorg en ondersteuning. In 2019 is een actualisatie gemaakt van de financiële kaders binnen het sociaal domein, op basis van een herijking van de kostenraming van de inzet van (individuele) voorzieningen. Hierin is een Rijksvergoeding opgenomen voor de compensatie van de inzet van voorzieningen voor jeugd. Voor de uitvoering van het sociaal domein is voor de komende vier jaar een taakstelling geformuleerd. 18

Tegelijkertijd is er een bestemmingsreserve gevormd voor de extra lasten voor het sociaal domein voor de periode van 2020-2023. In 2024 valt de inzet vanuit de bestemmingsreserve weg. In het verlengde hiervan wordt gesteld: We verwachten middels de activiteiten die we inzetten, zoals beschreven in het beleidsplan en in het uitvoeringsplan, de belangrijkste stappen te zetten om financieel in balans te komen. Op dit moment wordt gewerkt aan een verdiepingsslag van de te nemen maatregelen met bijbehorende financiële kaders. De concrete uitwerking van deze maatregelen nemen we op in de integrale programmabegroting 2021. Voor deze nadere uitwerking zijn enkele uitgangspunten geformuleerd voor de concreet uit te werken maatregelen: 1. De inwoners van Overbetuwe behouden zoveel mogelijk ruimte om in hun eigen kracht te komen en om actief te bouwen aan hun eigen netwerk. Mensen zijn zelf eigenaar van hun problemen en hun oplossingen. Als dat niet lukt kunnen vrijwilligers, maatschappelijke organisaties en de gemeente helpen bij het realiseren van oplossingen. Het is de omkering van “zorgen voor” naar “zorgen dat”. 2. Dit vraagt van alle samenwerkingspartners in het sociaal domein regie te voeren op het bieden van goede zorg en ondersteuning waar dat nodig is, zo effectief en efficiënt mogelijk georganiseerd.

Ook zijn er ‘hoofdlijnen’ gedefinieerd waarlangs de concreet uit te werken maatregelen zullen lopen: a. een versterking van het “gewone leven” en investeren in primaire en secundaire preventie; b. het inzetten op een sterk opererend Sociaal Team Overbetuwe; c. het waarborgen van een adequate screening aan de voorkant; d. meer ruimte voor het leveren van maatwerk voor en door professionals; e. het bevorderen van het gebruik van algemene voorzieningen in plaats van maatwerkvoorzieningen; f. het indammen en terugdringen van het beroep op gespecialiseerde ondersteuning en zorg; g. het afbakenen van specialistische jeugdzorg; h. het verbeteren van de aanpak van jeugdzorg in complexe situaties; i. het eenvoudiger maken van het stelsel; j. het tegengaan van onnodige bureaucratie; k. verbeteren van de registratie en monitoring. Dit brengt de rekenkamercommissie, op basis van de bestudeerde documenten tot de volgende bevindingen: • Er is een vigerend beleidsplan gebaseerd op gemeentelijke visie, met een gedefinieerde ambitie, hoofddoelstellingen en subdoelstellingen. Hoewel er sprake is van meerdere uitvoeringsplannen worden in het beleidsplan al activiteiten gedefinieerd. • De opbouw van het beleidsplan is gebaseerd op een viertal thematische ambities die ook worden doorgetrokken in hoofdoelstellingen, subdoelstellingen en activiteiten.