2023.03.04.advies [advocatenkantoor] koopgarant Oranje Bolwerck.def (geanonimiseerd).pdf
Tekst van het document
(geanonimise rd) MEMO
aan
: Gemeente
Oudewater
L. datum:
:3 april 2023
ons dossier:
: Gemeente Oudewater/Koopgarant Oranje Bolwerck
inzake:
: Advies diverse onderdelen Koopgarantregeling
L
Inleiding
1.
De gemeente
Oudewater
heeft op 2 maart 2021
een
‘ontwikkelingsovereenkomst
Oranje Bolwerck' gesloten met G.Z. Beheer en Exploitatiemaatschappij B.V. (“GZ”) waarbij 10 appartementen aan de Gemeente zijn verkocht. Voor de aankoop van deze appartementen is door de gemeenteraad van de Gemeente (de “Gemeenteraad”) een
krediet beschikbaar gesteld.’ Via de toepassing van de Koopgarantregeling is nu het doel van de Gemeente om aangekochte appartementen
conform zo lang
de opdracht van de Gemeenteraad deze mogelijk beschikbaar te houden voor een
specifieke doelgroep, te weten starters uit of met een (economische) binding aan de Gemeente.
‘KoopGarant’ is een door de stichting OpMaat
(“Opmaat”) in het leven
geroepen concept voor de verkoop van starterswoningen.? Met de toepassing van de Koopgarantregeling wil de Gemeente invulling “geven aan de gemeentelijke wens en ambitie om woningen langjarig beschikbaar te houden in het 'goedkope' koopsegment voor Oudewaternaren *
2.
Deze Koopgarantregeling komt op hoofdlijnen op het volgende neer. De koper van een KoopGarant-woning
vastgestelde
krijgt een korting op een door een onafhankelijke taxateur
marktprijs van de betreffende woning.
De
koper wordt
na aankoop
eigenaar en op diegene rust een zelfbewoningsplicht.
Bij verkoop moet de woning
weer
heeft
worden
verkocht
aan
de
partij
die
de
woning
verkocht,
waarbij
de
*(https//gemeenteraad.oudewater.nl/stukken/Besluiten-Gemeenteraad/8-RaadsbesluitRaadsbesluit dd 4 februari 2021 Oudewater D/21/008078 Ontwikkelovereenkomst-Oranje-Bolwerck.pdi). 2 … https//www.opmaat.nl/over-opmaat/organisatie.
3(https/lgemeenteraad.oudewater.nl/Vergaderingen/Forum-Ruimte/2022/29-juni/20:00/rv-KoopGarant_ Raadbesluit dd 29 juni 2022, D/22/063824 gemeente-Oudewater-63824.pdf)
(geanonimise rd) verkoopprijs
de
oorspronkelijke
koopsom
is
plus/minus
een
aandeel
in
de
waardeontwikkeling.* Door het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (het “College”) is besloten dat de Koopgarantregeling moet worden vormgegeven door een daarvoor specifiek opgerichte B.V. — waarvan de Gemeente
enig aandeelhouder
eigenaar
gemeentelijke
wordt
van
appartementen
aan
de
appartementen.
specifieke
Deze
doelgroepen
te verkopen
waarbij
is — die de
B.V.
dient
de
een
verplichte
terugkoopregeling wordt afgesproken. Achtergrond van deze op afstand geplaatste
gemeentelijke B.V. is dat de aan- en verkopen van de appartementen
niet via de
balans van de Gemeente loopt. Voornemen
is daarnaast
bestuurder
wordt
van
dat de gemeentesecretaris
deze
B.V.
en
het College
van de Gemeente zitting
neemt
directeur-
in de
raad
van
commissarissen (“RvC”) van deze B.V. Voor het uitvoeren van de Koopgarantregeling
doet de Gemeente beroep
op
— vanwege
OpMaat.
ontbrekende kennis binnen haar organisatie — een
OpMaat
kan
ook
de
praktische
uitvoering
van
deze
Koopgarantregeling ter hand nemen (tegen een overeengekomen vergoeding).
De Gemeente wenst graag over de volgende vijf onderwerpen geadviseerd te worden: Ù
De doelgroep. Kan de Gemeente aan de gewenste doelgroep (starters uit de
gemeente)
de
woningen
verkopen
via de
privaatrechtelijke
weg
van
de
zou
dan
via
een
Koopgarantregeling? (i)
Indien
de
privaatrechtelijke
weg
niet
bestemmingsplanherziening
en
de
bewerkstelligd
dat
de
woningen
open
staan,
kan
doelgroepenverordening
beschikbaar
blijven
voor
de
worden gewenste
doelgroep?
(üi)
Het Didam-arrest. Wat zijn de consequenties van het Didam-arrest voor deze casus?
(iv)
Staatssteun.
De
voorgenomen
verkoopprijzen
van
de
appartementen
aan
starters liggen ver onder de getaxeerde, vrije marktwaarde — is deze korting ‘staatssteun'-proof? W)
De
gemeentelijke
B.V.
Is het
raadzaam
om
voor
de
(ver)koop
van
de
appartementen een gemeentelijke (vastgoed)vennootschap op te richten?
4
Brochure Koopgarantregeling Opmaat 1 februari 2023.
39
(geanonimise rd) Samenvatting van het advies Doorkruising Huisvestingswet 2014 De Huisvestingswet 2014 bevat doelbewust geen publiekrechtelijke bevoegdheid voor
de gemeenteraad om regels te stellen over de verdeling van koopwoonruimte. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Huisvestingswet 2014 volgt dat de wetgever zo min mogelijk beperkingen heeft willen aanbrengen in de koopmarkt.
Aan de hand van de doorkruisingsformule uit het Windmill-arrest dient te worden beoordeeld of een overheid, wanneer haar ter behartiging van bepaalde belangen bij
een publiekrechtelijke regeling bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden.
Volgens
het Brandweerkosten-arrest
laat de doorkruisingsformule
zich ook toepassen wanneer een publiekrechtelijke bevoegdheid ontbreekt. Daarbij kan worden
betrokken dat de wetgever uitdrukkelijk de bedoeling heeft gehad een
publiekrechtelijke bevoegdheid uit te sluiten.
Uit het Doetinchem-arrest kan worden afgeleid dat een beding dat ertoe strekt de kring van kopers te beperken door eisen te stellen die verband houden met economische
of maatschappelijke binding, een beperking opleveren van het recht op vrije vestiging en het eigendomsrecht. onaanvaardbare
voorgenomen
Uit het arrest kan worden
doorkruising
zou
Koopgarantregeling
opleveren
is geen
afgeleid dat zo'n
van
sprake
de
beding
Huisvestingswet.
van een
dergelijk
een
Bij
de
beding.
De
woningzoekenden die de woning kopen, zijn immers niet gehouden om de woning bij verkoop
uitsluitend
aan
te
bieden
aan
woningzoekenden
die
aan
het
door
de
gemeente gewenste profiel voldoen (starters uit Oudewater of met een binding aan Oudewater). Er geldt weliswaar een terugverkoopverplichting aan de gemeente, die de kring van kopers beperkt,
maar dit is geen regel over woonruimteverdeling.
De
woonruimteverdeling vindt effectief plaats doordat de gemeentellijke B.V.) bij verkoop van de woningen uit de groep van potentiële kopers telkens de keuze maakt voor een koper die aan het gewenste profiel voldoet. Wij zien in het licht van het Doetinchem-
arrest daarom weinig risico dat de gemeentelijke Huisvestingswet 2014 onaanvaardbaar doorkruist.
Koopgarantregeling
de
Het risico dat een rechter desondanks een onaanvaardbare doorkruising van de Huisvestingswet 2014 aanneemt, kan niet geheel worden uitsluiten. Hoewel een strijdig beding
als bedoeld
in het Doetinchem-arrest
ontbreekt,
kan
niet worden
39
(geanonimise rd) uitgesloten dat een rechterde constructie als zodanig, die de gemeente hier wenst toe te passen,
als een onaanvaardbare
evident
de
dat
gemeente
met
doorkruising
zal beschouwen.
Het is immers
constructie
privaatrechtelijk
iets
deze
beoogt
te
bewerkstelligen, wat publiekrechtelijk niet is toegestaan, te weten het toewijzen van koopwoningen aan een specifieke doelgroep. De terugkoopverplichting draagt, zij het indirect,
bij aan
dit doel.
Het
risico dat
er door
de
kopers
of door
derden
ook
daadwerkelijk zal worden geprocedeerd over deze constructie en dat daarbij ook een beroep zal worden gedaan op de doorkruisingsleer, achten wij evenwel niet groot. Bestemmingsplanherziening en doelgroepenverordening 10.
De
Wro
voorziet
in
een
mogelijkheid
om
in
een
bestemmingsplan
woningbouwcategorieën aan te wijzen. De categorieën zijn limitatief opgesomd
in het
Bro en betreffen de categorieën sociale huur, geliberaliseerde middenhuur, sociale koop
of particulier opdrachtgeverschap.
In een
bestemmingsplan
mogen
daartoe
enkel percentages worden opgenomen. In een exploitatieplan kunnen de percentages
worden uitgewerkt in locatie-eisen. Op grond van het Bro dienen bij verordening voor sociale koop de instandhoudingstermijn en de doelgroep te worden bepaald. 1A.
Door de wetgever
is inmiddels
bevestigd dat het in een doelgroepenverordening
opnemen van regels over de toewijzing van sociale koopwoningen in strijd is met de Huisvestingswet
2014.
Met een doelgroepenverordening
bewerkstelligd dat de sociale koopwoningen
kan derhalve
niet worden
ook daadwerkelijk uitsluitend worden
verkocht aan de beoogde doelgroep. De in de doelgroepenverordening opgenomen instandhoudingstermijn
van
een
sociale
koopwoning
kan
wel
(bestuursrechtelijk)
worden gehandhaafd. 12.
Het opnemen van percentages voor woningbouwcategorieën in een bestemmingsplan
is alleen van betekenis voor nieuwbouw. Aangezien de woningen in Oranje Bolwerck al zijn vergund en in aanbouw zijn, achten wij het niet mogelijk om nu alsnog met een bestemmingsplanherziening een percentage sociale koop te bestemmen.
Bovendien
kan met het opnemen van een percentage sociale koopwoningen niet het door de gemeente gewenste doel, te weten het kunnen toewijzen van de woningen aan een specifieke
doelgroep,
worden
bereikt.
Ook
om
die
reden
een
aantal
bepalingen
is
een
bestemmingsplanherziening niet zinvol. 13.
De
doelgroepenverordening
Oudewater
bevat
die
niet
in
overeenstemming zijn met het Bro of waarvoor een wettelijke grondslag ontbreekt. Wij adviseren om de doelgroepenverordening vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet te herzien.
39
(geanonimise rd) 14.
In het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet 2014 is de mogelijkheid tot het
instellen
opgenomen.
van
een
Daarbij
huisvestingsvergunningenstelsel
zal de
gemeenteraad
ruimte
krijgen
voor
koopwoningen
om
doelgroep
de
die
aanmerking komt voor een huisvestingsvergunning te bepalen. Samen met de huidige opkoopregeling kan worden bewerkstelligd dat de woningen in stand blijven als sociale
koopwoning én dat deze alleen worden bewoond door de beoogde doelgroep. Wij geven de gemeente in overweging mee om de koopwoningen in Oranje Bolwerck die zij in eigendom heeft, zodra dit mogelijk is, vrij te geven aan de markt en door middel
van een
huisvestingsvergunningenstelsel
publiekrechtelijk te gaan
verzekeren
dat
deze woningen beschikbaar blijven voor de gewenste doelgroep. Het Didam-arrest voor deze casus 15.
De verkoop van de woningen via de Koopgarantregeling aan specifiek starters (en inwoners met een
lager inkomen)
uit de Gemeente
lijkt op voorhand
relatief goed
‘Didam'-proof te maken. Daarvoor is wel noodzakelijk dat de Gemeente (a) de vast te stellen criteria op basis waarvan een koper wordt geselecteerd en (b) de vormgeving van de selectieprocedure zeer goed motiveert. De objectieve en toetsbare criteria op
basis waarvan een koper wordt geselecteerd zijn naar wij denken, goed vast te stellen. Met name de vraag of sprake is van redelijke criteria zal wat meer voeten in de aarde hebben. De Gemeente zal aan de hand van bestaand (en gewenst) beleid rondom de
Koopgarantregeling goed moeten motiveren waarom de voorkeur wordt gegeven aan starters binnen haar gemeentegrenzen, temeer omdat de woningen (ver) onder de marktprijs worden aangeboden en derden buiten de gemeentegrenzen ook
interesse
zullen
hebben.
Didam-arrest — het goed
Als
de
Gemeente
voldoet
motiveren van toegepaste
aan
de
zonder meer
essentie
van
het
criteria, transparant zijn over
criteria en de selectieprocedure en verwijzen naar bestaand (en nieuw) beleid — dan
achten wij de kans groot dat de Koopgarantregeling ook bij de rechter in stand zal blijven als een teleurgestelde partij (die niet voldoet aan de gestelde criteria), naar de rechter stapt en een beroep op het Didam-arrest doet. Staatssteun 18.
Van
staatssteun
in de
zin
van
art.
107
VWEU
is sprake
indien
een
selectief
economisch voordeel uit staatsmiddelen en met interstatelijk effect wordt verstrekt aan ondernemingen. In het voorliggende geval komt het voordeel uit de verkoop van appartementen met een lagere marktwaarde ten goede van particulieren, waardoor in
de verhouding tussen de gemeentelijke B.V. en de particulieren geen sprake is van staatssteun in de zin van art. 107 VWEU. Dit geldt tevens bij het terugkopen van de
39
(geanonimise rd) 17.
appartementen
door
de
marktconforme
waarde.
gemeentelijke
B.V.
van
particulieren
voor
een
niet-
Staatssteun kan mogelijk een rol spelen in de verhouding tussen de Gemeente en de gemeentelijke B.V. Het verstrekken van middelen aan de B.V. door de Gemeente kan resulteren in staatssteun, indien de gemeentelijke B.V. op een markt concurreert met
andere
(commerciële)
marktspelers
en
niet
als
economische
eenheid
met
de
Gemeente wordt gezien. Indien de Gemeente echter een zeggenschapsdeelneming in de gemeentelijke B.V. bezit, en daadwerkelijk zeggenschap
uitoefent bijvoorbeeld
door zich bezig te houden met het bestuur, vormen de Gemeente en de gemeentelijke B.V. een economische eenheid. In dit laatste geval is geen sprake van staatssteun omdat
middelen/gelden
die vanuit de Gemeente
naar de gemeentelijke B.V. gaan,
worden gezien als stromen binnen eenzelfde onderneming. Er is dan geen sprake van een onafhankelijk opererende en concurrerende onderneming
op de markt welke
wordt bevoordeeld ten opzicht van andere marktspelers. 18.
Indien
in het voorliggende
geval geen
gehouden te worden met de Wet M&O.
sprake
is van staatssteun,
dient rekening
In het voorliggende geval is sprake van een
overheid (c.g. Gemeente) welke via een overheidsbedrijf een economische activiteit uitvoert. De Gemeente
is daarbij gebonden aan de vier gedragsregels die de Wet
M&O voorschrijft, waaronder het bevoordelingsverbod wat de Gemeente verbiedt het
overheidsbedrijf te bevoordelen bij het uitvoeren van de economische activiteit. Dit bevoordelingsverbod kan een belemmering zijn bij onder andere het inbrengen van activiteiten in de gemeentelijke B.V. 19.
Om
te voorkomen
dat
het bevoordelingsverbod
in
het voorliggende
geval
een
belemmering vormt, kan mogelijk gebruik gemaakt worden van een algemeen belang
besluit. Op grond van een dergelijk besluit wordt de specifieke economische activiteit uitgezonderd van de toepassing van de gedragsregels uit de Wet M&O.
20.
De gemeentelijke B.V. Tegen het hanteren van een gemeentelijke B.V. voor dit project bestaan op zichzelf geen
juridische
bezwaren.
Idealiter
zou
de
Gemeente
het
werken
met
de
Koopgarantregeling uitbesteden aan een woningcorporatie vanwege de specifieke kennis en ervaring op dat gebied, maar dit blijkt niet mogelijk. Indien de oprichting van een gemeentelijke B.V. politiek-bestuurlijk niet op bezwaren
stuit, is oprichting van
gemeentelijke B.V. voor de aan- en verkoop van de appartementen, juridisch gezien een goede mogelijkheid. Het komt vaker voor dat een Gemeente — of ander overheidsorgaan zoals een Provincie — onroerend goed aanhoudt via een daartoe
39
(geanonimise rd) opgerichte vennootschap of via een vennootschap participeert in gebiedsontwikkeling door samenwerking met een projectontwikkelaar. 21.
Wat betreft het aspect van aansprakelijkheid geldt dat uitgangspunt is dat indien de vennootschap tekortschiet in de nakoming van verplichtingen of onrechtmatig handelt, enkel de vennootschap aansprakelijk is. Dat laat onverlet dat ook de bestuurder van
een vennootschap onder omstandigheden kan worden aangesproken.
Bijvoorbeeld
indien de bestuurder een persoonlijk ernstig verwijt kan worden gemaakt. Ook de RvC van een vennootschap kan onder omstandigheden aansprakelijk worden gehouden.
De drempel voor aansprakelijkheid van bestuursleden en/of de RvC ligt echter vrij hoog. De Gemeente zelf kan als aandeelhouder in beginsel niet aansprakelijk worden gehouden,
althans
dat
is
uitgangspunt.
Ook
hiervoor
geldt
evenwel
dat
een
aandeelhouder onder bijzondere omstandigheden wel aansprakelijk kan zijn. In dit geval zou dat kunnen vanwege de hechte concernstructuur/verwevenheid tussen de Gemeente en de vennootschap, waarbij de Gemeente de macht heeft om in te grijpen
én de Gemeente zich actief heeft bemoeid met het beleid van de vennootschap. 22.
De conclusie is dat aan deze inrichtingsvorm dus wel risico's verbonden zijn voor de
Gemeente.
Van belang is evenwel dat een dergelijk aansprakelijkheidsgevaar ook
aanwezig
is indien
wordt
gekozen
voor
een
andere
inrichtingsvorm
waarbij
de
Gemeente een actieve rol speelt en nauw betrokken is bij de aan- en verkoop van de appartementen. 23.
De
samenwerking
afspraken
tussen
met
OpMaat
kan
de
vennootschap
worden
en
vormgegeven
OpMaat
en
middels
door
het
contractuele
opstellen
van
beleidsregels ter zake van de Koopgarantregeling. Juridisch gezien bestaan geen beletselen
dat
de
vennootschap
de
appartementen
koopt
van
de
Gemeente
en
oprichting
van
de
vennootschap
kan
plaatsvinden
nadat
de
Gemeenteraad
de
gelegenheid heeft gekregen om wensen en bedenkingen te uiten. Doorkruising Huisvestingswet 2014 24.
De koopgarantregeling
houdt in dat de gemeente,
andere rechtspersoon, woningen
al dan
die haar in eigendom
niet via een
toekomen,
B.V. of een
slechts aan een
bepaald doelgroep verkoopt, te weten starters afkomstig uit Oudewater of met een sociale
of
economische
binding
met
Oudewater.
Door
middel
van
verkoop
bewerkstelligt de gemeente feitelijk dat deze woning enkel in eigendom kunnen raken van personen in een specifieke doelgroep. Personen die geen deel uitmaken van de doelgroep
kunnen
dus
bij voorbaat
de
woning
nooit toegewezen
krijgt.
Ons
is
39
(geanonimise rd) gevraagd
uit een te zetten in hoeverre het toelaatbaar is dat de gemeente
privaatrechtelijke
bevoegdheid
(woonruimteverdeling
inzet
om
van koopwoningen)
een
publiekrechtelijke
te bereiken.
haar
doelstelling
De publiekrechtelijke regels
voor de verdeling van woonruimte zijn opgenomen in de Huisvestingswet 2014. Zoals hierna zal blijken heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Huisvestingswet 2014 gemeenten doelbewust niet de publiekrechtelijke bevoegdheid
willen geven om regels te stellen over de toewijzing van (sociale) koopwoningen aan bepaalde groepen. De wetgever heeft overheidsbemoeienis in de kopersmarkt vanuit het motief van woonruimteverdeling willen uitsluiten.
Huisvestingswet 2014 25.
De Huisvestingswet 2014 is in werking getreden op 1 januari 2015. De wet vervangt
de oude Huisvestingswet uit 1992. De Huisvestingswet 2014 biedt gemeenten primair bevoegdheden tot regulering van de woonruimteverdeling en de samenstelling van de woonvoorraad.
Blijkens de memorie van toelichting maken de bevoegdheden
in de
Huisvestingswet 2014 omtrent de verdeling van woonruimte inbreuk op het recht van vrijheid van vestiging en het eigendomsrecht. Als uitgangspunt heeft de keuzevrijheid van
woningzoekenden
wonen.
De
te gelden.
bevoegdheden
toegepast.
Die
moeten
zelf kunnen
moeten
daarom
niet
Er
moet
een
aantoonbare
gemeenteraad
kan
deze
bevoegdheden
noodzakelijk
en
geschikt
is
onrechtvaardige
effecten
van
bevordering
de
van
voor
noodzaak
de
schaarste
leefbaarheid
daarom
en
bestrijding
kiezen
lichtvaardig voor
waar
ze willen
kunnen
worden
die
toepassing
zijn.
De
slechts
gebruiken
als
dat
onevenwichtigheid
en
van
aan
goedkope
woonruimte
tevens
is voldaan
aan
de
of voor
de
vereisten
van
subsidiariteit en proportionaliteit. Het moet daarbij altijd gaan om het goedkope deel van de woonruimtevoorraad.®
26.
Artikel 4 van de Huisvestingswet 2014 biedt gemeenteraden de bevoegdheid tot het vaststellen van een huisvestingsverordening. Deze bepaling luidt als volgt: Artikel 4
1.
De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
2.
a.
het in gebruik nemen of geven van woonruimte, en
b.
wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
Het eerste lid is ten aanzien van het kunnen geven van regels met betrekking tot
het in gebruik nemen of geven van voor verkoop bestemde woonruimte slechts 3 Kamerstukken I 2009/2010, 32 271, nr. 3, p. 42. Deze uitgangspunten zijn vertaald in artikel 2 van Huisvestingswet 2014.
39
(geanonimise rd) van toepassing op de gemeenten Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling, Texel en Vlieland.
27.
Artikel 4 biedt de bevoegdheid in een huisvestingsverordening regels te stellen over het in gebruik geven of nemen van woonruimte en daaraan een vergunningplicht te koppelen. Het mag daarbij echter alleen gaan om huurwoonruimte. Dit volgt uit het feit
dat in artikel 4, lid 2, staat dat het stellen van regels over het in gebruik nemen of geven van koopwoningen alleen op de Waddeneilanden
is toegestaan. Daarbuiten
mag
niet.
dit op
grond
van
de
Huisvestingswet
2014
dus
Uit
de
tekst
van
de
Huisvestingswet 2014 kan dus, behalve op de Waddeneilanden, geen bevoegdheid worden
ontleend om
gebruik geven
in een
of nemen
huisvestingsverordening
van koopwoningen.
regels te stellen over het in
Dat artikel 4 geen bevoegdheid
biedt
regels te stellen over het in gebruik geven of nemen van koopwoonruimte, volgt ook
uit rechtspraak van de Afdeling®. 28.
De tekst van de Huisvestingswet 2014 is bij de totstandkoming van de wet gaandeweg veranderd.
Uit de tekst
bij het oorspronkelijke
wetsvoorstel
en
de
bijbehorende
memorie van toelichting kan worden afgeleid dat het aanvankelijk wél de bedoeling
was in de Huisvestingswet 2014 een bevoegdheid op te nemen voor gemeenteraden om het in gebruik nemen en geven van goedkope koopwoningen te reguleren. Deze bevoegdheid is echter blijkens de derde nota van wijziging uitdrukkelijk geschrapt uit
het voorstel. In de toelichting bij deze derde nota van wijziging? staat hierover: “Met deze nota van wijziging wordt voorgesteld het niet langer mogelijk te maken dat koopwoningen
en bouwkavels wijzigingen
onder de woonruimteverdeling
zijn deels
principieel
van
aard
gebracht
en deels
worden.
ingegeven
De overwegingen door
de
voor deze
ontwikkelingen
op de
koopwoningmarkt van de laatste jaren.
In de praktijk van gemeenten spelen meerdere motieven een rol om koopwoningen of de uitgifte van kavels onder de woonruimteverdeling te brengen. In bepaalde gemeenten bestaat de vrees dat een
deel van de te koop komende woningen wordt gekocht door huishoudens die niet van plan zijn zich duurzaam te vestigen in de betreffende gemeente, maar de woning zullen gebruiken als een tweede woning of recreatiewoning. Om dit te voorkomen bestaan echter andere wettelijke instrumenten. Zo
is het mogelijk om het gebied waar de woning staat in de bestemmingsplannen een woonfunctie te geven.
Hierdoor is het gebruik als recreatiewoning niet toegestaan.
Ook
kan op basis van de
Huisvestingswet een onttrekkingsvergunning worden ingesteld om een woning te mogen gebruiken
als recreatiewoning.
In andere gemeenten worden koopwoningen onder de woonruimteverdeling
$ ABRVS 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1100. 7 Kamerstukken II, 2013/14, 32271, nr. 13, p 4/5 (derde nota van wijziging).
39
(geanonimise rd) gebracht omdat de gemeente aan potentiële kopers uit de eigen gemeente voorrang wil geven bij de aankoop van deze woningen. Tenslotte zijn er gemeenten die vooral nieuwbouw koopwoningen en kavels willen
reguleren via de woonruimteverdeling
van de
Huisvestingswet om
ouderen
of
starters uit de eigen gemeente als eerste de kans te geven hiervoor in aanmerking te komen.
Mede in het licht van de ontwikkelingen op de markt voor koopwoningen streeft het kabinet naar zo
weinig mogelijk beperkingen van deze markt. L. 29.
Uit deze passage
aanbrengen
volgt dat de wetgever zo min mogelijk beperkingen
in de koopmarkt.
heeft willen
De overwegingen zijn deels principieel van aard en
deels ingegeven door de ontwikkelingen op de woningmarkt indertijd. De principiële overwegingen houden verband met de bescherming van het eigendomsrecht en het
recht op vrijheid van
vestiging.
bestaande
koopwoningen
of nieuwe
Het onder met
de woonruimteverdeling het oogmerk
om
inwoners
brengen
van
uit de eigen
gemeente voorrang te bieden op deze woningen wordt als een beperking beschouwd.
De
wetgever
heeft
de
regels
over woonruimteverdeling
doelbewust
beperkt
tot
huurwoningen. 30.
In de memorie van antwoord® wordt andermaal bevestigd dat het stellen van regels over de verdeling van koopwoonruimte niet is toegestaan. Het is evenmin toegestaan privaatrechtelijk
aanvullende
maatregelen
te
nemen
die de
werking
van
de
wet
doorkruisen:
“Volgens
artikel 4 van dit wetsvoorstel
kunnen
uitsluitend bij verordening
voor de duur van ten
hoogste vier jaar regels worden gesteld met betrekking tot woonruimteverdeling van goedkope woonruimte
en de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
woonruimteverdeling
gesteld
worden
voor
kavels
Er kunnen dus geen regels inzake
of koopwoningen,
met
uitzondering
van
de
Waddeneilanden vanwege hun specifieke woningmarkt ten gevolge van het insulaire karakter. Dit artikel bevestigt dat de Huisvestingswet 2014
een uitputtende
regeling
is ten aanzien
van de
verdeling van woonruimte. Dit s ook de algemene lijn in de jurisprudentie op basis van de vigerende
Huisvestingswet.
Het is evenmin
aanvullende maatregelen
toegestaan
dat een
neemt die de werking
gemeente
via de privaatrechtelijke weg
van dit wetsvoorstel
doorkruisen.
Het is dus niet
mogelijk voor een gemeente buiten de huisvestingsverordening andere of aanvullende afspraken te
maken over de verdeling van woningen. Enkel op basis van de criteria in dit wetsvoorstel kunnen gemeenten
bij schaarste sturen bij de woonruimteverdeling, zowel wat betreft de aangewezen
huurwoningen
van
particulieren
als
deze
van
woningcorporaties.
Prestatieafspraken
tussen
gemeenten en woningcorporaties kunnen wel worden gemaakt, maar bevatten geen elementen op
8 Kamerstukken |, 2023-2014, 32 271, nr. C.
1098
(geanonimise rd) het
gebied
van
woonruimteverdeling:
zij dienen
te
gaan
over
werkafspraken
en
te
halen
doelstellingen.” Windmill 31.
rrest
De vraag of en in hoeverre van het privaatrecht gebruik kan worden gemaakt, moet worden
beantwoord
met
behulp
van
de
door
de
rechtspraak
ontwikkelde
doorkruisingsleer. In het Windmill-arrest overwoog de Hoge raad: (.. Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend,
behartigen door gebruik te maken bevoegdheden,
zoals
aan
het
die belangen ook mag
van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende eigendomsrecht
ontieende
bevoegdheden,
de
bevoegdheid
overeenkomsten naar burgerljk recht te sluiten of de bevoegdheid een vordering op grond van een
jegens haar gepleegde
onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen.
betrokken publiekrechtelijke regeling daarin iet voorziet,
Wanneer de
is voor de beantwoording van deze vraag
beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze
doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de
overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht. Van belang ís voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid,
omdat, zo zulks het geval is, dit een
belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.” 32.
De in het Windmill-arrest geformuleerde doorkruisingsformule komt er kort gezegd op
neer dat aan de hand van drie criteria dient te worden nagegaan of het gebruik van privaatrecht is toegestaan. Het gaat om de volgende criteria: 1.
De inhoud en strekking van de betrokken regeling;
2.
De wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van
3.
burgers zijn beschermd; Of de overheid door gebruikmaking
van
de
publiekrechtelijke
regeling
een
vergelijkbaar resultaat kan bereiken. In het vereiste van onaanvaardbaarheid ligt besloten dat niet reeds iedere doorkruising van het publiekrecht niet is toegestaan. Opmerking verdient dat men pas toekomt aan de doorkruisingsformule
als de wet zelf geen
uitdrukkelijk antwoord
geeft op de
(voor)vraag of de privaatrechtelijke weg openstaat.
HE
(geanonimise rd) Brandweerkosten-arrest 33.
In veel
gevallen
overheid
een
heeft de doorkruisingsformule
bepaald
doelstelling
betrekking
zowe! privaatrechtelijk
op de situatie dat de als publiekrechtelijk
kan
bereiken. De doorkruisingsformule wordt dan aangewend om te bezien of de overheid de privaatrechtelijke weg mag verkiezen boven de publiekrechtelijke. Soms ook wordt de doorkruisingsformule toegepast op situaties dat de publiekrechtelijke weg niet (of
nog niet) beschikbaar is. Voor het eerst in het Brandweerkosten-arrest® heeft de Hoge Raad
geoordeeld
belangrijke
dat
het feit dat de
publiekrechtelijke
weg
is uitgesloten,
is
privaatrechtelijke
weg
niet
aanwijzing
dat
ook
de
mag
een
worden
bewandeld. Daarbij kan worden betrokken dat de wetgever blijkens de parlementaire geschiedenis
uitdrukkelijk
de
bedoeling
heeft
gehad
een
publiekrechtelijke
bevoegdheid uit te sluiten. Arrest Antispeculatiebeding 34.
In
het
Arrest
Doetinchem
Antispeculatiebeding
de
(hierna
kortheidshalve
het
vraag
beding
strekkende
een
Doetinchem-arrest)
ging
het
zelfbewoningsplicht
een
onaanvaardbare
geldende
om
Doetinchem
Huisvestingswet. Vanwege
of
een
doorkruising
opleverde
tot
van de
indertijd
het belang van dit arrest voor de onderhavige
adviesvraag wordt uitgebreider stilgestaan bij deze casus. 35.
De gemeente Doetinchem had bij de uitgifte van bouwgrond een antispeculatiebeding
opgelegd aan de kopers. Behoudens ontheffing verplichtte het beding de kopers op straffe van een boete om de woning zelf te bewonen en niet te zullen doorverkopen. De zelfbewoningsverplichting en het doorverkoopverbod vervielen op het moment dat
de kopers de woning vijf achtereenvolgende jaren zelf hadden bewoond. Opmerking verdient dat in de toen geldende Huisvestingswet anders dan nu het stellen van regels omtrent de verdeling van koopwoningen niet geheel was uitgesloten. Ook stond in die
Huisvestingswet
expliciet
opgenomen
dat
tussen
gemeente
en
eigenaren
overeenkomsten konden worden gesloten over het in gebruik geven van woonruimte. De wet stond evenwel overheidsbemoeienis met de verdeling van woonruimte boven
een bepaalde koopprijs niet toe. De woonruimte waarover de zaak ging oversteeg die koopprijsgrens. 36.
De Hoge sleutel
Raad
van
het
beantwoordt de vraag naar de onaanvaardbare doorkruising
in de
Windmillarrest.
uit
Aan
de
hand
van
een
reeks
aan
citaten
de
parlementaire geschiedenis komt de Hoge Raad tot de volgende overwegingen over
de Huisvestingswet (oud):
9 HR 11 december
1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0788,
NJ 1994/639 met noot Scheltema.
12199
(geanonimise rd) “3.7.4. Uit het systeem en de strekking van de Huisvestingswet, zoals deze mede in het licht van de wetsgeschiedenis dienen te worden begrepen, moet het volgende worden afgeleid.
De wetgever heeft n beginsel de mogelijkheid opengelaten dat de gemeente woonruimte
overeenkomsten
woningmarkt
en dus ook ter zake van woonruimte
met betrekking tot
naar burgerlijk recht sluit ook buiten gevallen van schaarste op de
boven de in de Huisvestingswet bedoelde
prijsgrenzen.
De
overheidsbemoeienis
wat
daaraan
het
instrumentarium,
met
beperkingen
de vrije marktwerking,
van
de
betreft
gestelde van
in
de
Huisvestingswet
voorziene
publiekrechtelijk
voorwaarden
en
met
de
daaruit
voortvloeiende
het recht van
een
eigenaar
om
vrijlijk over zijn
eigendom te beschikken en van het recht van de burger om zich vrij te vestigen, is beperkt tot de verdeling van aangewezen woonruimte.
De in de Huisvestingswet bedoelde criteria ter verdeling
van woonruimte betreffen de kring van personen die worden toegelaten tot de door de gemeente
aangewezen,
onder
de
desbetreffende
prijsgrenzen
vallende,
woonruimte.
Tot
die
door
de
Huisvestingswet voorziene beperkingen op het recht van vrije vestiging behoren in het bijzonder eisen
met
betrekking
tot
de
economische
en
andersoortige
maatschappelijke
binding
van
woningzoekenden.
De Huisvestingswet bevat een exclusieve regeling van de overheidsbemoeienis met de verdeling
van woonruimte voor zover het betreft de toelaatbaarheid van inbreuken op het recht van vrije vestiging door het stellen van de hiervoor aangeduide toelatingseisen aan woningzoekenden.
De
Huisvestingswet sluit overheidsbemoeienis met de verdeling van woonruimte boven de in deze wet
bepaalde prijsgrenzen uit, indien deze inhoudt dat aan woningzoekenden de bedoelde bindingseisen worden gesteld. Anders zou de hun toekomende vrijheid van vestiging ongerechtvaardigd worden beperkt.
37.
De Hoge Raad vervolgt evenwel met het oordeel dat het antispeculatiebeding geen onaanvaardbare doorkruising van de Huisvestingswet (oud) opleverde: “In overeenkomsten
naar
burgerlijk
recht vervatte
anti-speculatiebedingen
bij de
uitgite
van
bouwgrond die niet zien op de verdeling van woonruimte en die geen beperkingen aanbrengen op
het recht van vrije vestiging zijn, naar uit hetgeen in 3.7.4 i overwogen volgt, niet in strijd met het systeem en de strekking van de Huisvestingswet.
De onderhavige anti-speculatiebedingen strekken [..] ertoe [...] te voorkomen destijds
bestaande
woningmarktomstandigheden,
de
door
de
dat, gelet op de
gemeente
'geboden
woningbouwmogelijkheden onderwerp van speculatie worden'. Zij houden niet in dat aan de kring
19799
(geanonimise rd) van
kopers
toelatingseisen
andersoortige algemene
worden
gesteld
die
verband
houden
maatschappelijke
binding.
De bedingen
verkoopvoorwaarden
bepaald
(hiervoor in 3.1
onder
de
tot
mogelijkheid
ontheffing
te verlenen
van
voorzien
verplichting
met
hun
economische
of
op de wijze als in art. 7 van de (i} weergegeven)
zelfbewoning
en
tevens
het
in de
verbod
op
doorverkoop, waartoe niet als voorwaarde wordt gesteld dat de woning wordt verkocht aan een woningzoekende die voldoet aan de in de Huisvestingswet bedoelde bindingseisen.
Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank miskend dat de onderhavige anti-speculatiebedingen niet een onaanvaardbare beperking aanbrengen in de kring van personen die worden toegelaten tot
woonruimte boven de koopprijsgrens en dat deze du niet op ontoelaatbare wijze ingrijpen in het recht van vrije vestiging. De omstandigheid dat, zoals de rechtbank in r.0. 5.3 heeft overwogen, de bouwkavels slechts beschikbaar komen voor woningzoekenden
die zich voor een periode van vijf
jaar willen en kunnen vastleggen maakt dit niet anders; deze omstandigheid houdt immers geen verband met de bedoelde toelatingseisen. De rechtbank heeft voorts miskend dat, zo de bedingen al enige beperking van de doorstroming op de woningmarkt teweegbrengen, de Huisvestingswet op
dat aspect niet specifiek betrekking heeft” 38.
Uit deze overwegingen kan worden afgeleid dat de Hoge Raad voor het oordeel dat
de Huisvestingswet niet onaanvaardbaar werd doorkruist, doorslaggevend acht dat de zelfbewoningsplicht
geen
bepaling
inhoudt
die ziet op
antispeculatiebeding strekte ertoe te voorkomen
grond object werd van speculatie.
De Hoge
woonruimteverdeling.
dat door de gemeente
Raad
overweegt
Het
uitgegeven
uitdrukkelijk dat het
beding niet inhoudt dat aan de kring van kopers toelatingseisen worden gesteld die verband
houden
met
hun
Anders
gezegd,
iedere
economische
potentiële
of andersoortige
koper
komt
aanmerking, zolang ze er maar zelf gaan wonen. binding
met
de
gemeente
ontheffingsmogelijkheid werd
deed
niet
ter
als voorwaarde
in
maatschappelijk
principe
voor
de
binding.
woning
in
Het inkomen van de koper of de
zake.
Ook
in
voor ontheffing
het
kader
niet gesteld
van
de
dat de
woning zou moeten worden verkocht aan een woningzoekende die voldoet aan de in de Huisvestingswet bedoelde bindingseisen. Analyse koopgarantregeling Oudewater 39.
Uit het Doetinchem-arrest leiden wij af dat een beding dat ertoe strekt de kring van
kopers te beperken door eisen te stellen die verband houden met economische of maatschappelijke binding, een beperking is van het recht op vrije vestiging (van potentiële kopers) alsook van het recht van de eigenaar om zijn eigendom te verkopen aan wie hij wil. Uit het arrest kan worden afgeleid dat zo'n beding een onaanvaardbare
doorkruising zou opleveren van de Huisvestingswet. Hoewel
het arrest is gewezen
onder de vigeur van de vorige Huisvestingswet, zijn de overwegingen ook onder de
14198
(geanonimise rd) huidige
Huisvestingswet
2014 relevant, en misschien zelfs nog
relevanter, omdat
thans overheidsbemoeienis in de gehele koopmarkt (ongeacht de koopprijs) met het 00g op woonruimteverdeling is uitgesloten in de wet. 40.
Bij de gemeentelijke Koopgarantregeling is evenwel geen sprake van een dergelijk ontoelaatbaar beding.
De woningzoekenden
die de woning
kopen, zijn immers
niet
gehouden om de woning bij verkoop uitsluitend aan te bieden aan woningzoekenden die aan het door de gemeente gewenste profiel voldoen (starters uit Oudewater of met een binding aan Oudewater). Wel is het zo dat de kring van opvolgende kopers wordt
beperkt. De kopers van de Koopgarantwoningen zijn immers verplicht de woning terug te verkopen aan de gemeente(lijke B.V.). Hoewel de achtergrond van deze constructie evident verband houdt met de wens van de gemeente om de woningen beschikbaar
te houden bepaling
voor de gewenste waarbij
woonruimte
doelgroep,
is de terugverkoopverplichting zelf geen
wordt toegewezen.
Dat de
kring
van
kopers
wordt
beperkt tot één partij, hoeft ook niet noodzakelijkerwijs tot een nadeel voor de kopers
te
leiden,
ervan
teruggekocht.
uitgaand
dat
Verdedigbaar
de is
woning
dan
ook
voor
de
actuele
marktwaarde
wordt
dat
de
terugkoopverplichting
geen
onaanvaardbare beperking van het eigendomsrecht van de kopers oplevert. .
Verder is van belang dat de daadwerkelijke toewijzing van de woning plaatsvindt op het
moment
dat
de
gemeente(lijke
B.V.)
de
woning
(opnieuw)
verkoopt.
De
woonruimteverdeling vindt derhalve effectief plaats doordat de gemeentellijke B.V.) bij verkoop van de woningen uit de groep van potentiële kopers feitelijk telkens de keuze maakt voor een koper die aan het gewenste
koopovereenkomst
zoals gezegd
geen
profiel voldoet. Maar er worden
toelatingseisen
gesteld
aan
in de
de kring van
kopers die verband houden met hun economische of sociale binding. In het licht van het
Doetinchem-arrest
zien
wij
daarom
weinig
risico
dat
de
gemeentelijke
Koopgarantregeling de Huisvestingswet 2014 onaanvaardbaar doorkruist. 42.
Toch kunnen wij het risico dat een rechter een onaanvaardbare doorkruising van de
Huisvestingswet 2014 aanneemt, niet geheel uitsluiten. Hoewel het Doetinchemarrest ging om de vraag of een specifiek beding in een koopovereenkomst een onaanvaardbare doorkruising opleverde, is daarmee niet gezegd dat reeds geen strijd
met de Huisvestingswet 2014 bestaat, zodra een dergelijk beding (dat de kring van kopers beperkt tot woningzoekenden die aan bepaalde bindingseisen voldoen) ontbreekt.
Het is althans de vraag of het Doetinchem-arrest
zo strikt moet worden
uitgelegd. Niet kan worden uitgesloten dat een rechter de constructie als zodanig, die de gemeente hier wenst toe te passen, als een onaanvaardbare doorkruising zal beschouwen.
Het
is
immers
evident
dat
de
gemeente
met
deze
constructie
16799
(geanonimise rd) privaatrechtelijk
iets
beoogt
te
bewerkstelliigen,
wat
publiekrechtelijk
niet
is
toegestaan, te weten het toewijzen van koopwoningen aan een specifieke doelgroep alsook
het
beschikbaar
houden
van
de
koopwoningen
voor
die
doelgroep.
De
terugkoopverplichting draagt, zij het indirect, bij aan dit doel. En hoewel de kopers door
deze
constructie
weliswaar
niet
onaanvaardbaar
worden
beperkt
in
hun
eigendomsrecht, is het wel de vraag of de vrijheid van vestiging van andere potentiële
kopers, die niet aan het gewenste
profiel voldoen en derhalve niet in aanmerking
komen voor de woningen, niet onaanvaardbaar wordt beperkt. 43.
Opmerking verdient wel dat wij op voorhand het risico dat er ook daadwerkelijk zal worden geprocedeerd over deze constructie en dat daarbij ook een beroep zal worden gedaan
op de doorkruisingsleer,
niet erg groot inschatten.
Ervan
uitgaand
dat de
gemeente de woning telkens terugkoopt van de kopers voor de actuele marktwaarde worden
de kopers
voorhand
daarom
niet benadeeld geen
redenen
door de terugverkoopverplichting. waarom
ageren. Voor de woningzoekenden
de kopers tegen
Wij zien
de constructie
op
zouden
die niet aan het profiel voldoen en daarom niet
voor de koopgarantwoningen in aanmerking komen, geldt dat het gelet op de daarmee gemoeide kosten en tijd, niet aannemelijk is dat zij zich tot de rechter zullen wenden
omdat één van de woningen niet aan hen is verkocht. Uitgesloten is het evenwel niet. W.
Bestemmingsplan en doelgroepenverordening
44.
Deze paragraaf gaat in op de vraag of het mogellijk is om via de publiekrechtelijke weg, door
middel
van
een
bestemmingsplanwijziging
en
gebruikmakend
van
de
doelgroepenverordening, te bewerkstelligen dat de Koopgarantwoningen beschikbaar
blijven voor de gewenste doelgroep. Ter beantwoording van deze vraag wordt hierna ingegaan op de regeling in de Wro over het opnemen van woningbouwcategorieën in een bestemmingsplan en de verhouding tot de doelgroepenverordening. Tevens wordt
ingegaan op de mogelijkheid van het stellen van regels over koopwoningen
in de
doelgroepenverordening in relatie tot de Huisvestingswet 2014. Verder worden enkele kanttekeningen
Oudewater.
geplaatst
bij
de
Doelgroepenverordening
Tot slot wordt
een
korte doorkijk gegeven
van
de
gemeente
naar het wetsvoorstel tot
wijziging van de Huisvestingswet 2014 en de daarin opgenomen mogelijkheid om een vergunningenstelsel voor koopwoningen in te voeren. Woningbouwcategorieën 45.
in bestemmingsplan en doelgroepenverordening
Op grond van artikel 3.1, lid 1, van de Wet ruimtelijke ordening stelt de gemeenteraad
voor het grondgebied van de gemeenteraad een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening bestemmingen
en regels
16739
(geanonimise rd) worden gegeven.
Deze regels dienen in elk geval te gaan over het gebruik van de
grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Ingevolge de tweede zinssnede van deze bepaling kunnen bestemmingsplanregels ook strekken ten behoeve van de
uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied. Die percentages kunnen
ingevolge
artikel 6.13, lid 2, onder d, van de Wro in een exp/oitatieplan worden uitgewerkt. De uitwerking van deze percentages resulteren in zogenoemde locatie-eisen (zoals het aantal en de situering van de woningen). Genoemde
locatie-eisen in artikel 6.2.10
kunnen
opgenomen
ook
in een
anterieure
overeenkomst
worden
wanneer
geen
exploitatieplan wordt vastgesteld. 46.
De woningbouwcategorieën zijn limitatief bepaald in artikel 3.1.2, lid 1, van het Bro. Het betreft de categorieën:
47.
-
sociale huurwoningen;
-
geliberaliseerde woningen voor middenhuur;
-
sociale koopwoningen; of
-
particulier opdrachtgeverschap.
Ingevolge artikel 1.1.1, onder e, Bro wordt onder een sociale koopwoning verstaan een koopwoning met een koopprijs vrij op naam van ten hoogste € 200.000, waarbij
de instandhouding voor de in een gemeentelijke verordening omschreven doelgroep voor een in de verordening vastgesteld tijdvak van ten minste een jaar en ten hoogste tien jaar na ingebruikname is verzekerd. 48.
Ingevolge
artikel 7ad,
eerste
lid, van
het Besluit uitvoering
Crisis- en
herstelwet
(BuChw) geldt in afwijking van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro
voor een sociale koopwoning de kostengrens, zoals vastgesteld in de Voorwaarden en Normen Nationale Hypotheekgarantie, als de ten hoogste koopprijs. Ingevolge het tweede lid kan de gemeenteraad, in afwijking van artikel 3.1.2, vierde lid, van het Bro,
indien een bestemmingsplan regels bevat ten aanzien van sociale koopwoningen, na regionale afstemming een lagere koopprijs vaststellen dan de ten hoogste koopprijs, bedoeld in het eerste lid. Blijkens het derde lid, onder bm, is artikel 7ad van toepassing
op de gemeente Oudewater. 49.
De
Wro
biedt
geen
expliciete
wettelijke
grondslag
voor
de
vaststelling
van
een
doelgroepenverordening als zodanig. Uit de begripsbepaling in artikel 1.1.1 volgt slechts dat de gemeenteraad in een verordening een omschrijving geeft van de doelgroep voor een woningbouwcategorie en het tijdvak waarin de woning voor die
17138
(geanonimise rd) categorie in stand moet worden gehouden. De in artikel 1.1.1 bedoelde verordening is in de praktijk de doelgroepenverordening gaan heten. 50.
De begripsomschrijving van ‘sociale koopwoning’ valt uiteen in drie elementen: -
De maximale koopprijs vrij op naam is € 200.000 (danwel een prijs conform artikel 7ad BuChw);
-
De woning is bestemd voor een bij verordening bepaalde doelgroep en
-
De instandhoudingstermijn
van
de woning
voor die doelgroep
is bepaald
en
in een bestemmingsplan te bestemmen
is
verzekerd.
Om
sociale koopwoningen
als zodanig
vereist dat bij wijze van percentage de woningbouwcategorie ‘sociale koop’ binnen de op
een
locatie
Daarnaast
geldende
dient op
bestemming
het moment
doelgroepenverordening
van
(vaak
“Wonen”)
vaststelling
van
te gelden waarin de doelgroep
mogelijk
wordt
gemaakt.
het bestemmingsplan
een
en instandhoudingstermijn
van de sociale koopwoning is bepaald en verzekerd. Verhouding doelgroepenverordening 51.
tot Huisvestingswet 2014
In de literatuur’°, bij verschillende gemeenten en bij de VNG, heeft twijfel bestaan over de toelaatbaarheid van het stellen van regels in een doelgroepenverordening over de toewijzing
van
(sociale)
gemeenteraad bevoegdheid
een wel
koopwoningen
autonome
begrensd,
aan
een
verordenende
in die zin dat
een
bepaalde
doelgroep.
bevoegdheid
heeft,
gemeentelijke
Hoewel
de
wordt
deze
verordening
geen
bepalingen mag bevatten in strijd met hoger recht. Ook mag de verordeningsbepaling
de (bedoeling van) hogere regelgeving niet doorkruisen!’. Dit volgt uit de artikelen 121 en 122 van de Gemeentewet.
52.
Omdat
blijkens
de
parlementaire
geschiedenis
bij de
Huisvestingswet
2014
de
wetgever de mogelijkheid om in een huisvestingsverordening regels te stellen over de verdeling van koopwoonruimte,
expliciet heeft uitgesloten, is wel betoogd dat het in
strijd is met de Huisvestingswet om in een doelgroepenverordening alsnog regels te stellen over de toewijzing van koopwoningen. Wij onderschrijven dit standpunt. Dit betekent dat het, om een percentage sociale koop in een bestemmingsplan te kunnen 9 Zie bijvoorbeeld de adviezen van prof. dr. Ir. A.G. Bregman (RUG) aan de gemeente Haarlem. Het betreft de notitie “Enkele vragen m.b.t. ontwerp doelgroepenverordening van de gemeente Haarlem’, van 15 augustus 2019, en de notitie “Reactie op het standpunt van de VNG m.b.t. de toewijzing van sociale koopwoningen op grond van een doelgroepenverordening’ van 24 januari 2020, opgesteld door Bregman Advisering in opdracht van het Expertteam Woningbouw van RVO (online raadpleegbaar). " HR 23 december 1980, ECLI:NL:HR:1980:AC7081, NJ 1981/171, m.nt. Van Veen (APV Schiermonnikoog).
1798
(geanonimise rd) opnemen, weliswaar vanuit het Bro verplicht is om een doelgroepenverordening vast te stellen en daarin een doelgroep en instandhoudingstermijn te bepalen, maar als het evenwel
aankomt
op
het daadwerkelijk
toewijzen
van
de
koopwoningen
aan
de
beoogde doelgroep, is de doelgroepenverordening in zoverre vrij betekenisloos. Een potentiële koper uit de doelgroep die een sociale koopwoning op het oog heeft kan met de doelgroepenverordening
in de hand niet afdwingen dat de woning aan hem
wordt verkocht. Evenmin kan de gemeente op basis van de doelgroepenverordening handhavend optreden tegen een verkoop van een sociale koopwoning aan een partij die niet in de doelgroep
valt. Verder geldt dat specifieke toewijzingsregels
in een
doelgroepenverordening (bijvoorbeeld een regel die dwingend voorschrijft aan welke groep een verkoper zijn woning mag verkopen) helemaal uit den boze zijn. 53.
Inmiddels
is ook door de wetgever
toewijzing
van
bepaalde
bevestigd dat het stellen van
categorieën
woningen
aan
bepaalde
regels over de doelgroepen
bij
gemeentelijke (doelgroepen)verordening inderdaad niet is toegestaan. In de memorie
van toelichting’? bij het wetsvoorstel’? tot wijziging van de Huisvestingswet 2014 wordt ingegaan op de verhouding van de Huisvestingswet tot andere regelgeving. Over de doelgroepenverordening staat het volgende: ‘In
een
doelgroepenverordening
kunnen
gemeenten
vastleggen
dat
bepaalde
categorieën
nieuwbouwwoningen bedoeld zijn voor bewoning door bepaalde groepen woningzoekenden. echter
niet
mogelijk
om
in
de
doelgroepenverordening
ook
regels
vast
daadwerkelijke toewijzing van deze woningen aan de specitieke doelgroepen.
e
leggen
Het is
over
de
Dit kan alleen op
basis van de Huisvestingswet 2014 [..].”'* 54.
Ook de VNG
is inmiddels overtuigd van de ontoelaatbaarheid van het stellen van
regels in een doelgroepenverordening
over toewijzing
van
koopwoningen
aan
een
bepaalde doelgroep.'* Handhaving van de doelgroepenverordening 55.
Uit het voorgaande volgt dat de doelgroepenverordening niet kan worden aangewend om de toewijzing van sociale koopwoningen aan personen uit een bepaalde doelgroep af te dwingen.
In zoverre is de doelgroepenverordening
als handhavingsinstrument
niet erg bruikbaar. Wat de categorie sociale koop betreft is de doelgroepenverordening wel relevant voor de instandhoudingstermijn. Het Bro verplicht tot het bepalen van een 12 Kamerstukken |l, 2021-2022, 36 190, nr. 3 (memorie van toelichting). 13 Kamerstukken |l, 2021-2022, 36 190, nr. 2 (voorstel van wet). 4 Kamerstukken |l, 2021-2022, 36 190, nr. 3, p. 22 (memorie van toelichting).
s Zie de notitie “Hoe verder met de woningbouwcategorieën
en doelgroepenverordening’, d.d. 5
september 2022, raadpleegbaar op de website van de VNG.
19799
(geanonimise rd) instandhoudingstermijn
voor
de
woningbouwcategorieën
in
de
doelgroepenverordening. Voor sociale koop dient die termijn ten minste één jaar en ten hoogste tien jaar te bedragen.
sociale koopwoning
Daarnaast volgt uit het Bro rechtstreeks dat een
een vrij op naam
toepassing van artikel 7ad BuChw
prijs heeft van ten hoogste € 200.000.
Bij
mag dit bedrag worden verhoogd tot de NHG-
grens.
56.
Blijkens
de
nota
van
toelichting
doelgroepenverordening
bij het
Bro
bestuursrechtelijk
kan
bij handelen
handhavend
in
strijd
worden
met
de
opgetreden.
Wanneer de sociale koopwoning voor een te hoog bedrag wordt gekocht, of binnen de instandhoudingstermijn wordt onttrokken (de woning wordt verhuurd), kan een last
onder dwangsom worden opgelegd.’® Daarbij geldt evenwel als belangrijke beperking dat het voor gemeenten moeilijk is om toezicht te houden op de verkoop of verhuur van woningen. De VNG beveelt gemeenten aan om steeksproefgewijs mutaties in de WOZ-aanslag en de Basisregistratie Personen (BRP) te controleren. Bestemmingsplanherziening Oranje Bolwerck? 57.
De gemeenteraad van Oudewater heeft op 24 februari 2022 (inwerkingtreding 8 maart 2022)
een
doelgroepenverordening
vastgesteld.
Het
bestemmingsplan
Bolwerck” is vastgesteld op 5 november 2020. Op dat moment doelgroepenverordening. toegekend
met
een
woningen
toegestaan.
In
het
bestemmingsplan
bouwaanduiding
Daarbij
wordt
is
de
“gestapeld”.
Ter
planologisch
geen
gold er nog geen
bestemming
plaatse
“Oranje
zijn
“Wonen”
maximaal
52
gemaakt
in
alsnog
een
onderscheid
bepaalde woningbouwcategorieën. 58.
Ons
is gevraagd
of het zinvol
is om
bij bestemmingsplanherziening
percentage voor sociale koop in het bestemmingsplan “Oranje Bolwerck” op te nemen. Die vraag beantwoorden wij ontkennend. Sterker, wij achten het niet mogelijk om voor
bestaande
(reeds
vergunde)
woonbebouwing
alsnog
een
percentage
voor
een
bepaalde woningbouwcategorie op te nemen. In artikel 3.1, eerste lid, Wro staat dat planregels tevens kunnen
strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het
plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën
uitsluitend betrekking
hebben
op percentages gerelateerd
aan het plangebied. Hoewel dit niet expliciet blijkt uit artikel 3.1. van de Wro heeft de
wetgever voor ogen gehad dat het stellen van percentages alleen mogelijk is voor nieuw te bouwen woningen. Dit kan worden gelezen in de zinssnede ‘ten behoeve van
'S Stb. 2017, 172, p. 5-6 9 (nota van toelichting Bro)
20199
(geanonimise rd) de uitvoerbaarheid'.'7
Ook de nadere uitwerking van de percentages, die enkel bij
exploitatieplan dan wel een overeenkomst over grondexploitatie als bedoeld in artikel 6.24
Wro,
kan
plaatsvinden,
woningbouwcategorieën
duidt
alleen
voor
erop
dat
het
nieuwe
stellen
van
planologische
percentages
over
mogelijkheden
(i.e.
nieuwbouw) geldt en niet voor bestaande bouw. Het publiekrechtelijke kostenverhaal gaat immers altijd over de band van een omgevingsvergunning voor bouwen en het
privaatrechtelijke
kostenverhaal
vindt
plaats
door
een
anterieure
overeenkomst
voorafgaand aan een planologische toestemming. 59.
Aangezien de woningen al zijn vergund en in aanbouw zijn achten wij het niet mogelijk om nu alsnog
in een bestemmingsplanherziening
een percentage sociale koop te
bestemmen. Los van het voorgaande is een bestemmingsplanherziening, zelfs als het
stellen van percentages voor bestaande woningbouw
zou kunnen,
in dit concrete
geval niet zinvol om het door de gemeente gewenste doel te bereiken. De gemeente wenst immers de koopwoningen daadwerkelijk te kunnen toewijzen aan een bepaalde
doelgroep, en dat is nu juist wat er met een doelgroepenverordening niet kan. Opmerkingen bij de Doelgroepenverordening Oudewater 60.
Ten overvloede
maken
wij hieronder enkele opmerkingen
op hoofdlijnen
over de
strekking en inhoud van de doelgroepenverordening van de gemeente Oudewater. Zo valt op dat in deze doelgroepenverordening een
aparte
categorie,
te weten
naast de categorie sociale koopwoning
de ‘betaalbare en
middeldure
koopwoning’
wordt
geïntroduceerd. Daarbij worden in de begripsbepaling merkwaardig genoeg zowel de sociale koopwoning als de ‘betaalbare en middeldure
koopwoning’ gedefinieerd als
“koopwoning als bedoeld in artikel 7ad, eerste lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet,
waarbij
een
in deze
toepassing
is”.
koopwoning’
niet voorkomt in het Bro en dat het ook niet is mogelijk is om deze
Opmerking
verordening
verdient
dat
de
bepaalde categorie
maximale ‘middeldure
koopprijs en
van
betaalbare
categorie in een bestemmingsplan (door het stellen van een percentage) op te nemen. Dit
doet
de
vraag
riijzen
wat
de
betekenis
is
van
de
bepalingen
in
de
doelgroepenverordening die over deze categorie gaan. 61.
Opvallend is ook dat voor deze categorieën verschillende koopprijsgrenzen worden gehanteerd in de doelgroepenverordening, waarbij wij ernstige twijfel hebben of dit wel in overeenstemming is met de wet (het Bro). Voor een sociale koopwoning geldt op
7 Onder de Omgevingswet kan hierover straks overigens geen misverstand bestaan. In artikel 5.1610, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving staat dat een omgevingsplan dat bouwactiviteiten toelaat waarvoor op grond van artikel 13.11, eerste lid, van het de wet kosten moeten worden verhaald, regels kan bevatten over de te realiseren categorieën woningen.
21799
(geanonimise rd) grond van het Bro namelijk een koopprijsgrens van € 200.000,--. Op grond van artikel 7ad, lid 2, BuChw kan in plaats van deze koopprijsgrens worden aangesloten bij de NHG-grens
lagere
als de ten hoogste koopprijs. Er mag op grond van het tweede
koopprijs
plaatsgevonden. verschillende
worden De
bepaald,
mits
hierover
doelgroepenverordening
koopprijsgrenzen, te weten:
betaalbare
koopwoning
koopwoning
(min.
categorieën
betaalbare
(min.
€
€300.000,-en
regionale
afstemming
heeft
Oudewater
kent
drie
sociale koopwoning
225.000,-max.
van max.
€
€ 355.000,--).
middeldure
lid een
(max. € 225.000,--),
300.000,--) Los van
koopwoningen
geen
echter
en
middeldure
het feit dat voor de wettelijke
grondslag
bestaat, is het ons inziens niet toegestaan om binnen de categorie sociale koopwoning verschillende koopprijsgrenzen te hanteren. 62.
Ook is in de doelgroepenverordening in strijd met het Bro voor sociale koopwoningen een instandhoudingstermijn van minimaal tien jaar bepaald (art. 6, lid 2), terwijl het Bro bepaalt dat een sociale koopwoning een instandhoudingstermijn van ten minste
één jaar en ten hoogste tien jaar mag hebben. Overigens staat in de toelichting bij de doelgroepenverordening
dat voor sociale koopwoning
een
instandhoudingstermijn
van ten hoogste tien jaar is bepaald. De verordening en de toelichting stemmen op dit
punt dus ook niet overeen. De instandhoudingstermijn van maximaal tien jaar voor betaalbare
en
middeldure
koopwoningen
is ons
inziens
betekenisloos,
nu deze
categorie geen wettelijke grondslag heeft. 83.
Verder wijzen wij op artikel 5 van de doelgroepenverordening, waarin ten aanzien van koopwoningen toewijzingsregels zijn opgenomen. De bepaling bevat onder meer een
voorrangsregeling voor koopstarters en lokale woningzoekenden. Dit is zoals gezegd in strijd met de Huisvestingswet 2014. In zoverre is de bepaling ons inziens dan ook onverbindend, althans in ieder geval niet handhaafbaar. 64.
Gezien het voorgaande adviseren wij om de doelgroepenverordening in ieder geval op voornoemde punten te herzien. Het advies is daarbij om dit te doen vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan de doelgroepenverordening niet meer worden gewijzigd. Vanaf dan zullen de regels uit de doelgroepenverordening
in het omgevingsplan
moeten
worden opgenomen. Wil men de regels na inwerkingtreding van de Omgevingswet wijzigen, dan dient het omgevingsplan te worden gewijzigd en moeten de regels worden
toegevoegd
kunnen
wij
over
aan
de
het
nieuwe
noodzakelijke
deel
van
wijzigingen
het omgevingsplan.
in
de
Desgevraagd
doelgroepenverordening
adviseren.
2109
(geanonimise rd) Wetsvoorstel wijziging Huisvestingswet 2014 65.
Ten
overvloede
wijzen
Huisvestingswet 2014.'3 gemeentelijke
wij
Dit
op
het
voorstel
wetsvoorstel
voorziet
huisvestingsverordening
een
in
de
tot
wijziging
mogelijkheid
van
de
in
een
verplicht
te
om
huisvestingsvergunning
stellen voor het in gebruik nemen van sociale koopwoningen. Een sociale koopwoning zal blijkens
het wetsvoorstel
worden
gedefinieerd
als een
woning
met
een
vaste
betaalbaarheidsgrens van € 355.000 euro'®, die wordt bewoond door mensen met een aantoonbare
behoefte
aan
een
betaalbare
koopwoning.
In
de
memorie
van
toelichting2 staat dat gemeenten de ruimte krijgen om nadere voorwaarden te stellen aan de doelgroep die in aanmerking komt om in een sociale koopwoning te wonen. 66.
De
uitvoering
van deze
maatregel zal volgens
de memorie
van
toelichting
bij het
wetsvoorstel als volgt werken: -
hetblijft voor een verkoper mogelijk zijn woning te verkopen aan eenieder;
-
het blijft voor kopers mogelijk om iedere woning te kopen die zij willen;
-
de koper zal echter een huisvestingsvergunning moeten verkrijgen als hij er zelf wil wonen;
-
verkrijgt hij deze vergunning niet, dat kan hij verhuren aan een persoon die wél in
aanmerking
komt
voor
een
vergunning
(tenzij
sprake
is
van
opkoopbescherming): -
Het idee is echter dat de woning doorgaans zal worden gekocht door een persoon
die in aanmerking komt voor een vergunning en er dus zelf kan gaan wonen. 87.
De regeling inzake opkoopbescherming
(huidig artikel 41 Hw 2014) blijft behouden.
De opkoopbescherming regelt dat bepaalde woningen niet zonder vergunning mogen verhuurd. Er geldt dan een zelfbewoningsplicht. Indien dit instrument in combinatie met de vergunningplicht voor sociale koop wordt ingezet, kan worden bewerkstelligd
dat de sociale koopwoning als koopwoning voor de beoogde doelgroep in stand blijft (de koper heeft een zelfbewoningplicht én komt in aanmerking voor een vergunning). 68.
Gezien het (geringe) risico met betrekking tot de aanvaardbaarheid van de (indirecte) toewijzing van koopwoningen aan bepaalde woningzoekenden binnen de gemeentelijke koopgarantregeling in relatie tot de Huisvestingswet 2014, geven wij de
gemeente in overweging mee om, zodra dit mogelijk wordt, de betreffende woningen in Oranje Bolwerck vrij te geven aan de markt en door middel van een 18 Kamerstukken |I, 2021-2022, 36 190, nr. 2 (voorstel van wet). 19 In het oorspronkelijke wetsvoorstel was voor de koopprijs een koppeling gelegd met de NHG-grens. Blijkens de toelichting bij de Nota van Wijziging wordt deze koppeling bij nader inzien verlaten, zie Kamerstukken Il, 2022-2023, 30 190, nr. 9 (Nota van wijziging).
20 Kamerstukken II, 2021-2022, 36 190, nr. 3 (memorie van toelichting).
20199
(geanonimise rd) huisvestingsvergunningenstelsel publiekrechtelijk te verzekeren dat deze woningen beschikbaar blijven voor de gewenste doelgroep. 69.
Het
is
overigens
goed
huisvestingsvergunningenstelsel
om
op
te
voor
sociale
merken
dat,
zodra
koopwoningen
in
de
bhet nieuwe
Huisvestingswet wordt opgenomen, de vraag of de gemeentelijke koopgarantregeling
een onaanvaardbare doorkruising van de Huisvestingswet oplevert, in een ander licht zal moeten worden beantwoord. Er is dan immers geen sprake meer van een situatie waarbij
de
publiekrechtelijke
Brandweerkostenarrest),
maar
weg
een
is
uitgesloten
situatie waarbij
(vgl.
het
geval
de publiekrechtelijke weg
wél
openstaat. 70.
Het wetsvoorstel staat geagendeerd voor plenaire behandeling in de Tweede Kamer. Desgevraagd kunnen wij de gemeente op de hoogte houden van de ontwikkelingen op dit vlak.
De voorgenomen Koopgarantregeling in het licht van Didam Het Didam-arrest op hoofdlijnen 71.
Uit het Didam-arrest (ECLI:NL:HR:2021:1778) verkopen
van
gegadigden
onroerende
zaken
volgt dat overheidslichamen
gelegenheid
moeten
bieden
aan
bij het
(potentiële)
om de (betreffende) onroerende zaak of zaken te kunnen verwerven,
indien er meerdere gegadigden zijn of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden
zullen
zijn.
Volgens
de
Hoge
Raad
is
niet
beslissend
of
andere,
vergelijkbare onroerende zaken beschikbaar zijn. Het enkele feit dat andere partijen mogelijk
belangstelling
hebben
om
de onroerende
zaak
te kopen,
is dus
reeds
voldoende.
72.
Indien
er
meerdere
gegadigden
zijn
voor
de
aankoop
van
de
desbetreffende
onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen
zijn, moet het overheidslichaam de koper selecteren aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginse! (gelijke gevallen moeten op een gelijke manier worden behandeld), dat ook werking