Rekenkamercommissie Oude IJsselstreek - rapportage subsidiebeleid en brede welvaart.pdf

RAPPORT

Brede welvaart in het subsidiebeleid In opdracht van de Rekenkamercommissie Oude IJsselstreek

Dr. mr. R.G.J. Lauwerier T. Boertien MSc. C. Hendriks MSc.

19 januari 2022

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

2

Bestuurlijke nota

4

Aanleiding Opzet van het onderzoek Bevindingen: brede welvaart en het subsidiebeleid Conclusies en Aanbevelingen Hoofdconclusie Deelconclusies en aanbevelingen: college Deelconclusies en aanbevelingen: raad

4 4 5 6 6 7 7

Bestuurlijke reactie

10

Nawoord

13

Nota van Bevindingen

14

1. Inleiding

15

1.1. Aanleiding 1.2. Onderzoeksvragen 1.3. Normenkader 1.4. Aanpak en scope 1.5. Leeswijzer

2. Het subsidiebeleid op papier 2.1. Het subsidiebeleid 2.1.1. Regelingen 2.1.2. Analyse – het subsidiebeleid 2.2. Omvang van subsidies 2.2.1. Ontwikkeling in omvang van subsidies – beschrijving 2.2.2. Analyse - ontwikkeling in omvang van subsidies 2.3. Brede welvaart 2.3.1. Brede welvaart 2.3.2. Analyse – brede welvaart 2.4. Toetsing op het normenkader – subsidiebeleid op papier

15 15 17 18 19

20 20 20 23 24 24 25 26 26 27 28

2 / 55

3. Het subsidiebeleid in de praktijk 3.1. Doelen en prestaties 3.1.1. Doelen en prestaties 3.1.2. Analyse – doelen en prestaties 3.2. Verantwoording 3.2.1. Verantwoording 3.2.2. Analyse – verantwoording 3.3. Ervaringen van gebruikers 3.3.1. Ervaringen 3.3.2. Analyse – ervaringen van gebruikers 3.4. Toetsing op het normenkader – subsidiebeleid in de praktijk

4. Rol en positie van de raad 4.1. Kaderstelling raad 4.1.1. Kaderstelling subsidiebeleid 4.1.2. Kaderstelling brede welvaart 4.1.3. Analyse – kaderstelling 4.2. Controlerende rol van de raad 4.2.1. Informatievoorziening subsidiebeleid 4.2.2. Sturing op en controle door de raad op het subsidiebeleid 4.2.3. Controlerende rol ten aanzien van brede welvaart 4.2.4. Analyse – controlerende rol van de raad 4.3. Toetsing op het normenkader – positie van de raad

29 29 29 32 33 33 35 35 35 39 40

42 42 42 43 44 44 44 45 45 46 46

Bijlage 1: lijst van geïnterviewde personen

48

Bijlage 2: enquête

49

3 / 55

Bestuurlijke nota Aanleiding Subsidiebeleid is een thema dat leeft in Oude IJsselstreek. Er zijn twee ontwikkelingen waarom de Rekenkamercommissie (RKC) het nuttig acht dit onderwerp op dit moment te onderzoeken. Ten eerste zijn per 1 januari 2018 nieuwe uitvoeringsregels voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport van kracht gegaan. Deze uitvoeringsregels zijn eerder intern geëvalueerd, maar deze evaluatie ging niet in op de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de nieuwe subsidiebepalingen. Dit onderzoek richt zich daarom wel op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het subsidiebeleid. Specifiek worden de basissubsidie welzijn, cultuur en sport en de subsidie maatschappelijke effecten onder de loep genomen. Daarnaast heeft de gemeente sinds 2020 aandacht voor de elf dimensies van brede welvaart. In de voorjaarsnota 20211 – getiteld ‘Doorbouwen aan brede welvaart. Juist nu’ – introduceert het college van B en W voor het eerst het concept ‘brede welvaart’. Oude IJsselstreek kiest ervoor het model van brede welvaart te gebruiken als leidraad om te helpen bij het maken van keuzes en afwegingen. Brede welvaart is geen eigenstandig beleidsprogramma, maar wordt meer beschouwd als een manier om de samenhang tussen inhoudelijke beleidsprogramma’s te kunnen zien.

De Rekenkamercommissie is benieuwd hoe brede welvaart nu al in de praktijk wordt toegepast en hoe het gebruik hiervan kan worden gekoppeld aan de inzet van subsidies. Gelet op voornoemde ontwikkelingen kent dit onderzoek twee hoofddoelstellingen: • Inzichtelijk maken welk effect het verstrekken van subsidies heeft op de manier waarop verenigingen hun functie vervullen in de samenleving. • Handvatten bieden aan de raad om subsidiebeleid als sturingsmechanisme te gebruiken om de dimensies van de brede welvaart verder invulling te geven.

Opzet van het onderzoek In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Hoe doeltreffend en doelmatig is het subsidiebeleid van de gemeente Oude IJsselstreek voor de maatschappelijke effecten in het kader van de brede welvaart? Het onderzoek is verricht langs een aantal inhoudelijke stappen: een documentenstudie, een interne gespreksronde (bestuurlijk en ambtelijk), een enquête onder subsidieaanvragers, een verdiepende casusstudie met drie verenigingen en een interactieve sessie met de raad. Op basis van deze onderzoeksstappen is voorliggende rapportage opgesteld die bestaat uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. Deze rapportage is voor ambtelijk en bestuurlijk wederhoor teruggelegd bij de gemeente.

1

Voorjaarsnota 2021 gemeente Oude IJsselstreek: Doorbouwen aan brede welvaart. Juist nu, mei 2020

4 / 55

Bevindingen: brede welvaart en het subsidiebeleid Wat is brede welvaart? Brede welvaart is een concept dat in 2020 is geïntroduceerd in de P&C-cyclus in Oude IJsselstreek. De gemeente beschouwt brede welvaart vanuit elf dimensies die het welzijn van inwoners in brede zin weerspiegelen en structureren. Deze elf dimensies worden in drie clusters verdeeld: Cluster

Dimensie

1. Welstand en ontwikkeling

1. Inkomen 2. Werk 3. Onderwijs

2. Welzijn in lijf, geest en sociaal

4. Gezondheid 5. Balans werk/privé 6. Sociale contacten 7. Maatschappelijke betrokkenheid 8. Subjectief welzijn

3. Welbevinden in de leefomgeving

9. Milieu (leefomgeving) 10. Veiligheid 11. Woontevredenheid

Het idee van brede welvaart is dat de maatregelen die je neemt, van invloed kunnen zijn op verschillende dimensies van brede welvaart. Zo kun je bijvoorbeeld bij het toevoegen van woningbouw in de gemeente, naast aandacht voor woontevredenheid, ook impact maken op de dimensies duurzaamheid, leefbaarheid en de maatschappelijke betrokkenheid van inwoners. Bijvoorbeeld door niet alleen op basis van woningmarktonderzoeken het aantal te bouwen woningen vast te leggen, maar ook door concrete afspraken te maken met corporaties over duurzaamheidseisen voor nieuwe woningen en door bewoners de ruimte te geven om zelf verantwoordelijkheid te nemen in de aanpak van de leefbaarheid in buurten, wijken en complexen. Op dit moment wordt in de programmabegroting per programma aangegeven welke dimensies van brede welvaart het meest beïnvloedbaar zijn. Hierbij wordt niet inzichtelijk gemaakt hoe deze dimensies te beïnvloeden zijn en hoe de dimensies zich tot elkaar verhouden. Brede welvaart is op dit moment ook niet vertaald naar concrete doelen. De vraag is echter of dat wel nodig is. Zeker ook omdat brede welvaart geen eigenstandig inhoudelijk beleidsprogramma is, maar meer een methode van kijken naar de opgaven en de integraliteit daarvan te (h)erkennen. De meest recente programmabegroting 2022-2025 spreekt niet voor niets over de ‘brede welvaartsbril’ om naar de samenleving te kijken.

Uit dit onderzoek blijkt dat in de gemeente de toegevoegde waarde van de inzet op brede welvaart wordt gezien. Ondanks dat in bijvoorbeeld de voorjaarsnota en de begroting brede welvaart wordt beschreven, blijkt echter uit de gesprekken en de raadssessie dat er geen gedeeld en duidelijk beeld is wat wordt verstaan onder brede welvaart en hoe het concept gemeentebreed kan worden toegepast. Ook verenigingen weten niet precies aan te geven wat de gemeente onder brede welvaart verstaat of wat de gemeente daarmee wil. Brede welvaart wordt nog niet expliciet gekoppeld aan subsidiëring en gesprekken hierover vinden beperkt plaats met verenigingen.

5 / 55

Het subsidiebeleid Het huidige subsidiebeleid van de gemeente Oude IJsselstreek bestaat uit een Algemene Subsidieverordening (ASV) 2021 en vijf subsidieregelingen: • De basissubsidie welzijn, cultuur en sport. • De subsidie maatschappelijke effecten. • De subsidie evenementen. • De subsidie voor organisaties van kinderopvang. • De subsidies voor monumenten. Wat betreft de opzet en uitvoering van het huidig subsidiebeleid geldt dat de raad daarin duidelijke keuzes heeft gemaakt voor de inrichting van de subsidies die binnen de scope vallen van dit onderzoek. Met de basissubsidie wordt beoogd om verenigingen in de breedte van de gemeenschap te ondersteunen op de basisactiviteiten die zij ontplooien. Hier zijn geen concrete doelen met duidelijke tegenprestaties aan verbonden zoals voor de subsidie maatschappelijke effecten wel het geval is. Laatstgenoemde regeling is erop gericht om organisaties met activiteiten bij te laten dragen aan zes thema’s binnen het sociaal domein. Hier is een duidelijkere tegenprestatie aan verbonden dan aan de basissubsidie welzijn, cultuur en sport.

Conclusies en Aanbevelingen Hoofdconclusie Als gezegd staat de volgende onderzoeksvraag centraal: Hoe doeltreffend en doelmatig is het subsidiebeleid van de gemeente Oude IJsselstreek voor de maatschappelijke effecten in het kader van de brede welvaart? De hoofdvraag van dit onderzoek behelst een aantal aspecten: de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het subsidiebeleid, de maatschappelijke effecten en de koppeling met brede welvaart. We concluderen dat de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het subsidiebeleid slechts beperkt kan worden bepaald. Dit komt door de wijze waarop het subsidiebeleid is opgezet en hoe hier uitvoering aan wordt gegeven. Aan de basissubsidie zijn geen eisen gesteld qua maatschappelijke effecten, aangezien verenigingen subsidie krijgen op basis van het aantal leden. Er zijn daarnaast te weinig subsidies maatschappelijke effecten verstrekt, waardoor de doeltreffendheid hiervan beperkt tot niet herleidbaar is. De maatschappelijke effecten die worden bereikt of de resultaten van subsidies worden ook niet geadministreerd en er wordt geen verantwoording afgelegd over de effecten van de subsidies op de doelen van de gemeente. Er wordt ook geen koppeling gemaakt tussen het subsidiebeleid en de doelen van de gemeente. Wel kan iets worden gezegd over de mate waarin het de gemeente lukt om met de basissubsidie daadwerkelijk de basis te faciliteren.

We concluderen dat de gemeente niet aanzienlijk meer verenigingen heeft gesubsidieerd na de wijziging in de subsidieregeling. De gemeente subsidieert verengingen dus in de basis, maar subsidieert daarmee niet per se meer verengingen dan voorheen.

6 / 55

De verenigingen zijn over het algemeen tevreden over het subsidieproces vanwege de eenvoudigheid van de basissubsidie. We constateren echter ook een zekere kwetsbaarheid in de organisatie ten aanzien van de interne registratie van de subsidies. Brede welvaart ‘leeft’ nog niet in de raad, bij verenigingen of in de ambtelijke organisatie. Brede welvaart is als concept nog onvoldoende inhoudelijk geladen en het is niet gekoppeld aan het subsidiebeleid. Daarmee kan het effect van subsidies op brede welvaart nog niet worden geduid. In de volgende paragrafen worden de deelconclusies van dit onderzoek en de bijbehorende aanbevelingen uiteengezet. Hierbij maken we een onderscheid tussen aanbevelingen die gericht zijn aan het college, aanbevelingen die gericht zijn aan de raad en aanbevelingen die in samenspraak tussen het college en de raad dienen te worden opgepakt.

Deelconclusies en aanbevelingen: college Deelconclusie 1. Registratie Er wordt niet met een centraal subsidieregister gewerkt. Wel wordt er ambtelijk een Excel-bestand bijgehouden waarin informatie over de verenigingen en de omvang van subsidies staat opgenomen. Daardoor is er op dit moment herleidbaar welke subsidies aan welke verenigingen wordt verleend. Dit is een werkbare aanpak, maar is ook kwetsbaar doordat deze Excel-lijst handmatig moet worden bijgehouden en deze monitoring sterk persoonsafhankelijk is. Aanbeveling 1. Registratie Versterk als college de ondersteuning van het subsidieproces met het opzetten van een subsidieregister. Deelconclusie 2. Subsidie maatschappelijke effecten Wat opvalt is dat de verenigingen geen gebruikmaken van de subsidie maatschappelijke effecten. Deze subsidiemogelijkheid is niet bij hen bekend en daarover wordt beperkt met hen gesproken (ambtelijk en bestuurlijk). Hierdoor worden kansen gemist om met de verenigingen te kijken of en hoe zij een bredere maatschappelijke bijdrage kunnen leveren. Aanbeveling 2. Subsidie maatschappelijke effecten Bespreek als college de subsidie maatschappelijke effecten actiever met verenigingen en pas de regeling zo nodig aan dat dat verenigingen hier ook van gebruik kunnen maken.

Deelconclusies en aanbevelingen: raad Deelconclusie 3. Opzet van de basissubsidie Aan de basissubsidie zijn geen eisen gesteld qua maatschappelijke effecten, aangezien verenigingen subsidie krijgen op basis van het aantal leden. Door de opzet van de basissubsidie is logischerwijze niet inzichtelijk wat feitelijk de maatschappelijke toegevoegde waarde is die met deze subsidiëring wordt gerealiseerd. Anders dan de instandhouding van verenigingen. De subsidiegebruikers zijn overwegend positief over het subsidieproces en de bijbehorende gevraagde verantwoording is proportioneel en duidelijk. Waar meer discussie over is, is de keuze gemaakt bij het aanpassen van de basissubsidies. Met de focus op het aantal betalende leden krijgen buitensportverenigingen, gehandicaptensportverenigingen en de welzijnsdoelgroep (o.a. vrouwen- en seniorenverenigingen) meer subsidie. De clusters EHBO/Scouting/Wereldwinkel en

7 / 55

de muziek- en zangverenigingen krijgen minder subsidie. Dat kan oplopen tot 63,2% minder subsidie in 2020 ten opzichte van 2017. Verenigingen geven aan dat dit ervoor zorgt dat ze bijvoorbeeld meer contributie moeten vragen waardoor de toegankelijkheid van bijvoorbeeld muziekverenigingen in het gedrang komt. En aangegeven wordt dat verenigingen die naar hun aard weinig leden hebben, zoals de EHBO, hard worden geraakt terwijl ze wel een belangrijke maatschappelijke functie vervullen. De raad geeft aan twijfels te hebben of de inzet van de basissubsidie in de huidige opzet doeltreffend is wanneer verenigingen eigenlijk niet met elkaar te vergelijken zijn, qua grootte, structuur of maatschappelijke functie. Hoewel de raad proactief kaders heeft gesteld voor deze uitgangspunten komt in het gesprek met de raad toch naar voren dat er twijfels zijn over deze keuzes en de bijbehorende consequenties. Aanbeveling 3. Opzet van de basissubsidie Bespreek als raad of de huidige opzet van de basissubsidie en de consequenties die dit heeft, passen bij wat je als raad beoogde en of aanpassing van de bestaande regeling nodig is. Deelconclusie 4. Koppeling brede welvaart en subsidies De twijfels die de raad heeft over de huidige keuzes binnen het subsidiebeleid (deelconclusie 3) zijn ook zichtbaar in het kader van brede welvaart.

Doorpratend over brede welvaart blijkt namelijk dat verenigingen met hun activiteiten wel degelijk bijdragen of bij kunnen dragen aan brede welvaart. Bijvoorbeeld in de vorm van: • Een muziekvereniging die muziekles verzorgt op een basisschool. • Een sportvereniging op wiens terrein ook kinderdagopvang wordt aangeboden en waarbij kinderen uit de buurt overdag mogen spelen en sporten op hun terrein. • Een cultuurvereniging die ouderen betrekt bij hun activiteiten en zo eenzaamheid tegengaat. • Een sportvereniging waarbij iemand met een afstand tot de arbeidsmarkt werkervaring kan opdoen door onderhoudswerk te verrichten op het sportcomplex. Echter, voor zulke activiteiten maken verenigingen op dit moment gebruik van andere gelden zoals externe fondsen in plaats van gemeentelijke subsidies of ze komen niet toe aan het organiseren van dergelijke activiteiten. De huidige basissubsidie is voor verenigingen namelijk alleen voldoende om basisactiviteiten te ontplooien, maar biedt te weinig ondersteuning om bewust aan verschillende dimensies van brede welvaart bij te kunnen dragen. De subsidie maatschappelijke effecten biedt die mogelijkheden wel, maar we constateren dat deze subsidieregeling te weinig bekendheid geniet bij verenigingen en daarom niet wordt aangevraagd.

Dit leidt tot de conclusie dat de huidige uitvoering van de basissubsidie en subsidie maatschappelijke effecten beperkt doeltreffend en doelmatig is in het kader van brede welvaart. Om het toepassen van het concept brede welvaart wel relevant te laten zijn en daadwerkelijk te laten leiden tot maatschappelijke impact, is het nodig om de inzet op brede welvaart verder te versterken. We zien hierbij twee mogelijke richtingen waarbij je het subsidiebeleid als sturingsmechanisme kunt inzetten: A) vanuit brede welvaart naar subsidiëring, of B) vanuit het huidige subsidiebeleid naar brede welvaart. Aanbeveling 4. Koppeling brede welvaart en subsidies Maak als raad expliciet de keuze om: A. Brede welvaart centraal te stellen en hier het subsidiebeleid op aan te passen. Verzoek in dit geval het college de basissubsidie aan te passen. De inzet van de huidige subsidie volstaat voor verenigingen namelijk niet om gericht bij te dragen aan brede welvaart. Vraag het college een subsidieregeling te initiëren (of de subsidie maatschappelijke effecten aan te passen) waarmee je als gemeente gericht op een bijdrage aan meerdere dimensies van brede welvaart subsidieert. Je subsidieert (bijvoorbeeld) een voetbalvereniging onder de

8 / 55

nieuwe regeling op basis van hun activiteiten die ze inzetten voor bijvoorbeeld sportonderwijs of het tegengaan van eenzaamheid onder ouderen in plaats van alleen op basis van hun aantal leden. Of B. Te werken vanuit het huidige subsidiebeleid en vandaaruit te kijken hoe je bij kunt dragen aan brede welvaart. Herbevestig en accepteer in dit geval als raad de keuze en de bijbehorende consequenties ten aanzien de basissubsidie welzijn, cultuur en sport. Verzoek het college vervolgens aanvullend op de basissubsidie met een aanpassing van de subsidie maatschappelijke effecten te komen zodat verenigingen expliciet kunnen worden gesubsidieerd op activiteiten die bijdragen aan brede welvaart. Bekijk of zo nodig meer middelen beschikbaar gesteld moeten worden aan verenigingen. Dit kan mogelijk vanuit bestaande budgetten (bijvoorbeeld Wmo, Wajong of het budget voor samenlevingsinitiatieven). Hiermee hangt samen het actiever inzetten van deze subsidie, ook voor verenigingen. (zie aanbeveling 2). Met deze keuze bied je (bijvoorbeeld) een voetbalvereniging naast de basissubsidie, waarmee de basis wordt gefinancierd, meer mogelijkheden om activiteiten te ontplooien die bijdragen aan verschillende dimensies van brede welvaart. Het subsidiebeleid behoeft bij richting B in de basis geen grote aanpassingen.

Als gemeente zoek je gerichter naar oplossingen om de inzet op brede welvaart met subsidies te versterken. Met richting B wordt aangesloten op de huidige toepassing van brede welvaart door het college waarbij per bestaand programma wordt bekeken hoe de acties die je inzet kunnen bijdragen aan brede welvaart.

Deelconclusies: college en raad Deelconclusie 5. Richting en invulling van het concept brede welvaart in de gemeente Oude IJsselstreek Een belangrijke conclusie ten aanzien van brede welvaart is dat er op dit moment geen breed gedragen definitie is van het begrip en dat er nog geen gemeentebrede gedragen en concrete aanpak op is geformuleerd. Als je als gemeente de ingeslagen weg op brede welvaart wilt voortzetten, is dit wel nodig. Zowel raad, college als organisatie moeten hetzelfde bedoelen als het gaat over brede welvaart, ongeacht de keuze die je maakt voor 4A of 4B. Hiertoe doen we de volgende aanbeveling die de gemeente op weg kan helpen een raadsbreed traject op brede welvaart te starten. Aanbeveling 5. Richting en invulling van het concept brede welvaart in de gemeente Oude IJsselstreek • Besluit als raad expliciet dat brede welvaart de ambitie betreft om met de primaire inzet op de ene dimensie van welzijn bij te dragen aan andere dimensies. • Laat brede welvaart niet vooral een concept zijn dat in nota’s is opgenomen, maar initieer een gemeentebreed traject om in gesprek te gaan over brede welvaart en de toepassingsmogelijkheden daarvan. Zorg dat het breed gaat leven in de raad, het college en de organisatie.

• Maak, zoals nu al soms gebeurt, bij nieuwe beleidsvoorstellen inzichtelijk op welke wijze met nieuw beleid (of aangepast beleid) bijgedragen gaat worden aan brede welvaart. Op concrete beleidsthema’s als wonen is makkelijker concreet te maken hoe daarbinnen wordt bijgedragen dan aan bijvoorbeeld zorg en leefbaarheid. • Deel voorbeelden en communiceer actief over succesverhalen en lessen van minder geslaagde initiatieven ten aanzien van brede welvaart. Ook met het sociaalmaatschappelijk netwerk van verenigingen en maatschappelijke organisaties. Hiermee bouw je een lerend netwerk en stimuleer je experimenteren en innovatie. Dat wat goed werkt, kan doorgezet en verbreed worden. Eén ding is zeker: inzetten op brede welvaart vergt inzet (tijd, capaciteit, geld) van de gemeente en haar partners. Als je dat er niet voor over hebt, omdat wellicht andere prioriteiten toch belangrijker zijn, is het beter de inzet op brede welvaart los te laten.

9 / 55

Bestuurlijke reactie Beste Rekenkamercommissie, Op 9 december 2021 hebben wij uw conceptrapportage ontvangen over subsidiebeleid en Brede Welvaart en deze met interesse gelezen. U heeft ons uitgenodigd om daarop onze bestuurlijke reactie te geven. Die vindt u in deze brief. In de bijlage zijn enkele feitelijke punten opgenomen die volgens ons in de tekst om aanpassing vragen. Algemeen Een RKC-onderzoek naar dit onderwerp geeft aan dat de gemeente Oude IJsselstreek aandacht heeft voor het subsidiebeleid. We hechten vanuit de verschillende dimensies van Brede Welvaart, groot belang aan het bruisende culturele, maatschappelijke en sportieve leven in onze gemeente. En zetten er dan ook op in om dat in de basis in stand te kunnen houden. Dat doen we via de basissubsidie, zonder al te veel administratieve, ingewikkelde vormen van aanvragen en verantwoorden. Tevens onderschrijft het RKC-onderzoek dat de Brede Welvaart op onze gemeentelijke agenda staat en verdere invulling en borging verdient. Het werken vanuit een integrale blik van Brede Welvaart vraagt in de dagelijkse praktijk om een zorgvuldige afweging hoe en waar die invulling te zoeken. Het RKC-onderzoek werpt die vraag ook op. Doelmatigheid en doeltreffendheid van de basissubsidie Het huidige subsidiebeleid is in 2018 in werking getreden.

Daar is een uitgebreid en zorgvuldig proces met gemeenteraad en verenigingsleven aan vooraf gegaan. De gemaakte beleidskeuze is er één voor ondersteuning van de basis; om het verenigingsleven te ondersteunen bij de instandhouding. Hiermee draagt de gemeente uit dat alle verenigingen in Oude IJsselstreek ertoe doen. Dat heeft ervoor gezorgd dat de gemeenteraad heeft besloten tot een relatief eenvoudige subsidieverordening en het college heeft verzocht om bijbehorende uitvoeringsregels vast te stellen. Uitgangspunt daarbij was juist om op basis van zogenaamde ‘input indicatoren’ verenigingen te ondersteunen bij de instandhouding. De gemeente vraagt dus een beperkt aantal vooraf bepaalde zaken op die uitwijzen of een vereniging in aanmerking komt voor subsidie, en de omvang daarvan. Dat heeft het proces van het aanvragen van basissubsidie sterk vereenvoudigd. Verenigingen kunnen vooraf al zelf uitrekenen hoeveel subsidie zij zullen ontvangen. Dat geeft aan de voorkant inzicht en zekerheid voor de verenigingen. Voor een aantal verenigingen heeft dit inderdaad betekend dat het bedrag is gestegen of gedaald ten opzichte van de periode daarvoor. De voornaamste oorzaak hiervan is dat professionele beroepskrachten bij verenigingen, met ingang van 2018, niet meer werden gesubsidieerd. Dit effect was bij de invoering voorzien en is uitvoerig in de besluitvorming in de raad meegenomen.

In de afgelopen jaren zijn over het algemeen dezelfde verenigingen de basissubsidie blijven aanvragen. Daarnaast bevestigt het RKC-onderzoek dat het aantal verenigingen zelfs iets is gestegen, dit is een goede ontwikkeling, omdat verenigingen bijdragen aan de leefbaarheid van onze gemeente. Uit dit RKC-rapport en ook uit eerdere evaluaties blijkt dat het merendeel van de verenigingen tevreden is over deze wijze van subsidiëring. Met name de sector muziek en zang is ontevreden, en dit heeft te maken met het eerdergenoemde niet langer subsidiëren van beroepskrachten. De administratieve last voor verantwoording wordt in het onderzoek als proportioneel en duidelijk gekwalificeerd. Het RKC-rapport geeft nog de aanbeveling mee om te

10 / 55

registreren via een register in plaats van een Excel-sheet. Hier zullen we nader naar kijken, maar geven op voorhand wel mee dat de genoemde kwetsbaarheid qua menskracht hiermee niet wordt verminderd. Samenvattend: Het college vindt dan ook dat de huidige regeling voor de basissubsidie goed werkt, weinig administratieve lasten met zich meebrengt en passend is bij de doelstelling om verenigingen te ondersteunen bij de instandhouding. De basissubsidies dragen op deze manier juist bij aan de leefbaarheid en de Brede Welvaart in onze gemeente. Doelmatigheid en doeltreffendheid van de subsidie Maatschappelijke Effecten Deze subsidiemogelijkheid wordt vrijwel niet gebruikt door verenigingen. Dit zou kunnen komen door de onbekendheid van de regeling, zoals in het rapport wordt aangegeven. Terwijl juist deze subsidie de mogelijkheid biedt om extra activiteiten te ontplooien met ‘een toegevoegde waarde’. Juist bij deze regeling wordt uitgebreid gekeken naar de maatschappelijke effecten, anders dan bij de basissubsidies. Dat zou echter ook een drempel kunnen zijn omdat het veel denkwerk van de aanvragers aan de voorkant vraagt en bij de verantwoording achteraf over beschrijving van de effecten en de monitoring (de zogenaamde ‘outcome-indicatoren’). In een enkel geval, de cases op pagina 34 en 35 van het RKC-rapport, is op onderdelen toen bewust besloten geen subsidie te verstrekken.

Het doen van een maatschappelijk relevant project leidt immers niet altijd automatisch tot een financiële bijdrage van de gemeente. Het college zal nader onderzoeken waarom deze subsidieregeling beperkt gebruikt wordt en de aanbeveling van de RKC daarin meenemen; namelijk om daarover meer of anders in gesprek te gaan en te bezien in hoeverre er een brug geslagen kan worden naar Brede Welvaart. De RKC geeft in haar rapport terecht aan dat het inzetten op het denken, werken en monitoren vanuit Brede Welvaart tijd en energie kost van de gemeente en haar partners. In dat licht bezien, zou het college de subsidie maatschappelijke effecten niet al te zeer verzwaren om zo voor de verenigingen, van klein tot groot, geen extra drempel op te werpen. Brede Welvaart De Brede Welvaart is een manier om de integraliteit te zien tussen allerlei thema’s op de gemeentelijke agenda, zodat we deze in samenhang kunnen oppakken. Via de begroting willen we een vertaling maken naar de uitvoering door het college. Het college heeft het begrip Brede Welvaart geïntroduceerd in de Voorjaarsnota 2020 om daarmee ook te laten zien dat er samenhang bestaat tussen de verschillende programma’s, projecten en thema’s waaraan we dagdagelijks werken. We willen Brede Welvaart gebruiken als bewustwordingsinstrument, om nog beter integraal naar ons handelen te kijken.

De gemeenteraad heeft dit begrip vervolgens tijdens de algemene beschouwingen omarmd, en de daarna voorgelegde begrotingen 2021 en 2022 vrijwel unaniem vastgesteld. De volgende stap, die van nadere invulling, is in de auditcommissie enkele malen aan de orde geweest. De insteek hierbij was om de effecten, de zogenaamde ‘outcome’ op een hoger abstractieniveau te monitoren. Denk ter vergelijking aan de regionale monitor van BredeWelvaart. Plus op enkele beleidsterreinen middels startnotities van de raad meer de diepte in te gaan en daar gericht de effecten op dimensies van Brede Welvaart te benoemen en te monitoren. Gezien de inspanning die dat vraagt, niet alleen van de gemeente maar ook van betrokken partijen, zullen we de selectie voor deze beleidsterreinen zorgvuldig met elkaar kiezen. Overigens heeft de regio ondertussen sustainable development goals (SDG) omarmd en een expliciete link gelegd met de dimensies van Brede Welvaart. We zullen kijken hoe en waar we daarin gezamenlijk kunnen optrekken. Het college stelt voor om hier na de verkiezingen van 2022 met de nieuwe gemeenteraad, en de auditcommissie, er die verdere invulling aan te geven.

11 / 55

Afsluiting Het college is positief gestemd over hoe het nu gaat. Zoals gezegd, zien we dat het huidige beleid voor de basissubsidies goed werkt en bijdraagt aan de leefbaarheid van onze samenleving. Het kijken door de bril van Brede Welvaart is ondertussen omarmd en we werken dat graag verder stap-voor-stap uit. Daarbij zullen we bezien welke mogelijkheden de subsidie maatschappelijke effecten biedt. Wij kijken hierover graag met de gemeenteraad in gesprek. Met vriendelijke groet, Het college van Burgemeester en Wethouders van Oude IJsselstreek

12 / 55

Nawoord De rekenkamercommissie is tevreden om te lezen dat het college zich over het algemeen herkent in de lijn van de uitkomsten en vragen die het onderzoeksrapport opwerpt. Toch is er ook een zekere mate van teleurstelling, omdat het college in de beleving van de rekenkamercommissie een andere lading geeft aan de conclusies en aanbevelingen dan in het rapport bedoeld zijn. Wat betreft de opzet en werking van het huidig subsidiebeleid onderbouwt het college de eerder gemaakte beleidskeuzes. Het valt de commissie op dat het college daarbij niet of nauwelijks ingaat op alle conclusies en aanbevelingen; met name als het gaat om de aanbevelingen bij deelconclusie 5. Wij hopen dat de raad ook deze aanbevelingen expliciet aan bod te laten komen tijdens de bespreking van het rekenkamerrapport. Ten aanzien van brede welvaart onderschrijft het college ook op hoofdlijnen de conclusies en aanbevelingen. Daarbij maakt het college nog beperkt duidelijk wat ze vindt van de aanbevelingen en hoe ze daar uitvoering aan denken te geven. Bijvoorbeeld bij de aanbeveling om meer richting en invulling te geven aan het concept brede welvaart in de gemeente Oude IJsselstreek. De commissie concludeert dat hier nog flinke stappen te zetten zijn.

Wij adviseren raad en college hierover in gesprek te gaan en om in de organisatie te blijven toetsen of het hanteren van de visie van brede welvaart ook leidt tot de beoogde effecten; zeker als deze visie wordt meegenomen in een link naar het kader van de duurzame ontwikkelingsdoelen (sustainable development goals). De commissie hoopt dat de raad en het college met elkaar en met de samenleving het gesprek aan blijven gaan over de beleidskeuzes die eerder zijn gemaakt en of deze (blijven) passen binnen de nieuwe, ontwikkelende visie van de raad. Hoewel de rekenkamercommissie herkent dat er veel op dit moment goed gaat, ziet de commissie ruimte voor verbetering. Vooral de samenhang tussen brede welvaart en het subsidiebeleid verdient versterking. Als de gemeente daadwerkelijk wil inzetten op brede welvaart zoals het college ook in haar reactie beaamt, vergt dit tijd, aandacht en een kritische blik van de gehele gemeentelijke organisatie (college, raad en ambtelijk apparaat). Namens de rekenkamercommissie van de gemeente Oude IJsselstreek, Arend Kloosterman Voorzitter

13 / 55

Nota van Bevindingen

14 / 55

1. Inleiding 1.1. Aanleiding Subsidiëring is een thema dat in ontwikkeling is in Oude IJsselstreek. Allereerst zijn per 1 januari 2018 nieuwe uitvoeringsregels voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport van kracht gegaan. In 2019 is hierover een evaluatie uitgevoerd waarbij de input van de verenigingen die de subsidie ontvangen is meegenomen. Deze evaluatie had geen betrekking op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de nieuwe subsidiebepalingen. Daarnaast heeft de gemeente sinds 2020 aandacht voor de elf dimensies van brede welvaart. Deze dimensies weerspiegelen het welzijn in brede zin en betreffen veiligheid, milieu, gezondheid, subjectief welzijn, balans tussen werk en privé, wonen, onderwijs, materiële welvaart, maatschappelijke betrokkenheid, sociale relaties en banen. De gedachte achter deze dimensies is dat veranderingen in de samenleving altijd in relatie zijn met andere ontwikkelingen. De Rekenkamercommissie is benieuwd hoe deze ontwikkeling gekoppeld is/kan worden aan de inzet van subsidies. Immers, een sportvereniging bijvoorbeeld zorgt niet alleen voor een mogelijkheid tot ontspannen en het vormen van sociale relaties maar draagt ook bij aan een goede gezondheid van mensen. Veel verenigingen kunnen in hun essentie dus een belangrijke bijdrage leveren aan het verbeteren van verschillende dimensies van de brede welvaart.

Gelet op voornoemde ontwikkeling kent het onderzoek twee hoofddoelstellingen: • Inzichtelijk maken welk effect het verstrekken van subsidies heeft op de manier waarop verenigingen hun functie vervullen in de samenleving. • Handvatten bieden aan de raad om subsidiebeleid als sturingsmechanisme te gebruiken om de dimensies van de brede welvaart verder invulling te geven.

1.2. Onderzoeksvragen Dit onderzoek hanteert de volgende hoofdvraag: Hoe doeltreffend en doelmatig is het subsidiebeleid van de gemeente Oude IJsselstreek voor de maatschappelijke effecten in het kader van de brede welvaart?

Deze hoofdvraag is verder uitgewerkt in een aantal deelvragen: A. Begrip en omvang van subsidies 1. Wat verstaat de gemeente Oude IJsselstreek onder de basissubsidie welzijn cultuur en sport? 2. Wat verstaat de gemeente Oude IJsselstreek onder de subsidie maatschappelijke effecten? 3. Welk beleid heeft de gemeente Oude IJsselstreek vastgelegd over brede welvaart en welke doelstellingen zijn hiervoor geformuleerd?

15 / 55

4. 5. 6.

Wat is de totale omvang van de verstrekte subsidies, hoe worden deze gemonitord en aan welke instellingen worden die verstrekt? Is er een eenduidig register, waarin alle verleende subsidies per jaar zijn opgenomen? Is in de subsidieregeling vastgelegd wat de gemeente beoogt?

B. Per subsidieontvanger 7. Zijn de beleidsdoelen en de maatschappelijke prestaties, die met de subsidies beoogd worden, vooraf zo concreet en meetbaar mogelijk geformuleerd en kenbaar gemaakt aan de ontvanger van de subsidie? 8. Is er een duidelijke relatie tussen deze doelen en de gevraagde prestaties? Zijn deze gebaseerd op een subsidieregeling of op een ander vastgesteld document? 9. Welke activiteiten worden gesubsidieerd, welke bedragen zijn hiermee gemoeid en wat zijn de beoogde maatschappelijke prestaties? 10. Wordt vooraf duidelijk gecommuniceerd hoe verantwoording van de besteding van de subsidie moet worden afgelegd? 11. Wordt er achteraf (in verhouding tot het bedrag van de subsidie) in de praktijk een duidelijke verantwoording van de besteding van de subsidie afgelegd? 12. Zijn de effecten van de activiteiten van de ontvanger van de subsidie ten aanzien van de gevraagde beleidsdoelen en de maatschappelijke prestaties zichtbaar, waardoor deze effecten geëvalueerd kunnen worden? 13. Welke maatschappelijke effecten zijn bereikt? Komen deze overeen met de beoogde maatschappelijke effecten? Zijn deze effecten te kwantificeren? 14. Wordt er, waar dat van toepassing is, gecontroleerd of het geld besteed is aan de doelen, waarvoor de subsidie is verleend? 15. Hoe ervaren subsidieaanvragende organisaties het subsidiebeleid en de uitvoering van de subsidieregeling? 16.

Welke effecten hebben de maatregelen voor de bestrijding van de coronapandemie gehad op de activiteiten van de subsidieontvanger? C. Rol en positie van de raad 17. Is de raad proactief geweest met betrekking tot de totstandkoming van zowel het subsidiebeleid als het beleid brede welvaart, de monitoring van doelen en effecten en het eventueel bijstellen van subsidieverstrekkingen? 18. Kan de raad op basis van de informatie van het college en de gesubsidieerde instellingen zijn controlerende en kaderstellende taak met betrekking tot het subsidiebeleid uitoefenen? D. Leerpunten 19. Welke aanbevelingen ter verbetering zijn mogelijk met betrekking tot het subsidiebeleid welzijn, cultuur en sport en het subsidiebeleid maatschappelijke effecten en de subsidieverstrekking in relatie tot de brede welvaart?

16 / 55

1.3. Normenkader Om de deelvragen te kunnen beantwoorden wordt in dit onderzoek gewerkt met een normenkader dat is vastgesteld door de Rekenkamercommissie. Aan het einde van elk hoofdstuk vindt een toetsing plaats op het normenkader. Op basis hiervan worden de conclusies van het onderzoek geformuleerd. Aspect

Gehanteerde norm

Begrip en omvang van

•

De ambities van de gemeente ten aanzien van brede welvaart zijn duidelijk.

subsidies

•

Deze ambities zijn duidelijk, consistent en meetbaar uitgewerkt in doelstellingen.

•

In de subsidieregeling zijn de doelen van de gemeente duidelijk opgenomen.

•

De omvang van de verstrekte en vastgestelde subsidies wordt op een navolgbare wijze gemonitord.

Per subsidieontvanger

•

Het is helder aan welke instellingen subsidies worden verstrekt.

•

Er is een eenduidig register, waarin alle verleende subsidies per jaar zijn opgenomen.

•

De beoogde beleidsdoelen en maatschappelijke doelen zijn vooraf concreet, duidelijk en meetbaar gemaakt en opgenomen in de subsidievoorwaarden.

•

Daarbij wordt onderbouwd dat met de gesubsidieerd activiteiten de beoogde prestaties kunnen worden gerealiseerd waarmee de beoogde doelen worden bereikt.

•

De te bereiken doelen vloeien voort uit de subsidieregeling en onderbouwd is dat deze kunnen bijdragen aan de brede welvaart.

•

Er wordt vooraf duidelijk gecommuniceerd over de wijze waarop de besteding van de subsidie moet worden verantwoord. De verantwoordingswijze is proportioneel aan de omvang van de subsidie. Dit is op een duidelijke manier opgenomen in de subsidievoorwaarden.

•

Conform de subsidievoorwaarden wordt achteraf een duidelijk verantwoording afgelegd over de besteding van de subsidie, de uitgevoerde activiteiten, de geleverde prestaties en de bereikte doelen.

•

De verantwoording wordt getoetst aan de subsidievoorwaarden op basis waarvan de subsidie, zo nodig aangepast, wordt vastgesteld.

•

Aannemelijk wordt gemaakt dat met de subsidie is bijgedragen aan de brede welvaart.

•

De subsidie(relatie) wordt periodiek geëvalueerd.

•

De subsidieaanvragende organisaties ervaren het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan als voldoende. Zij herkennen de inzet gericht op de brede welvaart.

Rol en positie van de raad

•

De raad stelt proactief kaders voor het subsidiebeleid en het beleid brede welvaart.

•

De raad vraagt en krijgt van het college informatie over de uitvoering van het subsidiebeleid. Deze informatie wordt begrijpelijk gebracht en biedt een volledig inzicht in de inzet en doeltreffendheid van de subsidies.

17 / 55

1.4. Aanpak en scope Aanpak Dit onderzoek is uitgevoerd in acht stappen. Deze stappen en de bijbehorende planning zijn schematisch weergegeven in onderstaand figuur:

In het startgesprek zijn de onderzoeksvragen en het normenkader vastgesteld. In de eerste stap heeft er een analyse plaatsgevonden van relevante documenten en zijn er interviews afgenomen met ambtelijk betrokkenen en de verantwoordelijke wethouder. Tussentijds is er een enquête uitgezet in Microsoft Forms onder verenigingen die in 2021 de basissubsidie hebben aangevraagd (zie bijlage 2 voor de vragenlijst die is uitgezet). De enquête is uitgezet op 27 september 2021, waarna er op 14 oktober 2021 nogmaals een reminder is verstuurd. In totaal hebben 46 personen de enquête ingevuld (peildatum 16 november 2021). Na deze analyse is er een casusstudie uitgevoerd, waarbij er gesprekken zijn gevoerd met drie verenigingen. Deze verenigingen zijn geselecteerd op hun locatie in de gemeente, hun activiteiten en de hoogte van hun subsidie (zie bijlage 1 voor een complete lijst met geïnterviewde personen). Aanvankelijk was het de bedoeling om met vijf verenigingen in gesprek te gaan. Dit is helaas net gelukt. In totaal zijn er in de periode medio oktober – medio november circa 20 verenigingen gecontacteerd. Het was complex om – in aanvulling op de medewerking via de enquête – verenigingen bereid te vinden om ook deel te nemen aan de casusstudie. De uitkomsten van de casusstudie komen terug in paragraaf 3.3.

Vervolgens is er op 18 november 2021 een raadssessie georganiseerd met een vertegenwoordiging van de gemeenteraad. Hierbij is vooral gekeken naar de positie van de raad en de invulling van haar kaderstellende en controlerende rol. Op basis van de analysefase, de enquête, de casusstudie en de raadsessie is er een conceptrapportage opgesteld. Deze conceptrapportage wordt bij dezen voor ambtelijk en bestuurlijk wederhoor teruggelegd bij de gemeente. Scope De gemeente Oude IJsselstreek onderkent vijf verschillende soorten subsidies: • Subsidie evenementen • Basissubsidie welzijn, cultuur en sport • Subsidie maatschappelijke effecten • Subsidie voor organisaties van kinderopvang • Subsidies voor monumenten.

18 / 55

Gegeven de aanleiding voor dit onderzoek, zoals geschetst in paragraaf 1.1, richt dit onderzoek zich op organisaties die in aanmerking komen voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport. Binnen deze groep organisaties wordt in dit onderzoek gefocust op de aanvragen die zij doen voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport en/of voor de subsidie maatschappelijke effecten. Dit onderzoek richt zich niet op de concrete resultaten die verenigingen boeken binnen de dimensies van brede welvaart (wat draagt een vereniging bij), maar hoe de verenigingen bijdragen aan de verschillende dimensies. Zo wordt er niet worden gekeken hoeveel een sportvereniging bijdraagt aan een stijgende levensverwachting (en dus aan de dimensie gezondheid), maar kijken we naar de verschillende dimensies waarop een sportvereniging zou kunnen bijdragen en óf dat ook het geval is.

1.5. Leeswijzer In dit rapport komen de volgende hoofdstukken aan bod: 1. Inleiding: met aanleiding, onderzoeksvragen, aanpak en planning en het normenkader. 2. Het subsidiebeleid op papier: hierin vindt een evaluatie plaats van het subsidiebeleid zoals deze in de subsidieverordening is opgenomen. Ook wordt in dit hoofdstuk het concept brede welvaart geïntroduceerd, alsmede de wijze waarop de gemeente dit concept op dit moment hanteert. 3. Het subsidiebeleid in de praktijk: hierin wordt gekeken naar de wijze waarop het beleid doorwerkt in de praktijk, middels de uitkomsten van de enquête en de casusstudie. Ook wordt hierin gekeken naar de manier waarop brede welvaart wordt versterkt door verenigingen en de activiteiten die zij ontplooien. 4. Rol van de raad: hierin wordt gekeken naar de rol van de raad in het subsidiebeleid en de mate waarin zij haar kaderstellende en controlerende rol kan invullen. Ook wordt de informatievoorziening rond het subsidiebeleid geëvalueerd.

19 / 55

2. Het subsidiebeleid op papier In dit hoofdstuk staan we stil bij het begrip en de omvang van de subsidies in de gemeente Oude IJsselstreek en verkennen we het concept ‘brede welvaart’. In paragraaf 2.1 kijken we hierbij hoe het subsidiebeleid op papier staat, welke verschillende regelingen de gemeente onderscheidt en welke beleidskeuzes aan de opzet van het subsidiebeleid ten grondslag liggen. Vervolgens zoomen we in op de omvang van het subsidiebeleid (paragraaf 2.2) en verdiepen we het begrip ‘brede welvaart’ (paragraaf 2.3). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een overkoepelende duiding van het subsidiebeleid op papier (2.4).

2.1. Het subsidiebeleid 2.1.1. Regelingen Subsidiebeleid Oude IJsselstreek Het huidige subsidiebeleid van de gemeente Oude IJsselstreek is het resultaat van een beleidsherijking die in 2018 plaatsvond. Tot aan 2018 kende de gemeente Oude IJsselstreek een Algemene Subsidieregeling uit 2008, met daaraan gekoppeld de uitvoeringsregels subsidie welzijn, cultuur en sport Oude IJsselstreek 2008.2 In 2018 trad echter de nieuwe basissubsidie welzijn, cultuur en sport in werking die de vorige uitvoeringsregels verving. In oktober dat jaar werd ook de Uitvoeringsregels Subsidie Maatschappelijke Effecten vastgesteld die in werking zijn getreden per 1 januari 2020. Deze aanpassingen hebben ertoe geleid dat er anno 2021 vijf (basis) subsidieregelingen van kracht zijn in de gemeente, te weten3: • De subsidie evenementen. • De basissubsidie welzijn, cultuur en sport. • De subsidie maatschappelijke effecten. • De subsidie voor organisaties van kinderopvang. • De subsidies voor monumenten. Tevens is in september 2020 de huidige Algemene Subsidieverordening 2021 (ASV) vastgesteld door de gemeenteraad. De ASV vervangt de verouderde Algemene Subsidieregeling 2008 en vormt de wettelijke basis waarin de vijf (basis)subsidieregelingen zijn geland.

In de ASV worden een aantal meer procesmatige zaken vastgesteld, zoals de verplichte stukken die moeten worden aangeleverd bij een subsidieaanvraag, termijnen voor het indienen van een aanvraag en de goedkeuring hiervan, en de vaststelling en verantwoording van de subsidies.4 Zoals in paragraaf 1.4 (Scope) is toegelicht, concentreert dit onderzoek zich hoofdzakelijk op twee regelingen: de basissubsidie welzijn, cultuur en sport en de subsidie maatschappelijke effecten. Hieronder worden de twee regelingen verder toegelicht en wordt ingegaan op de achterliggende motivatie om deze regelingen in te stellen.

2

Algemene Subsidieregeling, gemeente Oude IJsselstreek 2008

3

Uitvoeringsregels gemeente Oude IJsselstreek 2018 (aanpassing 2020)

4

Algemene Subsidieverordening 2021 gemeente Oude IJsselstreek, d.d. 24 september 2020.

20 / 55

Basissubsidie welzijn, cultuur en sport De uitvoeringsregels basissubsidie welzijn, cultuur en sport 2018 zijn in april 2017 door het college van B en W vastgesteld en zijn per 1 januari 2018 van kracht gegaan met een overgangsregeling.5 In de uitvoeringsregels is vastgelegd welke organisaties in aanmerking komen voor een basissubsidie. Het gaat om organisaties die onderdeel uit maken van de volgende clusters: • Binnensportverenigingen • Buitensportverenigingen • Gehandicaptensportverenigingen • Zangverenigingen • Muziekverenigingen • Toneelverenigingen • Carnavalsverenigingen • Oudheidkundige verenigingen • (Volks)dansverenigingen • Ouderenverenigingen • Vrouwenverenigingen • Gemeentelijke afdelingen De Zonnebloem • EHBO-verenigingen • Jeugdverenigingen/scouting • Overige verenigingen die kernactiviteiten ontplooien gericht op het ontmoeten, meedoen, bewegen en ontspannen van de leden. Organisaties uit voornoemde clusters komen in de basis jaarlijks in aanmerking voor een subsidienorm per (jeugd)lid. Het toegekende wordt bepaald op basis van twee criteria: het aantal (jeugd)leden en de eigen bijdrage of contributie dat een (jeugd)lid betaalt. In de praktijk betekent dit dat een organisatie (maximaal) € 35 subsidie per (jeugd)lid ontvangt en (maximaal) € 65 per lid gehandicaptensport.

Hierbij geldt dat een subsidie per lid niet hoger mag zijn dan 20% van de eigen bijdrage en een subsidie per jeugdlid mag niet hoger zijn dan 50% eigen bijdrage. Aanvullend op de basissubsidienorm kunnen organisaties – incidenteel – een accommodatie stichtingskostensubsidie, een jubileumsubsidie en een subsidie voor Koningsdag en de Dodenherdenking aanvragen.6 De basissubsidie welzijn, cultuur en sport kent een aantal achterliggende beweegredenen. Tijdens een presentatie aan verenigingen en organisaties ter voorbereiding op de invoering worden de volgende uitgangspunten voor de nieuwe regeling toegelicht7:

5

Evaluatie Uitvoeringsregels basissubsidie welzijn, cultuur en sport, 2018

6

Uitvoeringsregels basissubsidie welzijn, cultuur en sport, 2018 (aanpassing 2020)

7

Presentatie Toelichting Uitvoeringsregels basissubsidie welzijn, cultuur en sport 2018, d.d. 23 maart 2017

21 / 55

• • • • • • • • • •

“Alle verenigingen zijn van waarde en belang in het sociaal domein. Deze subsidieregeling past daarbij. Vereenvoudiging van de regeling; Alle verenigingen behandelen we gelijk: rechtvaardigheid; Subsidiabele vereniging moet voldoende aan enkele basisvoorwaarden; Subsidie is gericht op: meedoen-ontmoeten-bewegen-ontspannen; Subsidie is niet voor instandhouding verenigingen. Dat is een verantwoordelijkheid van verenigingen/leden zelf; Subsidie is niet gericht op prestatie-/ambitieniveau. Dat is een verantwoordelijkheid van verenigingen/leden zelf; Alle actieve leden zijn subsidiabel: er is een relatie tussen subsidie en contributie; Er is één subsidieplafond voor alle verenigingen; Er wordt een overgangsregeling gehanteerd.”

Vanuit de interviews worden voornoemde uitgangspunten voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport, onderstreept en verder toegelicht. Uit de gesprekken komt naar voren dat de oude regeling uit 2018 bestond uit verschillende kleine regeling. Dit resulteerde in een arbeidsintensief voor verenigingen en gemeenten. De gemeente had behoefte aan een eenvoudiger met als twee belangrijkste criteria: het ledenaantal en het contributiebedrag.8 Er wordt benadrukt dat de basissubsidie vooral gericht is op het in de basis waarderen van organisaties in de gemeente Oude IJsselstreek. Dit vanuit de gedachte dat verenigingen vanuit hun bestaansrecht al een toegevoegde waarde hebben voor de lokale gemeenschap. De gemeente kiest hierbij bewust voor het financieren van breedte boven ambitie of prestaties.9 Dit is een wijziging ten opzichte van de basissubsidie welzijn, cultuur en sport uit 2008. In de vorige regeling werd namelijk ook subsidie toegekend voor deskundigheidsbevordering/kadervorming bij (met name culturele) verenigingen.10 Die financiering, waarmee bijvoorbeeld dirigenten werden betaald, is met de vereenvoudiging van de huidige regeling weggevallen.

Oude IJsselstreek wil zich met de basissubsidie dus nadrukkelijk profileren als een inclusieve gemeente waarin meedoen in de samenleving wordt gestimuleerd.11 Echter, het uitgangspunt hierbij is dat dat de verenigingen zelf verantwoordelijk blijven voor de instandhouding van de organisatie. De gemeente kan verenigingen in de basis ondersteunen maar wil niet de primaire financiering van een vereniging op zich nemen.12 Subsidie maatschappelijke effecten In 2020 zijn de uitvoeringsregels subsidie maatschappelijke effecten in werking getreden. Deze regeling vervang per 1 januari 2020 de ‘Uitvoeringsregels subsidie stichtingen 2018’. Met deze regels wil de gemeente Oude IJsselstreek “activiteiten van organisaties stimuleren, die van toegevoegde waarde zijn, bijdragen aan de gewenste maatschappelijke effecten van de gemeente, in lijn zijn met de leidende principes en vallend onder ten minste een van de thema’s van het sociaal domein.”13

8

Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021

9

Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021

10

Uitvoeringsregels Subsidie welzijn, cultuur en sport 2008, Gemeente Oude IJsselstreek, januari 2008

11

Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021 en Interview ambtelijk, d.d. 6 oktober 2021

12

Uitvoeringsregels Subsidie welzijn, cultuur en sport 2008, Gemeente Oude IJsselstreek, januari 2008

13

Uitvoeringsregels Subsidie Maatschappelijke Effecten, 2018 (versie 2020)

22 / 55

Met de subsidie maatschappelijke effecten richt de gemeente Oude IJsselstreek zich op de financiering van specifieke activiteiten. Organisaties kunnen in aanmerking komen voor deze subsidie op voorwaarde dat de activiteiten die zij ontplooien: • Geen basisactiviteiten zijn. • Van toegevoegde waarde zijn voor de inwoners van de gemeente Oude IJsselstreek. • Gekoppeld zijn aan een van de zes thema’s van het sociaal domein (1. Opvoeden, leren en ontwikkelen; 2. Werken, verdienen en uitgeven; 3. Samenleven en meedoen; 4. Gezond leven, bewegen en ontspannen; 5. Wonen en veilig leven; en 6. Verzorgen, verplegen en verhelpen). • Aanvullend en/of vernieuwend zijn in het sociaal domein;. • Voor en door bewoners zijn. • Aansluiten bij het gewenste maatschappelijke effect. Wat bedoelt de gemeente met het gewenste maatschappelijke effect? De gemeente Oude IJsselstreek wil de volgende maatschappelijke effecten bewerkstelligen: • a. Inwoners hebben zelf de regie en nemen zelf de verantwoordelijkheid om (samen) oplossingen te vinden en kunnen deze uitvoeren met zo min mogelijk interventies. • b. Kinderen/jongeren kunnen zich maximaal ontwikkelen en groeien op tot zelfstandige en betrokken inwoners. • c. Inwoners ervaren optimale vitaliteit door een gezonde en stimulerende leefomgeving en voldoende ruimte voor sport en beweging. Daarbij is een basisniveau met kunst en cultuur aanwezig. • d.

Inwoners zijn bereid om naar eigen kunnen, betaald of onbetaald, een bijdrage te leveren aan de samenleving Vanuit de interviews wordt aangegeven dat de subsidie maatschappelijke effecten is ingesteld nadat de gemeente constateerde dat er onder het vorige beleid een aantal organisaties was dat een vast bedrag ontving zonder dat daar een duidelijke prestatie tegenover stond. Dit wierp de vraag op of dergelijke organisaties wel gemeentelijke subsidie nodig hadden. Met de subsidie maatschappelijke effecten probeert de gemeente nu organisaties gerichter te ondersteunen op het leveren van een toegevoegde waarde aan geformuleerde doelen.14 Uit de gespreksronde komt ook naar voren dat het begrip ‘toegevoegde waarde’ niet tot in de details is uitgewerkt. Dit is volgens betrokkenen een bewuste keuze geweest omdat dit ruimte laat voor de uitvoering van de regeling. Het is aan de ambtenaren binnen de gemeente om te bepalen of een activiteit bijdraagt aan een doel zoals dit in de regeling is opgenomen en om in te schatten of een initiatief maatschappelijk waardevol is of niet.15

2.1.2. Analyse – het subsidiebeleid Het subsidiebeleid van de gemeente Oude IJsselstreek heeft in het nabije verleden een duidelijke ontwikkeling doorgemaakt. Beleidsmatig zijn er aanpassingen geweest in de verordening en de uitvoeringsregels. We nemen daarbij ook duidelijke keuzes waar ten aanzien van het type subsidie dat de gemeente verstrekt. Zo constateren we voor de basissubsidie welzijn, cultuur en sport dat de focus ligt op het subsidiëren van de breedte van het verenigingsleven. Aan deze subsidie worden dan ook geen concrete of meetbare doelen gesteld, los van het feit dat activiteiten moeten bijdragen aan meedoen, ontmoeten, bewegen en ontspannen.

14

Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021

15

Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021

23 / 55

Voor de subsidie maatschappelijke effecten geldt daarentegen dat de subsidieaanvrager wordt uitgedaagd goed te onderbouwen welke bijdrage hij met zijn activiteiten levert aan een thema binnen het sociaal domein. Tegenover deze subsidie staan concrete prestaties die moeten bijdragen aan door de gemeente beschreven gewenste effecten. De inzet van deze subsidie is dus specifieker en doelgerichter dan de basissubsidie welzijn, cultuur en sport, waarbij verenigingen ondersteund worden vanuit het in de breedte meedoen in de samenleving.

2.2. Omvang van subsidies 2.2.1. Ontwikkeling in omvang van subsidies – beschrijving Omvang basissubsidie 2017 en 2020 In paragraaf 2.1 beschreven we dat in 2018 de huidige basissubsidie welzijn, cultuur en sport in werking is getreden. Deze regeling kent een aantal andere uitgangspunten dan de regeling uit 2008. In deze paragraaf staan we stil bij het effect van de beleidswijziging op de totale omvang van de basissubsidie. Vanuit de organisatie ontvingen we onderstaand overzicht dat een beeld geeft van de totale omvang van de basissubsidie in 2017 (vóór de herijking) en de som van de basissubsidie in 2020 (na de herijking van de basissubsidie).16 Aan de tabel hebben wij zelf de kolom ‘Verschil in %’ toegevoegd om de ontwikkeling qua omvang per cluster te kunnen duiden. Tabel 1. Omvang basissubsidie welzijn, cultuur en sport 2017 en 2020

Cluster Binnensportverenigingen Buitensportverenigingen gehandicaptensportverenigingen Cluster welzijn doelgroep Cultuur overig Cluster EHBO, scouting en wereldwinkel Muziekverenigingen Zangverenigingen Eindtotaal

Som van Subsidie 2017 € 104.666,42 € 140.274,83 € 4.156,43 € 8.134,34 € 8.302,56

Som van Subsidie 2020 € 83.353,50 € 170.459,36 € 7.995,00 € 16.552,03 € 8.688,77

€ 10.530,00 € 83.711,88 € 45.085,81 € 404.862,27

€ 8.146,68 € 30.797,70 € 30.338,90 € 356.331,94

Verschil in % 20,3% 21,5% 92,4% 103,5% 4,7% 22,7% 63,2% 21,6% 12%

Bovenstaande tabel toont een daling aan van het totaal aan verleende basissubsidies in de periode 2017-2020. Tussen clusters zijn er daarbij echter wezenlijke verschillen waarneembaar. Aan de ene kant is de totale omvang aan subsidies voor buitensportverenigingen, gehandicaptensportverenigingen en welzijn doelgroep (o.a. vrouwen- en seniorenverenigingen) toegenomen. Anderzijds zien we bij het cluster EHBO, scouting en wereldwinkel, en de muzieken zangverenigingen een afname van de totale omvang aan subsidies in de periode 2017-2020.

16

Totaaloverzicht Basissubsidies Welzijn Cultuur en Sport 2020 (Excel)

24 / 55

Als belangrijkste verklarende factor voor het verschil in omvang van clusters wordt in de gesprekken de vereenvoudiging van de basissubsidie aangewezen.17 Onder de huidige regeling zijn namelijk de twee belangrijkste criteria om een basissubsidie te ontvangen: het ledenaantal en het bedrag aan contributie. De basissubsidie welzijn, cultuur en sport uit 2008 voorzag daarentegen onder andere ook in een subsidie voor deskundigheids- en kadervorming, een subsidie per bespeeld instrument van een muziekvereniging en een aanvullend vast bedrag voor EHBO-verenigingen.18 Hoewel de totale omvang aan basissubsidies met de huidige regeling is afgenomen, wordt zowel bestuurlijk als ambtelijk aangegeven dat Oude IJsselstreek een relatief ruimhartig subsidiebeleid heeft19. Betrokkenen baseren zich hierbij op een regionale analyse die begin dit jaar is gemaakt. Hierbij zijn de subsidievoorwaarden van de acht Achterhoekse gemeenten gelegd langs twee voorbeeldsportverenigingen. Uit deze exercitie kwam voren dat de gemeente Oude IJsselstreek – vanuit Achterhoeks perspectief – het meeste subsidie verleent aan deze fictieve sportverenigingen20. Monitoring en register Veel gemeenten maken gebruik van een centraal subsidieregister dat een overzicht biedt van alle subsidies die de gemeente verstrekt over een bepaalde periode.

Blijkens de gesprekken maakt de ambtelijke organisatie in Oude IJsselstreek geen gebruik van een dergelijk centraal register. Wel is er een Excel-bestand met gegevens over subsidies; deze wordt opgesteld aan de hand van verantwoording uit het financieel systeem. De verantwoordelijkheid voor de monitoring van dit Excel-bestand ligt bij één beleidsmedewerker binnen de gemeente.21

2.2.2. Analyse - ontwikkeling in omvang van subsidies In de periode 2017-2020 is de totale omvang van subsidies afgenomen. Hierbij zijn verschillen waarneembaar in de mate waarin clusters van verenigingen erop voor- of achteruit zijn gegaan. Zo zijn enerzijds de totale subsidiegelden voor buitensportverenigingen toegenomen en is anderzijds de totale subsidiepot voor muziek- en zangverenigingen afgenomen. De belangrijkste verklarende factor voor het verschil tussen clusters is het feit dat er onder de huidige regeling geen subsidie meer wordt verstrekt voor deskundigheids- en kadervorming. Dit heeft uiteenlopende effecten op verenigingen omdat zij een andere kostenstructuur hebben. Er wordt in interviews aangegeven dat buitensportverenigingen in de gemeente Oude IJsselstreek vaak minder gekwalificeerde opleiders/trainers nodig hebben, terwijl de kaderkosten voor de muzikale leiders bij muziek- en zangverenigingen aanzienlijk zijn. De buitensportverenigingen beschikken daarentegen vaak wel over een relatief groot ledenaantal, de belangrijkste indicator voor subsidie onder de huidige regeling, zeker als dit wordt afgezet tegenover het aantal leden bij individuele muziek- en zangverenigingen.22

17

Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021 en Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021

18

Uitvoeringsregels Subsidie welzijn, cultuur en sport 2008, Gemeente Oude IJsselstreek, januari 2008

19

Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021 en Interview bestuurlijk, d.d. 4 oktober 2021

20

E-mail ambtelijke organisatie Oude IJsselstreek, d.d. 4 november 2021

21

Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021

22

Interview ambtelijk, d.d. 28 september 2021

25 / 55

Betrokkenen binnen de gemeente geven – ondanks de daling van de totale basissubsidiegelden – te kennen dat Oude IJsselstreek regionaal bezien een ruimhartig subsidiebeleid heeft. Hierbij moet wel worden benadrukt dat deze bewering is gestoeld op een analyse die zich specifiek richt op (fictieve) sportverenigingen23. Ook uit tabel 1 blijkt dat met name de (buiten)sportverenigingen hebben ‘geprofiteerd’ van de wijze waarop de subsidieregeling is opgebouwd met de focus op contributie betalende leden. Voor zover wij hebben kunnen achterhalen richt de analyse die ons is toegezonden zich niet op verenigingen die deel uit maken van andere clusters. Ambtelijk wordt op dit moment een Excel-lijst bijgehouden die wordt opgesteld vanuit de financiële administratie. Dit stelt de organisatie op dit moment in staat om zicht te houden op de omvang van subsidies. Dit is een werkbare aanpak, maar in onze ogen wel kwetsbaar doordat de lijst handmatig moet worden bijgehouden en deze monitoring sterk persoonsafhankelijk is. Bij het wegvallen van deze persoon is het de vraag hoe goed het overzicht geborgd is binnen de organisatie.