Rekenkamercommissie Oude IJsselstreek - rapportage subsidiebeleid en brede welvaart.pdf
Tekst van het document
2.3. Brede welvaart 2.3.1. Brede welvaart Het begrip ‘brede welvaart’ In de voorjaarsnota 202124, getiteld ‘Doorbouwen aan brede welvaart. Juist nu’, introduceert het college van B en W voor het eerst het concept ‘brede welvaart’ in formele P&C-documenten. Oude IJsselstreek kiest ervoor het model van brede welvaart te gebruiken als leidraad om te helpen bij het maken van keuzes en afwegingen. De gemeente beschouwt brede welvaart vanuit elf dimensies die het welzijn in brede zin weerspiegelen en structureren. Deze elf dimensies kunnen grofweg in drie clusters worden verdeeld: Cluster
Dimensie
1. Welstand en ontwikkeling
1. Inkomen 2. Werk 3. Onderwijs
2. Welzijn in lijf, geest en sociaal
4. Gezondheid 5. Balans werk/privé 6. Sociale contacten 7. Maatschappelijke betrokkenheid 8. Subjectief welzijn
3. Welbevinden in de leefomgeving
9. Milieu (leefomgeving) 10. Veiligheid 11. Woontevredenheid
In de voorjaarsnota 2021 wordt benadrukt dat de structurering van de elf dimensies geen nieuwe indeling vormt, maar dat het de gemeente zichtbaar moet maken hoe opgaven en programma’s met elkaar samenhangen. Het model dient in die zin als een hulpmiddel dat aansluit bij het coalitieprogramma en ingezette koers waarbij integrale afwegingen kunnen gemaakt vanuit een eigen visie, bezien vanuit een bredere bril.25 23
E-mail ambtelijke organisatie Oude IJsselstreek, d.d. 4 november 2021
24
Voorjaarsnota 2021 gemeente Oude IJsselstreek: Doorbouwen aan brede welvaart. Juist nu, mei 2020
25
Voorjaarsnota 2021 gemeente Oude IJsselstreek: Doorbouwen aan brede welvaart. Juist nu, mei 2020
26 / 55
Met het vaststellen van de programmabegroting 2021-2024: ‘Doorpakken op brede welvaart’ wordt expliciet voortgeborduurd op de weg die is ingeslagen vanuit de voorjaarsnota. In de programmabegroting onderscheidt de gemeente 5 inhoudelijke programma’s: 1. De gemeente waar het goed wonen is 2. Een leefbare gemeente 3. De werkende gemeente 4. De dienstverlenende gemeente en bedrijfsvoering 5. Bedrijfsvoering/overhead. Bij de inleiding van elk programma wordt in de begroting aangegeven welke dimensies van brede welvaart dit programma het meeste raakt. Zo stelt de gemeente dat voor programma 1. ‘De gemeente waar het goed wonen is’ de volgende vijf dimensies het meest beïnvloedbaar zijn: woontevredenheid, milieu (leefomgeving), subjectief welzijn, gezondheid en maatschappelijke betrokkenheid26. In de beschrijving onder programma 1 wordt daarbij niet kenbaar gemaakt hoe deze dimensies te beïnvloeden zijn, en hoe de dimensies zich tot elkaar verhouden. Ook wordt er geen link gemaakt tussen de dimensies en de inzet van subsidies.
In lijn met de voorjaarsnota 2021 en programmabegroting 2021-2024 komt uit de interviews naar voren dat de introductie van ‘brede welvaart’ de mogelijkheid biedt om op een andere manier naar organisaties te kijken.27 Hoewel de inhoudelijke ambities en doelen van de gestructureerd zijn vanuit vijf programma’s probeert Oude IJsselstreek overstijgend met elkaar samen te werken. Brede welvaart biedt volgens betrokkenen handvatten om die integrale benadering te bekijken. Het is in die zin geen op zichzelf staand beleid met eigen ambities en doelen, maar meer een perspectief om de inhoudelijke ambities en doelen in samenhang te bezien. Zo is het bouwen van een school niet alleen het neerzetten van een gebouw ten behoeve van onderwijs, maar het kan tevens een bijdrage zijn aan de dimensies sociale contacten, gezondheid en/of milieu.28
2.3.2. Analyse – brede welvaart Uit de documenten en gesprekken blijkt dat het concept brede welvaart relatief nieuw is (2020) en dat er breder in de gemeente de toegevoegde waarde van wordt gezien. Daarbij ontstaat ook het beeld dat brede welvaart op dit moment niet is doorvertaald naar eigen ambities en doelen die op het gebied van brede welvaart bereikt moeten worden. De vraag is echter of brede welvaart wel op die manier moet worden beschouwd. Juist vanuit het idee dat brede welvaart geen eigenstandig inhoudelijk beleidsprogramma is, maar meer een integraal perspectief op de inhoudelijke opgaven. De meest recente programmabegroting 2022-2025 spreekt niet voor niets over de ‘brede welvaartsbril’ om naar de samenleving te kijken.29
26
Programmabegroting 2021-2024 gemeente Oude IJsselstreek: Doorpakken op brede welvaart., oktober 2020
27
Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021 en Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
28
Programmabegroting 2022-2025 gemeente Oude IJsselstreek: Met ambitie door, november 2021
29
Programmabegroting 2022-2025 gemeente Oude IJsselstreek: Met ambitie door, november 2021
27 / 55
Om het nut van de inzet op brede welvaart inzichtelijk te maken, moet er in onze ogen wel een duidelijk en gedragen beeld bestaan binnen de gemeente op welke wijze de bril daadwerkelijk bijdraagt aan het integraal benaderen van de beleidsprogramma’s. Volgens betrokkenen is de gemeente tot nu toe beperkt in staat geweest om het doel van het gebruik van brede welvaart helder te formuleren en hier inzet aan te koppelen.30 Brede welvaart blijft in die zin echt nog een concept dat beperkt inhoudelijk geladen is. Er is op dit moment ook nog beperkt zicht binnen de gemeente hoe de vertaalslag van concept naar praktijk moet worden vormgegeven. Dit gevoel leeft nadrukkelijk ook bij de gemeenteraad.31 In het volgende hoofdstuk staan we stil bij de wijze waarop een koppeling kan worden gemaakt tussen de inzet op brede welvaart en inzet van subsidies.
2.4. Toetsing op het normenkader – subsidiebeleid op papier Aspect
Gehanteerde norm
Begrip en
•
De ambities van de gemeente ten aanzien van brede welvaart zijn duidelijk.
omvang van •
Deze ambities zijn duidelijk, consistent en meetbaar uitgewerkt in doelstellingen.
de subsidies
•
In de subsidieregeling zijn de doelen van de gemeente duidelijk opgenomen.
•
De omvang van de verstrekte en vastgestelde subsidies wordt op een navolgbare wijze gemonitord.
•
Het is helder aan welke instellingen subsidies worden verstrekt.
•
Er is een eenduidig register, waarin alle verleende subsidies per jaar zijn opgenomen.
In dit hoofdstuk is een analyse uitgevoerd van twee subsidieregelingen: de basissubsidie welzijn, cultuur en sport en de subsidie maatschappelijke effecten. We constateren dat er een duidelijk verschil zit in de achterliggende doelstelling van beide regelingen. Met de basissubsidie wordt beoogd om verenigingen in de breedte van de gemeenschap te ondersteunen op de basisactiviteiten die zij ontplooien. Hier zijn geen concrete doelen met duidelijke tegenprestaties aan verbonden zoals voor de subsidie maatschappelijke effecten wel het geval is. Laatstgenoemde regeling is erop gericht om organisaties met activiteiten bij te laten dragen aan thema’s binnen het sociaal domein. Hier is een duidelijkere tegenprestatie aan verbonden dan aan de basissubsidie welzijn, cultuur en sport. De gemeente Oude IJsselstreek houdt via een Excel-sheet bij aan welke verenigingen jaarlijks welke bedragen worden verstrekt in het kader van de basissubsidie welzijn, cultuur en sport. Hierdoor houdt de gemeente zicht op de jaarlijkse omvang van de basissubsidie. Hoewel de organisatie geen gebruik maakt van een centraal subsidieregister is het voor de gemeente op dit moment wel helder aan welke verenigingen jaarlijks subsidies worden verstrekt. De huidige administratie is echter ook kwetsbaar omdat de aanpak sterk persoonsafhankelijk is en beperkt structureel geborgd in de organisatie.
Tenslotte is in dit hoofdstuk stilgestaan bij het concept brede welvaart. Uit de analyse komt naar voren dat de gemeente geen duidelijke eigenstandige ambities en doelen heeft vastgesteld ten aanzien van brede welvaart. Het concept brede welvaart is daarentegen meer een perspectief of bril die moet helpen om de inhoudelijke beleidsprogramma’s meer integraal en in samenhang met elkaar te bezien. Wij constateren daarbij dat brede welvaart op dit moment echt nog een begrip is dat beperkt inhoudelijk is geladen. De gemeente Oude IJsselstreek heeft een slag te maken als het gaat om een concrete uitwerking van het begrip richting de praktijk.
30
Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021 en Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
31
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
28 / 55
3. Het subsidiebeleid in de praktijk In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de uitwerking van het subsidiebeleid in de praktijk. Elke paragraaf in dit hoofdstuk start met een beschrijvend onderdeel, waarna een analyse plaatsvindt. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de doorwerking van de beleidsdoelen in de praktijk en de maatschappelijke effecten die worden bereikt, waarbij ook wordt gekeken naar het concept van brede welvaart (paragraaf 3.1). Vervolgens wordt er gekeken naar de zichtbaarheid van deze effecten en de verantwoording die hierover wordt afgelegd (paragraaf 3.2). In paragraaf 3.3 staan de ervaringen van gebruikers met het subsidieproces centraal, waarna in paragraaf 3.4 een overkoepelende analyse wordt gedaan van de werking van het subsidiebeleid in de praktijk. In dit hoofdstuk wordt vooral gekeken naar de basissubsidie welzijn, cultuur en sport. Dit is een resultaat van het feit dat alle subsidieaanvragers, op één vereniging na, geen subsidie maatschappelijke effecten hebben aangevraagd. Wat betreft het subsidieproces en de ervaringen hiermee kan dus alleen iets worden gezegd over de basissubsidie.
3.1. Doelen en prestaties 3.1.1. Doelen en prestaties Beleidsdoelen en prestaties Zoals naar voren komt in paragraaf 2.1, zijn er geen specifieke doelen vastgesteld voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport, los van het feit dat activiteiten moeten bijdragen aan meedoen, ontmoeten, bewegen en ontspannen. Uit de enquête komt naar voren dat diverse verenigingen ook geen expliciete afspraken hebben gemaakt met de gemeente over de tegenprestatie die moet worden geleverd in ruil voor het ontvangen van de basissubsidie (figuur 1). Mee eens
14
Neutraal
11
Mee oneens
3
De gemeente heeft met mij/mijn organisatie geen
16
afspraken gemaakt over de te leveren tegenprestatie Geen mening
2
Figuur 1. Antwoord op de stelling: ‘De gemeente maakt duidelijke afspraken met mij/mijn organisatie over de te leveren tegenprestatie’
29 / 55
Met een groot deel van de organisaties worden dus geen expliciete afspraken gemaakt over de prestaties die geleverd moeten worden. Wel stellen organisaties dat zij bijdragen aan de beleidsdoelen van de gemeente (figuur 2).
Mee eens
35
Neutraal
7
Mee oneens
0
Geen mening
4
Figuur 2. Antwoord op de stelling: ‘Met de tegenprestatie die mijn organisatie levert, draagt mijn organisatie maatschappelijk bij aan de doelen van de gemeente’
Gebruikers van de subsidies stellen daarnaast dat de subsidies verenigingen in staat stelt om de prestaties te leveren, en daarmee bij te dragen aan de beleidsdoelen van de gemeente (figuur 3). Mee eens
18
Neutraal
6
Mee oneens
7
De gemeente heeft met mij/mijn organisatie geen
13
afspraken gemaakt over de te leveren tegenprestatie Geen mening
2
Figuur 3. Antwoord op de stelling: ‘Dankzij de subsidie die ik van de gemeente ontvang kan ik de afgesproken tegenprestatie leveren’
Hierbij wordt door verenigingen vooral aangegeven dat zij zonder subsidies de contributies zouden moeten verhogen. Verenigingen stellen dat leden waarschijnlijk zouden afhaken bij hogere contributies, waardoor zij hun prestaties niet meer zouden kunnen leveren. De doelstellingen waaraan wordt bijgedragen zijn gekoppeld aan de basisactiviteiten van verenigingen. Van de bevraagde verenigingen heeft slechts één vereniging ook de subsidie maatschappelijke effecten aangevraagd. Uit dit onderzoek blijkt dat deze subsidie maatschappelijke effecten niet vaak wordt aangevraagd: in het subsidiejaar 2020 ging het om negen organisaties waarvan acht stichtingen.32 Er zijn verschillende verklarende factoren voor het beperkte aantal aanvragen van deze subsidie. Zo komt uit de casusstudie naar voren dat deze specifieke subsidieregeling niet bij elke vereniging bekend is en ook vanuit de interviews met de gemeente wordt dit beeld bevestigd.33 Het is volgens betrokkenen binnen de gemeente op dit moment meer macht der gewoonte bij verenigingen om de basissubsidie welzijn, cultuur en sport aan te vragen. Daarnaast vraagt men zich binnen de gemeente af of verenigingen op dit moment de kennis, expertise en mogelijkheden in huis hebben om de subsidie maatschappelijke effecten aan te vragen en de tegenprestatie te kunnen leveren die daarvoor nodig is.34 Uit de enquête wordt dit beeld bevestigd.
Verenigingen geven aan dat zij veelal gefocust zijn op hun basisactiviteiten en het draaiende houden van hun vereniging. 32
E-mail ambtelijke organisatie Oude IJsselstreek, d.d. 1 september 2021
33
Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021
34
Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
30 / 55
Brede welvaart Uit interviews met de gemeente komt naar voren dat verenigingen met hun basisactiviteiten bijdragen aan brede welvaart. Ook worden de basisactiviteiten gezien als een manier van preventie. Het idee hierachter is dat, bijvoorbeeld, sporten ervoor kan zorgen dat men minder snel zorg nodig heeft dan wanneer men niet sport. Ook kunnen sociale relaties vanuit verenigingen bijdragen aan de mentale gezondheid van burgers.35 Daarmee dragen verenigingen ook indirect bij aan brede welvaart, al wordt deze bijdrage daar nog niet expliciet aan gekoppeld. 36 In de enquête geven verenigingen desgevraagd aan op welke dimensies van brede welvaart zij actief zijn (figuur 4). Subjectief welzijn
24
Gezondheid
29
Onderwijs
9
Milieu
3
Veiligheid
9
Materiële welvaart
0
Banen
2
Sociale relaties
35
Maatschappij
18
Balans werk en privé
12
Wonen
3
Figuur 4. Antwoord op de vraag ‘op welke dimensies van brede welvaart denkt u dat u/uw organisatie op dit moment toegevoegde waarde levert?’
Verenigingen geven aan dat zij vooral actief zijn op de dimensies van sociale relaties, gezondheid en subjectief welzijn, en dat subsidies deze activiteiten mogelijk maken. Verenigingen benadrukken dan ook dat de inzet van de gemeente op brede welvaart zichtbaar is door de inzet van subsidies. Los van subsidiëring zien respondenten van de enquête nog niet veel van de praktische uitwerking van de inzet op brede welvaart. Dit is in lijn met hetgeen in het vorige hoofdstuk werd geconstateerd, namelijk dat het in de praktijk invulling geven aan brede welvaart op dit moment nog een punt van ontwikkeling is. Een voorbeeld van een positieve ontwikkeling die betrokkenen binnen de gemeente wel zien is dat er meer domeinoverstijgend wordt samengewerkt aan opgaven op het gebied van wonen en zorg. Verenigingen geven ook aan dat er op dit moment nog geen gesprekken plaatsvinden met de gemeente over hun bijdrage aan brede welvaart. Wel zien geïnterviewden binnen de gemeente mogelijkheden voor verenigingen om bij te dragen aan brede welvaart. Zo komt uit interviews naar voren dat verenigingen zouden kunnen samenwerken met de gemeente op het gebied van maatschappelijk werk, of rond het openstellen van accommodaties voor andere activiteiten.37 Daarnaast geven betrokkenen aan dat de gemeente gebiedsmakelaars heeft, die initiatieven vanuit de maatschappij kunnen stimuleren.
De gebiedsmakelaars hebben voor deze samenlevingsinitiatieven in 2021 een budget van € 40.94438.
35
Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
36
Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
37
Interview ambtelijk, d.d. 6 oktober 2021 en interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
38
Taakveldenraming Oude IJsselstreek 2021, p. 69/70
31 / 55
Dit budget is aan minder strikte regels is gebonden dan de basissubsidie en de subsidie maatschappelijke effecten. Hiermee zouden initiatieven rond brede welvaart kunnen worden gestimuleerd.39 Dit is dan ook mogelijk voor ‘huiskamerprojecten’, die vanuit burgers worden opgestart, waarmee deze initiatieven niet in aanmerking komen voor subsidies. Deze projecten zouden wel kunnen worden gefinancierd door gebiedsmakelaars om brede welvaart te vergroten.40 Ook geven betrokkenen aan dat de gemeente andere potjes met budget kan aanwenden voor projecten rond brede welvaart. Een project rond maatschappelijk werk vanuit een vereniging zou daarmee bekostigd kunnen worden middels geld voor de Wmo of Wajong. Daarmee hoeft de pot voor subsidies ook niet substantieel te worden verhoogd. 41
3.1.2. Analyse – doelen en prestaties Wat betreft de basissubsidie welzijn, cultuur en sport zijn er weinig tot geen expliciete doelen opgenomen in de subsidievoorwaarden. Daarmee kunnen de activiteiten en prestaties ook niet worden gelinkt aan de beleidsdoelen. Dit blijkt dan ook uit het feit dat er weinig concrete afspraken zijn gemaakt over de tegenprestaties die door verenigingen moeten worden geleverd. Doordat deze doelen niet expliciet worden gemaakt, is het ook niet mogelijk om te meten in welke mate deze doelen worden behaald. Wel kan iets worden gezegd over de mate waarin de doelstelling om de basis te faciliteren is gelukt. Zo zijn er in 2017 142 verenigingen geweest die de basissubsidie hebben ontvangen, dit aantal is met twee gestegen naar 144 verenigingen.42 De gemeente heeft dus niet aanzienlijk meer verenigingen gesubsidieerd na de wijziging in de subsidieregeling. Dit, gekoppeld met het feit dat verenigingen alleen nog in de basis worden gesubsidieerd, zou kunnen verklaren waarom de totale omvang van subsidies (zie paragraaf 2.2.1) is afgenomen na de wijziging en het plafond van de subsidies niet wordt bereikt. De gemeente subsidieert verengingen dus in de basis, maar subsidieert daarmee niet per se meer verengingen dan voorheen. Ook is het in de huidige opzet niet mogelijk om brede welvaart te koppelen aan de beleidsdoelen in de subsidieregelingen.
Uit interviews komt naar voren dat dit wel mogelijk zou kunnen worden gemaakt door een extra regeling op te zetten of door de subsidie maatschappelijke effecten uit te breiden. De thema’s waarop wordt gesubsidieerd in de subsidie maatschappelijke effecten komen al sterk overeen met de dimensies van brede welvaart. Deze subsidieregeling zou dan ook kunnen worden aangepast om de koppeling met brede welvaart te maken. De vraag is echter hoe dit in de praktijk kan worden vormgegeven. De subsidie maatschappelijke effecten wordt op dit moment immers al weinig aangevraagd. We constateren dat de subsidie maatschappelijke effecten weinig bekendheid geniet onder verenigingen. Desgevraagd geven verenigingen aan dat deze subsidie in het contact met de organisatie of het college ook niet wordt aangedragen als mogelijkheid om aan te vragen. Binnen de gemeente zelf wordt daarnaast afgevraagd of verenigingen wel de kennis en capaciteit hebben om op extra activiteiten te kunnen inzetten. Ook uit de enquête komt naar voren dat de meeste verenigingen druk zijn met het ontplooien van hun eigen activiteiten. Eventuele extra inzet zou dan ook voor veel verenigingen alleen kunnen op de activiteiten waar zij nu al mee bezig zijn, en niet op andere dimensies van brede welvaart.
39
Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021.
40
Interview ambtelijk, d.d. 6 oktober 2021.
41
Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021.
42
Totaaloverzicht Basissubsidies Welzijn Cultuur en Sport 2020 (Excel)
32 / 55
Het gesprek over het verbreden van activiteiten in het kader van brede welvaart wordt nog weinig gevoerd. Verenigingen zien dan ook nog weinig praktische uitwerking van het concept. Wel komen uit de interviews een aantal mogelijkheden naar voren om brede welvaart te koppelen aan subsidies, bijvoorbeeld rond het openstellen van accommodaties, het samenwerken rond maatschappelijk werk of het stimuleren van initiatieven middels gebiedsmakelaars. Het openstellen van accommodaties voor kinderopvang of buitenschoolse opvang kan bijvoorbeeld bijdragen aan de dimensie ‘onderwijs’, en maatschappelijke banen bij verenigingen kunnen zowel bijdragen aan het vrijwilligersprobleem van verenigingen als de dimensie ‘banen’. Daarmee kan de gemeente dus de sociale infrastructuur van verenigingen inzetten om brede welvaart te vergroten. Het stimuleren van initiatieven met gebiedsmakelaars kan er daarnaast voor zorgen dat er budget vrijkomt voor initiatieven vanuit burgers, die normaal misschien niet onder bestaande subsidieregelingen vallen. Deze zouden, waar van toepassing, kunnen worden gekoppeld aan verenigingen om verder gebruik te maken van de sociale infrastructuur van verenigingen.
3.2. Verantwoording 3.2.1. Verantwoording Verantwoording en zichtbaarheid De activiteiten die worden ontplooid dienen verantwoord te worden aan de hand van een financieel verslag en de jaarrekening. Deze stukken dienen binnen vier maanden na de afloop van de activiteiten te worden ingediend. 43 Daarnaast dient de ontvanger van de subsidies de gemeente te informeren op het moment dat er relevante wijzigingen zijn in de organisatie/statuten of wanneer het aannemelijk is dat de activiteiten niet kunnen worden uitgevoerd. Bij een subsidiebedrag van boven de € 50.000 moet de organisatie ook een accountantsverklaring aanleveren. Ook kan van de organisatie worden verlangd dat zij tussentijds rapporteren over de activiteiten en kosten.44 In de onderzoeksperiode zijn er geen subsidies verleend hoger dan € 50.000. Bij dit onderzoek is de verantwoording dus verleend door de jaarstukken van de verenigingen. Desgevraagd geven respondenten in de enquête aan dat de wijze van verantwoording duidelijk is (figuur 5). Mee eens
38
Neutraal
4
Mee oneens
1
Geen mening
3
Figuur 5. Antwoord op de stelling ‘het is mij van tevoren duidelijk hoe verantwoording over de besteding van de subsidie dient te worden afgelegd’
43
Algemene subsidieverordening 2021, d.d. 24 september 2020
44
Algemene subsidieverordening 2021, d.d. 24 september 2020.
33 / 55
Daarnaast wordt ook aangegeven dat de verantwoording voldoende in verhouding staat tot het verleende bedrag (figuur 6). Mee eens
27
Neutraal
9
Mee oneens
5
Geen mening
5
Figuur 6. Antwoord op de stelling ‘de verantwoording die ik over de subsidie moet afleggen staat in verhouding tot het subsidiebedrag dat ik/mijn organisatie heeft ontvangen’
Verenigingen geven hierbij aan dat de verantwoording van de subsidies “geen moeite kost” en dat het verantwoorden “niet meer dan redelijk” is. Naast de activiteiten die worden ontplooid leveren verenigingen ook een bijdrage aan de beleidsdoelen van de gemeente en dragen bij aan maatschappelijke effecten. Om deze bijdragen te evalueren is het van belang dat deze toegevoegde waarde zichtbaar en/of meetbaar is. Verenigingen geven desgevraagd aan dat het mogelijk is om activiteiten zichtbaar te maken, en daarmee mogelijk de bijdrage aan de beleidsdoelen en de maatschappelijke effecten. Er wordt echter wel aangegeven dat het lastig is om deze bijdrage meetbaar te maken (figuur 7). Mee eens
19
Neutraal
14
Mee oneens
4
Geen mening
9
Figuur 7. Antwoord op de stelling ‘het is voor mij/mijn organisatie mogelijk om mijn bijdrage/toegevoegde waarde aan de doelen van de gemeente zichtbaar en/of meetbaar te maken’
Controle en evaluatie Op basis van de afgelegde verantwoording wordt de daadwerkelijke subsidie vastgesteld. De aangeleverde stukken worden gecontroleerd waarna een definitieve beschikking wordt opgemaakt. Bij een te hoge verstrekking wordt het te veel ontvangen bedrag teruggevorderd. Deze controle wordt gedaan door de behandelaar, samen met de budgetbeheerder en het MT.45 Er vindt geen evaluatie plaatst op individueel subsidieniveau. Zoals naar voren komt in de vorige alinea’s is het voor het overgrote deel van de verenigingen die de basissubsidie ontvangen niet mogelijk om hun maatschappelijke effecten meetbaar te maken. Het is dan ook niet mogelijk om op basis hiervan de subsidie te evalueren. De subsidie kan wel worden geëvalueerd op basis van de aangedragen activiteiten die een vereniging uitvoert. Verenigingen kunnen zichtbaar maken en uitleggen wat ze bereiken met de inzet van hun activiteiten. Daarnaast is de gehele subsidieregeling in 2018 herijkt, waarbij de hoogte van de subsidies worden bepaald op basis van het aantal leden en de contributiebedragen. Daarmee wordt, zo stellen betrokkenen, de basis gefinancierd en niet meer de ambitie.46 45
Proces subsidieverstrekking, d.d. 17 juni 2019.
46
Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021 en interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021
34 / 55
De gemeente toetst hierbij dus niet op de beoogde toegevoegde waarde of maatschappelijke effecten. De mate waarin toegevoegde waarde is behaald, wordt dan ook niet meegenomen in de vaststelling van de subsidie. Bij de subsidie maatschappelijke effecten worden subsidies beoordeeld aan de hand van toegevoegde waarde. De verantwoording van de subsidies vindt plaats middels een verslag van de activiteiten die worden uitgevoerd en de jaarrekening. Ook bij de vaststelling van deze subsidie wordt niet expliciet getoetst of de toegevoegde waarde ook is geleverd.
3.2.2. Analyse – verantwoording De verantwoording die een organisatie moet afleggen vindt dus plaats via de jaarrekening. Deze verantwoordingen worden gebruikt als basis om de definitieve beschikking te bepalen. Deze wijze van verantwoording voldoet voor deze specifieke subsidies, aangezien deze niet bijzonder hoog zijn. De gemeente kan de subsidierelaties echter niet evalueren op basis van toegevoegde waarde. Aan de ene kant is dit een gevolg van de voornamelijk niet-meetbare activiteiten die worden uitgevoerd. Aan de andere kant bieden de subsidievoorwaarden van de basissubsidie ook niet de mogelijkheid om te toetsen op toegevoegde waarde. De gemeente heeft ervoor gekozen om ruimhartig te subsidiëren, waarmee het, in ieder geval voor de basissubsidie, niet mogelijk is om te toetsen op toegevoegde waarde. De subsidie maatschappelijke effecten heeft wel als voorwaarde dat er toegevoegde waarde moet worden geleverd, waardoor de gemeente de optie heeft om deze toegevoegde waarde mee te nemen in de beoordeling. De toegevoegde waarde die verengingen leveren voor deze subsidies zijn echter ook over het algemeen niet zichtbaar. Deze toegevoegde waarde wordt dan ook niet getoetst bij de definitieve vaststelling van de subsidie.
3.3. Ervaringen van gebruikers De ervaringen van gebruikers zijn op twee manieren opgehaald: middels een enquête, uitgezet onder alle subsidieaanvragers en middels een casusstudie. In deze paragraaf worden de inzichten uit de enquête en de casusstudie over het subsidieproces uiteengezet. Daarna volgt een analyse.
3.3.1. Ervaringen Enquête De aanvragers van subsidies zijn over het algemeen positief over het subsidieproces. Zo stellen verenigingen dat de subsidieopties makkelijk vindbaar zijn (figuur 8), en dat het ook duidelijk is welke subsidie een vereniging kan aanvragen (figuur 9). Mee eens
36
Neutraal
10
Mee oneens
0
Geen mening
0
Figuur 8. Antwoord op de stelling ‘de subsidiemogelijkheden van de gemeente zijn makkelijk vindbaar’
35 / 55
Mee eens
37
Neutraal
8
Mee oneens
1
Geen mening
0
Figuur 9. Antwoord op de stelling ‘het is voor mij duidelijk op welke subsidieregeling mijn activiteiten betrekking hebben’
Ook stellen verenigingen dat het voldoende duidelijk is welke stappen moeten worden doorlopen (figuur 10) en welke documenten dienen te worden aangeleverd (figuur 11). Respondenten geven hierbij aan dat de stappen voldoende helder zijn beschreven. Mee eens
39
Neutraal
5
Mee oneens
1
Geen mening
1
Figuur 10. Antwoord op de stelling ‘het is voor mij duidelijk welke stappen doorlopen moeten worden om een subsidie te krijgen’
Mee eens
42
Neutraal
3
Mee oneens
0
Geen mening
1
Figuur 11. Antwoord op de stelling ‘het is voor mij duidelijk welke gegevens en documenten moeten worden aangeleverd en waarom deze relevant zijn voor mijn subsidieaanvraag’
36 / 55
De beoordelingscriteria zijn ook voldoende duidelijk (figuur 12) en verenigingen zijn ook tevreden over de beslistermijn van 13 weken (figuur 13). De subsidieaanvragers vinden het beoordelingsproces minder duidelijk (figuur 14). Hierbij wordt aangegeven dat verenigingen zich ook niet altijd verdiepen in de manier waarop hun subsidie wordt beoordeeld.
Mee eens
31
Neutraal
12
Mee oneens
3
Geen mening
0
Figuur 12. Antwoord op de stelling ‘het is voor mij duidelijk welke beoordelingscriteria de gemeente hanteert bij een subsidieaanvraag’
Mee eens
34
Neutraal
10
Mee oneens
2
Geen mening
0
Figuur 13. Antwoord op de stelling ‘ik ben tevreden over de beslistermijn van 13 weken die de gemeente hanteert voor mijn subsidieaanvraag’
Mee eens
25
Neutraal
17
Mee oneens
2
Geen mening
2
Figuur 14. Antwoord op de stelling ‘het besluitvormingsproces dat de gemeente hanteert ten aanzien van mijn subsidieaanvraag is van tevoren duidelijk’
Zoals ook naar voren komt uit paragraaf 3.2 is het verantwoordingsproces dat verenigingen moeten doorlopen ook voldoende helder.
37 / 55
Over het algemeen beoordelen subsidieaanvragers het contact met de gemeente als prettig (figuur 15). Dit contact verloopt vooral schriftelijk, maar respondenten geven aan dat de gemeente voldoende bereikbaar is voor vragen waar dat nodig is. Mee eens
38
Neutraal
7
Mee oneens
0
Geen mening
1
Figuur 15. Antwoord op de stelling ‘het contact met de gemeente over mijn subsidieaanvraag verliep prettig’
Al met al zijn verenigingen dus tevreden over het subsidieproces. De respondenten waarderen de subsidie-ervaring dan ook gemiddeld een 8. Respondenten geven hierbij aan dat de gemeente nog wel zou kunnen kijken naar de soorten verenigingen die subsidie krijgen via de basissubsidie. Zo stelt een aantal respondenten dat een EHBOvereniging of een vergelijkbare vereniging een andere rol heeft in de samenleving dan een sport- of zangvereniging. Daarom zouden deze verenigingen volgens respondenten uit een andere pot subsidie kunnen ontvangen. Ook geeft een aantal respondenten aan dat de gemeente zou kunnen kijken naar de duur van de subsidie. Ten slotte geeft een aantal respondenten aan dat zij graag eenduidige subsidieregelingen zou zien in de regio, aangezien de regelingen nu sterk verschillen tussen gemeenten. Cases Voor de casestudie hebben wij gesproken met een aantal verenigingen, verspreid over zowel de clusters als de gemeentekernen. De verenigingen geven aan dat het proces rond de subsidieaanvragen helder is. Dit wordt gezien als een eenvoudig proces, waarbij het aantal leden en de contributies wordt gecommuniceerd. Een aantal verenigingen geeft aan dat de wijziging in het subsidieproces het proces wel eenvoudiger heeft gemaakt, maar dat dit wel voor een verlaging in subsidie heeft gezorgd.
Een belangrijke financiële tegenvaller voor verenigingen is het feit dat kaderkosten niet meer gefinancierd worden onder de huidige regeling; dit was in de regeling tot aan 2018 wel het geval. Het wegvallen van deze vorm van subsidiëren raakt met name organisaties met hoge opleidingskosten en een relatief lager aantal contributie betalende leden. Hier maakt een aantal verenigingen zich zorgen over; zij willen liever niet de contributie verhogen omdat dit leden zou kunnen bewegen om hun lidmaatschap op te zeggen. Verenigingen twijfelen of de gemeente met de aanpassing van de basissubsidie wel voldoende heeft gekeken naar de kostenstructuur van de verenigingen. Zo hebben een aantal verenigingen hoge basiskosten, bijvoorbeeld van dirigenten of instrumenten. Deze kosten worden nu niet meer gecompenseerd. Verenigingen zouden daarom in enkele gevallen de contributie moeten verhogen om de lagere subsidies op te vangen, waar zij deze eerst laag konden houden. Daarmee kan de betaalbaarheid van contributies in het gedrang komen. Ook zijn er, met name bij de EHBO-verenigingen, vraagtekens bij de clustering van verenigingen die de gemeente nu hanteert. Verenigingen stellen dat zij bijdragen aan de doelen van de gemeente, door welzijn te bevorderen en/of sociale contacten te stimuleren.
De link met brede welvaart wordt echter nog niet expliciet gelegd, en de meeste verenigingen zijn nog niet bekend met dit concept. Wel tonen verenigingen aan dat zij activiteiten ontplooien op het gebied van brede welvaart, zowel met hun eigen basisactiviteiten als met activiteiten die breder zijn dan dat. Zo is voetbalvereniging Gendringen een wasproject gestart met Estinea, een organisatie voor mensen met een beperking. De cliënten van Estinea verzorgen hierbij de was voor de voetbalvereniging. Deze cliënten hebben ook een ruimte gekregen binnen het clubgebouw, waarmee de verbinding tussen de cliënten en de vereniging verder wordt versterkt.
38 / 55
Harmonie Ulft werkt samen met scholen in de regio voor muziekles. Daarmee krijgen de scholen muziekles van kwaliteit, en heeft de Harmonie de mogelijkheid om nieuwe leden te werven. De EHBO-afdeling van Etten leidt ten slotte een aantal buurtbewoners op die samen een AED hebben gekocht. De EHBO-afdeling krijgt hiermee meer aanmeldingen voor de cursussen die zij aanbiedt, terwijl de buurtbewoners waardevolle kennis kunnen opdoen. De projecten die verenigingen opzetten hebben dus een positief effect op verschillende dimensies van brede welvaart, wat bijdraagt aan de algehele brede welvaart in de gemeente. Verenigingen stellen dat ze deze bredere, maatschappelijke, activiteiten graag gesubsidieerd of anderszins bekostigd zouden zien door de gemeente. Aan de ene kant omdat deze activiteiten soms duur zijn om op te zetten, maar ook omdat ze bijdragen aan de maatschappij. Verenigingen zien niet graag dat zij deze activiteiten ontplooien zonder daar iets voor terug te zien. Sommige van deze activiteiten zouden wellicht kunnen worden gesubsidieerd middels de subsidie maatschappelijke effecten, maar deze subsidie is bij de verenigingen beperkt tot niet bekend. Ook wordt deze subsidie desgevraagd niet als optie aangedragen of geëtaleerd door de gemeente. Verenigingen moeten daarom nog vaak eigenhandig fondsen aanschrijven om dergelijke activiteiten op te kunnen zetten.
Wat betreft de coronapandemie zijn alle verenigingen hard geraakt. Ze hebben coronasubsidies ontvangen van de gemeente om ontstane exploitatietekorten op te vangen. In principe zijn daarmee alle vaste kosten van de vereniging vergoed door de gemeente. De houding van de gemeente hieromtrent wordt gewaardeerd. De coronapandemie heeft echter een ander issue opgeleverd voor verenigingen, namelijk op het gebied van vrijwilligers. Verenigingen merken dat het vrijwilligerswerk door corona stil heeft gelegen en maar langzaam weer op gang komt. Zo stellen verenigingen dat men andere prioriteiten heeft, of dat vrijwilligers vaak op leeftijd zijn en liever niet terug willen keren in coronatijd.
3.3.2. Analyse – ervaringen van gebruikers De gebruikers van subsidies zijn dus over het algemeen tevreden met het subsidieproces. Het proces is voldoende duidelijk en inzichtelijk, en verenigingen kunnen dit proces goed doorlopen. Verenigingen zouden echter nog wel graag zien dat de clusters verenigingen die vallen onder de basissubsidie worden herzien. Hierbij zouden welzijnsverenigingen graag een aparte regeling willen zien, wat ook naar voren is gekomen in de evaluatie van 2019.47 Dit punt komt ook naar voren in de casusstudie, waarbij welzijnsverenigingen, die toch een andere functie hebben in de gemeenschap, onder dezelfde soort regels opereren als een sport- of muziekvereniging. Ook zouden verenigingen graag willen zien dat opnieuw wordt gekeken naar de basiskosten die een vereniging heeft. Deze kunnen sterk verschillen per (soort) vereniging, waardoor verenigingen met hoge basiskosten wellicht hun contributiebedragen moeten verhogen. Dit kan de betaalbaarheid van subsidies aantasten, waardoor wellicht minder inwoners kunnen deelnemen aan verenigingen. Dit kan de brede welvaart verminderen. Uit de enquête en de casusstudie komt naar voren dat verenigingen nog weinig beeld hebben bij brede welvaart, maar dat ze wel inzien dat verenigingen hieraan bijdragen.
Verenigingen zien hierbij inzet vanuit de gemeente middels subsidies, maar zien verder nog weinig praktische invulling van het concept. Wel komt uit de casusstudie naar voren dat verenigingen in wisselende mate activiteiten ontplooien naast hun basisactiviteiten. Deze activiteiten ontplooien de verenigingen over het algemeen zelf, zonder tussenkomst van de gemeente. De verenigingen geven hierbij wel aan dat enige ondersteuning door de gemeente wel gewenst kan zijn. Zo zouden subsidies of andere potjes kunnen worden aangewend, of zou de gemeente met niet-financiële steun kunnen helpen met het ontplooien van activiteiten. Dit zou kunnen bijdragen aan het versterken van de brede welvaart. Verenigingen zien echter nog weinig mogelijkheden om activiteiten te ontplooien op andere dimensies dan waarop ze middels hun basisactiviteiten bijdragen. Dit is ook terug
47
Evaluatie Uitvoeringsregels basissubsidie welzijn, cultuur en sport, 2018
39 / 55
te zien in het feit dat de subsidie maatschappelijke effecten nog beperkt wordt aangevraagd. Dit is echter ook deels het resultaat van het feit dat de subsidie maatschappelijke effecten nog beperkt bekend is bij verenigingen. Wat betreft het coronavirus zijn verenigingen tevreden over de wijze waarop ze zijn ondersteund door de gemeente. De gemeente heeft verenigingen ondersteund middels subsidies om het exploitatietekort te dekken. Dit wordt gewaardeerd door de verenigingen.
3.4. Toetsing op het normenkader – subsidiebeleid in de praktijk Aspect
Gehanteerde Norm
Per
•
subsidieontvanger
De beoogde beleidsdoelen en maatschappelijke doelen zijn vooraf concreet, duidelijk en meetbaar gemaakt en opgenomen in de subsidievoorwaarden.
•
Daarbij wordt onderbouwd dat met de gesubsidieerd activiteiten de beoogde prestaties kunnen worden gerealiseerd waarmee de beoogde doelen worden bereikt.
•
De te bereiken doelen vloeien voort uit de subsidieregeling en onderbouwd is dat deze kunnen bijdragen aan de brede welvaart.
•
Er wordt vooraf duidelijk gecommuniceerd over de wijze waarop de besteding van de subsidie moet worden verantwoord. De verantwoordingswijze is proportioneel aan de omvang van de subsidie. Dit is op een duidelijke manier opgenomen in de subsidievoorwaarden.
•
Conform de subsidievoorwaarden wordt achteraf een duidelijk verantwoording afgelegd over de besteding van de subsidie, de uitgevoerde activiteiten, de geleverde prestaties en de bereikte doelen.
•
De verantwoording wordt getoetst aan de subsidievoorwaarden op basis waarvan de subsidie, zo nodig aangepast, wordt vastgesteld.
•
Aannemelijk wordt gemaakt dat met de subsidie is bijgedragen aan de brede welvaart.
•
De subsidie(relatie) wordt periodiek geëvalueerd.
•
De subsidieaanvragende organisaties ervaren het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan als voldoende. Zij herkennen de inzet gericht op de brede welvaart.
Qua concreetheid in doelen zien we een duidelijk verschil tussen de basissubsidie welzijn, cultuur en sport en de subsidie maatschappelijke effecten. Daar waar in de subsidie maatschappelijke effecten expliciete doelen zijn opgenomen, zien we dergelijke concrete doelen niet voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport. Dit is ook logisch omdat de gemeente een ‘ruimhartig’ subsidiebeleid hanteert. Hierbij tracht de gemeente verenigingen in de basis te subsidiëren, zonder hierbij uitgebreide subsidievoorwaarden te hanteren. De tegenprestaties die verenigingen dienen te leveren voor hun subsidies zijn dan ook niet expliciet te koppelen aan de beleidsdoelen van de gemeente. Verenigingen geven daarbij aan dat deze tegenprestaties ook niet altijd worden afgesproken. De toegevoegde maatschappelijke waarde van verenigingen is hierdoor beperkt meetbaar, al is de toegevoegde waarde van verenigingen vaak wel merkbaar en zichtbaar. Doordat met de basissubsidie de doelen niet expliciet worden gemaakt, is het ook niet mogelijk om te meten in welke mate deze doelen worden behaald. Wel kan iets worden gezegd over de mate waarin het de gemeente lukt om met de basissubsidie daadwerkelijk de basis te faciliteren, hetgeen de bedoeling was van de basissubsidie. We constateren dat de gemeente niet aanzienlijk meer verenigingen heeft gesubsidieerd na de wijziging in de subsidieregeling.
De gemeente subsidieert verengingen dus in de basis, maar subsidieert daarmee niet per se meer verengingen dan voorheen.
40 / 55
Het subsidiebeleid van de gemeente is voldoende duidelijk gecommuniceerd en opgenomen in de subsidievoorwaarden, ook rond de verantwoording die afgelegd dient te worden door de verenigingen. Dit is ook proportioneel ten opzichte van de subsidieomvang. Dit komt ook naar voren in de enquête en het casusonderzoek. De subsidieverantwoording wordt achteraf duidelijk getoetst, waarna de subsidie wordt vastgesteld. Zowel de basissubsidie als de subsidie maatschappelijke effecten worden niet periodiek geëvalueerd. Verenigingen zijn overwegend tevreden over het subsidiebeleid, al zijn verenigingen wiens subsidiebedrag is verlaagd na de wijziging minder tevreden. Ook vragen diverse verenigingen aandacht voor de subsidiegrondslagen die de gemeente Oude IJsselstreek heeft ingesteld met de huidige basissubsidie uit 2018. Volgens diverse organisaties past de gelijkwaardigheid van verenigingen op papier niet bij de output die verenigingen leveren in de maatschappij. Zij stellen hierbij dat een welzijnsverenging een fundamenteel andere output en rol heeft in de maatschappij, en dat zij dan ook niet onder dezelfde grondslagen zouden moeten opereren als een sport- of muziekvereniging. De gemeente kan ervoor kiezen om het subsidiebeleid te koppelen aan brede welvaart.
De verenigingen herkennen nog geen praktische invulling van het concept, maar stellen wel dat de gemeente met de inzet van subsidies de brede welvaart kan vergroten. Een expliciete koppeling van brede welvaart aan subsidies zou wel mogelijk zijn, middels een extra regeling of een aanpassing van de subsidie maatschappelijke effecten. Eventuele mogelijkheden voor deze koppeling worden gezien rond maatschappelijk werk en een bredere inzet van accommodaties. Verenigingen zouden hiermee ook breder kunnen bijdragen aan brede welvaart; een aantal verenigingen ontplooien al initiatieven met de maatschappij. Een bredere inzet op brede welvaart door verenigingen zal waarschijnlijk wel ondersteund moeten worden door de gemeente. Verenigingen zijn op dit moment nog vooral bezig zijn met het ontplooien van hun eigen activiteiten. Vooral activiteiten op andere dimensies van brede welvaart dan waar verenigingen al actief zijn zullen extra inzet vragen van de gemeente. Zo wordt aangedragen dat de gemeente zou kunnen besluiten om gebiedsmakelaars in te zetten om brede welvaart te versterken via het budget van samenlevingsinitiatieven, of om al bestaande gelden voor bijvoorbeeld de Wmo of Wajong te beschikken voor initiatieven rond maatschappelijk werk bij verenigingen.
41 / 55
4. Rol en positie van de raad In dit hoofdstuk analyseren we de kaderstellende (paragraaf 4.1) en controlerende rol (paragraaf 4.2) en positie van de raad ten aanzien van het subsidiebeleid en brede welvaart.
4.1. Kaderstelling raad 4.1.1. Kaderstelling subsidiebeleid Formele kaderstelling subsidiebeleid In de afgelopen jaren is de raad verantwoordelijk geweest voor – in het licht van dit onderzoek – twee belangrijke kaderstellende besluiten: • Het vaststellen van de Uitvoeringsregels Basissubsidie Welzijn, Cultuur en Sport 2018 tijdens de raadsvergadering van 23 maart 2017.48 Aan de onderbouwing van dit raadsbesluit ligt onder andere een inspraaknotitie 49 en een verslag van informatieavonden met verenigingen50 over de nieuwe uitvoeringsregel ten grondslag. • Het vaststellen van de ASV 2021 tijdens de raadsvergadering van 24 september 2020.51 De update van deze verordening was noodzakelijk wegens wijzigingen in wet- en regelgeving het afgelopen decennium. Door vaststelling van de nieuwe ASV beschikt de gemeente weer over een solide en rechtmatige basis voor subsidieverlening die up-to-date is. De ASV dient als juridische basis en kapstok waaraan de verschillende uitvoeringsregelingen aan worden opgehangen.52 In tegenstelling tot de basissubsidie welzijn, cultuur en sport, zijn de uitvoeringsregels subsidie maatschappelijke effecten door het college vastgesteld en niet door de raad. De raad is wel geïnformeerd over de uitvoeringsregels tijdens de commissie Maatschappelijke Ontwikkeling (MO) van 11 oktober 2018.
Het college schaart de aard van deze bespreking onder informatieve beraadslaging.53 Vanuit de raadssessie wordt aangegeven dat de raad betrokken is geweest bij het proces van de wijziging van de uitvoeringsregels basissubsidie welzijn, cultuur en sport. Er bestaan echter wisselende beelden bij de mate waarin hierbij kan worden gesproken over een zorgvuldig traject. Enkele raadsleden benadrukken dat hierover goed gesproken is met verenigingen en dat de raad goed is meegenomen. Daarentegen overheerst bij andere raadsleden het gevoel dat verenigingen en raadsleden werden verrast met de huidige regels. Waar een meer gedragen beeld over bestaat zijn de huidige belangrijkste uitgangspunten van het subsidiebeleid. Raadsleden lichten toe dat de met de huidige basissubsidie een eenvoudigere regeling in het leven is geroepen die richt zich op meedoen, bewegen, ontspannen en ontmoeten. Hierbij is belangrijk dat alle verenigingen gelijk zijn en worden prestaties of ambities door een vereniging niet extra gewaardeerd54.
48
Raadsbesluit instemming met de Uitvoeringsregels Basissubsidie Welzijn, Cultuur en Sport 2018, d.d. 23 maart 2017
49
Inspraaknotitie Subsidies 2017, bijlage bij raadsbesluit basissubsidie w, c & s, d.d. 23 maart 2017
50
Verslag informatieavonden nieuwe uitvoeringsregels subsidie, bijlage bij raadsbesluit basissubsidie w, c & s, d.d. 23 maart 2017
51
Raadsbesluit instemming met de Algemene Subsidie Verordening 2021, d.d. 24 september 2020
52
Beantwoording van technische vragen ASV door college, d.d. 22 september 2020
53
Conclusies en afspraken commissie Maatschappelijke Ontwikkeling (MO) van de Gemeente Oude IJsselstreek, d.d. 11 oktober 2018
54
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
42 / 55
Uit de raadssessie komt daarnaast naar voren dat de subsidie maatschappelijke effecten minder bekend is bij de raad en dat deze subsidie ook minder leeft onder raadsleden. Het is niet voor alle raadsleden duidelijk wat met de subsidie wordt beoogd en welke en hoeveel organisaties aanspraak maken op de subsidie. Raadsleden geven aan dat dit komt omdat deze subsidie voor de raad minder tastbaar is55. Financiële kaderstelling via subsidieplafonds In de ASV 2021 is vastgelegd dat het college van B en W subsidieplafonds kunnen vaststellen. In dat geval bepaalt het college bij subsidieregeling de wijze van verdeling van de betrokken subsidie.56 Aan de hand van de kaders stelt het college plafonds vast voor diverse regelingen, zoals de basissubsidie welzijn, cultuur en sport en de subsidie maatschappelijke effecten. De gemeenteraad heeft invloed op de vast te stellen plafonds door de kaders die hij het college meegeeft in de begroting. Het is mogelijk dat gaandeweg het jaar blijkt dat het plafond is bereikt voor de subsidies aan verenigingen, terwijl het plafond dat jaar niet gehaald zal worden in de subsidies maatschappelijke effecten. Door de mogelijkheid op te nemen dat het college de plafonds kan wijzigen, kan deze onbalans worden aangepast, binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders57.
Het is de afgelopen jaren echter niet voorgekomen dat het plafondbedrag voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport werd bereikt. In de afgelopen twee jaar is er minder subsidie verstrekt dan er via de begroting door de raad beschikbaar werd vastgesteld. Het wordt in Oude IJsselstreek onwenselijk geacht dat het overschot van de subsidiepot terugvloeit naar de reserve. Daarom is met het vaststellen van de jaarstukken van 2020 door de raad besloten om het verschil tussen het begrote bedrag voor verenigingen en het werkelijk verstrekte subsidiebedrag te reserveren voor het ‘toekomstbestendig maken van verenigingen’. Concreet wordt met voornoemd raadsbesluit € 44.000 toegevoegd aan de bestemmingsreserve ‘toekomstbestendigheid verenigingen’.58 Met deze middelen kan de gemeente financiële ondersteuning bieden voor onderzoek en/of procesbegeleiding op het moment dat verenigingen toekomstgericht hun opgaven willen verkennen.59 Vanuit de interviews komt naar voren dat op dit moment twee voetbalverenigingen met behulp van de gemeente verkennen in welke mate zij verder kunnen samenwerken. Dit is volgens de betrokken bestuurder in lijn met de raadsbrede motie die is aangenomen voor het toekomstbestendig maken van sportvoorzieningen.60 61
4.1.2. Kaderstelling brede welvaart Zoals in hoofdstuk 2 is toegelicht, is brede welvaart in 2020 geïntroduceerd in de P&C-documenten. Er wordt voor het eerst gesproken over brede welvaart in de voorjaarsnota 2021 en in de programmabegroting 2021-2024. Ook in de programmabegroting van 2022-2025 wordt brede welvaart nadrukkelijk benoemd.
55
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
56
Algemene Subsidieverordening 2021 gemeente Oude IJsselstreek, d.d. 24 september 2020.
57
Beantwoording van technische vragen ASV door college, d.d. 22 september 2020
58
Raadsbesluit vaststellen jaarverslag 2020, d.d. 1 juli 2021
59
Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021 en Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
60
Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021 en Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
61
Motie sportvoorzieningen toekomstbestendig, d.d. 8 november 2018
43 / 55
Vanuit de interviews is het beeld ontstaan dat de introductie van brede welvaart in de P&C-cyclus nadrukkelijk is geïnitieerd door het college en niet door de raad. Daarbij wordt ambtelijk gesteld dat brede welvaart voorafgaand aan de voorjaarsnota van 2021 niet bij een commissie of raad is geagendeerd als onderwerp om in samenspraak het gesprek over te voeren.62 Dit beeld wordt bevestigd door diverse raadsleden. Zij geven aan dat zij verrast werden door het college dat dit begrip werd geïntroduceerd in de voorjaarsnota. Daarbij leeft onder verschillende raadsleden het gevoel dat brede welvaart op dit moment slechts een theoretisch model is waarbij beperkt inzichtelijk is hoe het in de praktijk moet worden toegepast.63
4.1.3. Analyse – kaderstelling De gemeenteraad van Oude IJsselstreek heeft in de afgelopen jaren twee belangrijke kaderstellende besluiten genomen, door de gewijzigde basissubsidie (2018) en de nieuwe ASV (2020) vast te stellen. De raad is hiermee formeel vanuit zijn kaderstellende rol betrokken geweest ten aanzien van het subsidiebeleid en is goed op de hoogte van de uitgangspunten die de raad heeft gesteld ten aanzien van de basissubsidie. Jaarlijks stelt de raad de financiële kaders vast met het vaststellen van de begroting. Ook het raadsbesluit ‘toekomstbestendigheid verenigingen’ toont aan dat de raad proactief kaders stelt ten aanzien van het subsidiebeleid. Het valt daarbij wel op dat raadsleden met name bekend zijn met de kaders van de basissubsidie. De subsidie maatschappelijke effecten blijkt minder te leven onder de raad. Raadsleden zijn beperkter in staat aan te geven wat met de subsidie maatschappelijke effecten wordt beoogd en hoe deze subsidie wordt ingezet. Ten aanzien van brede welvaart constateren we dat de raad niet kaderstellend heeft opgetreden in de afgelopen twee jaar. Brede welvaart is door het college geïntroduceerd in de P&C-cyclus. De bestudeerde documenten en de gesprekken wijzen uit dat de raad hierbij niet is geconsulteerd dan wel dat de raad heeft mee kunnen denken in hetgeen belangrijk wordt geacht ten aanzien van brede welvaart.
Dit heeft er mede toe geleid dat er op dit moment beperkt helder is voor de raad wat brede welvaart inhoudt en wat de toegevoegde waarde van dit model kan zijn voor Oude IJsselstreek in de praktijk.
4.2. Controlerende rol van de raad 4.2.1. Informatievoorziening subsidiebeleid Informatie over het subsidiebeleid Zoals in paragraaf 4.1.1 is beschreven wordt met het jaarlijks vaststellen van de begroting ook het subsidieplafond voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport en de subsidie maatschappelijke effecten ingesteld. Voor de raad is dit het meest concrete moment in de P&C-cyclus waarin de omvang van de beoogde inzet van subsidies zichtbaar is. Het merendeel van de raadsleden geeft aan via het vaststellen van de begroting voldoende op de hoogte te zijn van de totale omvang van subsidies die wordt verstrekt. 64
62
Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021
63
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
64
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
44 / 55
In de jaarrekening wordt daarentegen geen totaaloverzicht gegeven van de daadwerkelijk bestede middelen ten aanzien van de basissubsidie welzijn, cultuur en sport en/of de subsidie maatschappelijke effecten. Dit komt omdat in de afgelopen twee jaar de subsidieplafonds niet zijn bereikt. Mocht het wel het geval zijn dat deze posities zouden worden overschreden, dan zou hierover worden gerapporteerd in de bestuursrapportages, zo wordt aangegeven.65 Hoewel de raad op de hoogte wordt gesteld van de jaarlijkse financiële omvang van subsidies geven verschillende raadsleden aan behoefte te hebben aan andersoortige informatie over de subsidies. Volgens deze raadsleden zou er in de informatievoorziening een koppeling moeten worden gemaakt tussen hetgeen de gemeente beoogt met de inzet van de subsidies en de resultaten die hiermee worden bereikt. Hierbij wordt ook waarde gehecht aan een terugkoppeling van verenigingen en stichtingen: wat betekent de regeling voor hen en wat voor effecten realiseren zij met de ontvangen subsidie? 66
4.2.2. Sturing op en controle door de raad op het subsidiebeleid Zoals in de vorige paragraaf is beschreven staan de basissubsidie en de subsidie maatschappelijke effecten hoofdzakelijk tijdens formele momenten binnen de P&C-cyclus op de agenda van de raad. Met name op deze momenten wordt de raad geïnformeerd over de omvang van de subsidies. Dit betekent volgens diverse betrokkenen niet dat de raad geen aandacht heeft voor subsidies. Vanuit de interne gesprekken met de ambtelijke organisatie wordt het beeld geschetst dat de raad het thema subsidies vooral ad hoc agendeert als er signalen worden opgevangen vanuit de eigen achterban. De raad voert dan het gesprek over individuele subsidies die worden verstrekt aan organisaties binnen Oude IJsselstreek. Ook vanuit de raadssessie komt naar voren dat raadsleden veel meekrijgen over subsidies vanuit de verenigingen die zij spreken. De ervaringen van subsidieontvangers die de raad meekrijgen leiden ertoe dat er raadsleden zijn die twijfelen of het subsidiebeleid op moment voldoet aan de behoefte van verenigingen.67 Deze raadsleden plaatsen vraagtekens bij de wijze waarop zowel de basissubsidie als de subsidie maatschappelijke effecten op dit moment functioneren.
Echter, desgevraagd geven raadsleden aan dat er op dit moment geen periodiek gestructureerd gesprek plaatsvindt over de inzet van subsidies en wat de raad hierbij belangrijk vindt.68
4.2.3. Controlerende rol ten aanzien van brede welvaart In de vorige twee hoofdstukken constateerden we dat brede welvaart is geïntroduceerd in de P&C-cyclus maar dat de doorwerking hiervan richting de praktijk nog weinig zichtbaar is. De momenten dat brede welvaart bij de raad onder de aandacht worden gebracht beperken zich tot nu toe dan ook tot de formele momenten tijdens de P&C-cyclus (begroting, voorjaarsnota, jaarrekening). Dit beeld wordt ook onderschreven door de raadsleden die in het kader van dit onderzoek zijn gesproken. Zij geven aan dat er beperkt duidelijk is wat er onder brede welvaart wordt verstaan, welke inzet de gemeente hier op pleegt en welke resultaten hiermee worden bereikt. 69
65
Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021
66
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
67
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
68
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
69
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
45 / 55
In de programmabegroting 2022-2025 wordt door het college zelf ook geëxpliciteerd dat het sturen en verantwoorden op het beleid vanuit de brede welvaart een nieuwe ontwikkeling is. Het college geeft hierbij aan dat er op dit vlak nog een aantal keuzes te maken zijn: Kiezen we voor monitoren op de input, op de uitkomst, op het proces en/of juist op het effect? Door in bijvoorbeeld startnotities over grotere opgaven voorstellen voor het monitoren mee te nemen, doen we hier ervaring mee op. Op deze manier kan de raad aangeven waarop ze wil sturen en of dit voldoende mogelijkheden geeft om haar controlerende rol goed uit te voeren.70
4.2.4. Analyse – controlerende rol van de raad De gemeenteraad van Oude IJsselstreek wordt met het vaststellen van de begroting jaarlijks geïnformeerd over de beoogde financiële inzet van subsidies dat jaar. Hierdoor is voor het merendeel van de raad inzichtelijk wat de omvang is van de subsidies op jaarbasis. Echter, deze informatie volstaat voor een deel van de raad niet om de controlerende rol ten aanzien van de doeltreffendheid van subsidies te kunnen vervullen. Bij diverse raadsleden bestaat namelijk de behoefte om niet alleen financiële informatie te ontvangen maar ook om meer geïnformeerd te worden over de maatschappelijke resultaten die worden geboekt met de inzet van de subsidies. Deze informatie ontvangen raadsleden op dit moment met name vanuit verenigingen in de gemeente. Op dit moment wordt dan ook niet structureel, periodiek het gesprek over gevoerd over de doeltreffendheid van het subsidiebeleid. Ook in het kader van brede welvaart heeft de raad op dit moment het gevoel beperkt zijn controlerende taak te kunnen vervullen. Omdat de kaders hieromtrent door het college zijn geïnitieerd en het concept op dit moment beperkt is uitgewerkt in de organisatie is het voor de raad nog niet voldoende duidelijk hoe invulling kan worden gegeven aan brede welvaart.
We constateren hierbij ook dat het college zelf nog zoekende is hoe brede welvaart moet worden gemonitord, bijvoorbeeld op basis van input, proces of output. Vanuit de raadssessie komt naar voren dat de raad hierover graag verder in gesprek treedt met het college om in samenspraak meer richting te geven aan brede welvaart.71
4.3. Toetsing op het normenkader – positie van de raad Aspect
Gehanteerde norm
Rol en positie
•
De raad stelt proactief kaders voor het subsidiebeleid en het beleid brede welvaart.
van de raad
•
De raad is proactief betrokken bij het monitoren van het subsidiebeleid en het eventueel bijstellen hiervan.
•
De raad vraagt en krijgt van het college informatie over de uitvoering van het subsidiebeleid. Deze informatie wordt begrijpelijk gebracht en biedt een volledig inzicht in de inzet en doeltreffendheid van de subsidies.
De raad is formeel kaderstellend aan het subsidiebeleid zoals dat anno 2021 in Oude IJsselstreek wordt uitgevoerd. Dit heeft geresulteerd in het vaststellen van de huidige basissubsidie welzijn, cultuur en sport (2018) en de ASV 2021 (2020). De uitgangspunten ten aanzien van de basissubsidie zijn voor de raad dan ook voldoende helder. Dit geldt minder voor de subsidie maatschappelijke effecten, die ook niet door de raad maar door het college is vastgesteld.
70
Programmabegroting 2022-2025 gemeente Oude IJsselstreek: Met ambitie door, november 2021
71
Raadssessie vertegenwoordiging raad Oude IJsselstreek, d.d. 18 november 2021
46 / 55
Via het vaststellen van het subsidieplafonds via de begroting en het raadsbesluit ‘toekomstbestendigheid verenigingen’ stuurt de raad proactief op de financiële kaders van het subsidiebeleid. De financiële informatie over subsidies is dan ook bekend bij de raad waardoor de raad kan monitoren op de omvang van de subsidies. De raad stuurt daarentegen minder proactief op de doeltreffendheid van het subsidiebeleid als geheel. Er wordt nu met name gereageerd op signalen vanuit de achterban en er vindt geen periodiek gesprek plaats tussen het college en de raad over hetgeen wordt gerealiseerd met de subsidieregelingen. We constateren dat de raad behoefte heeft aan een meer structurele agendering van de doeltreffendheid van subsidies. Hierover bestaat op dit moment namelijk een zekere twijfel bij diverse raadsleden. Ten aanzien van brede welvaart stellen we vast dat dat de raad niet kaderstellend heeft opgetreden in de afgelopen twee jaar, anders dan dat de begroting door de raad is vastgesteld. Het college heeft brede welvaart op eigen initiatief in de P&C-cyclus geïntroduceerd; een proces waarbij er beperkt in samenspraak met de raad is opgetreden. Het is voor de raad daarom op dit moment ook onvoldoende duidelijk wat de gemeente met brede welvaart wil bereiken, hoe hier invulling aan wordt gegeven in de praktijk en wat dit oplevert.