21-381 Rekenkamer - Rekenkamerrapport Participatie en Omgevingswet.pdf

Participatie en Omgevingswet Rekenkamercommissie Oude IJsselstreek

I.W. (Irene) van den Bosch MSc Drs. M.M.S. (Machteld) Beekhuis E.I.A. (Emilie) Stumphius MSc LLM

Dorien de Keyzer Secretaris rekenkamercommissie rekenkamer@oude-ijsselstreek.nl

Datum: 02-11-2021

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota

3

Onderzoeksverantwoording

4

Centrale boodschap Conclusies Aanbevelingen

6 6 8

Reactie college van B&W

11

Nawoord Rekenkamercommissie

13

Nota van bevindingen

14

Beleid in beeld 1.1 / Participatie en Omgevingswet 1.2 / Visie en richtlijnen in Oude IJsselstreek

15 15 17

Participatie in de praktijk 2.1 / Woningbouw aan de Emmastraat 2.2 / Toekomstvisie 2.3 / Schuldhulpverlening 2.4 / Participatie in de praktijk: algemeen

20 20 26 29 32

Oude IJsselstreek aan het woord: wensen voor de toekomst 3.1 / Overheidsinitiatieven en burgerinitiatieven 3.2 / Samenspel college, raad en organisatie 3.3 / Oude IJsselstreek en de Omgevingswet

33 33 34 35

Rol van de raad 4.1 / Een Omgevingswet-proof raad 4.2 / Rol van de raad: de huidige praktijk

36 36 37

Bijlage 1: geïnterviewden

38

Bijlage 2: normenkader

39

2

Bestuurlijke nota

3

Onderzoeksverantwoording

Aanleiding Het samenspel tussen gemeenten en inwoners is in beweging. Participatie en burgerinitiatieven spelen een steeds grotere rol in beleidsvorming en uitvoering. Inwoners, organisaties en bedrijven nemen steeds vaker het initiatief om zélf zaken op te pakken en te regelen. Sterker nog, met de toekomstige Omgevingswet is de tijd dat de overheid het alleenrecht had op de ruimtelijke ordening voorbij. De Omgevingswet biedt meer ruimte voor initiatieven van burgers aan de voorkant. Gemeenten worden uitgedaagd om de samenwerking met inwoners, bedrijven en organisaties vorm te geven, zodat keuzes voor de leefomgeving gezamenlijk gemaakt worden. Hoe dit precies vorm krijgt en wat de rol van de gemeente hierin is, is aan de gemeenten zelf. Het vinden van de juiste houding en werkwijze kan een uitdaging zijn. Burgerparticipatie functioneert namelijk het beste bij een wendbare, flexibele en meedenkende overheid. Wat vraagt dit van de rolinneming van raad, college en organisatie? Er staat veel op het spel. Geslaagde participatie levert namelijk voordelen op voor de gemeente: het kan het draagvlak voor beleid vergroten en het kan bijdragen aan de kwaliteit van beleidsplannen doordat bredere informatiebronnen en perspectieven zijn meegenomen. Participatie die niet op de juiste manier wordt gefaciliteerd, kan juist leiden tot een vermindering van vertrouwen in de gemeente.

1 De rekenkamercommissie van Oude IJsselstreek wilde graag weten hoe het beleid en de uitvoering van participatie in de gemeente verloopt en in hoeverre de gemeente is toegerust op de naderende invoering van de Omgevingswet. Necker van Naem en haar zusterorganisatie Citisens, expert op het gebied van inwonersbetrokkenheid en burgerparticipatie, trokken samen op in de uitvoering van dit onderzoek.

Doelstelling en vraagstelling Terugkijken om stappen vooruit te kunnen maken Dit is een evaluerend en toekomstgericht onderzoek. Enerzijds brengt dit onderzoek in kaart wat de huidige ervaringen van de gemeente zijn op het gebied van participatie en welke rol de gemeenteraad speelt in participatietrajecten. Anderzijds is het onderzoek gericht op het onderzoeken van de mate waarin de huidige aanpak aansluit bij de uitgangspunten van de Omgevingswet en worden er handvatten aangedragen voor de verdere vormgeving van participatie richting de invoering van de Omgevingswet.

1 Fledderus, Joost (2016). User Co-Production of Public Service Delivery: Effects on Trust. Proefschrift.

4

Centrale vraag en deelvragen In het licht van het voorgaande luidt de centrale vraag als volgt: Hoe is het beleid en de werkwijze op het terrein van participatie in de gemeente Oude IJsselstreek en in hoeverre zijn deze Omgevingswet-proof? De hoofdvraag is beantwoord aan de hand van onderstaande deelvragen. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Welk(e) beleid, spelregels, rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van participatie zijn vastgesteld? Hoe geeft de gemeente op dit moment uitvoering aan participatie? Welke ervaringen zijn er in het verleden met burgerinitiatieven opgedaan en in welke mate hebben deze geleid tot aanpassing van beleid en uitvoering? Hoe heeft de gemeenteraad tot nu toe uitvoering gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende taak bij de totstandkoming en uitvoering van beleid op dit gebied? Wat zijn de wensen en verwachtingen van organisatie, college en raad op het gebied van participatie? Welke leerervaringen kan de raad toepassen bij de concrete invulling van zijn rol bij de implementatie van de Omgevingswet? Welke aanbevelingen zijn te doen voor quick wins omtrent het huidige participatiebeleid en de uitvoering daarvan?

Onderzoeksuitvoering Onderzoeksmethoden Voor dit onderzoek hebben we een aantal onderzoeksmethoden ingezet. Na de startgesprekken met de rekenkamercommissie en met de ambtelijke organisatie hebben we relevante documenten geanalyseerd, waaronder beleidsdocumenten en verslagen van participatiebijeenkomsten. We hebben zes interviews gehouden, een interview met de portefeuillehouder en een beleidsambtenaar, interviews met in totaal zes ambtenaren, en drie (groeps) interviews met extern betrokkenen. Tot slot hebben we een interactieve sessie georganiseerd met een afvaardiging van het college, de organisatie en raadsleden. Onderzoeksperiode Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode januari 2021 tot en met augustus 2021. Het (digitale) startgesprek heeft plaatsgevonden op 15 januari 2021. De interviews hebben plaatsgevonden in de periode april - juni 2021. Wederhoorprocedure Op 2 september 2021 is de conceptrapportage ter feitenverificatie voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. Op 5 oktober 2021 is de definitieve rapportage aangeboden aan het college.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit een onderzoeksverantwoording, een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. Na deze onderzoeksverantwoording is in de bestuurlijke nota de centrale boodschap met de conclusies en aanbevelingen opgenomen, de reactie van het college en het nawoord van de rekenkamercommissie. De nota van bevindingen bestaat uit vier hoofdstukken. In hoofdstuk 1 worden de relevante beleidskaders op het gebied van participatie en de Omgevingswet beschreven. Hoofdstuk 2 bevat de bevindingen ten aanzien van de uitvoering van het participatiebeleid. In hoofdstuk 3 is in beeld gebracht wat de wensen en verwachtingen zijn van de raad, het college en de ambtelijke organisatie ten aanzien van participatieprocessen en de Omgevingswet. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de rolinneming van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Tot slot bevat het rapport bijlagen waarin de bronvermelding en het normenkader zijn opgenomen.

5

Centrale boodschap

Een woord vooraf De gemeente Oude IJsselstreek is goed op weg om participatieprocessen Omgevingswet-proof te maken. Er is een toekomstvisie vastgesteld, de lijnen tussen gemeente en samenleving zijn kort en de raad biedt ruimte voor geluiden uit de samenleving. Tegelijkertijd zijn een aantal wezenlijke zaken nog niet op orde. Zo hanteert de gemeente op dit moment geen participatiebeleid en heeft het daarmee geen spelregels vastgesteld ten aanzien van participatie. Hierdoor voldoet het huidig beleid nog niet aan de participatievereisten uit de Omgevingswet. In de negen onderstaande conclusies lichten wij dit verder toe. De conclusies hebben betrekking op de huidige stand van zaken, maar zijn gerelateerd aan het normenkader in bijlage 2 en hebben betrekking op de mate waarin de gemeente klaar is voor de naderende Omgevingswet. Vervolgens doen wij vier aanbevelingen.

Conclusies Beleid 1.

Gemeente hanteert geen participatiebeleid

Op dit moment hanteert de gemeente geen participatiebeleid. Hierdoor heeft de gemeente geen normen, criteria en spelregels vastgesteld ten aanzien van participatie. Er wordt op dit moment door de ambtelijke organisatie gewerkt aan een participatiekader. Uit het coalitieprogramma en de communicatievisie blijkt dat de gemeente al wel een aantal keuzes gemaakt heeft in de werkwijze die voldoen aan de normen van de Omgevingswet. Zoals het ‘ja-mits’ denken of het stimuleren van inwonersinitiatieven. Het ontbreekt in de beleidsstukken echter aan de concrete handvatten die de Omgevingswet voorschrijft. Zo is door het ontbreken van beleid niet gegarandeerd dat alle betrokkenen dezelfde informatiepositie hebben over de inhoud, het proces en de spelregels van participatie. Ook kan de gemeente geen heldere verwachtingen scheppen bij betrokkenen (intern en extern) ten aanzien van participatietrajecten. Daarnaast zijn er geen toetsingscriteria geformuleerd waarlangs participatietrajecten (achteraf) objectief geëvalueerd kunnen worden. Ten slotte is niet duidelijk aangegeven welke rollen de raad, het college, de organisatie, initiatiefnemers en ketenpartners hebben in participatieprocessen. 2.

Er is geen vastomlijnde en gedeelde definitie van participatie

Uit de interviews, documenten en de interactieve sessie blijkt geen overeenstemming te zijn over de definitie en de doelstelling van participatie. Wel is er consensus dat de doelstelling per project kan verschillen, en dat het belangrijk is om de doelstelling vanaf de start van een participatietraject in beeld te hebben.

6

3.

Ruimte voor maatwerk en ‘al doende leren’ hoog in het vaandel; consensus dat globaal afwegingskader voordelen kan bieden

Er is geen sprake van een eenduidige participatiestrategie die organisatiebreed wordt toegepast. Medewerkers zijn zelf verantwoordelijk om op basis van persoonlijke inschatting een participatietraject op te zetten. Het gebrek aan spelregels voor participatie is een bewuste keuze van de gemeente. Participatie is maatwerk en daarom vindt de gemeente het niet wenselijk om een vastomlijnd stappenplan voor te schrijven. De nadruk ligt op het al doende en vanuit de praktijk leren wat wel en wat niet werkt. Dit om ruimte te houden voor project-specifiek handelen en om in te kunnen spelen op de actualiteit. Dit past meer bij de gemeente dan een ‘afvinkcultuur’ waarin alle processen in structuren zijn gegoten. Dit leren van de praktijk wordt echter niet systematisch ingestoken. Ervaringen met participatietrajecten worden bijvoorbeeld niet centraal vastgelegd, waardoor het lerend vermogen van de organisatie wordt beperkt. Ook worden best practices niet gedeeld. Het leren van elkaar en het toepassen van de geleerde lessen vraagt tijd en capaciteit van de organisatie. Daar ontbreekt het momenteel aan. Daarnaast bestaat het risico bij het al doende leren dat de raad onvoldoende wordt meegenomen in het proces.

Hoewel er bij elk traject specifieke keuzes en afwegingen gemaakt moeten worden, is er ook een algemene consensus dat het stellen van meer kaders voor het beleid en de werkwijze in participatieprocessen wenselijk is, zodat het proces beter uitgelijnd kan worden.

Uitvoering 4.

Gemeente werkt in vooruitkijkend participatietraject volgens de geest van de Omgevingswet. In de andere (meer concrete) participatietrajecten, is de gemeente meer gericht op informeren

De Toekomstvisie laat zien dat de gemeente in staat is om in ‘vooruitkijkende of visievormende participatietrajecten’ volgens de geest van de Omgevingswet te werken. De gemeente haalde bij de Toekomstvisie vroegtijdig in het proces bij veel belanghebbenden informatie op en bood ruimte voor hun wensen, meningen en behoeften. Tijdens de bijeenkomsten werd de opgehaalde input teruggekoppeld en waar mogelijk werden aanpassingen en toevoegingen gedaan. In de andere casussen was de ruimte voor inbreng laag, zowel inhoudelijk als in omvang van de respons en het aantal betrokkenen. Het beperkte aantal betrokkenen leidt ertoe dat de inbreng niet zeer representatief is. Bij de Emmastraat en Schuldhulpverlening nam de gemeente een overwegend informerende en hooguit inventariserende houding aan. Er was hierbij beperkte ruimte voor dialoog. In de enige casus waar alternatieven werden aangedragen (Emmastraat), is niet gehandeld volgens de open houding die de Omgevingswet voorschrijft. De gemeentelijke organisatie is benaderbaar en kenmerkt zich door de korte lijnen, zowel intern als extern. Externen ervaren daarnaast over het algemeen dat de gemeente een benaderbaar is. Ook probeert de gemeente op diverse manieren verbinding te maken met haar inwoners, onder andere door het gebruik van een online panel en de inzet van gebiedsmakelaars. 5.

Het doel en het proces van specifieke participatietrajecten worden niet aan de voorkant vastgesteld, waardoor niet goed is vast te stellen of dat participatieproces open en effectief is verlopen

Het is niet altijd duidelijk of processen open en effectief verlopen. Dit komt onder andere doordat er in de gemeente niet wordt gewerkt met een duidelijk, vooraf vastgesteld plan. De participatietrajecten verlopen grotendeels stapsgewijs en intuïtief en zijn vaak afhankelijk van het initiatief van betrokkenen zelf, of van de kennis en contacten van gemeentelijke betrokkenen. Het is niet vooraf bepaald welke plek de inbreng van de inwoners moet innemen: welk type informatie de gemeente zoekt, hoe de gemeente dit wil verwerken en wat dat betekent voor de kwantiteit en kwaliteit van inbreng die de gemeente zoekt. Hierdoor is het niet duidelijk welke gevolgen het heeft voor de effectiviteit van het proces als de gemeente bijvoorbeeld een beperkte groep betrekt bij een project (Emmastraat), of wanneer er relatief weinig betrokkenen zijn (Schuldhulpverlening). 6.

Ruimte voor verbetering ten aanzien van de informatievoorziening en terugkoppeling aan betrokkenen

De gemeente kan over het algemeen nog stappen zetten ten aanzien van tussentijdse terugkoppeling en communicatie tijdens participatietrajecten. Tijdens het proces informeert de gemeente (een beperkte groep) inwoners vaak laat en ad-hoc. In de casussen wordt aangegeven dat informatie er vaak wel is, maar dat het initiatief tot het verkrijgen van de informatie bij de inwoners ligt. De gemeente heeft in geen van de casussen expliciet teruggekoppeld hoe inbreng is verwerkt.

7

Raad 7.

Raad kan meer in positie worden gebracht

Bij enkele onderzochte participatietrajecten zijn vooraf geen mijlpalen geïdentificeerd waarop de raad betrokken zou worden. Hierdoor is de gewenste rol van de raad niet altijd helder. Ook zijn er in algemene zin bij participatietrajecten weinig afspraken gemaakt ten aanzien van informatievoorziening. Wanneer de raad wel in positie wordt gebracht, bijvoorbeeld door middel van een startnotitie (Schuldhulpverlening) of een begeleidingsgroep die het proces begeleidde (Toekomstvisie) slaagt de raad er beter in om zijn kaderstellende taak op te pakken. 8.

Raad kan zich verder ontwikkelen in kaderstellende rol

De raad kan zich nog verder ontwikkelen in zijn kaderstellende rol. De raad is bijvoorbeeld in het beleid onvoldoende precies over wat hij precies onder participatie verstaat en wat hij van het college en van inwoners verwacht. Wanneer participatie vaag blijft, is het makkelijk voor betrokkenen (intern en extern) om een ongewenste inhoudelijke uitkomst aan de kwaliteit van het proces te wijten. Omdat er geen weloverwogen keuze aan vooraf is gegaan, is het vervolgens lastiger voor raad, college en organisatie om voet bij stuk te houden wanneer er weerstand vanuit de maatschappij komt. De raad buigt dan ook wel eens mee. Met de komst van de Omgevingswet wordt het nog belangrijker dat de raad kaders stelt, op inhoud en op proces. Want de raad blijft - ook bij overheidsparticipatietrajecten - een rol als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur houden. Daarom is het van essentieel belang dat er duidelijke keuzes worden gemaakt over de invulling van deze rollen. 9.

De raad heeft een proactieve en betrokken houding, maar pakt in de casussen vooral in een laat stadium van het project zijn rol

Op het gebied van participatie pakt de raad een sterk volksvertegenwoordigende rol, onder andere door te luisteren naar sentimenten in de samenleving en door in sommige gevallen bij te sturen in het proces. Soms betekent dit dat de raad besluit om eerder opgesteld beleid te doorkruizen. Hoewel dit past bij de volksvertegenwoordigende rol van de raad, maakt de raad de bredere belangenafweging niet expliciet. Hierdoor is de mate waarin de raad een zorgvuldige afweging en besluitvorming van alle relevante vragen en belangen heeft gemaakt, onduidelijk.

Aanbevelingen

Aan het college 1.

Formuleer een participatiebeleid met het oog op de aankomende Omgevingswet en reik bouwstenen aan voor participatietrajecten

De gemeente heeft de intentie om inwoners te laten meedenken bij het uitvoeren en maken van plannen. Een zorgvuldige participatieaanpak gaat verder dan dat. Participatie moet een bewust afgewogen proces zijn, waarbij overheid en inwoners weten wat ze aan elkaar hebben, wat de mogelijkheden zijn en waar de grenzen liggen. De organisatie werkt op dit moment aan een participatiebeleid. Dat ondersteunen wij van harte. Algemene richtlijnen en kaders zouden de ambtelijke organisatie aanzienlijk kunnen helpen bij het uitvoeren van participatietrajecten. Het opstellen van bouwstenen, waaruit het participatieproces kan worden opgebouwd, helpt om goed te beschrijven wat de gemeente met participatie wilt bereiken, waar en wanneer wie aan zet is en op welke manier. Per project kan worden bepaald welke bouwsteen noodzakelijk is en op welk moment deze bouwsteen moet worden ingezet. Deze manier van flexibiliteit in de inzet van bouwstenen leidt tot een gestructureerde en efficiënte maatwerkaanpak. Het opstellen van richtlijnen en bouwstenen biedt daarnaast minder ruimte om het participatietraject achteraf te bekritiseren en bediscussiëren. Door het maken van scherpe afspraken aan de voorkant kunnen ambtenaren daarnaast scherp blijven op en duidelijk communiceren over de invloed van inwoners. Heb bij het opstellen van het beleid in ieder geval aandacht voor: 

Het definiëren van participatie en de doelen die de gemeente hiermee dient. Door participatie te definiëren, weten alle extern betrokken partijen wat de gemeente onder participatie verstaat. In hoofdstuk 3 treft u voorbeelden van doelen aan die tijdens de interactieve sessie werden benoemd.

8





Het vastleggen van proceskaders, waarin afspraken over de voorwaarden voor een goed participatieproces worden gemaakt. Hierbij kan gedacht worden aan criteria zoals wie er worden benaderd en betrokken, budget, benodigde deskundigheid, momenten van participatie, enzovoort. Leg een rol -en verantwoordelijkheidsverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie vast. Maak onderscheid tussen burgerinitiatieven en overheidsinitiatieven, en wees duidelijk wat hierin verwacht wordt van initiatiefnemers en belanghebbenden. Heb oog voor de rol van de gemeente bij externe initiatieven met grote belangen Vind een goede balans tussen enerzijds het streven naar integraliteit (sectoroverstijgend en inclusief), ruimte voor maatwerk en aan de andere kant de toetsbaarheid van participatiedoelen. Terugkoppeling. Deze terugkoppeling kan vaak sneller en duidelijker. Laat zien welke input is opgehaald, wat daarmee gedaan is en waarom de input wel/niet is meegenomen. Zo hou je de betrokkenen aangehaakt. Mensen vinden het belangrijk dat hun mening wordt gehoord door de gemeente. Niet persé dat de gemeente doet wat zij willen. Zolang daar maar goed over wordt gecommuniceerd. Het opnemen van criteria om te bepalen of het participatietraject succesvol of voldoende was.

2.

Geef vorm aan een lerende organisatie ten aanzien van participatie

   

Gemeente Oude IJsselstreek wil ruimte behouden voor maatwerk: de ambtelijke organisatie moet de vrijheid behouden om participatietrajecten vorm te geven. Dit vraagt, naast duidelijke randvoorwaarden (zie aanbeveling 1), om een organisatie waar de ‘ja-mits houding’ en het lerend vermogen worden ingebed.  Maak daarbij ruimte om te reflecteren op participatietrajecten. Door evalueren (met belanghebbenden en/of met elkaar) een standaard onderdeel te maken van participatieprocessen, borg je de geleerde lessen. Goede ervaringen worden behouden en van fouten wordt geleerd.  Experimenteer met verschillende vormen van communicatie en participatie en bied maatwerk. Benader verschillende groepen inwoners op een manier die bij hen past. Niet iedereen is geneigd om tijdens informatiebijeenkomsten mee te denken en deze vorm van participatie leidt meestal tot een eenzijdige vertegenwoordiging van de samenleving. Zorg ervoor dat je aansluit bij de communicatie- en participatievoorkeuren van de inwoners. Overweeg om belanghebbenden al te betrekken bij het opstellen van de participatie-aanpak. Denk bijvoorbeeld aan een online enquête om participatievoorkeuren op te halen. Houdt ruimte in de aanpak om deze gaandeweg bij te stellen als dit nodig is.  Zoek structurele samenwerking met inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en ketenpartners op. Samenwerking is geen momentopname.

Het is een doorlopend proces en moet stap voor stap met elkaar ontwikkelt worden, met een stevige (vertrouwens)basis als grondslag. Zorg er als gemeente voor dat niet uitsluitend projectmatig samenwerking wordt opgezocht. Blijf in contact met inwoners, organisaties en bedrijven en in gesprek met elkaar. Ook op beleidsniveau. Blijf inwoners en bedrijven informeren over relevante ontwikkelingen en haal op wat zij belangrijk vinden en om zich heen zien gebeuren.  Draag zorg voor voldoende kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit binnen de organisatie en geef voldoende prioriteit aan participatie.

Aan de raad 3.

Zie erop toe dat het college participatiebeleid en een plan van aanpak opstelt

Participatie en burgerinitiatieven spelen een steeds grotere rol in beleidsvorming en uitvoering. Om dit vorm te geven werkt het college aan een participatiebeleid. De raad draagt als kadersteller verantwoordelijkheid voor de het beleid. Het college doet de voorzet, maar controleer of deze tegemoetkomt aan de aandachtspunten die u meegeeft en ga na of het beleid de raad voldoende handvatten geeft om te sturen en te controleren. Monitor de implementatie van de Omgevingswet en het participatieproces. 4.

Houd als raad de touwtjes in handen; laat participatie niet los

De raad heeft een zeer belangrijke taak in de verdere verdieping en versterking van participatie. De raad moet kaders stellen, op hoofdlijnen controleren of het beleid juist wordt uitgevoerd en de inwoners van de gemeente vertegenwoordigen. Kies voor een groeiproces in het geven van ruimte aan het college en de ambtelijke organisatie. Vervul in de periode voorafgaand en na de inwerkingtreding van de Omgevingswet een stevigere kaderstellende en controlerende rol, met meer spelregels, eisen en kaders en bouw dit langzaam af waardoor meer ruimte en vrijheid ontstaat voor het college van B&W en initiatiefnemers. Heb hierbij voldoende oog voor het belang van overige belanghebbenden, niet zijnde de gemeente of initiatiefnemers. Blijf de verbinding leggen tussen de lokale samenleving en de gemeentelijke organisatie (heen en terug). Zo houd je grip op wat er speelt in de lokale samenleving en kan de gemeenteraad zijn volksvertegenwoordigende rol invullen. Bied een podium voor participatie door dit goed te verankeren in uw reglement van orde.

9

Maak in samenspraak met het college een weloverwogen rol -en verantwoordelijkheidsverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie bij participatietrajecten en zie erop toe dat dit een plek krijgt in beleid. Op dit moment bestaan er geen afspraken of spelregels voor de rolverdeling tussen raad en college. Een duidelijke rolverdeling kan bijdragen aan een gedeeld beeld voor de omgang met overheids- en inwonersparticipatie. Expliciteer als raad welke rol u wilt spelen en houd dan vast aan die rol. De Omgevingswet vraagt daarnaast om integraal werken. De gemeente kan allerlei verschillende perspectieven en belangen bij elkaar brengen en daar vervolgens in samenhang een afweging in maken. De rol van de raad is hierin essentieel. Hij heeft een besluitvormende rol en moet dus oordelen of alle belangen en verschillende beleidsterreinen voldoende bij elkaar zijn gebracht. Zet als raad vanuit uw kaderstellende rol het thema integraal werken en belangenafweging op de agenda en maak afspraken hoe de raad hiermee om wil gaan. Vervolgens is het zaak om als raad vast te houden aan de rol en de taken die zijn afgesproken. Hoewel het de taak is van de raad om gehoor te geven aan de input vanuit de samenleving, is het ook de taak van de gemeente om de belangen tegen elkaar af te wegen.

Het is daarbij zaak dat de raad een expliciete afweging maakt tussen het algemene belang en het individuele belang. Een aantal aandachtspunten hierbij: 

 

Wanneer de raad perspectieven ter ore komen die hij niet eerder heeft gehoord, past het bij de volksvertegenwoordigende rol van de raad dat hij deze belangen afweegt, overweegt waarom deze perspectieven de raad niet eerder ter ore zijn gekomen, en het beleid eventueel weer ter discussie stelt. Verlies bij de belangenafweging echter niet de doelen uit het oog waarmee eerdere kaders zijn neergelegd. Blijf er alert op dat de belangen van de bredere samenleving worden behartigd en dat er niet onevenredig wordt geluisterd naar de inwoners die de wegen van beïnvloeding kennen. Weeg goed af of de weerstand vanuit een representatieve groep uit de samenleving komt.

10

Reactie college van B&W

11

12

Nawoord Rekenkamercommissie

Samen op weg om participatieprocessen Omgevingswet-proof te maken Met dit rapport heeft de rekenkamercommissie van de gemeente Oude IJsselstreek geprobeerd om het college en de gemeenteraad bouwstenen mee te geven voor de vormgeving van participatie richting de invoering van de Omgevingswet. De rekenkamercommissie is blij om te lezen dat het college van burgemeester en wethouders zich herkent in de lijn van de uitkomsten van het rapport en dat enkele aandachtspunten al zijn opgepakt door de ambtelijke organisatie. De commissie dankt het college voor zijn uitgebreide bestuurlijke reactie, waarin het ook aanvullende informatie over de huidige stand van zaken met betrekking tot het participatiebeleid geeft. In de aanloop naar het nieuwe participatiebeleid, de uitwerking en de evaluatie daarvan zullen er nog veel keuzes volgen voor de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. De rekenkamercommissie hoopt dat dit rapport enkele handvatten meegeeft in het maken van die keuzes. Wij wensen de gemeente vele mooie en vruchtbare participatiemomenten toe.

Namens de rekenkamercommissie van de gemeente Oude IJsselstreek,

Arend Kloosterman Voorzitter

13

Nota van bevindingen

14

1

Beleid in beeld

In dit hoofdstuk brengen we de visie, ambities en doelen van de gemeente Oude IJsselstreek op het gebied van participatie en de Omgevingswet in kaart. Daarnaast geven we inzicht in de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente heeft vastgesteld voor participatietrajecten. De volgende deelvraag komt aan bod:

1.

1.1 /

Welk(e) beleid, spelregels, rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van participatie zijn vastgesteld?

Participatie en Omgevingswet

Omgevingswet biedt belangrijk kader voor gemeenten Hoewel de wet nog niet is geïmplementeerd, wordt de Omgevingswet een belangrijk kader voor gemeenten. De Omgevingswet bundelt 27 bestaande wetten en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Het doel van deze herinrichting is om te komen tot een integrale aanpak van ruimtelijke ordening, milieu en natuur. De Omgevingswet stelt niet de regels, maar de fysieke leefomgeving centraal. De regels vormen het kader. De Omgevingswet heeft als uitgangspunten: minder en overzichtelijkere regels, meer vertrouwen en meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk. De Omgevingswet bevat een aantal instrumenten die de gemeente kan ontwerpen. We gaan hier in op de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning De omgevingsvisie In de omgevingsvisie worden langetermijnvisies en hoofdlijnen gegeven over de noodzakelijke en gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving. Om één integraal kader vast te stellen, wordt het beleid op alle relevante aspecten van de ruimtelijke omgeving samengebracht en verbonden. Veel van dit beleid is vaak al aanwezig, maar is nog niet afgestemd op het overige (ruimtelijke) beleid, voor sommige aspecten moet nieuw beleid komen.

Het is niet alleen een hulpmiddel voor gemeenten, maar stelt initiatiefnemers op de hoogte van de gewenste ontwikkelingsrichting binnen de gemeente. De gemeente Oude IJsselstreek heeft gekozen om naast de elementen uit de fysieke leefomgeving ook elementen uit de sociale leefomgeving (zoals positieve gezondheid, welbevinden en demografie) mee te nemen in de omgevingsvisie, omdat zij geen harde scheiding tussen de fysieke en de sociale leefomgeving terugzag in de gemeente. De Toekomstvisie is de omgevingsvisie 1.0 van de gemeente Oude IJsselstreek. Om volledig aan de eisen van een omgevingsvisie te voldoen, moeten nog een aantal stappen worden gezet.

15

Het omgevingsplan Het omgevingsplan vervangt het bestemmingsplan. De gemeenteraad is verplicht tot het vaststellen van één omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente, waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. In een omgevingsplan moet gemotiveerd worden hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen vroegtijdig bij de voorbereiding zijn betrokken. De omgevingsvergunning De omgevingsvergunning is een uitbreiding van de omgevingsvergunning uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De omgevingsvergunning toetst of een initiatief uitgevoerd mag worden. Invoering van de Omgevingswet heeft grote gevolgen voor participatietrajecten in het fysiek domein Eén van de belangrijkste doelen van de Omgevingswet is het bieden van meer ruimte aan initiatieven uit de samenleving. De Omgevingswet daagt gemeenten uit om de samenwerking met inwoners, bedrijven en organisaties (ketenpartners en belangenorganisaties) vorm te geven, zodat de keuzes voor de leefomgeving vooral gezamenlijk gemaakt worden. De zeggenschap en het eigenaarschap van inwoners over hun eigen woon-, werk- en leefomgeving zullen verder versterkt worden, met maatwerk waar mogelijk. Dat initiatieven vanuit de samenleving meer ruimte krijgen, betekent echter niet dat de gemeente participatieprocessen los moet laten. Juist niet.

Het betekent dat de gemeente op de juiste manier het heft in handen moet nemen. De gemeente moet initiatiefnemers stimuleren om omwonenden en andere belanghebbenden vroegtijdig te betrekken. Vervolgens moet de gemeente erop toezien dat alle belangen goed afgewogen worden. Het is de taak van de gemeente om te blijven waken over het algemeen belang. Hoe dit vorm moet krijgen, is aan gemeenten zelf. De gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen om spelregels op te stellen die de initiatiefnemer moet afvinken, maar de gemeente kan er ook voor kiezen om bij elk initiatief afzonderlijk te beoordelen wat de beste strategie is. Participatiebeleid kan houvast bieden Omdat participatie maatwerk is, schrijft de Omgevingswet niet voor hoe participatie moet plaatsvinden, maar wel dát de gemeente keuzes moeten maken voor de inrichting van het participatieproces. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Ook het moment waarop participatie start, verschilt per keer. Wel moeten de gemeente en andere initiatiefnemers in hun plannen aangeven of ze ruimte maken voor participatie, op welke wijze ze dat gaan doen en hoe zij de resultaten zullen verwerken. Het gemeentelijk participatiebeleid kan een belangrijke rol spelen bij de afweging om wel of geen medewerking te verlenen aan een initiatiefnemer.

Door het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid geeft het gemeentebestuur daarnaast richting en houvast voor zichzelf, voor initiatiefnemers en voor andere belanghebbenden. Normen voor het overkoepelend participatiebeleid Bovenstaande laat zien dat het een hele uitdaging zal zijn voor gemeenten om participatieprocessen goed vorm te geven. Zo ook voor de gemeente Oude IJsselstreek. Want op welke manier kan de gemeente binnen dit kader zorgen voor participatieprocessen die Omgevingswet-proof zijn? Ten aanzien van een Omgevingswet-proof participatiebeleid zijn een aantal normen te benoemen. De normen zijn geïnspireerd op de Omgevingswet:       

Er is sprake van een participatiestrategie die organisatiebreed wordt toegepast en past bij de samenleving. Er zijn normen, criteria of spelregels om een participatietraject te kunnen beoordelen. Dat kunnen kwantitatieve en kwalitatieve criteria zijn. Deze normen, criteria of spelregels zijn helder en duidelijk verwoord en scheppen heldere verwachtingen. Alle betrokkenen weten waar ze aan toe zijn en kunnen rekening houden met deze normen, criteria en spelregels. In het beleid is een goede balans gevonden tussen enerzijds het streven naar integraliteit (inclusief en sector overstijgend) en aan de andere kant toetsbaarheid van participatiedoelen. Houding en gedrag krijgen een plek in het beleid om te komen van ‘nee, tenzij’ … naar ‘ja, mits…’. Een ja, mits- houding kenmerkt zich als open, flexibel en faciliterend. De ketenpartners (rol en belang) zijn in het participatiebeleid opgenomen. Denk daarbij aan andere overheden, maar ook aan de Veiligheidsregio en de Omgevingsdienst.

In bijlage 2 treft u alle normen aan die wij hanteren als toetsingskader voor beleid en uitvoering van participatie en in hoeverre dit Omgevingswet-proof is. Bovenstaande normen zijn de normen die betrekking hebben op het overkoepelende beleid en de spelregels die de gemeente vaststelt voor participatieprocessen.

16

Gemeente onderschrijft belangrijke uitgangspunten Omgevingswet In het coalitieprogramma heeft de gemeente al een aantal keuzes gemaakt omtrent de Omgevingswet. De gemeente heeft gekozen om in coproductie met de samenleving een brede omgevingsvisie op te stellen die zich niet alleen richt op het fysieke domein, maar ook raakvlakken heeft met het sociale en economische domein. 2 De coalitie geeft daarnaast aan dat het ‘ja-mits’ principe steeds meer uitgangspunt moet worden en dat de gemeente wil werken aan een bewustwordingsproces binnen de samenleving en verschillende gremia binnen de gemeente om in de geest van de nieuwe wet te werken (meer samenleving, minder overheid). Hoe dit precies moet gebeuren, ligt nog open.

1.2 /

Visie en richtlijnen in Oude IJsselstreek

Oude IJsselstreek heeft geen participatiebeleid De gemeente Oude IJsselstreek hanteert geen participatievisie en heeft daarmee geen beleid en spelregels vastgesteld ten aanzien participatie. Door het ontbreken van deze normen kan de gemeente geen heldere verwachtingen scheppen en kunnen betrokkenen (intern en extern) zich niet aan beleid vasthouden in het uitvoeren van participatietrajecten. Uit gesprekken blijkt dat de gemeente momenteel voortvarend werkt aan een nieuwe participatievisie/aanpak. De participatieaanpak wordt naar verwachting in het najaar van 2021 voorgelegd aan de raad. Visie en richtlijnen voor participatie klinken door in andere beleidsstukken Ondanks het ontbreken van participatiebeleid, heeft de gemeente wel aandacht voor participatie. De visie en richtlijnen zijn te lezen in het coalitieprogramma 2018-2022 ‘Met lef samen bouwen aan onze toekomst’ en de communicatievisie ‘Oog en oor voor communicatie’. In de communicatievisie zijn veel richtlijnen opgetekend die betrekking hebben op participatie. Samen met elementen uit het coalitieprogramma, schetst dit een beeld van de manier waarop de gemeente invulling wil geven aan participatie. In dit hoofdstuk gaan we in op de visie en richtlijnen die de gemeente heeft geformuleerd.

Gemeente zet participatietrajecten in voor een goede belangenafweging Hoewel in het coalitieprogramma is aangegeven dat de gemeente moet toewerken naar oplossingen met zoveel mogelijk draagvlak, wordt in interviews met gemeentelijk vertegenwoordigers aangegeven dat draagvlak niet het hoofddoel is van participatietrajecten. Een goed participatieproces leidt namelijk niet automatisch tot een groot draagvlak. Het doel van participatie is volgens gesprekspartners om kennis vanuit de samenleving naar binnen te halen, de verschillende standpunten en kennis in beeld te brengen en deze samen te brengen naar het algemeen belang. Ook in het coalitieprogramma is aangegeven dat het de taak van de gemeente is om een evenwichtige afweging te maken tussen het algemeen belang en het individueel belang. Daarbij is het essentieel om transparant te zijn rondom de belangenafweging, geven gesprekspartners aan. Gemeente wil toe naar nieuwe, participatieve manier van werken In het coalitieprogramma en in de communicatievisie wordt geconstateerd dat de relatie tussen de gemeente en haar inwoners verandert. Burgers zouden ‘mondiger en kundiger’3 worden en de gemeente bemerkt een verschuiving van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie.4 Deze veranderende relatie tussen overheid en burger zou van de gemeente een nieuwe, participatieve manier van werken en besluitvorming vereisen.

Een belangrijke ambitie bij de nieuwe manier van werken is om ‘van buiten naar binnen te werken’.5 De basishouding van de gemeente zou hierbij moeten zijn dat de gemeente een initiatief of vraag mogelijk wil maken (ja, mits). Om van buiten naar binnen te werken, wil de gemeente toe naar een open overheid die minder zendt, maar de dialoog aangaat. Begrijpen en verbinden zijn hierbij sleutelwoorden. Het draait namelijk volgens de gemeente niet alleen om de feitelijke informatie, maar ook om de onderlinge relatie.6

2 Coalitieprogramma 2018-2022 3 Coalitieprogramma 2018-2022, p, 19 4 Communicatievisie 5 Coalitieprogramma 2018-2022, p. 6 6 Communicatievisie

17

Om goed aan te sluiten bij inwoners en omgevingsgericht te werken, moet de gemeente weten wat er speelt in de samenleving. In de communicatievisie worden een aantal vrijblijvende actierichtingen genoemd om dit te bereiken: spreekuren organiseren in de kernen, werken vanuit een dorpshuis of wandelingen in de wijk maken. Ook wil de gemeente de ‘factor C methode’ inzetten bij verschillende (beleids)trajecten en projecten.7 Met de methode worden belanghebbenden in kaart gebracht en worden er kernboodschappen geformuleerd. Gemeente wil initiatieven op wijkniveau stimuleren De gemeente wil inwoners, organisaties en bedrijven nauw betrekken bij de ontwikkeling en uitvoering van projecten en beleid. Dit kan via meebeslissen, coproduceren, adviseren, raadplegen en informeren. De focus ligt op participatie op wijk- en dorpsniveau. Daarbij valt te denken aan activiteiten zoals een inloopspreekuur en een pop-up winkel.8 Daarnaast wil de gemeente inwonersinitiatieven stimuleren. De gemeente beoogt dit onder andere te doen door praktische informatie over participatie op de website te zetten en door ‘goede voorbeelden van mooie initiatieven’ 9 online te zetten. Per project moet bepaald worden wanneer betrokkenen het beste geïnformeerd kunnen worden Inwoners moeten informatie van de gemeente goed kunnen begrijpen en op tijd ontvangen.

Betrokkenen moeten altijd eerder worden geïnformeerd dan de media.10 Er zijn geen richtlijnen geformuleerd over wat ‘tijdig en helder’ inhoudt. De gemeente moet per traject vanuit het perspectief van de inwoners denken: wat is voor hen op tijd om informatie te krijgen? Hierdoor is er veel ruimte voor maatwerk, maar het ontbreekt aan heldere criteria en toetsbare doelen. Communicatie, gesprek en verbinding is een gedeelde verantwoordelijkheid De gemeente benadrukt dat communicatie niet uitsluitend het domein is van communicatie-professionals. De raad, het college en iedere medewerker is volgens de gemeente verantwoordelijk voor de verbindende dialoog met de inwoner. Het vraagt van individuele medewerkers dat ze verbinding maken en aanvoelen op welke manier ze het gesprek aangaan met de inwoners. Zij zijn immers het gezicht van de gemeente. Dit vraagt wel specifieke competenties van medewerkers, zoals sterke communicatieve vaardigheden, een open houding en meedenkend vermogen. Het team communicatie voert in participatieprocessen wel de regie, door kaders te bewaken en proactief te adviseren, zowel strategisch als operationeel.11 Het team communicatie wil graag zo vroeg mogelijk in het traject worden betrokken, blijkt uit de interviews.

Gewenste rolverdeling en houding niet geconcretiseerd In het beleid is beperkt aandacht voor de houding die en het gedrag dat de gemeente moet innemen op het gebied van participatie. Dit terwijl de nieuwe, participatieve manier van werken volgens de gemeente om een andere houding van de politiek, het college en de ambtelijke organisatie vraagt.12 In het coalitieprogramma worden de volgende vragen gesteld: “Wat verwachten wij van [inwoners] en wat kunnen zij van ons verwachten? Wat laten wij aan de samenleving over en wat trekken wij naar ons toe?”.13 Relevante vragen, die onbeantwoord blijven in het beleid. Opvallend is dat de gemeente in de communicatievisie wel het belang erkent van een heldere rolverdeling en duidelijk verwachtingsmanagement. In de visie staat namelijk aangegeven dat “het helder aangeven van rollen een belangrijke succesfactor is voor participatietrajecten. Initiatiefnemers, deelnemers en geïnteresseerden weten dan waar de verantwoordelijkheden liggen en de verwachtingen over en weer zijn duidelijk.”14

7 Communicatievisie; Communicatievisie bijlage 1 uitvoeringsplan 8 Communicatievisie; Coalitieprogramma 2018-2022 9 Communicatievisie p. 9 10 Communicatievisie bijlage 1 uitvoeringsplan 11 Communicatievisie; Communicatievisie bijlage 1 uitvoeringsplan 12 Coalitieprogramma 2018-2022 13 Coalitieprogramma 2018-2022, p. 6 14 Communicatievisie, p. 9

18

In de beleidsstukken wordt echter alleen gemeld dat de gemeente de taak heeft om een afweging te maken tussen het algemeen belang en het individueel belang, en dat de ambtelijke organisatie een andere rol krijgt in participatietrajecten: adviserend, kennis delend, interactief, transparant, samenwerkend en dynamisch.15 Hieruit wordt echter niet duidelijk welke rollen en verantwoordelijkheden aan de raad, het college en de organisatie zijn toebedeeld. Visie en beleid bieden weinig concrete handvatten voor de praktijk Uit bovenstaande richtlijnen blijkt dat er veel wordt gevraagd van de gemeente: onder andere door te denken in mogelijkheden, verbinding te maken met inwoners en omgevingsgericht te werken. Stevige doelen, waarbij een grote verantwoordelijkheid is gelegd bij individuele medewerkers, wethouders en raadsleden. De beleidsdoelen blijven echter redelijk abstract: er is in het beleid niet geconcretiseerd op welke manier participatietrajecten moeten worden ingericht. Want hoe zorg je als gemeente voor een evenwichtige afweging tussen algemeen en individueel belang? Hoe werk je als ambtelijke organisatie ‘dynamisch, transparant een interactief’? Hoe bereik je de ‘ja-mits’-houding? En welke rol hebben ketenpartners? Er zijn diverse keuzes te maken in participatievormen en doelgroepen die de gemeente wil betrekken.

Er kan bijvoorbeeld gekozen worden voor offline participatie (zoals brainstormsessies, inloopbijeenkomsten of een enquête) of online participatie (zoals sociale media of een inwonerspanel). Ook in dit opzicht ontbreekt het in Oude IJsselstreek aan kaders en spelregels. In de communicatievisie gaf de gemeente aan voornemens te zijn om een toolkit burgerparticipatie op te stellen, met richtlijnen voor het bepalen van rollen en moment van betrokkenheid van de deelnemers en een overzicht van de middelen die de gemeente heeft ingezet.16 Uit gesprekken blijkt dat de toolkit nog niet ontwikkeld is, wegens het vertrek van de verantwoordelijk communicatiemedewerker. Met het opstellen van de nieuwe participatievisie is de hoop dat dit ook uit zal monden in het aanreiken van kanalen om inwoners te bereiken. Gebrek aan voorgeschreven spelregels past bij behoefte aan maatwerk en doe-mentaliteit… Door het ontbreken van een afwegingskader voor participatieprocessen, zijn medewerkers verantwoordelijk om op basis van persoonlijke inschatting een participatietraject op te zetten. Uit interviews blijkt dat het gebrek aan spelregels voor participatie een bewuste keuze is. Bestuur en organisatie hechten er belang aan dat de ambtelijke organisatie de vrijheid heeft om zelf haar participatietrajecten vorm te geven.

Gesprekspartners vrezen dat een vooraf opgesteld kader deze vrijheid voor maatwerk beperkt. Daarnaast past het gebrek aan een strakke blauwdruk voor het proces bij de cultuur binnen de gemeente Oude IJsselstreek, blijkt uit interviews. Zo zou het betrekken van inwoners bij beleidskeuzes en projecten een basishouding van bestuur en organisatie zijn. Er is hierdoor geen echte noodzaak voor een voorgeschreven stappenplan, geven gesprekspartners aan. Daarnaast heerst er in Oude IJsselstreek een sterke doe-mentaliteit. Hierdoor is er een neiging om eerst ‘te doen’ en het daarna vorm te geven in beleid. De gemeente gaat aan de slag en durft te leren, blijkt uit interviews. Het ‘strompelend innoveren’ op het moment dat het mis gaat, past meer bij de gemeente dan een ‘afvinkcultuur’ waarin alle processen in structuren zijn gegoten. …maar consensus dat een globaal afwegingskader voordelen kan bieden Tegelijkertijd is er in de interviews een algemene consensus dat meer kaders voor het beleid en de werkwijze in participatieprocessen wenselijk is. Zo zou het proces beter uitgelijnd kunnen worden. Bovendien geeft het een basis om achteraf een participatieproces zorgvuldig te kunnen evalueren.

Het gebrek aan kaders zou het ten slotte lastiger kunnen maken voor betrokkenen om grip te krijgen op beïnvloeding, omdat het voor mensen niet altijd duidelijk is wanneer ze waar wat over mogen zeggen. Er wordt in interviews echter wel aangegeven dat het van groot belang is dat eventuele kaders voor de participatiewerkwijze globaal zijn, om de vrijheid te behouden die essentieel is om project-specifiek te handelen.

15 Coalitieprogramma 2018-2022 16 Communicatievisie bijlage 1 uitvoeringsplan

19

2

Participatie in de praktijk

In dit hoofdstuk brengen we in kaart hoe participatieprocessen in de gemeente Oude IJsselstreek in de praktijk verlopen. We brengen in kaart hoe de uitvoering van het beleid loopt en wat de knelpunten zijn. Heeft de gemeente voldoende kennis en instrumenten in huis om initiatieven effectief te kunnen ondersteunen? En hoe heeft de gemeente gecommuniceerd met initiatiefnemers en deelnemers? We doen dit aan de hand van drie casestudies. Elk van de casestudies behandelen we aan de hand van de thema’s ‘open en effectief proces’, ‘informatiepositie en transparantie’ en ‘politiek-bestuurlijk samenspel’. Deze thema’s zijn gebaseerd op het normenkader in bijlage 2. In paragraaf 2.4 schetsen we een aantal algemene bevindingen ten aanzien van de uitvoeringspraktijk in Oude IJsselstreek. In dit hoofdstuk komen de volgende deelvragen aan bod:

2. 3.

2.1 /

Hoe geeft de gemeente op dit moment uitvoering aan participatie? Welke ervaringen zijn er in het verleden met burgerinitiatieven opgedaan en in welke mate hebben deze geleid tot aanpassing van beleid en uitvoering?

Woningbouw aan de Emmastraat

Het participatietraject in het kort Op 5 maart 2019 stemt het college in met een ruimtelijke visie om woningen te realiseren op een groenstrook aan de Koningin Emmastraat en Koningin Julianalaan (hierna: Emmastraat) in Varsseveld.17 Op 4 april 2019 vindt een informatieavond voor omwonenden van de groenstrook plaats. Tijdens de informatieavond blijkt er weinig draagvlak te zijn voor het plan. De aanwezigen hechten veel belang aan de recreatieve functie van de groenstrook en vrezen dat de woningen verkeersdrukte en een parkeertekort met zich meebrengen.18 De gemeente geeft aan dat ze rekening zal houden met de zorgen die tijdens de informatieavond zijn geuit in de stedenbouwkundige opzet.19 Na de eerste informatieavond vormen vier omwonenden een werkgroep ‘Behoud Groen’. De werkgroep vertegenwoordigt omwonenden uit de Koningin Emmastraat, de Koningin Julianalaan en de Koningin Wilhelminalaan. Het doel van de werkgroep is dat de groenstrook aan de Emmastraat niet wordt bebouwd en dat de gemeente eerst leegstaande of verpauperde panden in Varsseveld aanwendt voor woningbouw. Op 1 juli 2019 presenteert de gemeente de stedenbouwkundige opzet aan de direct omwonenden. De omwonenden geven aan dat zij nog steeds tegen bebouwing van de locatie zijn. Ook geloven ze niet in de wenselijkheid en de financiële haalbaarheid van

17 Collegebesluit vaststellen ruimtelijke visie Herontwikkeling Kon. Emmastraat-kon. Julianalaan Varsseveld 18 Brief namens omwonenden, 9 april 2019 19 Aantekeningen informatiebijeenkomst 4 april 2019

20

de plannen in de stedenbouwkundige opzet.20 De gemeente berekent het ontwerp door op financiële haalbaarheid, waarna de zaken die tegemoetkwamen aan de bezwaren van omwonenden (zoals ondergronds parkeren en gedeeltelijk ondergrondse woningen) niet financieel haalbaar blijken. De gemeente laat deze zaken daarom los.21 Op 4 mei 2020 geeft het college aan verder te gaan met de herontwikkeling van de woningbouwlocatie, met een aangepast plan. Op 20 mei 2020 start de werkgroep ‘Behoud Groen’ een petitie, genaamd ‘Gebruik de rotte plekken in Varsseveld voor woningbouw, niet de parkjes’. De petitie wordt 2265 keer ondertekend.22 Op 26 mei 2020 ontvangen de direct omwonenden opnieuw een uitnodiging van de gemeente voor een gesprek op maandag 8 juni 2020. Deze bijeenkomst wordt begeleid door een externe gespreksleider. Op 16 juni 2020 biedt de werkgroep de petitie aan de raad aan. In de petitie wordt de raad onder andere verzocht om het woningbouwplan aan de Emmastraat stop te zetten, af te zien van het bouwen op alle kavels die de bestemming ‘openbaar groen’ hebben en alternatieven voor woningbouw aan de randen van de kernen te onderzoeken. Naar aanleiding van de petitie besluit het college de voorgenomen bouwplannen aan de Emmastraat in de ijskast te zetten. Op 5 november 2020 dienen PvdA, CDA en Lokaal Belang een motie ‘woningbouw en groen in de Oude IJsselstreek’ in.

De raad neemt de motie op 10 november unaniem aan.23 De motie neemt de petitie grotendeels over en roept het college onder andere op om rekening te houden met groenkwaliteit bij nieuwbouwplannen en zich bij woningbouw zowel te richten op inbreiding als uitbreiding. Door het aannemen van deze motie verdwijnt de noodzaak voor woningbouw op de groenstrook bij de Emmastraat. De woningbouwplannen aan de Emmastraat worden afgeblazen. Op 26 november 2020 sturen de burgemeester en de raadsgriffier namens de raad een brief aan de werkgroep dat de bouwplannen op de groenstrook op de Emmastraat niet doorgaan. 24 De werkgroep heeft de informatie aan de buurtbewoners doorgegeven, blijkt uit interviews. Open en effectief proces Direct omwonenden kunnen tijdig in het participatieproces input leveren De omwonenden zijn redelijk vroeg in het proces betrokken: op het moment dat de concept-ruimtelijke visie is vastgesteld. In de ruimtelijke visie is aangegeven dat de groenstrook aan de Emmastraat een geschikte optie is voor woningbouw, maar er zijn nog geen definitieve beslissingen gemaakt.25 De uitnodiging voor de eerste informatieavond was het eerste moment waarop de omwonenden op de hoogte zijn gesteld van het plan.

Uit interviews blijkt dat de ambtelijke organisatie heeft getwijfeld of ze omwonenden eerder moest betrekken, maar dat uiteindelijk besloten is om eerst vast te stellen of bouw op de beoogde locatie überhaupt mogelijk was. Hoewel de gemeente dacht dat ze inwoners aan het begin van het proces informeerde, hadden omwonenden het gevoel dat ze overrompeld werden met de visie. In brede zin kon de inbreng van belanghebbenden worden meegenomen voordat er definitieve besluiten waren genomen. Immers, de plannen van de gemeente zijn geannuleerd en waren dus niet onherroepelijk. Strikter genomen heeft de gemeente in eerste instantie gecommuniceerd dat de locatie voor woningbouw vast stond en onherroepelijk was. Het is onduidelijk of de gemeente alle relevante belanghebbenden heeft betrokken bij het participatieproces. De gemeente heeft voor beide informatieavonden alleen de direct omwonenden van de groenstrook uitgenodigd. Onder direct omwonende verstaat de gemeente de omwonenden die uitkijken op de locatie, blijkt uit interviews. Een aantal direct omwonenden vond dat andere buurtbewoners ook betrokken moesten worden en hebben hen uitgenodigd voor de eerste informatieavond, blijkt uit interviews. Uiteindelijk waren hierdoor op de eerste informatieavond ongeveer 50 buurtbewoners aanwezig.

Naar aanleiding van de eerste bijeenkomst hebben een aantal buurtbewoners bij de gemeente aangegeven dat zij betrokken wilden worden bij de plannen op de Emmastraat. De wethouder geeft aan blij te zijn met deze betrokkenheid, maar van mening te zijn dat ze eerst met de direct omwonenden in gesprek moeten.26 Naast de eerste informatieavond zijn er geen gesprekken gevoerd met de bredere groep buurtbewoners.

20 Inspreken commissievergadering raadsfracties gemeente Oude IJsselstreek op 5 februari 2020 21 Brief naar aanleiding van collegebesluit, 6 mei 2020; Collegebesluit herontwikkeling Kon. Emmastraat – Kon. Julianalaan Varsseveld, 202

april 2020 22 Artikel aanbieden petitie aan raad 23 Brief ‘reactie namens de raad op de petitie ‘pak eerst de rotte plekken aan, en laat onze groene parkjes staan!’’, 26 november 2020 24 Brief ‘reactie namens de raad op de petitie ‘pak eerst de rotte plekken aan, en laat onze groene parkjes staan!’’, 26 november 2020 25 Collegebesluit vaststellen ruimtelijke visie Herontwikkeling Kon. Emmastraat- Kon. Julianalaan Varsseveld 26 Uitnodiging informatieavond 01-07-2020

21

Naast de belangen van de direct omwonenden en de buurtbewoners weegt de gemeente naar eigen zeggen de belangen van ‘de Varsseveldse samenleving’ mee in haar afweging. De gemeente geeft aan dat ze draagvlak voor de bouwplannen ziet in deze bredere samenleving.27 De gemeente deduceert dit vanuit de grote vraag naar woningen in Varsseveld. Uit interviews blijkt dat de gemeente niet had verwacht dat er deze mate van weerstand tegen de plannen zou zijn. De aanname dat er weinig weerstand zou zijn speelde mee bij het inrichten van het participatieproces.

Open en effectief proces Over het algemeen kan er gesteld worden dat de gemeente in het participatieproces rondom de bebouwing van de Emmastraat weinig ruimte heeft gelaten voor een inhoudelijke dialoog. Hoewel de gemeente in de uitnodiging voor de eerste informatieavond aangeeft het gesprek op te zoeken,28 is de avond met name gericht op informeren en in mindere mate op inventariseren. Het is vooral het type woningen dat ter discussie kan worden gesteld, maar niet de bouwlocatie zelf. Ook de tweede informatieavond heeft een informerend karakter: het doel van de gemeente is om de plannen ‘te presenteren en te bespreken’.29 Ook handelt de gemeente in het participatietraject rondom de Emmastraat niet volgens de ‘ja-mits’-houding die ze in haar beleid beoogt. De omwonenden dragen tijdens de informatieavonden alternatieve woningbouwlocaties aan.30 De gemeente gaat hier tijdens het participatietraject nauwelijks inhoudelijk op in, volgens gesprekpartners. Voorafgaand aan de bijeenkomsten heeft de gemeente geen duidelijkheid gegeven over de verwachtingen. Wat is het doel van de bijeenkomst. Deelnemers informeren over de plannen of konden ze ook invloed uitoefenen? En zo ja, wat doet de gemeente daarmee? Tijdens de informatieavonden kregen de omwonenden de indruk dat ze weinig invloed op de plannen konden uitoefenen en dat de informatieavonden nergens toe hebben geleid.

31 Omwonenden geven aan dat ze het gevoel hebben dat ze wel tegen mogen zijn en punten mogen aandragen, maar dat er op afstand bepaald wordt of de input ertoe doet.32 Buiten de kaders van de gekozen woningbouwlocatie, kregen omwonenden wel kans om mee te denken. De gemeente verdiept zich in de zorgen die de omwonenden uiten, zoals het behoud van honingbomen op de groenstrook en de tekorten aan parkeerplaatsen. De gemeente onderzoekt deze plannen en probeert deze te verwerken in de stedenbouwkundige opzet. Bij het plan dat gepresenteerd werd op de tweede informatieavond zou bijvoorbeeld een parkeerplaats worden gerealiseerd voor de bewoners, zou een stuk worden gereserveerd voor een voetbalveld en een kinderspeelplaats, zouden drie honingbomen blijven staan en zouden de woningen verlaagd worden. Na financiële doorrekening van de plannen, zijn de ondergrondse parkeerplaatsen en gedeeltelijk ondergrondse woningen (die gebaseerd zijn op de input van omwonenden) uit de plannen verdwenen. Echter, ook in de laatste, aangepaste plannen blijven volgens de gemeente de zorgen van omwonenden geadresseerd door het aantal woningen te beperken, parkeren achter of naast woningen te situeren en bomen en openbaar groen zoveel mogelijk te sparen.33

27 Collegevoorstel Herontwikkeling Kon. Emmastraat – Kon. Julianalaan Varsseveld, 4 mei 2020 28 Uitnodiging informatieavond 29 Uitnodiging tweede informatieavond 30 Aantekeningen inwonersavond Emmastraat / Julianalaan 4 april 2019 31 Brief namens omwonenden, 9 april 2019; Verslag derde bewonersavond 32 Brief omwonenden 33 Collegebesluit herontwikkeling Kon. Emmastraat – Kon. Julianalaan Varsseveld, 4 mei 2020

22

Informatiepositie en transparantie Op 25 maart 2019 worden direct omwonenden via schriftelijke uitnodiging uitgenodigd voor een informatieavond op donderdag 4 april in het Borchuus in Varsseveld. In een brief aan het college op 9 april 2019 geven omwonenden aan dat de aankondiging, de plannen en de datum van de informatieavond hen overviel: er zat een week tussen de uitnodiging en de informatieavond. Ook kregen de omwonenden geen voorbereiding op papier en waren zij afhankelijk van mondelinge informatie op de informatieavond zelf. Daarmee voelden de omwonenden zich geen gelijkwaardige gesprekspartner.34 In de week tussen de uitnodiging en de informatieavond (tussen 25 maart en 4 april) heeft wethouder Hiddinga als gastspreker bij Varssevelds Belang informatie gedeeld over de mogelijkheid om woningen te realiseren aan de Emmastraat.35 De wethouder is op deze avond niet inhoudelijk ingegaan op vragen over mogelijke plannen over de woningbouw. De omwonenden geven in een brief aan dat zij ontstemd zijn over deze gang van zaken. Zij geven aan dat het vanwege een zorgvuldige procedure beter was geweest om eerst met de buurt in gesprek te gaan, voor zaken met Varssevelds Belang te delen.

Daarnaast heeft de wethouder in het blad Gelderse Post aangegeven dat er draagvlak is in de buurt voor de plannen van de gemeente.36 In reactie hierop hebben een aantal omwonenden de wethouder gemaild dat de buurt niet positief tegenover de plannen staat.37 In een mail aan een lid van ‘Behoud Groen’ verklaart wethouder Hiddinga zijn positieve opmerkingen ten aanzien van de plannen aan de Emmastraat. Volgens hem was de teneur van de bijeenkomst dat de aanwezigen de wens voor het bouwen van woningen gedeeltelijk ondersteunden maar ook voor het behoud van groen waren.38 Op 16 april nodigt wethouder Hiddinga een lid van de werkgroep met een beperkte afvaardiging van omwonenden uit voor een gesprek. Het lid van de werkgroep geeft aan dat ze niet op de uitnodiging in willen gaan.39 Op 1 juli 2019 is de stedenbouwkundige opzet gepresenteerd aan de direct omwonenden tijdens een tweede informatieavond. De omwonenden zijn hiervoor op 6 juni 2019 uitgenodigd. Een aantal maanden na de tweede informatieavond besluit het college om de bouw van elf woningen aan de Emmastraat doorgang te laten vinden, met een aangepast plan. Dit aangepaste plan komt volgens gesprekspartners in mindere mate tegemoet aan de bezwaren van de omwonenden dan de plannen die op 1 juli 2019 zijn gepresenteerd.

Het college informeert de raad hierover, stelt de direct omwonenden op 6 mei 2020 schriftelijk op de hoogte van de plannen, geeft de informatie via mail door aan Varssevelds Belang en verspreidt het bericht verder via een persbericht. 40 In de brief van de gemeente aan de omwonenden communiceert de gemeente tevens dat ze over zal gaan tot het voeren van gesprekken met een aantal ontwikkelaars.41 Tussen de tweede informatiebijeenkomst en 6 mei 2020 heeft de gemeente niet gecommuniceerd over de wijzigingen in de plannen. Omwonenden zijn hier ontevreden over: “na ruim een halfjaar radiostilte legt [de wethouder] ferm uit welke kaders hij uitvaardigt voor de bouw. Wij moeten echter maar gissen hoe dit er uit komt te zien.”42 Omwonenden ontvangen geen terugkoppeling van de informatieavonden. Zij verzoeken wel om terugkoppeling in de vorm van verslagen van de avond en schriftelijke bevestigen van de gemaakte afspraken.43 Ook vanuit de raad is de terugkoppeling niet optimaal. Nadat de petitie is aangeboden, duurde het een aantal maanden voordat deze in de raad werd aangenomen. In de tussentijd was het voor inwoners onduidelijk of de plannen doorgang zouden vinden.