21-381 Rekenkamer - Rekenkamerrapport Participatie en Omgevingswet.pdf

34 Brief namens omwonenden, 9 april 2019; Inspreken commissievergadering raadsfracties gemeente Oude IJsselstreek op 5 februari 2020 35

Brief namens omwonenden, 9 april 2019

36 Mail Hiddinga aan omwonende, 19 april 2019 37 Mail omwonende aan Hiddinga, 18 april 2019 38 Mail Hiddinga aan omwonende, 19 april 2019 39 Mail Hiddinga aan omwonende, 16 april 2019 40 Collegevoorstel 20 april 2020 41 Collegebesluit herontwikkeling Kon. Emmastraat – Kon. Julianalaan Varsseveld, 4 mei 2020 42 Brief werkgroep behoud groen 43 Brief namens omwonenden, 9 april 2019

23

Rollen en verantwoordelijkheden Ondanks de ambitieuze voornemens die de gemeente heeft geformuleerd in het coalitieprogramma en de communicatievisie, ligt de nadruk op informeren via informatieavonden en inloopavonden. Hoewel dit in essentie geen probleem is, hadden de omwonenden andere verwachtingen van het participatieproces. Hoewel omwonenden konden participeren, hebben zij het gevoel dat de informatieavonden nergens toe hebben geleid omdat ze verwachtten inbreng te hebben in de locatie. 44 Politiek–bestuurlijk samenspel: Raad stuurt bij nadat inwoners de raad herhaaldelijk betrekken De raad heeft het college opdracht gegeven om huizen te bouwen, eerst binnen de bebouwde kom en ook op eigen gronden. 45 Op het moment dat de gemeente het participatietraject rondom de Emmastraat opstartte, werkte de raad aan het plan om inbreiding op groen mogelijk te maken. Het college heeft vervolgens de Emmastraat geselecteerd als optionele bouwlocatie. De raad heeft hiermee ingestemd. Het college heeft de raad op een aantal momenten in het participatietraject aangehaakt. De raad is daarmee goed op de hoogte gesteld van de bouwplannen op de Emmastraat. De raad wordt een aantal keer in het traject door omwonenden betrokken.

Op 3 mei 2019 laten omwonenden schriftelijk aan de raad weten dat de interpretaties van de wethouder en de omwonenden over de eerste informatieavond uiteenlopen.46 Na de tweede bijeenkomst heeft de werkgroep ‘Behoud Groen’ alle raadsfracties aangeschreven. In eerste instantie hebben de fracties niet gereageerd,47 maar na een tweede brief is de werkgroep door een aantal fracties uitgenodigd voor een gesprek. Naar aanleiding van deze gesprekken heeft één raadslid Varsseveld bezocht, om voeling te krijgen voor geschikte en ongeschikte bouwlocaties in Varsseveld. Daarnaast heeft een omwonende op 5 februari 2020 ingesproken in de raad namens de werkgroep.48 Hij wijst raadsleden op de onverenigbaarheid van de plannen aan de Emmastraat met beleidsvoorkeuren die de gemeente eerder uitsprak, zoals het betrekken van inwoners en de wens voor meer groen. Na het inspreken heeft de omwonende geen reactie ontvangen van de raad. Op 14 september 2020 spreekt de omwonende nogmaals in bij de raad namens de werkgroep om de petitie toe te lichten.49 Op 16 juni 2020 is de petitie aan de raad aangeboden. Vanaf dit moment mengt de raad zich inhoudelijk in het proces: de raad wijzigt de kaders die hij eerder aan het college heeft meegegeven. De raad geeft aan blij te zijn dat inwoners zich op deze manier laten horen.

Het is volgens de raad ‘de ultieme vorm van burgerparticipatie’.50 De raad bespreekt de petitie in de raadcommissie, waar wordt besloten om verder na te denken over de beleidskaders. Ook stellen verschillende fracties zeven schriftelijke vragen aan het college met betrekking tot woningbouw en de bouw aan de Emmastraat.51 Uiteindelijk zet de raad door middel van een motie een streep door de plannen aan de Emmastraat. Externe factoren In gesprekken wordt aangegeven dat de betrokkenen het lastig vonden om gezamenlijke oplossingen te vinden. De belangen en wensen van omwonenden stonden recht tegenover de wensen van de gemeente. Omwonenden geven vooral aan dat zij tegen iedere vorm van bebouwing van de groenstrook zijn en niet geloven in de urgentie van de elf woningen die de gemeente op de groenstrook wil realiseren.52 Dit uitgangspunt vormt een lastige basis voor gemeente en omwonenden om nader tot elkaar te komen. Uiteindelijk leidt dit tot een weinig constructieve houding van betrokkenen, zowel bij de gemeente als bij de omwonenden. De sfeer tijdens de informatieavonden was niet goed. De ambtenaren en wethouder zouden de omwonenden met weinig begrip tegemoet zijn getreden. Ook zouden medewerkers tijdens de tweede informatieavond hebben geuit dat zij geïrriteerd zijn doordat de omwonenden beperkt meebewegen.53

44 Verslag derde bewonersavond 45

Memo Woningbouw in Varsseveld, 23 juni 2020

46 Brief omwonenden groenstrook Kon. Emmastraat-Kon. Julianalaan-Kon. Wilhelminalaan, 3 mei 2019 47 Mail aan Hiddinga vanuit ambtelijke organisatie, 28 mei 2019 48 Inspreken commissievergadering raadsfracties gemeente Oude IJsselstreek op 5 februari 2020 49 Inspreken raadsvergadering 14 september 2020 Werkgroep behoud Groen 50 NOS ‘Buurt Varsseveld reikt petitie uit aan raad’, 17 juni 2020 51 Memo Beantwoording vragen m.b.t. woningbouwplan Kon. Emmastraat – Varsseveld, 21 juli 2020 52 Brief samen voor elkaar; Collegevoorstel herontwikkeling Kon. Emmastraat – Kon. Julianalaan Varsseveld 4

mei 2020

53 Verslag derde bewonersavond; Inspreken commissievergadering gemeente Oude IJsselstreek op 5 februari 2020

24

Tot de derde bijeenkomst is er weinig gedaan om nader tot elkaar te komen. Dit heeft gevolgen voor het vertrouwen dat de omwonenden hebben in de gemeente: “voor de toekomst betekent het helaas dat u niet meer op ons en op veel andere inwoners hoeft te rekenen voor deze vormen van medezeggenschap of participatie.”54 Bij de derde bijeenkomst wilde de gemeente met omwonenden in gesprek om toelichting te geven op het collegebesluit en om te onderzoeken of omwonenden en gemeente nader tot elkaar konden komen.55 Bij de bijeenkomst waren de wethouder, een ambtenaar en een paar raadsleden aanwezig. In totaal waren er 13 personen aanwezig. Tijdens de avond hebben omwonenden hun teleurstelling over het proces geuit en hebben omwonenden een presentatie laten zien waarin ze beargumenteerden waarom bouwen op ‘rotte plekken’ beter is. De wethouder heeft nogmaals toegelicht hoe de bouwplannen tot stand zijn gekomen en gewezen op de woningnood. Aan het eind van de avond heeft de wethouder zijn excuses aangeboden voor de manier waarop het proces is verlopen.56 Hoewel omwonenden en gemeente bij hun standpunt bleven, hebben omwonenden en gemeente de bijeenkomst als zeer prettig ervaren.57

Casus Emmastraat: de rode draad Open en effectief proces Het participatieproces in de Emmastraat was beperkt open en effectief, zowel inhoudelijk als procesmatig. Hoewel de gemeente direct omwonenden heeft betrokken, is het onduidelijk of dit alle relevante belanghebbenden waren. Ook heeft de gemeente weinig ruimte gelaten voor een inhoudelijke dialoog over waar de woningen worden gevestigd (de locatie van het bouwproject), al kregen omwonenden wel de mogelijkheid om mee te denken over de invulling van het bouwproject zelf. Rollen en verantwoordelijkheden De gemeente nam vooral een informerende houding aan. Het was voor belanghebbenden niet altijd duidelijk dat het traject beperkt ruimte bood voor meedenken. Informatiepositie en transparantie De gemeente heeft in haar communicatie verwachtingen geschapen die zij niet waar kon maken. Zo presenteerde de gemeente een stedenbouwkundige opzet die niet financieel haalbaar bleek, een inschatting die de omwonenden al maakten. Ook waren de tussentijdse terugkoppeling en communicatie minimaal. Wanneer de gemeente onderdelen van het plan moet laten varen omdat het financieel niet haalbaar is, gaat de gemeente hier niet over in gesprek met de omwonenden. Belanghebbenden voelden zich onvoldoende geïnformeerd en betrokken. Politiek-bestuurlijk samenspel De actieve informatievoorziening van het college aan de raad was voldoende.

De raad heeft zich in een laat stadium van het proces inhoudelijk gemengd, op het moment dat er stevige weerstand vanuit de samenleving kwam. Door het stopzetten van de plannen aan de Emmastraat heeft de raad eerder vastgesteld beleid doorkruist. De raad houdt niet proactief een vinger aan de pols, maar neemt vooral een reactieve houding aan. De mate waarin de raad een zorgvuldige afweging en besluitvorming van alle relevante vragen en belangen heeft gemaakt, is onduidelijk. Het is duidelijk dat de raad uiteindelijk, aan de hand van de petitie, een adequaat beeld heeft van wat er leeft bij de omwonenden rond de groenstrook.

54 Brief samen voor elkaar 55 Uitnodiging derde informatieavond 56 Verslag derde bewonersavond 57 Verslag derde bewonersavond

25

2.2 /

Toekomstvisie

Het participatietraject in het kort In maart 2021 is de toekomstvisie ‘Maak Toekomst in Oude IJsselstreek’ vastgesteld door de gemeenteraad. Deze toekomstvisie schetst het strategisch perspectief van de gemeente Oude IJsselstreek voor de komende 10 jaar. De Toekomstvisie is de opmaat naar de omgevingsvisie van de gemeente Oude IJsselstreek, een omgevingsvisie 1.0. De gemeente heeft ervoor gekozen om niet alleen te focussen op de toekomst van de fysieke leefomgeving, maar ook elementen uit de sociale leefomgeving toe te voegen. Dit doet de gemeente omdat ze recht wil doen aan de integraliteit van de samenleving en aan de manier van werken van de gemeente. De gemeente werd bij het opstellen van de Toekomstvisie ondersteund door het bureau Hiemstra de Vries. Zij ondersteunden ook het intensieve en grondige participatietraject. De gemeente heeft informatie, kennis en meningen opgehaald in de samenleving. Er is over de volle breedte van de gemeente gesproken met inwoners, ondernemers, belangengroepen, maatschappelijke organisaties en verenigingen. De gemeente voerde in 2017, 2018 en 2019 in totaal meer dan 100 gesprekken met verschillende belanghebbenden. Er zijn expertsessies, inspiratiesessies, themabijeenkomsten en terugkoppelbijeenkomsten georganiseerd.

De gemeente sprak in expertsessies, bezocht door tientallen inwoners, over plattelandsontwikkeling, gezond samenleven, en economische ontwikkeling van de gemeente. In een ander spoor heeft de gemeente de identiteit van de Oude IJsselstreek verkend en uitgediept. Gesprekken met belangenverenigingen van de verschillende kernen hebben geleid tot een omschrijving van de identiteit van Oude IJsselstreek. Tijdens inspiratiesessies keek de gemeente naar de ontwikkelingen in de wereld om haar heen, en naar de betekenis ervan voor de gemeente Oude IJsselstreek. In themabijeenkomsten keek zij gericht naar onder meer integrale veiligheid, mobiliteit, economie, gezondheid en water. Open en effectief proces Gemeente heeft aanpak niet vooraf vastgesteld, maar het was wel doordacht In 2017 heeft de gemeente met de gemeenteraad en het college de richting van de Toekomstvisie bepaald, waarna een uitgebreid participatief traject kon starten. Bij aanvang van het proces heeft een startmoment met de raad plaatsgevonden, maar het traject is grotendeels incrementeel en intuïtief verlopen. Het proces voor de totstandkoming van de visie was niet vooraf vastgelegd, waardoor er ruimte bleef om bij te sturen waar dat nodig was. Er is eerst met open vizier opgehaald wat er leeft binnen de samenleving en wat er nodig is voor de totstandkoming van de Toekomstvisie en vervolgens is op intuïtie bijgestuurd.

Er was dus geen sprake van een vooraf vastgestelde aanpak. Maar wel van een doordachte aanpak: Voorafgaand aan het traject heeft de gemeente een krachtenveldanalyse uitgevoerd en zo in kaart gebracht wie en welke partijen zij wilde betrekken bij de totstandkoming van de Toekomstvisie. Aan de hand van de Factor C methode bepaalde de gemeente op welke manier de verschillende belanghebbenden betrokken werden (meeweten, meedenken, meewerken en meebepalen) en welke kernboodschappen de gemeente in wilde zetten per doelgroep. Ook heeft de gemeente een document opgesteld, waarin zij beschrijft welke spelregels gelden voor het betrekken van inwoners bij de totstandkoming van de toekomstvisie. Hierin staat per fase beschreven waarom ze inwoners betrekt, wanneer en op welke manier. Dit document is gedeeld met de raad. Gemeente heeft met een open houding haar best gedaan om iedereen te betrekken en heeft zo breed informatie opgehaald De gemeente heeft met veel verschillende belangengroepen, verenigingen, (maatschappelijke) organisaties en (keten)partners gesproken en heeft hen gevraagd wat zij wilden terugzien in de toekomstvisie. De inbreng van de verschillende belanghebbenden beperkte zich daarmee tot één thema binnen de Toekomstvisie en een hoog abstractieniveau.

De meeste partijen gaven aan dat het voldoende was voor dat moment De eerste fase van het participatietraject bestond vooral uit het ophalen van wensen en ideeën in de dorpen en bij organisaties en verenigingen. Hiervoor hebben verschillende gesprekken plaatsgevonden met de verschillende dorpsbelangenorganisaties (DPO’s), inwoners, verenigingen en scholen. Sommige dorpsverenigingen en belangenverenigingen vonden het lastig dat er geen conceptdocument was waar zij op konden reageren. De gemeente heeft hier echter bewust voor gekozen, zodat er in de gesprekken niet gereageerd, maar gecreëerd werd. De insteek was om informatie en vernieuwende inzichten uit de samenleving op te halen. Enkele dorpsbelangenorganisaties hadden zelf al een eigen toekomstvisie opgesteld voorafgaand aan de omgevingsvisie van de gemeente. De gemeente heeft deze als input voor de Toekomstvisie meegenomen. Daarnaast heeft de gemeente in deze fase gesproken met organisaties als zorgaanbieders, veiligheidsregio, geloofsgemeenschappen, plattelandsraad, ouderenbonden, schoolbesturen, waterschap en ondernemersverenigingen. De gemeente heeft uit de wensen, ideeën en visies de belangrijkste thema’s en opgaven voor de Toekomstvisie gedestilleerd en in een bijeenkomst besproken met vertegenwoordigers van de

26

belangen- en dorpsverenigingen, de (keten) partners die uitgenodigd zijn voor de eerste gesprekken, raadsleden en fractieassistenten. De doelstelling van deze avond was om genodigden bij te praten en mee te nemen in het opstellen van de Toekomstvisie en de komst van de Omgevingswet. Inzicht geven in wat het voorgaande jaar was opgehaald aan wensen en ideeën en wat de gemeente daarmee gedaan heeft. In de tweede fase van het participatietraject is de gemeente in gesprek gegaan over de verschillende thema’s en zijn expertsessies georganiseerd over verschillende belangrijke onderwerpen. Daarnaast heeft de gemeente inspiratiesessies georganiseerd, waarbij een afvaardiging van inwoners en organisaties uitgenodigd was. Deze sessies hadden vooral tot doel om aanwezigen te inspireren en informeren.58 De gemeente betrok vooral groepen bij het participatieproces, maar probeerde hierin wel om een zo breed mogelijke vertegenwoordiging van inwoners te betrekken. Het was lastig om de jeugd te betrekken. De gemeente heeft basisscholen weten te betrekken, maar voor andere groepen (in het voortgezet onderwijs) bleek dit erg lastig. Uiteindelijk heeft de gemeente een kleine groep jongeren bij elkaar kunnen krijgen, maar het was een uitdaging.

De gemeente heeft dus veel inzet gepleegd om input te krijgen van verschillende groepen en heeft ten aanzien van het betrekken van groepen en inwoners het onderste uit de kan gehaald. Reacties lijken goed meegenomen te zijn en plek te hebben gekregen in Toekomstvisie Verschillende partijen hebben kunnen reageren op de conceptversie van de Toekomstvisie. Uit de interviews blijkt dat deze reacties goed zijn meegenomen in de definitieve versie. De gemeente heeft in het traject met een open houding geluisterd naar de inbreng van belanghebbenden. Uit de inspraakprocedure bleek dat de meeste mensen met wie gesprekken zijn gevoerd, zich herkenden in de visie en hun inbreng terugzagen. Informatiepositie en transparantie Eind 2017 gaf de toenmalige projectleider een presentatie over de Omgevingswet en de omgevingsvisie aan de verschillende dorpsverenigingen. Op deze manier heeft de gemeente aangegeven wat van belanghebbenden verwacht werd in dit participatietraject en welke rol participatie heeft in de Omgevingswet. Gedurende het traject gaf de gemeente weinig tussentijdse terugkoppeling. Er was geen centraal punt, zoals een webpagina, waar geïnteresseerden konden zien wat de stand van zaken was rondom de toekomstvisie. De gemeente verstuurde wel nieuwsbrieven met daarin de stand van zaken. De mensen die zich hadden aangemeld voor de mailinglist ontvingen deze informatie.

Daarnaast konden geïnteresseerden informatie over de stand van zaken rondom de toekomstvisie vinden op gemeentepagina’s, bij raadsvergaderingen en vergaderingen van de commissie Fysieke Leefomgeving. De informatie over het participatieproces, de opgehaalde input en de stand van zaken was online raadpleegbaar. Maar alleen voor de zeer betrokken inwoners/belanghebbenden die hier zelf actief naar op zoek gingen. Er was ruimte voor ieders inbreng, maar de gemeente moest uiteindelijk keuzes maken welke opgaven opgenomen werden in de Toekomstvisie. Uit interviews blijkt dat hierover duidelijk is gecommuniceerd. Tijdens bijeenkomsten werd steeds de tijd genomen om terug te blikken op het voorgaande. De gemeente gaf terug wat zij heeft gedaan met de opgehaalde input en waarom en hoe het vervolgtraject eruit zou zien. Er zat twee jaar tussen de periode dat er participatie plaatsvond en het vaststellen van de visie. Betrokkenen werden in deze tussentijd enkele malen, maar niet op vaste momenten, geïnformeerd over de stand van zaken. Uit de inspraakprocedure bleek dat de meeste mensen met wie gesprekken zijn gevoerd, zich herkenden in de visie. Wel gaven sommigen aan dat de input die zij hadden geleverd gedetailleerder was dan dat ze in de visie teruglazen.

Politiek-bestuurlijk samenspel De input vanuit de gesprekken in de eerste fase van het participatietraject is vertaald naar eerste concepten en deze zijn aan de raad ter kennisgeving aangeboden. Op momenten dat er keuzes gemaakt werden is de raad betrokken, zoals bij aanvang van het traject en bij het bepalen van de opgaven die terug moesten komen in de Toekomstvisie. Toch was de raad het spoor gedurende het traject een aantal keer bijster, zo blijkt uit interviews. De raad was niet altijd op de hoogte van waar het college zat in het proces en welke stappen nog gezet moesten worden voor de totstandkoming van de Toekomstvisie. Gezien de duur en de complexiteit van het proces, is dit niet ongewoon. De actieve informatievoorziening vanuit het college was daarnaast niet overal in

58 Nieuwsbrieven #3 en #8

27

het proces toereikend om de raad in positie te stellen. Dit werd onder andere veroorzaakt doordat er geen vooraf afgestemde aanpak was vastgesteld. Uit interviews blijkt dat college en organisatie achteraf de raad steviger mee hadden willen nemen in de planvorming. Doordat dit nu beperkt is gedaan, was het lastig voor de raad om inbreng te leveren. Sinds dit participatietraject werkt de gemeente vaker met een startnotitie. De raad kon zich niet vinden in de eerste versie van de concept Toekomstvisie. Mede omdat het voor de raad niet duidelijk was wat hij nu ging vaststellen (de Toekomstvisie in de vorm van een website) en hij zich niet kon vinden in het abstractieniveau. De raad gaf aan, de visie te gedetailleerd te vinden. Het college besloot een nieuwe versie van de visie op te stellen, waarbij de raad meer werd betrokken. Zo hebben er verschillende sessies met de raad plaatsgevonden. Daarnaast is een begeleidingsgroep (uit iedere fractie één persoon) gevormd, om betrokken te blijven bij het proces van de totstandkoming van de Toekomstvisie. Externe factoren Met een omgevingsvisie en de Omgevingswet verandert het samenspel tussen samenleving, raad, college en ambtelijke organisatie.

De gemeente wordt ondersteund door een pilot vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) om dit samenspel op een vernieuwende manier invulling te geven, via de Democratic Challenge. Voorafgaand aan het participatietraject hebben hierover verschillende bijeenkomsten plaatsgevonden. Ook hebben de raad, het college, de ambtelijke organisatie en een grote groep inwoners een enquête ingevuld, opgesteld door het ministerie. De resultaten leidden tot een 0-meting: een foto van de lokale democratie van de gemeente. De Toekomstvisie is vooruitkijkend, waardoor deze niet veel weerstand oproept. Zij raakt mensen niet echt. Daarnaast is de visie erg abstract. Bij een abstracte visie is het moeilijk voor mensen om een mening te formuleren, zowel positief als negatief.

Casus Toekomstvisie: de rode draad Open en effectief proces Het participatietraject was dynamisch met veel ruimte om te experimenteren en gezamenlijk te ervaren waar behoefte aan was, zowel inhoudelijk als procesmatig. De verschillende belanghebbenden kregen, vroegtijdig in het proces, veel ruimte om hun wensen, meningen en behoeften over te brengen en er is veel gebruikgemaakt van de aanwezige kennis in de gemeente. Tijdens de bijeenkomsten werd de opgehaalde input duidelijk teruggekoppeld en waar mogelijk werden aanpassingen en toevoegingen gedaan. Rollen en verantwoordelijkheden De gemeente heeft voor dit visiestuk getracht bij zoveel mogelijk verschillende partijen input op te halen. Hun rol was daarmee duidelijk: wensen en behoeften aangeven voor de toekomst van de gemeente. Informatiepositie en transparantie De gemeente heeft voornamelijk rechtstreekse gesprekken gevoerd, waardoor belanghebbende wisten wat er van ze verwacht werd. Tussentijdse terugkoppeling en communicatie kon beter. Belanghebbenden moesten veelal zelf initiatief nemen om op de hoogte te blijven van het proces. Politiek-bestuurlijk samenspel De raad is door het college en de ambtelijke organisatie betrokken op momenten dat er keuzes gemaakt moesten worden. Toch was het voor de raad niet altijd duidelijk waar het college zat in het proces en hoe het eindproduct van de Toekomstvisie eruit zou zien.

Gedurende het traject is de raad actiever betrokken en is er een begeleidingsgroep gevormd.

28

2.3 /

Schuldhulpverlening

Het participatietraject in het kort In 2020 stelt Oude IJsselstreek via een participatief proces een nieuw beleidsplan schuldhulpverlening op. Op 29 oktober 2020 is het beleidsplan door de raad vastgesteld. In het beleidsplan staan de ambities van de gemeente en de activiteiten die de gemeente wil ondernemen om die ambities te bereiken.59 Een belangrijk uitgangspunt voor de gemeente bij de beleidsvorming is dat het beleidsplan dicht bij de samenleving en de inwoners staat. Vanuit deze drijfveer wilde de gemeente inwoners betrekken. Vanwege de coronamaatregelen heeft het participatietraject vooral digitaal plaatsgevonden.60 Er is een vragenlijst voor inwoners uitgezet via lokale media en via Facebook.61 Deze vragenlijst is door 16 respondenten ingevuld. Ook heeft de gemeente een vragenlijst verstuurd naar maatschappelijke partners waar de gemeente mee samenwerkt in de keten van schuldhulpverlening en naar betrokkenen binnen de gemeente. 17 maatschappelijke partners hebben de vragenlijst ingevuld en 15 intern betrokkenen. Daarnaast zijn digitale of telefonische gesprekken gevoerd met jongeren (14 tot 18 jaar) via jongerenorganisaties. Ook heeft de gemeente gesproken met een ervaringsdeskundige. De betrokken wethouders waren bij een deel van deze gesprekken aanwezig. Naast inventariseren, wilde de gemeente ook inspireren.

Hiertoe was de gemeente voornemens om een inspiratiesessie te organiseren. Vanwege de coronamaatregelen zijn in plaats van de inspiratiesessie vijf themafilmpjes opgenomen met Nadja Jungman (lector schulden Hogeschool Utrecht). De gemeente heeft deze filmpjes via de mail verstuurd naar verschillende stakeholders en de filmpjes verspreid via Facebook. In de filmpjes was onder andere aandacht voor mogelijke oplossingen voor schulden en uitleg over vroegsignalering. Ten slotte heeft de gemeente in juni 2020 een vergadering van de Adviesraad sociaal domein bijgewoond om met hen in gesprek te gaan over het beleid.62 Volgens de gemeente hebben al deze activiteiten veel input opgeleverd voor het opstellen van het beleid.63 Effectief participatieproces Doelen participatieproces vastgelegd, maar niet altijd duidelijke koppeling tussen ingezette activiteiten en doel De gemeente heeft bij aanvang van het proces een participatietraject uitgedacht, waarbij verschillende inwoners en maatschappelijke partners op diverse wijzen zouden worden betrokken. Door de coronapandemie vonden veel onderdelen van de vooraf bedachte participatieaanpak geen doorgang.

Het participatietraject moest op een andere wijze worden georganiseerd.64 Zo was de gemeente voornemens om met een ‘Proatbus’ de verschillende kernen te bezoeken en met inwoners in gesprek te gaan en wilde de gemeente fysieke inspiratiesessies organiseren. Vanwege de coronamaatregelen heeft de gemeente snel geschakeld en alternatieve, veelal digitale activiteiten opgezet om maatschappelijke partners en inwoners te betrekken. Het is duidelijk dat de gemeente input van betrokkenen van buiten naar binnen wil brengen, om te verwerken in het beleid. De gemeente wil inventariseren wat er leeft op het gebied van schuldhulp en welke wensen en behoeften er zijn op het gebied van schuldhulpverlening in Oude IJsselstreek.65 De gemeente wil namelijk ophalen wat volgens inwoners werkt, in plaats van beleid en oplossingen voor mensen te bedenken en op te leggen. 66 De rol van de maatschappelijke partners was ‘meedenken, meepraten en mee-adviseren’.67 De gemeente heeft verschillende activiteiten bedacht om deze doelen te behalen, maar het is niet altijd duidelijk op welke manier de activiteiten bijdragen aan het behalen van het doel. Het is niet vooraf bepaald welke plek de inbreng van de inwoners moet innemen in de beleidsvorming: welk type informatie en wensen de gemeente zoekt, hoe de gemeente dit wil

59

Startnotitie beleidsplan Schuldhulpverlening 2020

60 Voortgangsmemo beleidsplan schuldhulpverlening 61 Voortgangsmemo beleidsplan schuldhulpverlening 62 Voortgangsmemo beleidsplan schuldhulpverlening 63 Voortgangsmemo beleidsplan schuldhulpverlening 64 Voortgangsmemo beleidsplan schuldhulpverlening 65 Startnotitie beleidsplan schuldhulpverlening 2020 66 Raadsvoorstel beleidsplan schuldhulpverlening 2020 67 Startnotitie beleidsplan schuldhulpverlening 2020, p. 9

29

verwerken in het beleid en wat dat betekent voor de kwantiteit en kwaliteit van inbreng die de gemeente zoekt. Zo is het niet duidelijk of de inwoners (respondenten) passen binnen de doelgroep waar de gemeente informatie van zoekt. Het is wel duidelijk op welke manier het gesprek met de ervaringsdeskundige moet bijdragen aan de beleidsvorming: ‘om erachter te komen wat hen echt heeft geholpen in het traject naar een schuldenvrije toekomst’.68 Gemeente heeft op verschillende manieren geprobeerd in gesprek te gaan met samenleving, maar heeft weinig betrokkenen kunnen bereiken De gemeente heeft op brede wijze input opgehaald vanuit de samenleving. Zo heeft de gemeente veel verschillende typen belanghebbenden betrokken bij het proces: van jongeren tot ervaringsdeskundigen tot de Adviesraad sociaal domein. Hoewel de gemeente door middel van de vragenlijst en het gesprek met de ervaringsdeskundige een actief luisterende houding heeft aangenomen, kan betwist worden of de gemeente met name met de vragenlijst de juiste vragen heeft gesteld en daarmee de juiste dialoog heeft gevoerd. De vragen in de vragenlijst zijn redelijk algemeen en richten zich daarnaast meer op de huidige stand van zaken, dan dat zij een uitnodiging vormen om actief mee te denken over toekomstig beleid of hulpmiddelen.

Zo is gevraagd waarom respondenten hulp zouden zoeken bij de gemeente en of ze weten waar ze terecht zouden kunnen met een hulpvraag. Er is één vraag in de vragenlijst opgenomen die zich wel richt op meedenken, waarbij respondenten worden gevraagd welk type hulp ze zouden willen ontvangen als ze die nodig zouden hebben. Het gesprek met de ervaringsdeskundige had een inventariserend karakter: de ervaringsdeskundige is onder andere gevraagd wat hem heeft geholpen om uit de schulden te komen. De kwantiteit van de inbreng is laag: 16 inwoners en één ervaringsdeskundige. Bezien vanuit het oogpunt representativiteit van de inbreng, is het aantal van 16 respondenten niet voldoende. Het is onduidelijk of de respondenten en de jongeren die betrokken zijn, de doelgroepen zijn die de gemeente beoogt te betrekken en of de gemeente hiermee een beeld heeft kunnen krijgen van wat er speelt ten aanzien van schuldhulpverlening. Van de 16 respondenten geven 11 aan nooit gebruik te hebben gemaakt van de hulp van de gemeente. De vijf respondenten die wel gebruik hadden gemaakt van de hulp van de gemeente, gaven aan verschillende ervaringen te hebben. De gemeente heeft hen niet benaderd voor eventuele verdiepende vragen. De ervaringsdeskundige valt wel degelijk binnen de doelgroep.

Hij heeft met zijn gezin gebruikgemaakt van schuldhulpverlening en heeft in gesprekken aangegeven wat hij heeft gemist en wat mensen in de schuldhulpverlening zou kunnen helpen. Het doel van de inspiratiesessies was initieel om te inspireren en betrokkenen de mogelijkheid te geven om input te geven.69 Hoewel de uiteindelijke themafilmpjes hebben bijgedragen aan het inspireren van betrokkenen over schuldhulpverlening, is er geen informatie opgehaald en heeft de gemeente vooral geïnformeerd.70 Informatiepositie en transparantie Door de vragenlijst was het laagdrempelig voor inwoners om te participeren en kon iedere inwoner in principe input leveren voor het beleid. De gemeente heeft echter relatief weinig inwoners bereikt in het participatieproces. Gesprekspartners uit de interviews geven aan dat het in het sociaal domein vaak lastig is om inwoners te betrekken, omdat inwoners vaak minder directe effecten ervaren van sociale beleidsthema’s van de gemeente dan het geval is bij thema’s die hun fysieke leefomgeving raken. Tegelijkertijd heeft de gemeente beperkt zelf direct belanghebbenden actief benaderd. De gemeente heeft geen grootschalige campagne gevoerd om de vragenlijst onder de aandacht te brengen. Hierdoor waren weinig inwoners zich ervan bewust dat ze konden meedenken.

Het is van belang een mix aan middelen in te zetten om een vragenlijst onder de aandacht van de juiste groep inwoners te brengen. Opvallend is dat de ervaringsdeskundige met wie de gemeente heeft gesproken geen weet had van de vragenlijst die de gemeente heeft uitgezet. De gemeente heeft tevens geen partners ingezet om relevante inwoners te bereiken. De gemeente heeft wel zelf contact gelegd met de ervaringsdeskundige. Het is niet bekend of de gemeente heeft geprobeerd om meer ervaringsdeskundigen te betrekken. Daarnaast heeft de gemeente ook actief het gesprek opgezocht met jongeren via maatschappelijke partners. Uit interviews blijkt dat dit ertoe geleid heeft dat de gemeente constateerde dat er grote verschillen zijn tussen jongeren in hun omgang met geld. De ervaringsdeskundige is, zoals gezegd, actief betrokken door de gemeente. Hij heeft zelf enkele jaren met zijn gezin onder bewind gestaan. Om het taboe hierover te doorbreken heeft hij een boek geschreven. Hij heeft regelmatig gesprekken gevoerd met de gemeente om zowel zijn ervaringen en behoeften te delen, als de ervaringen van mensen die hij heeft gesproken bij de totstandkoming van zijn boek. In het beleidsplan zijn veel van zijn ideeën en actiepunten opgenomen. Daarmee herkent hij zijn

68 Startnotitie beleidsplan schuldhulpverlening 2020, p. 9 69 Startnotitie beleidsplan schuldhulpverlening 2020 70 Raadsvoorstel beleidsplan schuldhulpverlening 2020

30

inbreng, maar de gemeente heeft hier niet expliciet over teruggekoppeld. De lijnen met de gemeente waren kort en de gemeente was goed benaderbaar. Wel geeft hij aan dat het traject erg lang duurde, evenals de terugkoppeling van gesprekken. De gemeente zou naar zijn mening duidelijker moeten communiceren over het proces. Politiek-bestuurlijk samenspel De raad is goed meegenomen en op de hoogte gesteld van het proces door middel van een startnotitie in februari 2020, een voortgangsmemo in augustus 2020 en het definitieve beleidsplan in oktober 2020. De raad heeft de startnotitie beleidsplan Schuldhulpverlening 2020 op 20 februari 2020 vastgesteld. Met het vaststellen van de startnotitie schuldhulpverlening is het proces vastgelegd, zijn speerpunten vooraf benoemd en heeft de raad de kaders en ruimte aangegeven waarbinnen het nieuwe beleidsplan schuldhulpverlening moest worden opgesteld. Uit interviews blijkt dat betrokkenen positief zijn over het werken met een startnotie bij dit proces. De raad heeft de behandeling van de startnotitie benut om ideeën in te brengen. Zo gaf de raad de ambtelijke organisatie het advies om na te gaan op welke manier de gemeente Arnhem schuldhulpverlening heeft ingericht, blijkt uit interviews. Dit heeft ertoe geleid dat een stagiaire bij twaalf gemeenten heeft geïnventariseerd hoe schuldhulpverlening is ingericht, om best practices op te halen.

Ook andere aandachtspunten die de raad heeft meegegeven bij de behandeling van de startnotitie schuldhulpverlening hebben een plek gekregen in het nieuwe beleidsplan, bijvoorbeeld de rol van jongeren in schuldhulpverlening en de gemeente als schuldeiser.71 De gemeente is niet benaderd door inwoners of maatschappelijke partners over het beleidsplan of over het participatietraject en heeft het beleidsplan onveranderd vastgesteld.

Casus Schuldhulpverlening: de rode draad Open en effectief proces De gemeente heeft van te voren een uitgebreid participatietraject uitgedacht. Vanwege de coronamaatregelen heeft de gemeente snel geschakeld en belanghebbenden op alternatieve manieren betrokken. Hoewel het duidelijk is dat de gemeente inwoners wilde laten meedenken met beleid, is het niet altijd duidelijk op welke manier de verschillende activiteiten zoals de filmpjes en vragenlijst hieraan bij hebben gedragen. De filmpjes waren hoofdzakelijk gericht op informeren en de vragen van de vragenlijst waren grotendeels gericht op inventariseren van de huidige situatie, in plaats van op meedenken. Ook is de kwantiteit van de inbreng laag. Informatiepositie en transparantie De gemeente heeft relatief weinig belanghebbenden weten te bereiken. De gemeente heeft direct belanghebbenden beperkt benaderd en geen grootschalige campagne gevoerd om de vragenlijst onder de aandacht te brengen. De gemeente heeft niet expliciet teruggekoppeld hoe ze de inbreng heeft verwerkt. Politiek-bestuurlijk samenspel De raad is goed meegenomen in het participatietraject en heeft vroeg in het proces bijgestuurd, nadat het college hem geïnformeerd had over het participatietraject middels een startnotitie.

71 Collegevoorstel Beleidsplan Schuldhulpverlening 2020

31

2.4 /

Participatie in de praktijk: algemeen

Gemeente maakt op diverse wijze verbinding met haar inwoners In Oude IJsselstreek zijn drie gebiedsmakelaars actief die als schakel fungeren tussen de gemeentelijke organisatie en de samenleving. Daarmee probeert de gemeente zichtbaar aanwezig te zijn voor haar inwoners. Daarnaast maakt Oude IJsselstreek sinds 2016 gebruik van het online panel ‘Oude IJsselstreek spreekt’. In 2018 waren hier 1000 inwoners bij betrokken. Het panel wordt drie tot vier keer per jaar over verschillende onderwerpen bevraagd (zoals afval, dienstverlening en warmtetransitie), zo blijkt uit gesprekken. Het is onduidelijk in hoeverre andere voorgenomen acties in de communicatievisie, zoals werken in buurthuizen en wandelingen maken door de kernen, structureel worden uitgevoerd. Ambtelijke organisatie heeft veel verantwoordelijkheid voor het goede verloop van participatietrajecten In het communicatiebeleid wordt veel verantwoordelijkheid bij ambtelijk medewerkers neergelegd voor het goede verloop van participatieprocessen. Door het gebrek aan stevige spelregels voor participatietrajecten, moeten de ambtelijk medewerkers bij aanvang van elk traject op eigen inschatting een traject inrichten.

Daarbij moeten zij werken volgens de nieuwe, participatieve manier van werken, wat inhoudt dat zij een ‘adviserende, kennis delende, interactieve, transparante, samenwerkende en dynamische rol’72 op zich nemen in participatietrajecten. Ook wordt van de medewerkers verwacht dat zij de capaciteit hebben om groepen en individuen te verbinden en om dit alles om te zetten in een goed resultaat. 73 Het team communicatie kan en wil een ondersteunende rol vervullen in de communicatie rondom een participatietraject. Hiervoor is het belangrijk dat het team communicatie vroeg in het participatietraject wordt aangehaakt, geven gesprekspartners aan. Uit interviews blijkt dat dit al steeds meer en beter gebeurt. Vooral bij grotere projecten, zoals schuldhulpverlening, wordt het team communicatie vroegtijdig bij het traject betrokken. Er zijn echter ook nog projecten waar het team communicatie pas wordt aangehaakt op het moment dat de uitnodigingen voor een inloopavond worden verstuurd. Uitdaging om de juiste inwoners te betrekken, vooral bij projecten die niet gericht zijn op het fysieke domein Het is vaak lastig om (de juiste) inwoners te betrekken bij participatiegesprekken, blijkt uit gesprekken. Bij participatieprojecten die betrekking hebben op het fysieke domein is het voor de gemeente over het algemeen wel relatief makkelijk om betrokkenheid te organiseren.

Dit komt waarschijnlijk omdat inwoners bij deze participatieprojecten mogelijke consequenties in hun directe leefomgeving zien, geven betrokkenen aan. Bij projecten in het sociaal domein, zoals bij de totstandkoming van het schuldhulpverleningsbeleid, zijn mensen vaak minder bereid om mee te denken. Inwoners ervaren het als een ‘ver-van-hun-bedshow’ en lijken liever achteraf te willen reageren, wanneer er al plannen liggen, in plaats van vooraf mee te denken, geven betrokkenen aan. Voor de gemeente is het dan een uitdaging om inwoners bij participatietrajecten te betrekken, blijkt uit interviews. Tegelijkertijd is de gemeente er bij de Toekomstvisie wel in geslaagd om inwoners mee te laten denken. Betrokkenen wijten ongewenste uitkomst soms aan kwaliteit participatietraject Betrokkenen geven aan dat inwoners soms andere verwachtingen hebben van de mate waarin zij de uitkomst van participatieprocessen kunnen beïnvloeden, dan dat daadwerkelijk het geval is. Dit is vooral het geval wanneer een uitkomst anders is dan de inwoner wenste. Wanneer inwoners het niet eens zijn met de inhoudelijke uitkomsten van een participatietraject, geven zij regelmatig (achteraf) aan dat het participatietraject niet adequaat was, geven gesprekspartners aan. Dit gebeurt ook wanneer het participatietraject vanuit het perspectief van de gemeente wel zeer goed is verlopen, blijkt uit interviews.

72 Coalitieprogramma 2018-2022, p. 19 73 Communicatievisie

32

3

Oude IJsselstreek aan het woord: wensen voor de toekomst In dit hoofdstuk laten we de raad, het college en de organisatie van Oude IJsselstreek aan het woord. Op 8 juli 2021 is een interactieve sessie georganiseerd met een delegatie van de raad en een deel van de ambtelijke organisatie. In dit gesprek is teruggeblikt en vooruitgekeken. We stellen vragen als: wat zijn wensen en verwachtingen ten aanzien van participatietrajecten? Wat is de gewenste rolverdeling van raad, college, organisatie, initiatiefnemers en belanghebbenden bij participatietrajecten? Wat heeft de ambtelijke organisatie nodig om participatietrajecten goed te organiseren? En welke lessen kunnen er worden meegenomen naar de aanstaande Omgevingswet? Hierdoor komen in dit hoofdstuk een aantal deelvragen aan bod:

2. 4. 5. 6.

Hoe geeft de gemeente op dit moment uitvoering aan participatie? Hoe heeft de gemeenteraad tot nu toe uitvoering gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende taak bij de totstandkoming en uitvoering van beleid op dit gebied? Wat zijn de wensen en verwachtingen van organisatie, college en raad op het gebied van participatie? Welke leerervaringen kan de raad toepassen bij de concrete invulling van zijn rol bij de implementatie van de Omgevingswet?

De deelvragen 4 en 6 komen uitgebreider aan bod in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 3 is vooral aangegeven wat de constateringen en verwachtingen van de raad, het college en de organisatie zijn ten aanzien van de onderlinge rolverdeling en tegen welke dilemma’s zij aanlopen.

3.1 /

Overheidsinitiatieven en burgerinitiatieven

Participatie is maatwerk Uit de gesprekken blijkt geen eenduidige wens voor een gemeentebreed participatiekader. Participatie is maatwerk en daarom is het volgens de verschillende gesprekspartners niet wenselijk een vastomlijnd stappenplan voor te schrijven. Per project moet worden gekeken wat een, voor dat traject, optimale aanpak is. Voor de start van elk traject is het belangrijk om te bepalen wie betrokken moeten worden en op welke manier. Wel behoefte aan bouwstenen Er is behoefte aan structuur in participatietrajecten. Het opstellen van bouwstenen, waaruit het participatieproces kan worden opgebouwd, kan helpen om goed te beschrijven wat je met participatie wilt bereiken, waar en wanneer wie aan zet is en op welke manier. Per project kan worden bepaald welke bouwsteen wel/niet noodzakelijk is en op welk moment deze bouwsteen moet worden ingezet. Deze manier van flexibiliteit in de inzet van bouwstenen leidt tot een gestructureerde en efficiënte maatwerkaanpak.

33

Er is geen vastomlijnde definitie van participatie Uit de interviews en de interactieve sessie blijkt geen overeenstemming te zijn over de doelstelling van participatie. Wel is er consensus dat de doelstelling per project kan verschillen, en dat het belangrijk is om de doelstelling vanaf de start in beeld te hebben. De doelstellingen die benoemd zijn: • optimaal gebruikmaken van de aanwezige kennis en creativiteit in de gemeente; • plannen nog beter maken; • inzicht krijgen in wat er leeft/speelt in de samenleving; • draagvlak vergroten; • samenwerking bevorderen/inwoners actief maken (zodat overheid niet alles hoeft te doen); • belangen ophalen, afwegen en vervolgens een keuze maken (belangen afwegen is taak van de overheid); • kansen benutten. Behoefte aan structureler contact met inwoners vanuit de raad Om een beter beeld te hebben van wat er leeft in de samenleving, ook buiten de eigen achterban, geeft een deel van de raadsleden aan vaker in gesprek te willen met inwoners. Ook kan dit helpen om de belangen van de bredere samenleving te behartigen en niet voornamelijk te luisteren naar de mening van de grootste schreeuwers. Raadsleden erkennen echter wel dat ze te weinig tijd hebben om op regelmatige basis in gesprek te gaan met inwoners.

Consensus dat er te weinig terugkoppeling is vanuit de gemeente Uit de verschillende interviews bleek dat regelmatigere en snellere terugkoppeling van participatiemomenten gewenst is. Een verslag of andere manier van terugkoppeling laat vaak lang op zich wachten of het is onduidelijk waar dit te vinden is. Vaak is de informatie er wel, maar mensen moeten deze informatie zelf opzoeken. Door sneller en actiever terug te koppelen hou je de betrokkenen aangehaakt en maak je duidelijk wat en dat er iets gebeurt met hun input. De wil om te leren en te verbeteren De verschillende interne gesprekspartners geven aan de wil te hebben om te blijven leren van de verschillende participatietrajecten. Er is ruimte om fouten te maken, als er maar van geleerd wordt. Niet alleen achteraf door evaluatie, maar ook gedurende het traject moet er voldoende ruimte zijn om bij te sturen en te verbeteren.

3.2 /

Samenspel college, raad en organisatie

Overeenstemming over formele procedures en rolneming raad en college In de interactieve sessie was men het eens over hoe de formele procedures en rolneming er uit moeten zien. Zo zou het moeten zijn: het is aan het college om beleid en plannen te schrijven die gevoed zijn door inzichten van de samenleving en deze aan de raad voor te leggen. Vervolgens moet de raad belangen afwegen, beslissen en kaders meegeven aan het college. Binnen deze gestelde kaders moet het college werken, projecten uitvoeren of burgerinitiatieven monitoren. De resultaten en leereffecten moet het college vervolgens aan de raad rapporteren. De raad controleert en hakt uiteindelijk de knoop door over het beleidsplan waarin staat wat er staat te gebeuren in de fysieke leefomgeving of het sociaal domein. De raad heeft een volksvertegenwoordigende rol… De raad moet op zekere hoogte gehoor geven aan de input vanuit de samenleving. Het is ook de taak van de raad om de verschillende belangen tegen elkaar af te wegen. Dit betekent dat de raad soms van gestelde kaders af zal moeten wijken. Idealiter doet de raad dit aan het begin van het proces. …en heeft een belangrijke rol in het afwegen van belangen Echter, het komt regelmatig voor dat tijdens de uitvoering van een project weerstand ontstaat. De raad kan dan meningen horen die hij niet eerder heeft gehoord.

Ook deze belangen zal de raad dan moeten afwegen en eventueel het beleid weer ter discussie stellen. Tijdens de interactieve sessie waren de meningen verdeeld over de taak van de raad hierin: een deel vond dat de raad vrij is in het aanpassen van de kaders die zijn gesteld – ook al gaat het daarbij formeel gezien tegen zijn eigen kaders in. Anderen benadrukten vooral dat de raad hier voorzichtig in moet zijn, en daarbij niet uit het oog moet verliezen waarom de kaders in eerste

34

instantie zijn neergelegd. En, de raad zal goed moeten afwegen of de weerstand van een representatieve groep uit de samenleving komt. Het afwegen van de belangen kan lastig zijn. Hoe weet je dat je alle en de juiste belangen afweegt? Informatie vanuit de samenleving die de raad hoort tijdens het uitvoeren van een project is vaak gekleurd. Het is belangrijk dat de raad niet alleen luistert naar de mening van de tegenstanders. Deelnemers aan de interactieve sessie gaven aan dat het onder andere vanwege tijdgebrek lastig is voor raadsleden om alle belangen en meningen op te halen. Het college is ondersteunend om alle belangen goed te kunnen afwegen Het is belangrijk dat het college doorlopend voor goede en volledige informatie zorgt, voor en tijdens het proces. Een deel van de deelnemers aan de interactieve sessie vond dat het ook aan het college is om informatie op te halen en het totaalpakket aan perspectieven/belangen aan de raad te geven, zodat hij die kan afwegen. In reactie hierop gaven enkelen aan dat het college dit al doet, maar dat raadsleden gedurende het proces toch niet altijd het vertrouwen hebben dat het college hen van de juiste informatie voorziet. Inwoners zien raad, college en organisatie als ‘de gemeente’ De meeste inwoners zullen geen onderscheid maken tussen het college en raad.

Het is belangrijk dat raad en college zich hier bewust van zijn, en proberen gelijkgestemd naar buiten te treden. Ondanks het verschil in rol- en taakverdeling en het feit dat raad en college van mening kunnen verschillen.

3.3 /

Oude IJsselstreek en de Omgevingswet

Veel aandacht voor de naderende Omgevingswet binnen de gemeente Binnen de gemeentelijke organisatie en de raad is veel aandacht voor de naderende Omgevingswet. Ambtenaren worden opgeleid en laten zich informeren over de wijzigingen die de Omgevingswet met zich meebrengt. De raad wordt hierin meegenomen. Ook is er goede wil om de organisatieverandering op een goede manier te laten plaatsvinden en bewustzijn dat het proces zich zal blijven ontwikkelen en de gemeente steeds meer een faciliterende rol moet aannemen. Maar het is een grote opgave die veel vraagt van de raad, het college en de ambtelijke organisatie Tijdens de interactieve sessie rees de vraag of je er als organisatie al wel helemaal klaar voor kunt zijn. Daarbij gaven de deelnemers aan nog wel zorgen te hebben over de naderende wet en de nieuwe rol die zowel raad, college als de samenleving krijgt. Zo vraagt men zich af of de mondige inwoners niet alleen maar meer een stem krijgen. Hoe zorg je ervoor dat je alle verschillende typen inwoners hoort? En, zijn inwoners wel voldoende op de hoogte van wat er van hen verwacht wordt? Is de automatisering op orde?

35

4

Rol van de raad

In dit hoofdstuk nemen we de rol van de raad in de gemeente Oude IJsselstreek onder de loep, ten aanzien van participatie en de naderende Omgevingswet. We hebben aandacht voor de manier waarop de raad kaders en kwaliteitseisen stelt en de rol die de raad inneemt bij de uitvoering van participatietrajecten. Ten slotte brengen we in kaart wat de naderende Omgevingswet vraagt van de gemeenteraad en welke leerpunten van de raad hiertoe extra aandacht behoeven. De volgende deelvragen komen aan bod:

4. 6.

Hoe heeft de gemeenteraad tot nu toe uitvoering gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende taak bij de totstandkoming en uitvoering van beleid op dit gebied? Welke leerervaringen kan de raad toepassen bij de concrete invulling van zijn rol bij de implementatie van de Omgevingswet?

Onderstaande vraag zal worden beantwoord in de Centrale Boodschap: 7. Welke aanbevelingen zijn te doen voor quick wins omtrent het huidige participatiebeleid en de uitvoering daarvan?

4.1 /

Een Omgevingswet-proof raad

De komst van de Omgevingswet heeft invloed op de rol van de raad. Ten aanzien van participatie is de raad verantwoordelijk voor het monitoren en bewaken van participatie bij projecten die onder de Omgevingswet vallen. Daarnaast brengt de Omgevingswet voor de raad mogelijkheden om kaderstellend op te treden. De kaderstellende rol krijgt vorm in de visie en het omgevingsplan. Daarbij heeft de raad ook de rol om de samenhang tussen de visie en het omgevingsplan te bewaken en te signaleren. De rol van de gemeente zal verder verschuiven van uitvoerende partij naar ondersteunend aan initiatieven van inwoners. Voor de raad betekent dit dat hij meer op hoofdlijnen en kaderstellend aan de slag moet, het college neemt meer tijd voor de dialoog met de samenleving. De raad moet nadenken over verschillende vragen; is de huidige vergaderopzet flexibel genoeg om de versnelde procedures in de leefomgeving op te vangen? Welke toetsingscriteria hanteert de raad en waarop zijn deze gebaseerd? De kaders voor participatie zijn idealiter passend bij de organisatie, de samenleving en de ambities vanuit de raad. Daarnaast heeft de raad een bindend adviesrecht bij de vergunningverlening voor activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. De raad kiest hiermee dus aan de voorkant bij welke onderwerpen hij als bindend adviseur kan optreden en waar een participatieplicht voor geldt.

Het vooraf kiezen van deze onderwerpen is echter een complexe opgave.

36

4.2 /

Rol van de raad: de huidige praktijk

Raad heeft geen stevige kaders meegegeven voor participatie Met het ontbreken van participatiebeleid zijn er geen ambities en doelen vastgesteld op het gebied van participatie. In hoofdstuk 1 van dit rapport is ingegaan op welk(e) (type) kaders er momenteel ontbreken. Door het ontbreken van beleid heeft de raad niet aangegeven wat hij precies onder participatie verstaat en wat hij van het college en van inwoners verwacht. Het college en de ambtelijke organisatie ervaren dit als een gemis, blijkt uit interviews. Participatie is namelijk een containerbegrip, waar verschillende vormen van contact met inwoners onder kunnen vallen. Door het doel en de definitie van participatie onbepaald te laten, zou het makkelijker worden voor betrokkenen om de kwaliteit van het participatietraject te bevragen op het moment dat zij het niet eens zijn met de uitkomst. Uit interviews blijkt dat er animo is om gezamenlijk (de raad, het college en de organisatie) te bespreken wat participatie betekent. Naast het definiëren van participatie zijn er nog andere belangrijke kaders en discussies die de raad nog niet heeft gevoerd, bijvoorbeeld over welke toetsingscriteria passend zijn en welke ambities passen bij de identiteit van Oude IJsselstreek. Kortom, de raad kan dus nog een slag maken op zijn kaderstellende rol, een rol die met de komst van de Omgevingswet alleen maar belangrijker zal worden.

De eerste stap voor het stellen van kaders richting de Omgevingswet, is het vaststellen van een omgevingsvisie. Met het opstellen van de Toekomstvisie is hiertoe de eerste stap gezet. Echter, in de Toekomstvisie is nog geen participatieparagraaf opgenomen en geen verwijzing gemaakt naar een (nog op te stellen) participatienota/ aanpak. Veel gemeenten voegen een participatieparagraaf toe om te beschrijven hoe zij in de toekomst om willen gaan met participatie voor verschillende projecten en welke eisen zij stellen ten aanzien van participatie. Zowel aan inwonersparticipatie als aan participatie die verwacht wordt van initiatiefnemers. Ten aanzien van de omgevingsvisie is het nog onduidelijk of de raad hierin op proactieve wijze zijn kaderstellende rol zal pakken. Wel heeft de raad in een startnotitie aangegeven op welke momenten hij betrokken wenst te worden bij de inwerkintreding van de Omgevingswet. De raad werkt momenteel aan het opstellen van een (pilot) omgevingsplan - en daarmee het vaststellen van de onderwerpen die buiten het omgevingsplan vallen. Raad kent geluiden uit de Oude IJsselstreekse samenleving De raad in Oude IJsselstreek bestaat voor een groot deel uit lokale partijen waarbij raadsleden regelmatig met voorkeursstemmen een zetel hebben verworven.

Daarnaast worden raadsleden van Oude IJsselstreek over het algemeen gemakkelijk aangesproken door inwoners, blijkt uit interviews. Geluiden uit de samenleving vinden hierdoor doorgaans goed hun weg naar het politieke debat. Geen vastomlijnde informatievoorziening, gemeente werkt sinds kort met startnotities Er zijn geen duidelijke afspraken gemaakt rondom informatievoorziening in participatietrajecten. Hierdoor heeft informatievoorziening geen vaste plek in het participatiebeleid. Sinds 1,5 tot 2 jaar werkt de gemeente Oude IJsselstreek met startnotities die de raad vaststelt. In de startnotitie staat onder andere de beoogde aanpak op het gebied van participatie beschreven. Op deze wijze wordt de raad geïnformeerd over welk type informatie de gemeente op wil halen, bij welke betrokkenen de gemeente dit wil doen en wat het gewenste resultaat van het participatietraject is. Hierdoor wordt de raad aan de voorkant meegenomen en zijn de verwachtingen tussen raad en college uitgesproken voorafgaand aan het proces. In interviews geven betrokkenen aan dat zij tevreden zijn over het werken met de startnotitie. Raad stuurt bij in participatietrajecten De raad heeft een betrokken houding ten aanzien van participatietrajecten. Daarnaast is de raad volgens betrokkenen responsief: hij heeft nauw contact met de samenleving en heeft een open houding wanneer inwoners hem aanschrijven.

Op het moment dat de raad bepaalde belangen ter ore komt, en van mening is dat deze belangen zwaar wegen, pakt de raad zijn rol door bij te sturen in het proces. Tegelijkertijd geven betrokkenen aan dat de raad hierdoor niet altijd koersvast is, vooral wanneer er weerstand komt vanuit de samenleving. De raad zou volgens betrokkenen met enige regelmaat bezwaar hebben tegen de uitwerkingen van beleid dat hij zelf heeft vastgesteld, die naar voren komen op het moment dat het beleid wordt uitgevoerd. Ook zou de raad bij het horen van weerstand regelmatig aangeven dat het participatietraject fout is doorlopen, geven betrokkenen vanuit de gemeente aan.

37

Bijlage 1: geïnterviewden

Naam

Functie

Datum

De heer van Dijk

Burgemeester Oude IJsselstreek

13 april 2021

De heer Putker

Programmamanager Fysieke leefomgeving

13 april 2021

De heer Boesveld

Adviseur sociaal domein

19 april 2021

Mevrouw Bokkers

Senior communicatieadviseur

19 april 2021

Mevrouw Schothuis

Voormalig senior communicatieadviseur (a.i.)

19 april 2021

De heer van der Steen

Projectmanager

19 april 2021

De heer van Lange

Projectmanager Omgevingswet

25 mei 2021

De heer Coupe

Extern betrokkene Toekomstvisie

25 mei 2021

Mevrouw van Hasselt

Extern betrokkene Toekomstvisie

25 mei 2021

De heer Egberts

Extern betrokkene Toekomstvisie

25 mei 2021

De heer Hobelman

Extern betrokkene Schuldhulpverlening

31 mei 2021

De heer J. Bogerd

Extern betrokkene Koningin Emmastraat

1 juni 2021

38

Bijlage 2: normenkader

De bevindingen in dit onderzoek worden langs de lat van de Omgevingswet gelegd, om te bepalen in hoeverre het beleid en de werkwijze van de gemeente Omgevingswet-proof zijn. Hiervoor toetsen wij de bevindingen aan onderstaand normen- en analysekader, dat is vastgesteld op basis van de Omgevingswet. Vraag

Normen (N) Omgevingswet en faciliteren (F) van proces

Normen participatietrajecten Open en effectief proces In welke fase van beleids- of planvorming vindt participatie plaats?

Worden er keuzes gemaakt en wordt er focus aangebracht met behoud van ruimte voor onverwachte initiatieven?

N

Participatie krijgt zo vroeg mogelijk in het proces een plek.

N

Ieders inbreng kan worden meegenomen, voordat er onherroepelijke besluiten worden genomen.

N

Er is ruimte voor alle initiatieven, ook die initiatieven die niet binnen een bepaald beleid of kader vallen.

N

Er is sprake van een participatiestrategie die organisatiebreed wordt toegepast en past bij de samenleving.

N

Er wordt regelmatig (minimaal 2-jaarlijks) met elkaar geëvalueerd met betrekking tot participatie.

N

In het beleid is een goede balans gevonden tussen enerzijds het streven naar integraliteit (inclusief en sectoroverstijgend) en aan de andere kant toetsbaarheid van participatiedoelen.

N

De raad houdt aan de ene kant overzicht en aan de andere kant de vinger aan de pols.

N

Houding en gedrag krijgen een plek in het beleid om te komen van “nee, tenzij..” naar “ja, mits…”.

Rollen en verantwoordelijkheden / politiek-bestuurlijke samenwerking Wie is aan zet bij participatie, wie is “eigenaar” van het proces en wie is verantwoordelijk voor de uitvoering?

N

De rol van de initiatiefnemer is expliciet opgenomen in het beleid. En het bestaan van de mogelijkheid van burgerinitiatief is expliciet gedeeld met inwoners/ bedrijven/belanghebbenden.

N

Alle gemeentelijke rollen (raad, B&W, ambtelijke organisatie) zijn beschreven.

39

F

De gemeente is benaderbaar voor initiatiefnemers.

F

Er bestaat afstemming, integraliteit en samenhang binnen de ambtelijke organisatie met het oog op het beoordelen en begeleiden van initiatieven.

N

De initiatiefnemer weet wat van hem wordt verwacht.

F

Opgedane lessen worden gemeentebreed geborgd, gedeeld en aangevuld met scholing.

N

Vanaf het begin van het proces worden voldoende tijd, ruimte en middelen uitgetrokken voor participatie.

N

Informatie is volledig, tijdig, toegankelijk en voor iedereen (belanghebbenden, betrokkenen en raad) te begrijpen.

N

Informatievoorziening heeft een plek in het participatiebeleid.

N

De ketenpartners (rol en belang) zijn in het participatiebeleid opgenomen. Denk daarbij aan andere overheden (buurtgemeenten, provincie, waterschap), maar ook aan de Veiligheidsregio, Omgevingsdienst enz.

F

Er is aandacht voor het ontlasten van de administratieve lasten van initiatiefnemers, met name met betrekking tot regels en procedures die worden gesteld door verschillende overheidslagen. Er wordt samengewerkt tussen overheden.

N

Er zijn normen, criteria of spelregels om een participatietraject te kunnen beoordelen. Dat kunnen kwantitatieve en kwalitatieve criteria zijn.

N

Deze normen, criteria of spelregels zijn helder en duidelijk verwoord en scheppen heldere verwachtingen.

N

Alle betrokkenen weten waar ze aan toe zijn en kunnen er rekening mee houden, met betrekking tot de toetsingscriteria.

Externe factoren Wordt in het huidige beleid en de uitvoeringspraktijk stilgestaan bij het tijdsaspect en de impact op de organisatie? Informatiepositie en transparantie Heeft iedereen dezelfde informatiepositie (inhoud, proces en spelregels)?

Normen algemeen participatiekader Wordt samenwerking en afstemming met ketenpartners gezocht?

Worden heldere en transparante toetsingscriteria gehanteerd?

40